B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-832/2011
A r r ê t d u 2 4 m a i 2 0 1 2
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Christoph Bandli, Marianne Ryter Sauvant, juges,
Pierre Voisard, greffier.
Parties
Commune de Rougemont,
case postale 16, 1659 Rougemont,
représentée par Me Peter Schaufelberger,
2, place Benjamin-Constant, case postale 5624,
1002 Lausanne,
recourante,
contre
Flugplatzgenossenschaft Gstaad-Saanenland,
case postale 328, 3780 Gstaad,
représentée par Dr. Bernhard Berger et lic. iur. Adrian
Walpen, avocats, Kellerhals Anwälte, Effingerstrasse 1, case
postale 6916, 3001 Berne,
intimée,
et
Office fédéral de l'aviation civile OFAC, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Changement d'affectation de l'aérodrome militaire de
Saanen.
A-832/2011
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Faits :
A.
Le 24 février 2009, la Flugplatzgenossenschaft Gstaad-Saanenland
(ci-après la FGGS) a déposé auprès de l'Office fédéral de l'aviation civile
(ci-après l'OFAC) une demande de changement d'affectation de l'aéro-
drome militaire de Saanen. De manière générale, elle souhaite que cet
aérodrome soit désormais utilisé exclusivement comme aérodrome civil
et que toutes les autorisations utiles à cet effet lui soient octroyées. Plus
précisément, la procédure ainsi introduite a pour objet l'octroi de l'autori-
sation d'exploitation nécessaire, l'approbation du règlement d'exploitation,
ainsi que l'approbation des plans relatifs au changement d'affectation des
bâtiments militaires en cause.
B.
Le 5 novembre 2009, l'OFAC a mis ce projet à l'enquête publique.
Les pièces du dossier pouvaient être consultées du 17 novembre au 16
décembre 2009 auprès des Communes de Rougemont et de Saanen.
C.
Le 14 décembre 2009, la Commune de Rougemont a formé opposition
contre ce projet. Elle a requis que les voltes de remorquage des planeurs
durant les camps d'entraînement apparaissent dans le manuel aéronauti-
que suisse (Publication d'information aéronautique suisse ; ci-après
l'AIP). Elle a souhaité de surcroît que l'emplacement nommé Rodomont-
Devant figure sur les plans des voltes comme place de décollage pour les
parapentes. La FGGS n'a formulé aucune objection contre cette dernière
demande.
D.
Par décision du 23 décembre 2010 rédigée en allemand, l'OFAC a
notamment accepté de prévoir l'obligation pour la FGGS de faire apparaî-
tre sur les plans des voltes l'emplacement Rodomont-Devant comme
terrain de décollage pour les parapentes. Elle a en revanche rejeté
la deuxième conclusion de la Commune de Rougemont, tendant à ce que
les voltes de remorquage susmentionnées soient publiées dans l'AIP.
A l'appui de son rejet, elle a exposé les motifs suivants. Tout d'abord, les
voltes de remorquage ne sont déterminantes qu'à l'occasion des camps
d'entraînement des planeurs. Des motifs de sécurité ne justifient donc
pas leur publication dans l'AIP. Par ailleurs, les planeurs doivent déjà
se conformer aux voltes qui sont publiées dans l'AIP. Une publication des
voltes de remorquage dans celui-ci pourrait dès lors provoquer une cer-
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taine confusion dans l'esprit des pilotes, qui, confrontés à un trop grand
nombre d'informations, auraient davantage de peine à choisir la volte à
suivre. De plus, avant d'utiliser le champ d'aviation de Saanen, tout pilote
doit de toute façon requérir de la FGGS une autorisation. Il dispose ainsi
des informations qui lui sont nécessaires le moment venu. Enfin, la carte
des voltes de remorquage peut être consultée sur le site internet de
l'aérodrome de Saanen.
E.
