Cour I
A-83/2007
{T 0/2}
Arrêt du 16 août 2007
Composition : Mmes et M. les Juges Claudia Pasqualetto Péquignot,
Marianne Ryter Sauvant et Daniel Riedo.
Greffier: M. Loris Pellegrini.
M._______
recourant,
contre
Billag SA, avenue de Tivoli 3, 1700 Fribourg,
intimée,
Office fédéral de la communication (OFCOM), 44, rue de l'Avenir,
case postale 1003, 2501 Bienne,
autorité attaquée,
concernant
les redevances de réception de télévision.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Faits :
A. M._______ est annoncé auprès de Billag SA (Organe suisse
d'encaissement des redevances de réception des programmes de radio et
de télévision) pour la réception des programmes de radio et de télévision
depuis le mois d'avril 2003. Les redevances trimestrielles à sa charge
s'élèvent à Fr. 112,60 (42,25 francs pour la réception de radio à titre privé
et 70,35 francs pour la réception de télévision à titre privé).
Pour les deux premiers trimestres de l'année 2005 - soit du 1er janvier au
31 mars et du 1er avril au 30 juin -, l'intéressé ne s'est acquitté que d'un
montant de Fr. 59,85 par trimestre, soit au total Fr. 119,70, frustrant ainsi
Billag SA de la somme de Fr. 105,50. Il estimait que la redevance relative
à la réception de télévision devait être ramenée à Fr. 17,60 dès lors que le
nombre de chaînes de télévision avait été réduit.
Sur réquisition de Billag SA, l'Office des Poursuites et Faillites d'Aigle a
notifié un commandement de payer (poursuite n° 386135) à l'intéressé
pour une somme de Fr. 135,50 (108,05 francs correspondant aux
redevances impayées pour la période du 1er janvier au 30 juin 2005 et
27,45 francs au titre d'indemnité pour rappel). Les frais d'établissement du
commandement de payer se montaient à Fr. 30.- et ceux d'encaissement à
Fr. 5.-.
B. Par décision du 27 mars 2006, Billag SA a levé l'opposition formée par
l'intéressé au commandement de payer pour un montant total de
Fr. 135,50. Quant aux frais de poursuites, ils suivraient le sort de la
poursuite.
C. Le 21 novembre 2006, l'Office fédéral de la communication (OFCOM) a
très partiellement admis le recours de l'intéressé du 21 avril précédent en
ce sens que les redevances dues à Billag SA pour les deux premiers
trimestres de l'année 2005 s'élevaient au total à Fr. 105,50 et non à
Fr. 108,05.
D. Le 3 janvier 2007, M._______ a interjeté recours de droit administratif
contre cette dernière décision auprès du Tribunal administratif fédéral. Il a
conclu à son annulation et à ce que le Tribunal ordonne la réduction de la
redevance mensuelle pour la réception de télévision à titre privé ainsi que
la suppression des indemnités supplémentaires requises par Billag SA.
Dans leurs prises de position respectivement des 14 et 19 mars 2007,
l'OFCOM et Billag SA concluent au rejet du recours.
3Le Tribunal administratif fédéral considère :
1. Aux termes des articles 31 et 33 let d de la loi sur le Tribunal administratif
fédéral du 17 juin 2005 (LTAF, RS 173.32), le recours auprès du Tribunal
administratif fédéral est recevable contre les décisions au sens de
l'article 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre
1968 (PA, RS 172.021), rendues en particulier par les départements et les
unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou
administrativement rattachées.
L'OFCOM est une unité de l'administration fédérale centrale (cf. annexe de
l'ordonnance sur l'organisation du gouvernement et de l'administration du
25 novembre 1998 [OLOGA, RS 172.010.1] par renvoi de son article
6 al. 4). La décision de cette autorité satisfait aux conditions prévalant à la
reconnaissance d'une décision au sens de l'art. 5 PA et ne rentre pas dans
le champ d'exclusion de l'art. 32 LTAF. Cela étant, le Tribunal administratif
fédéral est compétent pour connaître du litige.
2.
2.1 Dans un premier grief, le recourant fait valoir que la procédure de recours
en matière de redevance de réception de radio et de télévision ne respecte
pas le droit du justiciable à ce que sa cause soit jugée par un tribunal
indépendant et impartial garanti par les art. 6 al. 1 de la Convention de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales conclue à
Rome le 4 novembre 1950, entrée en vigueur pour la Suisse le
28 novembre 1974 (CEDH, RS 0.101) et 30 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101). A son
avis, seul le Tribunal administratif fédéral jouit de l'indépendance et de
l'impartialité nécessaire. Les montants litigieux étant souvent faibles et les
frais à engager pour porter l'affaire jusqu'à cette autorité judiciaire étant
particulièrement importants, la quasi totalité des justiciables renoncent à
défendre leurs droits, si bien que la garantie des articles précités est vidée
de sa substance. Il s'étonne aussi du fait que Billag SA soit légitimée à
lever l'opposition à la poursuite qu'elle a elle-même requise.