En date du 1er février 2011, la Commune de Rougemont (ci-après
la recourante) a recouru en français devant le Tribunal administratif fédé-
ral contre cette décision. Elle a conclu principalement à ce que l'acte
attaqué soit réformé en ce sens que la volte de remorquage du vol à voile
durant les camps d'entraînement soit publiée dans l'AIP, en particulier sur
les cartes d'approche de l'Organisation de l'aviation civile internationale
(ci-après l'OACI) pour l'aérodrome de Saanen. Elle a demandé subsidiai-
rement l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à
l'OFAC (ci-après l'autorité inférieure) pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
A l'appui de ses conclusions, elle a invoqué une violation de la réglemen-
tation sur l'aviation, ainsi que du principe de la proportionnalité. Elle a
exposé à cet égard que les voltes de remorquage doivent être considé-
rées comme des informations essentielles à la sécurité de la navigation
aérienne et à la limitation des nuisances sonores ; il s'agit en outre
d'informations durables ; de telles données doivent donc être indiquées
sur les cartes d'approche OACI. Elle a fait valoir également que la publi-
cation de ces voltes est nécessaire si l'on souhaite éventuellement repro-
cher à un pilote de ne pas les respecter ; or, ces dernières ne sont
publiées nulle part, et même pas, contrairement aux indications de la
FGGS, sur le site internet de l'aérodrome de Saanen, à supposer que
celui-ci existe.
F.
Par requête du 16 février 2011, la FGGS (ci-après l'intimée) a demandé
principalement qu'il soit constaté que la décision attaquée est entrée en
force et est exécutoire, à l'exception du chiffre IV/4 du dispositif. Elle a
conclu subsidiairement au retrait de l'effet suspensif du recours.
Après avoir entendu les parties, le Tribunal a, par décision incidente du
28 avril 2011, admis la requête et constaté que la décision rendue par
l’autorité inférieure le 23 décembre 2010 est entrée en force de chose
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jugée, sauf le chiffre IV/4 du dispositif. Il a également signalé qu’il sera
statué sur l’octroi d’une éventuelle indemnité de dépens et sur la question
des frais dans la décision au fond.
G.
Le 8 mars 2011, l’intimée a répondu au recours et conclu à son rejet. Elle
considère que les voltes de remorquage des planeurs ne doivent pas être
publiées dans l'AIP. En effet, il ne s'agit pas d'informations essentielles au
sens des prescriptions sur l'aviation ; celles-ci ne peuvent en outre pas
être considérées comme durables au sens des règles de l'air applicables
aux aéronefs, les camps d'entraînement pour les planeurs ne durant que
sept semaines au maximum par année.
H.
L'autorité inférieure a conclu au rejet du recours en date du 17 mars
2011. Elle s'est référée en substance aux motifs figurant dans l'acte atta-
qué, tout en les précisant. Elle a invoqué en particulier que les voltes de
remorquage des planeurs sont indiquées dans le règlement d'exploitation;
or, celui-ci doit impérativement être suivi par les pilotes.
I.
Dans sa réplique du 9 mai 2011, la recourante a précisé que les voltes de
remorquage sont des informations essentielles qui ont trait tant à la sécu-
rité aérienne qu’à la lutte contre les nuisances et dont l’absence sur la
carte d’approche OACI pourraient créer des dangers effectifs pour la
sécurité aérienne. Une information donnée et connue permet ainsi
d’anticiper les réactions et de faciliter l’observation de l’espace aérien,
notamment lorsque des voltes se croisent. De plus, toutes les procédures
d’approche et de décollage, dont celle pour le remorquage du vol à voile,
doivent figurer dans l’AIP. La législation aérienne ne fait aucune discrimi-
nation entre les procédures d’approche et de décollage, ni en fonction de
l’utilisation éventuellement limitée dans le temps, ni en fonction du type
d’aéronef. La durée d’utilisation n’a donc aucune pertinence.
J.
Dans sa duplique du 10 juin 2011, l’intimée a confirmé sa réponse et son
argumentation précédente. Elle précise que les voltes de remorquage,
prévues pour un temps très limité, ne sauraient être essentielles et donc
ne sauraient être publiées dans l'AIP. De plus, la législation en matière de
navigation aérienne permet d'indiquer les procédures d'approche ou de
décollage non seulement dans l'AIP mais également de toute autre façon
appropriée. Ainsi, seules les opérations standards doivent figurer dans
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l'AIP et non pas les procédures spécifiques pour des activités particuliè-
res, telles que celles relatives au remorquage du vol à voile. Dans ces
situations spécifiques, chaque pilote est informé en conséquence avant
d'être autorisé à décoller, de telle sorte qu'il dispose à temps des infor-
mations nécessaires et appropriées. Finalement, les risques sécuritaires
ne sont pas donnés puisqu'il n'y a pas de croisement des routes, risque
qui ne s'est jamais produit depuis 1972.
K.
Dans sa duplique du 14 juin 2011, l'autorité inférieure a confirmé sa prise
de position du 17 mars 2011. Elle précise que la recourante oublie que
les places d'aviation ne sont utilisées que dans une direction et qu'une
rencontre avec d'autres voies de vol est exclue. De plus, les pilotes
savent qu'ils doivent toujours compter avec des croisements. La publica-
tion des voltes de remorquage n’est donc pas un moyen adapté pour
détourner un danger et leur publication n'est dès lors pas nécessaire.
L.
Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que besoin
dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1. Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi sur le Tribu-
nal administratif fédéral du 17 juin 2005 (LTAF, RS 173.32), le Tribunal
administratif fédéral connaît, en vertu de l'art. 31 LTAF, des recours contre
les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968
sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités
mentionnées à l'art. 33 LTAF.
1.2. La décision du 23 décembre 2010 rendue par l'OFAC, unité de
l'administration fédérale centrale (cf. annexe de l'ordonnance sur l'organi-
sation du gouvernement et de l'administration du 25 novembre 1998
[OLOGA, RS 172.010.1] par renvoi de son article 6 al. 4), ne rentre pas
dans le champ d'exclusion de l'art. 32 LTAF. Elle satisfait en outre aux
conditions prévalant à la reconnaissance d'une décision au sens de
l'art. 5 PA, si bien que le Tribunal est compétent pour statuer dans la
présente affaire.
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Page 7
2.
2.1. Aux termes de l'art. 48 al. 1 PA, la qualité pour recourir est reconnue
à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été
privé de la possibilité de le faire, est spécialement atteint par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa
modification. L'intérêt digne de protection n'est pas nécessairement de
nature juridique ; un simple intérêt de fait d'ordre purement économique,
matériel ou idéal suffit (ATF 131 I 153 consid. 6.4). En l'espèce, la recou-
rante a manifestement qualité pour recourir, ce qui n'est pas contesté.
2.2. Déposé en temps utile, le présent recours répond en outre aux
exigences de forme et de contenu (cf. art. 22 ss, 50 et 52 PA). Il est donc
recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
3.
Le présent litige consiste à déterminer si les prescriptions en matière
d'aviation imposent de publier les voltes de remorquage du vol à voile du-
rant les camps d'entraînement dans le manuel aéronautique suisse (AIP),
respectivement sur les cartes d'approche OACI de l'aérodrome de
Saanen.
3.1. La recourante est d'avis que l'OFAC a violé l'art. 138 de l'ordonnance
du 14 novembre 1973 sur l'aviation (OSav, RS 748.01) en refusant de
publier ces informations.
Selon cette disposition, l'OFAC publie, dans l'AIP-Suisse, les informations
aéronautiques de caractère durable qui sont essentielles à la sécurité de
la navigation aérienne. Cette exigence reprend la définition générale de
l'AIP énoncée à l'art. 1 de l'ordonnance du DETEC du 4 mai 1981
concernant les règles de l'air applicables aux aéronefs (ORA,
RS 748.121.11), qui définit l'AIP comme "la publication d'un Etat, ou édic-
tée par décision d'un Etat, renfermant des informations aéronautiques de
caractère durable et essentielles à la navigation aérienne". L'AIP-Suisse
prévoit également qu’il y soit contenu les informations de caractère dura-
ble et essentiel à la sécurité de la navigation aérienne, notamment le
matériel réglementaire des voies aériennes, les espaces aériens et les
procédures d'approche et de décollage (cf. AIP Switzerland, Gen 3.1 -
Aeronautical information services, état au 13 janvier 2011, pt. 3.1).
Les parties ne s'entendent toutefois pas sur l'interprétation à donner au
caractère durable et essentiel de l'information au sens de ces disposi-
tions.
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3.2. A cet égard, la recourante considère que le but de l'art. 138 OSav, à
savoir d'assurer les impératifs de sécurité de la navigation aérienne ainsi
que la diminution du bruit, commande d'admettre que les voltes, même
temporaires – mais de certaine durée –, peuvent avoir un caractère dura-
ble et essentiel, ce qui est notamment le cas des grues de chantiers qui
ont un caractère temporaire et qui sont inscrites dans les cartes d'appro-
che OACI. Tel devrait être aussi le cas des voltes litigieuses qui existent
depuis 1973 sans avoir varié et qui doivent être de ce fait également
considérées comme durables.