2.2 Selon l'art. 6 CEDH, tout personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal
indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera en particulier des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil.
2.2.1 Cette disposition implique notamment l'existence d'une contestation réelle
et sérieuse. Elle peut concerner aussi bien l'existence même d'un droit que
son étendue ou ses modalités d'exercice. L'issue de la procédure doit être
directement déterminante pour le droit en question. L'art. 6 CEDH ne vise
pas à créer de nouveaux droits matériels qui n'ont pas de fondement légal
dans l'Etat concerné, mais à accorder une protection procédurale aux
droits reconnus en droit interne. Il régit uniquement les contestations
relatives à des droits de caractère civil que l'on peut considérer, au moins
4de manière défendable, comme reconnus en droit interne (ATF 127 I 115
consid. 5, 125 I 209 consid. 7 et les nombreuses références citées).
En droit suisse, les redevances de radio et de télévision sont des taxes de
régales. Elles ne sont pas perçues en contrepartie de la réception de
programmes déterminés, suisses ou étrangers, mais uniquement pour
l'utilisation d'un service de monopole de l'Etat. Leur montant ne dépend
donc pas du nombre ou de la qualité de réception des programmes
disponibles (ATF 121 II 183, traduit au JT 1997 I 168; arrêt du Tribunal
fédéral 2A.200/2006 du 22 septembre 2006 consid. 2.3, cf. aussi
DENIS BARRELET, Droit de la communication, Berne 1998, p. 175-176). La
taxe de réception s'apparente ainsi davantage à une taxe étatique et non à
la contre-prestation à un service. Dans ces conditions, on peut douter que
le recourant puisse soutenir de manière plausible et défendable qu'il a un
droit - de surcroît de caractère civil -, en vertu du droit interne, à l'octroi
d'une réduction des redevances de télévision en raison de la diminution du
nombre de programmes diffusés. Rien n'impose cependant de trancher ici
ces questions, dès lors qu'en l'espèce, l'art. 6 CEDH - à supposer qu'il fût
applicable - n'est de toute manière pas violé.
2.2.2 En effet, la CEDH n'impose pas qu'un accès immédiat à un tribunal soit
garanti, mais seulement que dans la procédure relative aux litiges
concernant des prétentions de droit privé ou dans l'action pénale, il soit
aménagé la possibilité de saisir un tribunal jouissant d'une pleine cognition
en fait et en droit. L'interposition d'une autorité administrative qui ne
satisferait pas aux réquisits de l'art. 6 CEDH, n'est donc pas exclue
(cf. ATF 128 III 39 consid. 4b, 125 II 417 consid. 4d, 121 V 109 consid. 3c;
ARTHUR HAEFLIGER / FRANK SCHÜRMANN, Die Europäische
Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2ème éd. Berne 1999,
p. 133-134; LOUIS EDMOND PETTITI / EMMANUEL DÉCAUX / PIERRE-HENRI IMBERT in:
La Convention européenne des droits de l'homme, commentaire article par
article, 2ème éd. 1999, ad art. 6, p. 263).
Or, la Cour de céans offre toute les garanties d'indépendance et
d'impartialité requises par l'art. 6 CEDH, ce qui n'est d'ailleurs pas
contesté en l'occurrence. Elle jouit en outre d'un plein pouvoir d'examen,
comme l'exige cette norme conventionnelle.
2.3 L'art. 30 Cst. prévoit en particulier que toute personne dont la cause doit
être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit
portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et
impartial.
Cette disposition constitutionnelle, en tant qu'elle garantit l'indépendance
et l'impartialité du tribunal, a une portée qui se recoupe avec celle de
l'art. 6 CEDH (cf. ATF 121 V 109 consid. 3a : qui prévoyait que
l'art. 58 aCst avait une portée équivalente à celle de l'art. 6 CEDH
s'agissant de la garantie d'indépendance et d'impartialité du tribunal).
5Aussi, doit-on admettre, pour le motif développé au considérant 2.2.2 ci-
dessus que cette disposition constitutionnelle n'est pas violée non plus. Ce
premier grief du recourant est dès lors mal fondé.