3.3. L'autorité inférieure et l'intimée affirment au contraire qu'étant donné
que les voltes de remorquage ne sont déterminantes que durant les
camps d'entraînement, dont le caractère est temporaire (7 semaines
maximum par année), leur publication ne se justifie ni pour des motifs de
sécurité, ni pour des motifs de diminution du bruit. Elles n'ont ainsi pas le
caractère d'obstacles durables ou n'influencent pas directement les
opérations aériennes justifiant leur publication. Au contraire, une telle
publication entraînerait une confusion et un risque pour la sécurité
aérienne.
4.
4.1. Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa
lettre. Si le texte légal n'est pas absolument clair, si plusieurs interpréta-
tions de celui-ci sont possibles, il faut rechercher la véritable portée de la
norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales,
de son contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi que de la volonté du
législateur, telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires.
A l'inverse, lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne
peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte
ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée
et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui
heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement.
De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement
et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec
d'autres dispositions (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2 et les réf. cit.; arrêt du
Tribunal administratif fédéral A-3216/2011 du 8 mars 2012 consid. 4.2).
4.2. En l'occurence, le texte de l'art. 138 OSav n'est pas absolument clair.
Il convient dès lors de faire appel aux autres méthodes d'interprétation,
tout en précisant que ni les travaux préparatoires de la loi fédérale du
21 décembre 1948 sur l'aviation (LA, RS 748.0), ni ceux de l'OSav et de
l'ORA ne donnent d'indications à ce sujet. En revanche, la Convention du
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7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (RS 0.748.0) et
ses annexes, que la Suisse a ratifiées le 6 février 1947 et qui sont
entrées en vigueur le 4 avril 1947, s'appliquent en l'espèce. Ainsi, bien
que le contenu de l’AIP-Suisse soit réglementé par la disposition générale
de l’art. 138 OSav, il convient de tenir compte de cette Convention et de
ses annexes, en particulier des annexes 4 et 15 en ce qui concerne le
contenu de l’AIP-Suisse (cf. art. 37 de la Convention relative à l'aviation
civile internationale). Cette affirmation est d'ailleurs confirmée par l'AIP-
Suisse lui-même (cf. AIP Switzerland, Gen 3.1 précité, pt. 1). Par consé-
quent, l’art. 138 OSav doit être interprété en relation avec les principes
généraux prévus par la Convention et ses annexes, tout en précisant que
ces dernières ne sont que des recommandations auxquelles les Etats
peuvent déroger (cf. AIP Switzerland, Gen 0.1 – Preface, état au 16 juillet
2009, pt. 2 et Gen 1.7 – Differences from ICAO standards, recommended
practices and procedures – pt. 1.).
5.
5.1. L’annexe 4 de la Convention relative à l'aviation civile internationale,
intitulée "Aeronautical charts", prévoit que chaque Etat contractant doit
prendre toutes les mesures nécessaires afin de présenter un système de
qualité correctement organisé contenant les procédures, les fonctionne-
ments et les ressources nécessaires pour mettre en application une
direction de qualité à chaque étape exposée à l’annexe 15 en fonction
des exigences (Annexe 4 de la Convention relative à l'aviation civile
internationale, 11ème éd., 2009, chapitre 2, pt. 2.17.1). Pour cela, l'aviation
doit disposer de cartes présentant ces informations sous une forme
maniable, condensée et coordonnée. Il existe 21 types de cartes, ayant
chacun un but précis, dont notamment les cartes d'approches à vue, qui
illustrent le plan général de l'aérodrome et les éléments environnants qui
sont facilement reconnaissables du haut des airs afin d'orienter et de
renseigner les pilotes sur les risques éventuels que posent des obstacles,
le relief et des zones d'espace aérien dangereux (cf. résumé des
Annexes 1 à 18 de la Convention relative à l'aviation civile internationale
[annexes OACI], disponible sur internet à l'adresse suivante :
, consulté le 19
avril 2012, annexe 4). Ces cartes doivent toutefois être notifiées et pren-
dre effet en accord avec l'annexe 15 (Annexe 4 précitée, Foreword -
Action by contracting states). Cela signifie donc qu’il doit exister une
corrélation entre les deux contenus.
5.2. Selon l’annexe 15 de la Convention relative à l'aviation civile interna-
tionale, intitulée "Aeronautical information services", l’AIP est destiné
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essentiellement à satisfaire aux exigences internationales relatives à
l’échange d’informations aéronautiques de caractère durable et essentiel
à la navigation aérienne (Annexe 15 de la Convention relative à l'aviation
civile internationale, 13ème éd., juillet 2010, chapitre 4, note 1.). L’AIP
constitue ainsi la source d’information de base pour les informations
permanentes et pour les changements temporaires de longue durée
(Annexe 15 précitée, ch. 4, note 2.). Il est toutefois précisé que les chan-
gements temporaires de longue durée (trois mois ou plus) et les informa-
tions de courte durée qui contiennent des textes approfondis et/ou des
graphiques doivent être publiés comme suppléments AIP (Annexe 15
précitée, ch. 4, pt. 4.4.1). À l’inverse, les autres informations de nature
temporaire et de courte durée doivent être publiées dans les NOTAM
(Notice To Airmen) (Annexe 15 précitée, ch. 5, pt. 5.1.1). Il s'agit, en
particulier, de toutes les circonstances qui peuvent affecter les opérations
des aéronefs, telles que la présence de risques qui affectent la navigation
aérienne (notamment obstacles, exercices militaires, démonstrations,
courses ou épreuves de parachutage en dehors des zones autorisées)
(Annexe 15 précitée, pt. 5.1.1.1 et 5.1.1.2).
5.3. L’appendice 1 de l’annexe 15 de la Convention relative à l'aviation
civile internationale précise en outre qu’une description des zones
d’entraînement militaire et des exercices militaires ayant lieu à intervalles
réguliers, doit être faite dans l’AIP. Une brève description, agrémentée de
graphiques si nécessaire, doit également être faite des activités sportives
et de loisirs intensives avec les conditions auxquelles elles doivent être
exécutées (Annexe 15 précitée, appendix 1, Enr 5.2 et 5.5). Tel est le cas
des procédures spéciales concernant le vol de planeurs et le remorquage
de planeurs (cf. AIP Switzerland, Gen 3.4 – Communication services, état
au 13 janvier 2011, pt. 3.2 et Enr 5.5 – Aerial sporting and recreational
activities, pt. 1 et 6).
6.
6.1. Au vu des éléments qui précèdent, les voltes de remorquage du vol à
voile doivent, a priori, être considérées comme des informations essen-
tielles pour la sécurité aérienne au sens de la législation applicable en
matière d'aviation. En effet, il s'agit-là non seulement d'activités qui peu-
vent affecter la navigation aérienne, notamment en raison du risque de
collision, mais également d'activités sportives intensives au sens de
l'appendice 1 de l’annexe 15 de la Convention relative à l'aviation civile
internationale. Dans ce sens, les zones de restriction pour les planeurs,
en permanence activées du 1er mars au 31 octobre, sont représentées
sur la carte GLDC 1:300'000 (cf. AIP Switzerland, Enr 5.5 précité, pt. 1).
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L'AIP-Suisse prévoit d'ailleurs un symbole précis pour le remorquage de
planeurs (AIP Switzerland, Gen 2.3 – Chart symbols, état au 16 juillet
2009, pt. 2.3.6). Il est ainsi difficile de concevoir la présence de ce symbo-
le sans que celui-ci ne soit utilisé sur les cartes aériennes. Cela étant, le
caractère essentiel des voltes de remorquage des vols à voile durant les
camps d'entraînement peut demeurer indécis, dans la mesure où la
condition cumulative de l'élément durable n'est pas remplie au regard des
considérations qui suivent.
6.2. Il n'est pas contesté, dans le cadre du présent litige, que les voltes de
remorquage du vol à voile au-dessus de l'aérodrome de Saanen ne sont
déterminantes que durant les camps d'entraînement, à savoir pendant
sept semaines au maximum par année. Or, selon les recommandations
de l'annexe 15 de la Convention relative à l'aviation civile internationale,
les périodes inférieures à 3 mois ne peuvent être considérées comme
des informations de nature temporaire de longue durée, publiées en prin-
cipe dans l’AIP, mais comme des informations de nature temporaire de
courte durée (cf. supra consid. 5.2). Ces dernières sont donc publiées par
le biais des NOTAM, à l’exception de celles qui contiennent des textes
approfondis et/ou des graphiques qui doivent être publiées dans l’AIP
(cf. supra consid. 5.2). En l’occurence, rien n'indique que les informations
relatives aux voltes de remorquage du vol à voile durant les camps
d'entraînement nécessitent un texte approfondi, puisqu'il suffit en principe
d'indiquer uniquement la zone et la période d'activité. La recourante
n'indique d'ailleurs pas que la publication de telles voltes nécessiterait
une description approfondie ou des graphiques spécifiques. Par consé-
quent, les voltes litigieuses ne sauraient être publiées dans l'AIP-Suisse
sur cette base.