2.4 Quant à la critique du recourant contre le système d'encaissement de la
redevance - Billag étant légitimée à lever elle-même l'opposition frappant
un commandement de payer qu'elle a elle-même fait notifier - elle n'a pas
été jugée comme contraire au droit non plus (ATF 128 III 39). Rien ne
justifie que le TAF s'écarte de cette jurisprudence.
3.
3.1 Le recourant se plaint ensuite d'une violation du principe de la légalité. Il
soutient que l'art. 44 al. 4 de l'Ordonnance sur la radio et la télévision du
6 octobre 1997 (ORTV, RS 784.401) sur lequel se fonde Billag SA pour
percevoir la somme de Fr. 27,45 au titre d'indemnités supplémentaires, n'a
pas de base légale suffisante. A son avis, il appartient au Conseil fédéral
de réévaluer sa base de calcul en fonction des critères prévus dans la loi
et de fixer la redevance de réception en tenant compte de tous les frais
engendrés par sa perception.
3.2 Le 1er avril 2007, sont entrées en vigueur la nouvelle loi fédérale du
24 mars 2006 sur la radio et la télévision (LRTV; RS 784.40), abrogeant
celle du 21 juin 1991 (RO 1992 601), ainsi que la nouvelle ordonnance sur
la radio et la télévision du 9 mars 2007 (ORTV; RS 784.401) remplaçant,
quant à elle, l'ordonnance du 6 octobre 1997 (RO 1997 2903). En règle
générale, s'appliquent aux faits dont les conséquences juridiques sont en
cause, les normes en vigueur au moment où ces faits se produisent.
Le nouveau droit ne s'applique pas aux faits antérieurs à sa mise en
vigueur, la rétroactivité n'étant admise qu'exceptionnellement (arrêt du
Tribunal administratif fédéral A-2255/2006 du 4 juillet 2007, consid. 3.1).
En l'espèce, il n'y a pas lieu de s'écarter de la règle générale, de sorte que
le litige doit s'apprécier à la lumière de la loi et de l'ordonnance en vigueur
jusqu'au 1er avril 2007. Au demeurant, le nouveau droit ne fait que
reprendre le système mis en place par la LRTV et l'ORTV en ce qui
concerne l'obligation de payer les redevances (cf. Message du Conseil
fédéral relatif à la révision totale de la loi fédérale sur la radio et la
télévision du 18 décembre 2002, FF 2003 1491 et 1567) et les indemnités
supplémentaires.
3.3 A l'instar du Tribunal fédéral, lorsque le Tribunal administratif fédéral se
prononce sur une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur une
délégation législative, il ne peut pas contrôler si la délégation elle-même
est admissible, mais doit se contenter d'examiner si le Conseil fédéral
reste dans les limites des pouvoirs conférés par la loi. Il lui incombe
d'examiner si le but fixé dans la loi peut être atteint et si le Conseil fédéral
a usé de son pouvoir conformément au principe de la proportionnalité
(ATF 118 Ib 367 consid. 4). En outre, lorsque la délégation accorde au
Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation pour réglementer la
matière, le Tribunal administratif fédéral n'est pas habilité à substituer sa
6propre appréciation à celle du Conseil fédéral et se limite à contrôler
si l'ordonnance est contraire à la loi ou à la Constitution (cf. ATF 131 II 562
consid. 3, 122 II 465 consid. 2a, 120 Ib 97 consid. 3a, 118 Ib 367
consid. 4).
3.4 Selon l'art. 55 al. 2 let. c aLRTV, le Conseil fédéral fixe le montant de la
redevance en tenant compte des frais encourus au titre de la gestion et de
la surveillance des fréquences et de la perception de la redevance. Il lui
appartient en particulier de régler les modalités d'application
(art. 55 al. 3 aLRTV). Aux termes de l'art. 44 al. 4 aORTV, l'organe
d'encaissement peut percevoir des indemnités supplémentaires de
5 francs pour un rappel écrit et de 20 francs pour une poursuite intentée à
juste titre.
Il découle de la lettre de la disposition légale précitée que le Conseil
fédéral dispose de la faculté de percevoir des frais liés à la perception des
redevances et d'en fixer les modalités. Le Conseil fédéral a choisi de ne
pas inclure les frais de rappel et de poursuite dans le montant de la
redevance de perception, mais de les percevoir uniquement lorsqu'ils
s'avèrent nécessaires dans un cas particulier. Cette manière de procéder
d'une part n'outrepasse pas le large pouvoir d'appréciation dont le Conseil
fédéral dispose et d'autre part apparaît bien plus équitable et praticable
que celle soutenue par le recourant. On ne voit pas en effet, qu'il eût été
conforme à la loi de mettre à la charge de la totalité des personnes
assujetties au paiement de la taxe les frais causés par la petite proportion
d'entre elles qui ne satisfont pas à leur obligation. Par ailleurs, les
montants perçus à ce titre ne paraissent pas aller au-delà de ce qui est
nécessaire pour couvrir les dépenses occasionnées par les démarches
que doit faire l'organe de perception et sont donc proportionnés au but
visé. Le recourant ne conteste au demeurant pas la quotité de l'indemnité
mise à sa charge.
Aussi, doit-on retenir en l'occurrence que l'art. 44 al. 4 aORTV est
conforme à la délégation législative prévue à l'art. 55 aLRTV. Il en découle
que les frais d'encaissement, par Fr. 27,45 sont conformes à la loi. Le grief
du recourant est donc mal fondé.
4. Le recourant fait également valoir la violation du principe d'équivalence. Il
explique que la SSR n'a pas accompli une partie de ses tâches. Alors
qu'elle est en particulier tenue de diffuser les programmes dans l'ensemble
du pays, seules deux chaînes de télévision sont diffusées sur le territoire
de sa commune. A son avis, comme le Conseil fédéral n'a pas prévu de
réduction du montant de la redevance, la situation n'est pas conforme à
l'esprit de la taxe régalienne dont la contre-prestation, en terme de valeur
objective, ne doit pas être disproportionnée.
Il est vrai que les redevances de réception pour la radio et la télévision
sont soumises au principe d'équivalence, qui est une expression du
principe de la proportionnalité dans le domaine des contributions
7publiques. Une taxe ne doit donc pas être manifestement disproportionnée
au regard de la valeur objective de la prestation; elle doit aussi rester dans
les limites du raisonnable (ATF 121 II 183 consid. 4a, 109 Ib 308
consid. 5b).
Il ne faut cependant pas perdre de vue que ces redevances, on l'a vu
(cf. consid. 2.2.1), sont des taxes de régales et ne sont pas dues en
contrepartie de la réception de programmes déterminés, mais bien pour le
droit de se livrer à une activité faisant l'objet d'un monopole réservé à la
Confédération, à savoir la possibilité de recevoir des programmes de radio
et de télévision. Ces taxes sont perçues indépendamment du mode
d'utilisation des appareils de radio ou de télévision (réception directe, par
câble ou par satellite) et des programmes reçus; elles sont liées à la mise
en service d'un appareil récepteur (et à l'autorisation nécessaire à cet
égard) et à la régale de la Confédération dans le domaine des
télécommunications (ATF 121 II 183 consid. 3a et les références citées).
Par ailleurs, comme l'a indiqué le Tribunal fédéral dans sa jurisprudence,
le législateur a renoncé à prévoir un tarif différencié, selon le nombre de
programmes disponibles ou la qualité de réception. Il était conscient que
tant pour des motifs techniques que financiers, il ne serait pas toujours
possible de desservir de manière équitable toutes les régions de la Suisse.
Le Tribunal fédéral a aussi relevé que si la redevance était fixée en
fonction des possibilités de réception, cela nécessiterait des dispositions
d'exécution disproportionnées; un certain schématisme est donc inévitable
dans ce domaine (ATF 121 II 183 consid. 4b). En outre, les critères
mentionnés à l'art. 55 al. 2 aLRTV, dont le Conseil fédéral doit tenir
compte pour fixer le montant de la redevance, prennent en considération
l'intérêt public à la production et à la diffusion de programmes suisses de
radio et de télévision, mais il ne s'agit là que d'éléments généraux pour la
fixation d'une redevance concernant la réception de l'ensemble des
programmes.
Ainsi, la diminution du nombre de programmes de télévision diffusés par la
SSR dans la commune du recourant n'est pas déterminant en l'espèce et
ne démontre en rien que la SSR n'accomplirait que partiellement ses
tâches. D'autant d'ailleurs que tous les programmes de la SSR restent
disponibles par le câble sur l'ensemble du territoire (cf. JAAC 68.101
consid. 4.1 in fine) et que le particulier n'a en principe pas un droit à
recevoir tous les programmes suisses ou étrangers (cf. ATF 121 II 183
consid. 3b/aa).
S'agissant du montant de la redevance elle-même, en 1983, le Tribunal
fédéral a qualifié de modeste des redevances mensuelles de réception de
télévision fixées à Fr. 11,50 ou Fr. 14,50. Dans un arrêt ultérieur du
19 juin 1995 publié aux ATF 121 II 183, il s'est référé à la doctrine selon
laquelle des montants doubles ou triples seraient encore supportables.
Dans ce même arrêt, il a retenu que des redevances mensuelles de
8réception de télévision de Fr. 19,30 n'étaient contraires ni à la loi ni à la
Constitution. En 2005, lesdites redevances s'élevaient à Fr. 22,90 - sans
TVA - conformément à l'art. 44 al. 1 de l'ORTV, en vigueur jusqu'au
31 mars 2007. Elles sont à peine plus élevées que celles de 1995 et ne
correspondent de loin pas au triple des redevances existant en 1983. Cela
étant, on ne saurait retenir, en l'occurrence, une violation du principe
d'équivalence.
5. Le recourant relève enfin qu'il n'est pas équipé pour la réception
numérique par voie hertzienne terrestre ou par voie satellitaire, si bien que
sa situation ne saurait être comparable à celle de celui qui dispose du
matériel permettant de capter un signal numérique terrestre ou satellitaire.
En conséquence, sa redevance devrait être adaptée en fonction de l'offre
de programme diffusée par voie hertzienne terrestre en format analogique.
Ce grief tombe à faux. On l'a vu, le législateur a renoncé à prévoir un tarif
différencié, selon le nombre de programmes disponibles. Ceci est
également valable s'agissant du mode de réception: s'il eût déjà été
excessivement compliqué d'adapter la redevance au nombre de
programmes disponibles, il eût été encore bien davantage de l'adapter aux
moyens techniques de réception à disposition des personnes assujetties.
En l'occurrence, les redevances litigieuses se rapportent à une période où
le recourant pouvait encore capter deux chaînes de télévision avec son
récepteur, si bien que la redevance est due dans sa totalité.
Enfin, dans une décision du 12 mars 2004, le Conseil fédéral a précisé
que la restriction de la diffusion par voie hertzienne était limitée dans le
temps afin de pouvoir garantir à nouveau en temps voulu la couverture
nationale, et dans la même mesure qu'avant, grâce à une technologie
améliorée tant sur la plan de la qualité que de la quantité. Cette restriction
est au demeurant justifiée par l'intérêt public et respecte le principe de
proportionnalité; les ménages suisses pouvant toujours capter tous les
programmes de la SSR par câble ou par satellite et une aide financière
étant même prévue pour les ménages qui ne disposeraient pas de
ressources financières suffisantes pour acquérir les récepteurs par
satellite indispensables (JAAC 68.101 consid. 4.2, cf. aussi arrêt
du Tribunal fédéral 2A.200/2006 du 22 septembre 2006 consid. 2.3).
Le recourant, à supposer qu'il ne dispose pas des moyens nécessaires
pour acquérir les appareils nécessaires à une réception complète des
programmes diffusés par la SSR, pourrait donc toujours demander une
telle aide. Celle-ci est toutefois indépendante du paiement de la redevance
dont toute personne disposant d'un appareil de réception de programmes
de télévision doit s'acquitter.
6. Mal fondé, le recours doit être rejeté. Le recourant qui succombe
supportera les frais de procédure, comprenant l'émolument d'arrêté, les
émoluments de chancellerie et les débours. Vu le Règlement concernant
les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral
(FITAF; RS 173.320.2), ceux-ci seront fixés à Fr. 500.-.
9Ils seront compensés avec l'avance qu'il a versée. Aucune indemnité de
dépens ne lui sera allouée (art. 64 al. 1 PA et 7 FITAF a contrario).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est rejeté.
2. Les frais de justice d'un montant de Fr. 500.- sont mis à la charge du
recourant et sont compensés avec l'avance de frais qu'il a versée.
3. Il n'est pas alloué de dépens.
4. Le présent arrêt est communiqué :
- au recourant (acte judiciaire)
- à Billag SA (acte judiciaire)
- à l'autorité attaquée (recommandé)
- au Secrétariat général du DETEC (acte judiciaire)
Le Président du collège Le Greffier
Claudia Pasqualetto Péquignot Loris Pellegrini
Voies de droit
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral à Lausanne
dans un délai de 30 jours dès sa notification. Le mémoire de recours doit être rédigé
dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve,
et être signé. Il doit être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal
fédéral, soit à l'attention de ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation
diplomatique ou consulaire suisse (cf. art. 42, 48, 54 et 100 LTF).
Date d'expédition :