La recourante estime toutefois que le caractère régulier des camps d'en-
traînements, à savoir chaque année depuis 1973, en fait un élément
durable. Sur ce point, on peut se référer par analogie aux exercices
militaires ayant lieu à intervalles réguliers qui doivent être publiés dans
l'AIP (cf. supra consid. 5.3). Or, quand bien même l'AIP-Suisse publie
l'exercice d'activités militaires temporaires, il faut constater que celles-ci
se déroulent sur des périodes de temps déterminées ayant lieu toute
l'année et non sur une courte durée. En effet, l'AIP-Suisse prévoit deux
périodes distinctes sur l’année, à savoir du 1er octobre au 31 mars et du
1er avril au 30 septembre, avec des plages horaires fixes en précisant que
les changements se font par NOTAM (cf. AIP Switzerland, Enr 5.2 – Mili-
tary exercise and training areas and adiz, pt. 1). Cette manière de faire
correspond d'ailleurs aux vols de planeurs dont la période d'activité est
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Page 12
déterminée du 1er mars au 31 octobre et qui se trouve également dans
l'AIP-Suisse (cf. AIP Switzerland, Enr 5.5 précité, pt. 1 et 8). Par consé-
quent, le Tribunal est d'avis que seules les activités intensives qui se
déroulent sur une période régulière de plus de trois mois par année
peuvent être considérée comme durables. Tel n'est donc pas le cas des
voltes de remorquage du vol à voile qui ont lieu durant les camps
d'entraînements, soit sur une période maximale de sept semaines par
année à intervalles irréguliers.
Quant à savoir s'il convient de leur appliquer le même raisonnement que
celui afférent aux obstacles à la navigation, la question peut rester indéci-
se puisque les voltes de remorquage du vol à voile ne sauraient entrer
dans cette catégorie. En effet, les obstacles à la navigation aérienne sont
les installations, telles que bâtiments, câbles aériens, antennes ou grues,
qui peuvent gêner ou compromettre les manœuvres des avions ou le
fonctionnement des équipements de la navigation aérienne (cf. AIP
Switzerland, Enr 5.4 – Air navigation obstacles, pt. 1, 2 et 3). Tel n'est pas
le cas des voltes qui sont des activités qui affectent la navigation aérienne
et non pas des installations au sens strict du terme.
6.3. Ainsi, au regard des motifs qui précèdent, on ne peut considérer que
les voltes litigieuses doivent être publiées dans l'AIP-Suisse dès lors
qu'elles ne satisfont pas au caractère durable prévu par l'art. 138 OSav.
Pour cette raison, on ne saurait non plus les insérer dans les cartes OACI
puisque celles-ci dépendent des informations requises par l'annexe 15 de
la Convention relative à l'aviation civile internationale (cf. supra
consid. 5.1). En revanche, ces dernières doivent être accessibles par un
autre moyen, notamment par le biais des NOTAM ou des circulaires
d'information aéronautique (AIC), voire par le règlement d'exploitation
(cf. arrêt de la Commission de recours du Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication
B-2003-170 du 30 janvier 2004 consid. 1.5).
7.
7.1. Au-delà de l'art. 138 OSav, la recourante considère que d'autres
dispositions légales sur les prescriptions aériennes imposent la publica-
tion des voltes de remorquage du vol à voile dans l'AIP, respectivement
sur les cartes d'approche OACI. Il s'agit notamment de l'art. 25a de
l'ordonnance du 23 novembre 1994 sur l'infrastructure aéronautique
(OSIA, RS 748.131.1) qui oblige l'inscription des procédures d'approche
ou de décollage dans l'AIP, comme le confirme le texte de
l'art. 22 al. 1 let. b ORA qui se réfère aux "procédures d'approche ou de
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Page 13
décollage qui sont publiés dans l'AIP". Or, tel est le cas des voltes de
remorquage du vol à voile qui sont des procédures d'approche ou de
décollage.
7.2. L'autorité inférieure et l'intimée considèrent au contraire qu'on ne
saurait reconnaître les voltes de remorquage du vol à voile comme des
informations principales au sens de l'art. 25a OSIA, à l'image des compé-
titions de vol en ballon, des meetings aériens ou des sauts en parachute
qui ne sont pas non plus publiés. En effet, seules les procédures d'appro-
che ou de décollage standards doivent être publiées dans l'AIP, mais non
les autres procédures qui doivent être "communiquées de toute autre
façon appropriée" comme le sous-entend l'art. 22 al. 1 let. b ORA.
Ces informations peuvent à la place être publiées au moyen des NOTAM
ou du règlement d'exploitation.
7.3. Si l'on se réfère aux textes de ces deux normes, en soi clairs,
il convient de constater que toutes les procédures d'approche ou de
décollage ne doivent pas être nécessairement publiées dans l'AIP. En ef-
fet, la deuxième phrase de l'art. 22 al. 1 let. b ORA in fine, à savoir "se
conformer aux procédures d'approche ou de décollage qui sont […]
communiquées de toute autre façon appropriée", n'aurait aucun sens si
toutes les procédures devaient être publiées dans l'AIP. Au contraire, il
faut considérer que seules les procédures d'approche et de décollage
"principales (wesentlich)" doivent y être publiées comme cela ressort des
art. 25a et 23 let. c OSIA. Le législateur a donc voulu une distinction entre
les procédures d'approche et de décollage selon leur importance, ce que
le Tribunal fédéral n'a d'ailleurs pas remis en cause dans une précédente
affaire prévoyant deux modes de publication des procédures d'approche
et de décollage (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_58/2010 du 22 décembre
2010 consid. 10.1.2 et 10.1.3).
7.4. Par conséquent, on ne saurait considérer les voltes de remorquage
du vol à voile durant les camps d'entraînement comme faisant parties des
procédures d'approche et de décollage "principales" au sens des art. 25a
et 23 let. c OSIA. En effet, ces voltes n'ont lieu que durant une très courte
période, à savoir durant sept semaines par année au maximum. De ce
fait, elles doivent plutôt être considérées comme des procédures d'appro-
che et de décollage "secondaires". Par conséquent, sur la base de ces
dispositions, l'autorité inférieure n'a pas violé le droit fédéral en prévoyant
un autre mode de publication.
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7.5. Finalement, il convient encore de signaler que l'autorité inférieure n'a
pas violé le principe de la proportionnalité en prévoyant un autre mode de
publication, pour autant qu'il soit accessible par les pilotes avant leur
décollage ou pendant leur navigation. En effet, il est reconnu que les
publications, tels que les NOTAM, permettent un accès suffisant aux
informations de courte durée (cf. supra consid. 6.3). Ces derniers sont
donc aptes à assurer le but de sécurité de la navigation aérienne. Dans
ce sens, il serait également souhaitable que l'intimée se dote d'un site
internet accessible à un large public et qu'elle publie les voltes litigieuses
de façon claire comme annoncé dans ses écritures.
8.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté au sens des consi-
dérants.
9.
9.1. Selon l'art. 63 al. 2 PA, aucun frais de procédure n'est mis à la
charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et
déboutées. Si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité
fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où
le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établisse-
ment autonomes. Tel est n'est le cas en l'espèce, dans la mesure où il
convient de considérer que l'autorité inférieure a entendu défendre les
intérêts généraux de ses habitants en termes de sécurité aérienne et de
limitation des risques sonores. Il sera donc statué sans frais.
9.2. En ce qui concerne les dépens, l'art. 7 al. 3 du règlement du
21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le
Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2) prévoit que les autori-
tés fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas
droit aux dépens. Tel est le cas de l'autorité inférieure. En revanche,
l'intimée, qui est représentée par un mandataire professionnel, a droit à
une indemnité de dépens, qu'il convient de fixer à Fr. 4'000.--, TVA com-
prise (art. 10 FITAF), mise à la charge de la recourante.
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral :
1.
Rejette le recours.
2.
Statue sans frais.
3.
Alloue à l'intimée une indemnité de dépens fixée à Fr. 4'000.--, à la char-
ge de la recourante.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'intimée (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf.______; Recommandé)
– au DETEC (Acte judiciaire)
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Pierre Voisard
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les
trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :