Abtei lung I
A-8382/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 9 . S e p t e m b e r 2 0 0 8
Richter André Moser (Vorsitz),
Richterin Marianne Ryter Sauvant,
Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiber Thomas Moser.
1. Motosuisse, Vereinigung der Schweizer
Motorrad- und Roller-Importeure, Marktgasse 38,
3011 Bern,
2. A._______ AG,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Saxer,
Steinbrüchel Hüssy Rechtsanwälte, Grossmünster-
platz 8, 8001 Zürich,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Bundesamt für Strassen (ASTRA), 3003 Bern,
Vorinstanz.
Abgasvorschriften für 50 cm³-Motorräder, Verfügung
des ASTRA vom 8. November 2007.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-8382/2007
Sachverhalt:
A.
Motorräder mit bis zu 50 cm³ Hubraum, wozu z.B. Roller zählen, unter-
liegen in der Schweiz keiner Höchstgeschwindigkeit, in der EU einer
solchen von 45 km/h. In der Schweiz fallen diese Fahrzeuge in die
Ausweiskategorie A1 und dürfen von Personen ab 16 Jahren gefahren
werden; im EU-Raum dürfen 16-Jährige in der Regel bereits hubraum-
stärkere Motorräder fahren. Für die Schweiz werden daher für Leute
ab 16 Jahren 50 cm³-Motorräder importiert, wobei die Geschwindig-
keitsbegrenzung nach dem Import durch Entdrosselung aufgehoben
wird. In der Schweiz gehören diese Fahrzeuge, da sie keine Höchstge-
schwindigkeit aufweisen, zu den Motorrädern, in der EU – wegen der
Beschränkung auf 45 km/h – dagegen zu den Kleinkrafträdern.
In der Schweiz unterstellt das Bundesamt für Strassen (ASTRA) die
50 cm³-Motorräder abgasrechtlich neu, d.h. für die Typengenehmigung
seit 2006 und für die Zulassung zum Verkehr seit 2007 bzw. bei
Mengen von jährlich bis 5'000 Stück seit 2008, der sog. Euronorm 3.
Das ASTRA stützt sich dabei auf schweizerisches Verordnungsrecht,
das seinerseits auf EG-Richtlinien verweist. Bis Ende 2007 liess das
ASTRA Motorradtypen, die nicht Euronorm 3-konform sind, im Sinne
einer Übergangsregelung weiter zur Typengenehmigung zu. In der EU
ist die Euronorm 3 für 50 cm³-Fahrzeuge, da sie dort als Klein-
krafträder gelten, vorderhand nicht anwendbar.
B.
Im Frühjahr 2007 besprach motosuisse, die Vereinigung der Schweizer
Motorrad- und Rollerimporteure, mit dem ASTRA eine Verlängerung
der Übergangsfrist. Dieses erklärte sich bereit, das Anliegen zu prü-
fen, sofern (1) alle Mitglieder von motosuisse ihre ausdrückliche
Unterstützung bekundeten und (2) tatsächlich keine Euronorm 3-kon-
formen Fahrzeuge in Aussicht stünden. Daraufhin gelangte motosuisse
am 14. Mai 2007 mit einem Gesuch an das ASTRA. Gemäss diesem
sollten die Typengenehmigungen und Zulassungen weiter, d.h. bis zur
Einführung der Euronorm 3 in der EU, nach der Euronorm 2 erfolgen.
C.
Am 8. November 2007 wies das ASTRA das Gesuch ab. Es hielt fest,
die zwei genannten Voraussetzungen seien nicht erfüllt. So seien be-
reits zwei Euronorm 3-konforme Typen genehmigt und es gebe Anzei-
chen, dass die neuen Anforderungen mit relativ geringem technischen
Aufwand erfüllt werden könnten. Die Übergangsfrist könne nicht über
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die allgemeine Ausnahmebestimmung verlängert werden, denn da-
durch würde das mit den strengeren Emissionsvorschriften angestreb-
te Ziel, der bessere Schutz der Umwelt, verzögert. Eine Ausnahme-
verfügung könne auch deshalb nicht erteilt werden, weil gar kein
besonderer Fall vorliege; eine Erstreckung der Übergangsfrist müsste
vielmehr über eine Änderung der betreffenden Verordnung erfolgen.
D.
Gegen diese Verfügung führen motosuisse (Beschwerdeführerin 1)
und die A._______ AG (Beschwerdeführerin 2) am 10. Dezember
2007 mit gemeinsamer Eingabe Beschwerde beim Bundesver-
waltungsgericht. Sie verlangen die Aufhebung der angefochtenen Ver-
fügung und die Feststellung, dass die Eurornorm 3 auf 50 cm³-Motor-
räder ohne Höchstgeschwindigkeit nicht anwendbar sei. Eventualiter
beantragen sie eine Ausnahmebewilligung, gemäss der 50 cm³-Motor-
räder, die der Euronorm 2 genügen, weiter zum Import und zur Typen-
genehmigung zuzulassen sind und zwar solange, bis auch in der EU
die strengere Euronorm 3 angewandt wird. Subeventualiter beantragen
sie die Rückweisung der Sache an das ASTRA (Vorinstanz) zur Neu-
beurteilung. Zur Begründung führen sie aus, da in der EU bis 2010
oder 2012 die Euronorm 2 gelte, seien die Hersteller nicht bereit, für
den vergleichsweise kleinen schweizerischen Markt Euronorm 3-kon-
forme Motorräder zu entwickeln. Folglich seien derzeit praktisch keine
solchen Fahrzeuge erhältlich. Wenn in der Schweiz die Euronorm 3
eingehalten werden müsse, so breche der betreffende Markt zusam-
men. Damit würden sie in ihrer Wirtschaftsfreiheit verletzt. Das sei
umso problematischer, als es für die Geltung der Euronorm 3 keine
klare Rechtsgrundlage gebe. Die Regelwerke seien kompliziert und
das schweizerische Recht sei mangelhaft auf jenes der EU abge-
stimmt. Ferner werde gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz ver-
stossen, denn die Anwendung der Euronorm 3 bzw. die Massnahme
der Vorinstanz bringe ökologisch keinen Nutzen. Weiter habe die Vorin-
stanz die Erteilung einer Ausnahmebewilligung von sachlich und recht-
lich unhaltbaren Voraussetzungen abhängig gemacht. Überdies habe
sie den Sachverhalt nicht korrekt ermittelt und ihre Begründungspflicht
verletzt. Schliesslich liege ein Verstoss gegen das Freihandelsabkom-
men der Schweiz mit der EG sowie gegen Regeln des GATT vor.
E.
Das Bundesverwaltungsgericht hat es mit Zwischenverfügung vom
4. März 2008 in Abweisung eines Gesuches der Beschwerdeführerin-
nen abgelehnt, im Sinne einer vorsorglichen Massnahme anzuordnen,
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es sei für die Dauer des Beschwerdeverfahrens das bis Ende 2007
praktizierte Übergangsregime weiterzuführen, d.h. die Typengenehmi-
gung gemäss der Euronorm 2 bei Fahrzeugtypen mit jährlichen
Stückzahlen von bis 5'000.
F.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 14. April 2008 die
Abweisung der Beschwerde. Die fraglichen Fahrzeuge zählten in der
EU, wo es eine Höchstgeschwindigkeit von 45 km/h gebe, zu den
Kleinkrafträdern (Kleinmotorräder), in der Schweiz dagegen, da die
Begrenzung aufgehoben werde, zu den Motorrädern (Krafträder). Für
die jeweilige Kategorie gelangten in der Schweiz die gleichen Vor-
schriften zur Anwendung wie in der EU, auch in zeitlicher Hinsicht. Das
Argument der Beschwerdeführerinnen, das Absehen von einer Aus-
nahmebewilligung bringe ökologisch keinen Nutzen, treffe nicht zu.
Ausserdem gebe es zwischenzeitlich für drei zusätzliche 50 cm³-Fahr-
zeuge Typengenehmigungen und es seien weitere angemeldet.
G.
Durch das Bundesverwaltungsgericht als Umweltfachbehörde beigezo-
gen, hält das Bundesamt für Umwelt (BAFU) mit Stellungnahme vom
15. April 2008 fest, zwar sei eine ökologische Beurteilung der Unter-
schiede zwischen der Euronorm 2 und 3 schwierig. Trotzdem sei da-
von auszugehen, dass bei einer Unterstellung unter die Euronorm 3
eine Reduktion der Schadstoffe resultiere.
H.
Mit Replik vom 5. Juni 2008 führen die Beschwerdeführerinnen aus,
das Problem liege nicht in der Anwendung der EU-Abgasnormen, son-
dern darin, dass die Schweiz, indem sie im Ausweiswesen eine Son-
derlösung geschaffen habe, ihre Vorschriften nur teilweise an jene der
EU angeglichen habe. Als unzutreffend und nicht belegt weisen sie
sodann die Darstellung der Vorinstanz zurück, in Kürze werde ein
attraktives Angebot an 50 cm³-Motorrädern, die die Euronorm 3 er-
füllen, zur Verfügung stehen. Dem BAFU halten sie vor, es gehe nicht
auf ihre Argumente und Überlegungen zum Umweltnutzen ein, son-
dern begnüge sich mit pauschalen Feststellungen und Behauptungen.
I.
Die Vorinstanz hält in ihrer Duplik vom 7. Juli 2008 nochmals fest, in
der Schweiz würden für die fraglichen Fahrzeuge keine anderen Vor-
schriften gelten als in der EU. Vorliegend gehe es einzig um Abgasvor-
schriften, weshalb die Rügen der Beschwerdeführerinnen zur Rege-
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lung betreffend die Führerausweise fehl am Platz seien. Die Einhaltung
der Euronorm 3 bringe sehr wohl eine Verbesserung bei den Abgas-
emissionen; die Zweifel der Beschwerdeführerinnen am Umweltnutzen
beruhten auf Hypothesen und Spekulationen.
J.
Mit einer weiteren Stellungnahme vom 7. Juli 2008 bekräftigt auch das
BAFU seinen Standpunkt. Es hält dafür, die Emissionen der 50 cm³-
Motorräder seien nicht vernachlässigbar. Letztere machten einen wich-
tigen Anteil an den 2-Takt-Motorrädern aus und diese verursachten,
obschon sie bezogen auf die gesamthaft gefahrenen Kilometer unbe-
deutend seien, bei gewissen Emissionen über 20 % der Ausstösse.
K.
Weitere Sachverhaltselemente und Vorbringen der Beteiligten werden,
soweit entscheidwesentlich, in den folgenden Erwägungen erörtert.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Als allgemeines Verwaltungsgericht des Bundes beurteilt das Bundes-
verwaltungsgericht gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügun-
gen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Da im Bereich des
Strassenverkehrsrechts keine Ausnahme von der sachlichen Zustän-
digkeit besteht (Art. 32 VGG) und die Vorinstanz zu den Behörden
nach Art. 33 VGG gehört, ist das Bundesverwaltungsgericht für die
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde legitimiert, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung be-
sonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Diese drei Voraussetzungen
müssen kumulativ erfüllt sein. Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG verlangt im
Sinne einer formellen Beschwer die Beteiligung am erstinstanzlichen
Verfahren oder die Unmöglichkeit einer Teilnahme. Mit dem letztge-
nannten Fall ist gemeint, dass sich die Betroffenen aufgrund eines
Fehlers der Behörden nicht als Partei konstituieren konnten, obwohl
sie dazu befugt gewesen wären. Nicht legitimiert ist beispielsweise,
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wer von sich aus auf eine Teilnahme am Verfahren vor der Vorinstanz
verzichtet hat, dies etwa weil andere, welche die gleiche Stossrichtung
verfolgen, sich dort in seinem Sinne (aber nicht in seinem Namen)
beteiligt haben (vgl. zum Ganzen: MICHAEL BEUSCH/ANDRÉ MOSER/LORENZ
KNEUBÜHLER, Ausgewählte prozessrechtliche Fragen im Verfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, in: Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 109/2008 S. 10 f., mit Hinweisen).
Ein Beschwerderecht steht auch Verbänden zugunsten ihrer Mitglieder
zu. Für eine solche sog. egoistische Verbandsbeschwerde muss der
Verband als juristische Person konstituiert sein, die Wahrung der in
Frage stehenden Interessen muss zu seinen statutarischen Aufgaben
gehören und er muss wenigstens eine Grosszahl seiner Mitglieder
vertreten, die ihrerseits beschwerdebefugt sind (BGE 131 I 198 E. 2.1;
BVGE 2007/20 E. 2.3; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1956a i.V.m.
Rz. 1787).
2.1 Die Beschwerdeführerin 1 ist die Vereinigung der Motorrad- und
Rollerimporteure der Schweiz. Das Gesuch, das die Vorinstanz mit der
angefochtenen Verfügung abgewiesen hat, stammt von ihr. Sie ist da-
mit zwar Adressatin der Verfügung. Von dieser ist materiell aber nicht
sie betroffen, sondern es sind dies ihre Mitglieder. Für die Beschwer-
delegitimation müssen daher die Voraussetzungen für die Verbandsbe-
schwerde erfüllt sein. Da die Beschwerdeführerin 1 der nationale Zu-
sammenschluss der Motorradimporteure ist, wird die angefochtene
Verfügung wirtschaftliche Auswirkungen auf eine Vielzahl der Ver-
bandsmitglieder haben, die folglich beschwerdebefugt wären. Die Er-
greifung eines Rechtsmittels in einer Angelegenheit wie der vorliegen-
den ist sodann auch vom statuarischen Zweck des als Verein organi-
sierten Verbands, der Wahrung der gemeinsamen Interessen der Mit-
glieder, gedeckt. Die Beschwerdeführerin 1 ist somit als beschwerde-
legitimiert anzusehen.
2.2 Die Beschwerdeführerin 2 war am Verfahren vor der Vorinstanz
nicht als Partei beteiligt. Da das Verfahren durch ein Gesuch des Ver-
bandes, der die Interessen der Betroffenen vertritt, in Gang gebracht
wurde, stellt sich jedoch nicht die Frage, ob die Vorinstanz, indem sie
die Beschwerdeführerin 2 nicht separat einbezog, fehlerhaft vorging.
Letztere hat offenbar vielmehr bewusst auf ein eigenes Gesuch ver-
zichtet. Da sie Mitglied des Verbands ist und mit diesem zusammen an
den Vorgesprächen mit der Vorinstanz teilgenommen hat, kann das
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Gesuch des Verbands als insbesondere auch in ihrem Namen gestellt
gelten. Es ist mithin nicht der Fall gegeben, da jemand deshalb von
einer Verfahrensteilnahme absieht, weil bereits andere in seinem
Sinne (aber nicht in seinem Namen) handeln. Die formelle Beschwer
wäre der Beschwerdeführerin 2 indes nur bei dieser Konstellation ab-
zusprechen (oben E. 2). Aufgrund ihrer materiellen Beschwer ist sie
vorliegend als beschwerdebefugt zu betrachten.
3.
Die Beschwerdeführerinnen beantragen die Aufhebung der angefoch-
tenen Verfügung (1) sowie die Feststellung, dass die Euronorm 3 auf
50 cm³-Motorräder ohne Höchstgeschwindigkeit nicht anwendbar sei
(2). Eventualiter verlangen sie weiter, es sei eine Ausnahme, wie sie
die Vorinstanz verweigert hatte, zu gewähren (3). Der Antrag der
Beschwerdeführerinnen, es sei die Nicht-Geltung der Euronorm 3 fest-
zustellen, ist ein Feststellungsbegehren. Solche Begehren sind indes
nicht ohne weiteres zulässig, weder im erstinstanzlichen noch im ge-
richtlichen Verfahren. Feststellungsverfahren sind subsidiär; wer sein
Anliegen mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren wahren
kann, muss ein solches und nicht ein auf Feststellung gerichtetes Be-
gehren stellen. Gegenstand eines Feststellungsentscheids dürfen kei-
ne abstrakten, theoretischen Rechtsfragen sein, sondern nur konkrete
Rechte und Pflichten. Wer ein Feststellungsbegehren stellt, muss dafür
auf jeden Fall ein schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches Inter-
esse nachweisen (Art. 25 Abs. 2 VwVG; vgl. zum Ganzen: BGE 126 II
300 E. 2c; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Ver-
waltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 200 ff.).
Ein Feststellungsinteresse ist vorliegend nicht ohne weiteres gegeben.
Die Frage, ob die Euronorm 3 auf die hier interessierenden Motorräder
anwendbar ist oder nicht, beschlägt jedoch den Kern des hier zu beur-
teilenden Rechtsstreits. So ergeben sich die strengeren Abgasvor-
schriften, welche die Vorinstanz durchsetzen will, direkt aus der Euro-
norm 3; ebenso beruht auf deren Geltung die hier angefochtene Ver-
weigerung einer Ausnahmebewilligung. Ob die Euronorm 3 massgeb-
lich ist oder nicht, ist mithin von derart zentraler Bedeutung, dass eine
Klärung ohnehin nötig ist. Die Frage, ob auf das Feststellungsbegeh-
ren auch im Sinne eines selbständigen Begehrens eingetreten werden
kann, braucht daher nicht abschliessend entschieden zu werden.
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, namentlich sind
Beschwerdefrist und -form gewahrt (Art. 50 und Art. 52 VwVG). Mit der
obigen Einschränkung ist deshalb auf die Beschwerde einzutreten.
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4.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die bei ihm angefochtenen
Verfügungen auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder
unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und
Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemes-
senheit hin (Art. 49 VwVG). In manchen Bereichen auferlegt es sich je-
doch eine gewisse Zurückhaltung, so wenn es um die Beurteilung
technischer Fragen geht (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 446c).
Unselbständige Verordnungen des Bundesrats kann es vorfrageweise
auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Es darf sein
eigenes Ermessen jedoch nicht an die Stelle desjenigen des Bundes-
rats setzen, wenn das Gesetz diesem einen weiten Gestaltungsspiel-
raum einräumt. Es hat sich vielmehr auf die Prüfung zu beschränken,
ob die Verordnung den Rahmen der durch das Gesetz delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen ge-
setz- oder verfassungswidrig ist (BGE 131 II 13 E. 6.1, BGE 128 II 34
E. 3b, je mit Hinweisen).
5.
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Wirtschaftsfreiheit
der betroffenen Importfirmen werde verletzt. Einerseits werde gegen
das Legalitätsprinzip verstossen, denn für die Unterstellung der fragli-
chen 50 cm³-Fahrzeuge unter die Euronorm 3 fehle es an einer klaren
Rechtsgrundlage bzw. die Geltung der Norm würde dem Willen des
Gesetzgebers zuwiderlaufen – dieser Themenkomplex ist als Erstes zu
untersuchen (unten E. 6). Anschliessend ist zu prüfen, ob die
Beschwerdeführerinnen durch die Regelung unverhältnismässig ge-
troffen werden (unten E. 7) bzw. ob die Verweigerung einer Ausnahme-
bewilligung unverhältnismässig ist (unten E. 8).
Die Wirtschaftsfreiheit wird durch Art. 27 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
garantiert. Sie gilt indes nicht uneingeschränkt. Eingriffe sind, wie bei
Grundrechten generell, nur unter drei Voraussetzungen zulässig. Sie
bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen im öffentlichen Inte-
resse liegen und verhältnismässig sein (Art. 36 BV; REGINA KIENER/
WALTER KÄLIN, Grundrechte, Bern 2007, § 9). Was das Gesetzmässig-
keitsprinzip (Legalitätsprinzip) angeht, so wird verlangt, dass der
Rechtssatz, auf den sich eine Verfügung stützt, genügend bestimmt ist.
Das Handeln der Verwaltung muss im Einzelfall voraussehbar und
rechtsgleich sein (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 386).
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6.
Die Beschwerdeführerinnen halten das Legalitätsprinzip für nicht
eingehalten. Sie kritisieren, die Vorinstanz leite ihren Standpunkt, wo-
nach für 50 cm³-Fahrzeuge in der Schweiz die Euronorm 3 gelte, aus
komplexen Verweisen im schweizerischen Verordnungsrecht auf Richt-
linien der EG ab, die ihrerseits kompliziert und unklar seien. Die Ver-
weise seien völlig pauschal und trügen dem Umstand nicht Rechnung,
dass Richtlinien nicht unmittelbar wirksam seien, sondern der einzel-
staatlichen Umsetzung bedürften. In der Schweiz fehle es an einer
solchen Umsetzung und überdies gebe es im nationalen Recht Verord-
nungsbestimmungen mit Grenzwerten, die niedriger seien als jene der
Euronorm 3. Weiter sei das schweizerische Recht mangelhaft mit
jenem der EU koordiniert. In der EU gebe es ein stimmiges System
von Fahrzeugkategorien, Abgasnormen und Führerscheinen. Zu Prob-
lemen komme es, weil die Schweiz nur einen Teilbereich davon über-
nehme. Die hiesige Sonderlösung im Bereich der Führerscheine führe
dazu, dass die 50 cm³-Fahrzeuge für die Schweiz entdrosselt und
entsprechend in die Kategorie der Motor- bzw. der Krafträder fallen
würden, derweil sie in der EU – wegen der Geschwindigkeitsbegren-
zung – zu den Kleinkraft- bzw. Kleinmotorrädern zählten.
Dem hält die Vorinstanz entgegen, gleich wie in der Schweiz gelte für
50 cm³-Motorfahrzeuge mit einer Höchstgeschwindigkeit von mehr als
45 km/h auch in der EU die Euronorm 3. Die Schweiz habe diese
Regeln übernommen, auch was die Übergangsbestimmungen angehe.
6.1 Die sog. Euronom 3 ist eine Abgasvorschrift im Interesse des Um-
weltschutzes; sie stellt Grenzwerte für Kohlenmonoxid (CO), Kohlen-
wasserstoffe (HC) und Stickoxide (NO) auf. Sie ist Teil der Richtlinie
97/24/EG des Europäischen Parlaments und Rates vom 17. Juni 1997
über bestimmte Bauteile und Merkmale von zweirädrigen oder dreiräd-
rigen Kraftfahrzeugen (ABl. L 226 S. 1) und dort in Kapitel 5, Anhang
II, Abschnitt 2.2.1.1.5, Zeile B enthalten. Die Vorschriften, die gegen-
über der Vorgängerregelung, der Euronorm 2, strenger sind, gelten
gemäss dem Titel zu Anhang II für Krafträder oder Dreiradfahrzeuge.
Krafträder sind als zweirädrige Kraftfahrzeuge (...) mit einem Hubraum
von mehr als 50 cm³ Hubraum (...) und/oder einer bauartbedingten
Höchstgeschwindigkeit von mehr als 45 km/h definiert (Art. 1 Abs. 2
Bst. b der Richtlinie 2002/24/EG des Europäischen Parlaments und
Rates vom 18. März 2002 über Typgenehmigung für zweirädrige oder
dreirädrige Kraftfahrzeuge und zur Aufhebung der Richtlinie
92/61/EWG des Rates [ABl. L 124, S. 1]); Kleinkrafträder sind dage-
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gen, soweit hier von Interesse, zweirädrige Kraftfahrzeuge mit einer
bauartbedingten Höchstgeschwindigkeit von bis zu 45 km/h und einem
Hubraum von bis zu 50 cm³ (Art. 1 Abs. 2 Bst. a/i 2002/24/EG). Aus
Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2002/51/EG des Europäischen Parlaments
und Rates vom 19. Juli 2002 zur Verminderung der Schadstoffemissio-
nen von zweirädrigen und dreirädrigen Kraftfahrzeugen und zur Ände-
rung der Richtlinie 97/24/EG (ABl. L 252 S. 20) ergibt sich sodann,
dass für neue, nicht Euronorm 3-konforme Fahrzeugtypen bzw. Fahr-
zeuge ab dem 1. Januar 2006 keine EG-Betriebserlaubnis bzw. ab
dem 1. Januar 2007 u.a. keine Zulassungen mehr erteilt werden
dürfen; bei Fahrzeugtypen, von denen in der EU jährlich nicht mehr als
5'000 Stück verkauft werden, ist der 1. Januar 2008 der Stichtag.
Dieses Zusammenspiel von Normen mag kompliziert sein. Dennoch ist
hinreichend klar, was gilt, namentlich was den sachlichen Anwen-
dungsbereich, die Grenzwerte und das Übergangsrecht angeht.
6.2 Die Euronorm 3-relevanten Richtlinien, die 97/24/EG und die
2002/51/EG, sind nach Art. 52 Abs. 5 i.V.m. Anhang 5 Ziff. 212 der Ver-
ordnung vom 19. Juli 1995 über die technischen Anforderungen an
Strassenfahrzeuge (VTS, SR 741.41) auch in der Schweiz anwendbar.
Die Geltung der Richtlinie 97/24/EG betreffend Abgase ergibt sich
ferner aus Ziff. 2.5.2 der Verordnung vom 2. September 1998 über
technische Anforderungen an Motorräder, Leicht-, Klein- und dreirädri-
ge Motorfahrzeuge (TAFV 3, SR 741.414). In begrifflicher Hinsicht
stellt Ziff. 1.4 TAFV 3 klar, dass die EG-rechtlichen Termini „Kraftrad“
und „Kleinkraftrad“ im schweizerischen Recht den Begriffen „Motorrad“
bzw. „Kleinmotorrad“ entsprechen; Art. 14 Bst. b VTS definiert die
Kleinmotorräder im Übrigen praktisch gleich wie die Richtlinie 2002/24/
EG die Kleinkrafträder. Was die zeitliche Geltung internationaler Vor-
schriften angeht, hält Art. 3a VTS für die im Anhang 2 der VTS aufge-
führten Regelwerke fest, sofern in der VTS keine anderen Fristen vor-
gesehen seien, würden die Übergangsbestimmungen der jeweiligen
Regelungen gelten. Da die hier relevanten EG-Richtlinien im Anhang 2
der VTS aufgereiht sind und diese kein von der EG abweichendes
Übergangsregime aufstellt, gelten die Stichdaten gemäss Art. 3
2002/51/EG: Typengenehmigungen haben sich demnach ab dem 1. Ja-
nuar 2006, Neuzulassungen zum Verkehr ab dem 1. Januar 2007 bzw.
dem 1. Januar 2008 nach der Euronorm 3 zu richten.
Damit ist für die Schweiz hinreichend klar geregelt, für welche Fahr-
zeugkategorien ab wann welche materiellen Abgasgrenzwerte gelten.
Der Verordnungsgeber hat in den einschlägigen Erlassen gezielte Ver-
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weise angebracht und terminologische Klärungen vorgenommen. Mit-
hin hat er nicht einfach pauschal auf die erwähnten Richtlinien verwie-
sen, sondern diese, soweit nötig, auch umgesetzt. Der Vorwurf der Be-
schwerdeführerinnen, die Schweiz habe dem Umstand nicht Rechnung
getragen, dass EG-Richtlinien einzelstaatlich umgesetzt werden
müssten (vgl. zur Problematik: STEPHAN BREITENMOSER/ANDRÉ HUSHEER,
Europarecht, Band I, 2. Aufl., Zürich 2002, Rz. 301 ff.), geht daher fehl.
6.3 An der Massgeblichkeit der Abgasgrenzwerte gemäss Euronorm 3
ändert auch die Verordnung vom 22. Oktober 1986 über die Abgas-
emissionen von Motorrädern (FAV 3, AS 1986 1878) nichts. Die
Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Euronorm 3 stehe im
Widerspruch zu rein schweizerischen Abgasvorschriften, die deutlich
milder seien (Ziff. 5.2.3 FAV 3). Diese stellten eine lex specialis dar
und gingen der VTS (und den darin anwendbar erklärten EG-Richtlini-
en) vor. Laut Vorinstanz ist die FAV 3 zwar nicht formell aufgehoben,
jedoch materiell gegenstandslos bzw. nur noch bei Gebrauchtwagen
von Belang. Die FAV 3 mag praktisch schon länger nicht mehr relevant
sein, per 1. Januar 2008 wurde sie im Rahmen einer formellen Bereini-
gung von Bundesrecht auch formell aufgehoben (AS 2007 4477 4483).
Somit erübrigt es sich, die aufgeworfenen Fragen zu klären.
6.4 Nach Art. 8 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember
1958 (SVG, SR 741.01) ist der Bundesrat zum Erlass von Ausfüh-
rungsvorschriften über Bau und Ausrüstung von Motorfahrzeugen be-
fugt, namentlich um Emissionen wie Lärm, Staub, Rauch, Geruch und
dgl. zu vermeiden. Inhaltliche Vorgaben zu den Emissionsvorschriften,
die aufzustellen sind, enthält das SVG nicht. Damit hat der Bundesrat
einen weiten Gestaltungsspielraum, was angesichts der Technizität
des zu Regelnden sachgerecht ist. Der Bundesrat hat sich beim Erlass
von Emissionsvorschriften in letzter Zeit stark an das Recht der EG
angelehnt. Mit der Typisierung der Fahrzeuge analog zur EU und der
Anwendbarerklärung der entsprechenden Abgasvorschriften hat er
seine Kompetenzen nicht überschritten. Die Angleichung an die EU
beanstanden, da sich die international tätigen Fahrzeughersteller an
den für den europäischen Binnenmarkt geltenden Vorschriften orientie-
ren, grundsätzlich selbst die Beschwerdeführerinnen nicht.
6.5 Ihre Kritik geht vielmehr dahin, die Schweiz habe ihr Recht nicht in
allen Teilen an jenes der EG angepasst, so was das Ausweiswesen
angehe. Sie halten dafür, für die hier interessierenden – nicht ge-
schwindigkeitsbegrenzten – 50 cm³-Motorfahrzeuge für Personen ab
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16 Jahren (Unterkategorie A1; vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. c der Verkehrszu-
lassungsverordnung vom 27. Oktober 1976 [VZV, SR 741.51]), fehle es
an einer Grundlage für die Geltung der Euronorm 3, zumal es diese
Kategorie in der EU gar nicht gebe.
Ziel der Anwendbarerklärung der Euronorm 3 war es, dass in der
Schweiz die gleichen Abgasvorschriften gelten wie in der EU. Das
wurde grundsätzlich auch erreicht. Für 50 cm3-Motorräder kommen
faktisch jedoch unterschiedliche Regeln zur Anwendung, obwohl die
Fahrzeuge beim Import in die Schweiz die gleichen sind wie in der EU.
Das rührt daher, dass sie wegen der hiesigen Ausweisvorschriften ent-
drosselt werden und folglich in eine andere Kategorie fallen als in der
EU. Dort zählen sie wegen der Beschränkung auf 45 km/h zu den
Kleinkrafträdern (Kleinmotorräder), in der Schweiz wegen der Entdros-
selung zu den Motorrädern (Krafträder). Folglich greift hier die Euro-
norm 3, in der EU dagegen die weniger strenge Euronorm 2. Wenn die
Beschwerdeführerinnen nun geltend machen, für die speziellen Fahr-
zeuge der Ausweisunterkategorie A1 könne und wolle die Euronom 3
nicht gelten, knüpfen sie an eine abgasrechtlich nicht relevante Grösse
an. Unter welche materiellen Abgasnormen bestimmte Fahrzeugtypen
fallen, beurteilt sich nach der Fahrzeugkategorie, die sich ihrerseits
hauptsächlich nach dem Hubraum und der Geschwindigkeit der Fahr-
zeuge bestimmt. Ausweisrechtliche Einteilungen spielen bei der Frage,
welche Abgasvorschriften massgebend sind, keine Rolle; sachlich
würde auch nicht einleuchten warum. Somit ist nicht ersichtlich, wes-
halb die Euronorm 3 für 50 cm³-Fahrzeuge nicht gelten sollte.
6.6 Der Bundesrat erlässt nicht nur die Abgasvorschriften, sondern re-
gelt auch das Ausweiswesen (vgl. Art. 14-15a SVG). Mit der Schaffung
der Ausweisunterkategorie A1 ist er offenbar bewusst vom in der EU
Üblichen abgewichen, wodurch er seine Kompetenzen ebenfalls nicht
überschritten hat. Auch wenn es einzig als Folge der speziellen Aus-
weiskategorie dazu kommt, dass in der EU und in der Schweiz bezüg-
lich der Abgaswerte bei ursprünglich gleichen Fahrzeugen andere Nor-
men anwendbar sind, ist deren Geltung deswegen nicht unklar oder
zweifelhaft. Vielmehr gibt es keinen Grund, bei den 50 cm³-Fahrzeugen
nicht an die üblichen Grössen Hubraum und Geschwindigkeit anzu-
knüpfen (vgl. oben E. 6.5); hier gibt es bei den für den Schweizer
Markt bestimmten Motorrädern aufgrund der fehlenden Geschwindig-
keitsbegrenzung denn auch einen wichtigen Unterschied zu jenen in
der EU. Dass in der Schweiz andere Vorschriften massgeblich sind als
in der EU, mag für die Beschwerdeführerinnen sehr unbefriedigend
Seite 12
A-8382/2007
sein. Es gibt aber keine Anhaltspunkte dafür, dass diese im Verord-
nungsrecht angelegte Abweichung dem Willen des hiesigen Gesetz-
gebers zuwiderläuft, zumal er solche Fragen bewusst an die Exekutive
delegiert und ihr einen grossen Spielraum belassen hat. Der Bundes-
rat sprengt diesen Rahmen nicht, jedenfalls nicht offensichtlich. Für
das Bundesverwaltungsgericht besteht somit kein Anlass, die Rege-
lung für ungesetzmässig zu erklären (vgl. oben E. 4).
6.7 Demzufolge kann festgehalten werden, dass die Euronorm 3 auf
die hier fraglichen 50 cm³-Motorfahrzeuge anwendbar ist. Die Norm
selber sowie die Rechtsgrundlagen für deren Geltung in der Schweiz
sind hinreichend klar. Somit ist das Legalitätsprinzip nicht verletzt.
7.
Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter einen Verstoss gegen den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz. Nach diesem Prinzip muss eine
Verwaltungsmassnahme geeignet und erforderlich sein für das Errei-
chen eines im öffentlichen Interesse liegenden Ziels. Überdies muss
eine angemessene Zweck-Mittel-Relation gewahrt sein, d.h. die Mass-
nahme muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen für
die Betroffenen stehen oder – mit anderen Worten – zumutbar sein
(BGE 132 I 49 I E. 7.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581 ff.). Ver-
hältnismässig müssen nicht nur behördliche Anordnungen im Einzelfall
sein, sondern alles staatliche Handeln (Art. 5 Abs. 2 BV). Der Grund-
satz muss mithin nicht nur bei der Rechtsanwendung, sondern auch
bei der Rechtssetzung beachtet werden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 585). Zunächst ist daher zu untersuchen, ob die strittige
Regelung – als solche – verhältnismässig ist.
7.1 Laut den Beschwerdeführerinnen bringt es ökologisch kaum
etwas, die Euronorm 3 bereits heute einzuführen. Sie erachten die
Regelung bzw. deren sofortige Anwendung mit Blick auf das damit an-
gestrebte Ziel, den besseren Schutz der Umwelt, für ungeeignet. Für
die an sich gleichen (hauptsächlich 2-Takt)-Modelle gelte, je nachdem
ob sie auf 45 km/h beschränkt seien oder nicht, die Euronorm 2 oder
3. Die Unterscheidung nach Geschwindigkeit sei indes kein taugliches
Mittel zur Verminderung der Schadstoffemissionen. Die geschwindig-
keitsbegrenzten 50 cm³-Motorfahrzeuge wiesen im Gegenteil schlech-
tere Abgaswerte auf als die unbegrenzten. So würden erstere, um im
Verkehr innerorts (50 km/h) mithalten zu können, in der Regel unter
Volllast laufen, was zu einem grösseren Abgasausstoss führe als bei
den Letzteren, die bloss im Teillastbereich betrieben würden. Weiter zu
berücksichtigen sei, dass die fraglichen Motorräder nur einen geringen
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A-8382/2007
Anteil aller Fahrzeuge ausmachten, so dass die davon ausgehende
Gesamtbelastung vernachlässigbar sei. Die sofortige Anwendung der
Euronorm 3 bewirke ausserdem, dass die alten Fahrzeuge länger ge-
fahren würden und der Occasionshandel zunehme.
Aus Sicht der Vorinstanz bringt die sofortige Anwendung der Euro-
norm 3 dagegen einen ökologischen Nutzen. Das BAFU räumt derweil
ein, eine ökologische Beurteilung der Unterschiede zwischen der
Euronorm 2 und 3 sei schwierig, denn es gebe nicht viele Messungen,
die die spezifischen Emissionen bei ge- und entdrosselten Fahrzeugen
aufzeigten. Dennoch könne festgehalten werden, dass bei höheren
Geschwindigkeiten – wie sie wegen der Entdrosselung möglich wür-
den – die NOx-Emissionen überproportional anstiegen. Während die
HC-Emissionen auch deutlich zunähmen, blieben die CO-Emissionen
ungefähr gleich. Aufgrund dessen und weil der Typenprüfzyklus ge-
mäss Euronorm 3 kürzer sei, werde mit deren Anwendung eine Schad-
stoffreduktion bewirkt. An den schweizweit gefahrenen Kilometern be-
trage der Anteil der 2-Takt-Motorräder zwar nur rund 1 %. Diese
2- Takt-Fahrzeuge, von denen die hier interessierenden einen grossen
Teil ausmachten, würden allerdings mehr als 20 % der gesamten
Nicht-Methan-Kohlenwasserstoffe und rund 20 % der krebserregenden
Benzol-Emissionen verursachen.
7.2 Für das Bundesverwaltungsgericht, das bei der Beurteilung solch
(umwelt-)technischer Fragen Zurückhaltung übt (oben E. 4), besteht
kein Anlass, von den Darstellungen des BAFU abzuweichen. Ent-
scheidend kann daran auch die Sorge der Beschwerdeführerinnen
nichts ändern, die alten Fahrzeuge würden länger gefahren und es
gebe mehr Occasionshandel. Dass es zu solchem Verhalten kommt,
ist zwar nicht auszuschliessen. Umgekehrt ist aber auch festzuhalten,
dass Euronorm 3-konforme Modelle erhältlich sind, sogar in zuneh-
mendem Masse (vgl. unten E. 7.3.2), und dies zu immer mehr Verkäu-
fen von solchen neuen Fahrzeugen führen wird. Nichts für sich ableiten
können die Beschwerdeführerinnen auch aus dem Umstand, dass das
BAFU keine Einwände hatte, als es sich im Frühjahr 2006 als Umwelt-
fachbehörde zur einstweiligen Weiteranwendung der Euronorm 2 für
die Typengenehmigungen zu äussern hatte. Das BAFU erklärte sein
Einverständnis nur mit Blick auf die Typengenehmigungen und unter
der Annahme, dass die Anwendung der Euronorm 3 zeitlich be-
schränkt aufgeschoben würde, d.h. bis die strengeren Vorschriften
auch bei den Verkehrs- und Importzulassungen zum Tragen kommen
würden. Die Weiteranwendung der Euronorm 2 bei den Typengenehmi-
Seite 14
A-8382/2007
gungen führte laut Vorinstanz denn auch nicht dazu, dass Motorräder,
die der Euronorm 3 nicht entsprachen, in Verkehr gesetzt wurden.
Nicht nachvollziehbar ist sodann, was die Beschwerdeführerinnen mit
ihrer Aussage bezwecken, die geschwindigkeitsbegrenzten 50 cm³-
Fahrzeuge, also jene die maximal 45 km/h fahren dürfen und die in der
Schweiz nach wie vor eine Rolle spielen, hätten einen grösseren Ab-
gasausstoss, weil sie im Verkehr innerorts in der Regel unter Volllast
liefen. Um diese Fahrzeuge, bei denen – auch in der Schweiz – weiter
die Euronorm 2 greift, geht es vorliegend gerade nicht.
Somit ist davon auszugehen, dass die Schadstoffe bei einer sofortigen
Geltung der Euronorm 3 reduziert werden. Kommt die Vorschrift sofort
zum Tragen, wird also etwas für das damit anvisierte – im öffentlichen
Interesse liegende – Ziel erreicht, den besseren Schutz der Umwelt.
Auch wenn die Verbesserung kein Quantensprung ist, wie dies die
Beschwerdeführerinnen ausführen, so kann sie doch als so wesentlich
betrachtet werden, dass sich der Standpunkt der Vorinstanz vertreten
lässt, das angestrebte Ziel, der bessere Emissionsschutz, werde verei-
telt, wenn die Norm einstweilen nicht angewendet bzw. eine Ausnahme
gewährt würde. Eine andere (mildere) Regelung, mit der der gleiche
ökologische Fortschritt erzielt würde wie mit der Euronorm 3, ist nicht
erkennbar. Diese erweist sich folglich als mit Blick auf einen besseren
Umweltschutz geeignet und erforderlich (vgl. oben E. 7).
7.3 Damit die sofortige Anwendung der Euronorm 3 als ingesamt ver-
hältnismässig gelten kann, muss weiter auch das Kriterium der Zumut-
barkeit erfüllt sein. Zwischen Eingriffszweck und -wirkung muss mithin
ein vernünftiges Verhältnis gewahrt sein (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 613 ff.). Ob dies der Fall ist, ist als Nächstes zu prüfen.
7.3.1 Die Beschwerdeführerinnen sind nicht nur der Meinung, die so-
fortige Anwendung der Euronorm 3 bringe ökologisch keinen Nutzen.
Sie machen vor allem auch geltend, die mangelnde oder höchst zwei-
felhafte Eignung der Massnahme müsse bei der Interessenabwägung
bzw. bei der Gegenüberstellung von Eingriffszweck und -wirkung in
Rechnung gestellt werden. Für die Beschwerdeführerinnen wirke sich
das neue Regime dramatisch aus, breche doch ein Markt mit einem
Umsatzvolumen von Fr. 40 Millionen zusammen. Die auf 45 km/h be-
grenzten Motorfahrräder seien für das junge Publikum als Alternative
wenig begehrt. Die Vorinstanz hält dem entgegen, zu den zwei Euro-
norm 3-konformen Fahrzeugen, für die es im Verfügungszeitpunkt
Typengenehmigungen gegeben habe, seien drei Modelle hinzuge-
kommen und vier weitere seien angemeldet. In Kürze werde ein attrak-
Seite 15
A-8382/2007
tives Angebot an Euronorm 3-konformen Typen verfügbar sein. Die
Beschwerdeführerinnen halten diese Darstellung für unzutreffend und
nicht belegt. Von den typengenehmigten Modellen würden nur kleine
Stückzahlen verkauft und die grossen Marken stellten noch keine
Euronorm 3-tauglichen Fahrzeuge her.
7.3.2 Wie gezeigt (oben E. 7.1 f.), wird durch die Abgasvorschriften
der Euronorm 3 eine Reduktion der Abgasemissionen erreicht und da-
durch ein Beitrag geleistet zu einem besseren Schutz der Gesundheit
der Menschen und der Umwelt. Dieses im öffentlichen Interesse ange-
strebte Ziel ist äusserst wichtig. Zu beachten ist weiter, dass die
Reduktionen, welche die strengeren Grenzwerte bei den NOx-und HC-
Emissionen bringen, nicht unwesentlich sind, dies weil bei höheren
Geschwindigkeiten, die wegen der Entdrosselung möglich sind, der
Ausstoss von NOx und HC stark ansteigt. Diese Verbesserungen sind
trotz des geringen Anteils der fraglichen Fahrzeuge an der Gesamtzahl
der gefahrenen Kilometer durchaus bedeutsam, denn die Fahrzeuge
verursachen gemäss den Angaben des BAFU 20 % der Nicht-Methan-
HC- und der (krebserregenden) Benzol-Emissionen. Somit ist davon
auszugehen, dass die Euronorm 3 für die Umwelt wenn auch keinen
gewaltigen Fortschritt, so doch einen beachtlichen Nutzen bringt.
Weiter gilt es zu bedenken, dass es im Umweltschutz häufig nur kleine
Schritte gibt und jeder einzelne Bereich einen Beitrag zu leisten hat.
Umgekehrt ist einzuräumen, dass die Anwendung der Euronorm 3 die
Mitglieder der Beschwerdeführerin 1 und die Beschwerdeführerin 2,
weil Euronorm 3-konforme Fahrzeuge nicht in den Mengen erhältlich
sind, wie sie abgesetzt werden könnten, wirtschaftlich empfindlich
trifft, geht es doch – jedenfalls über die ganze Branche gesehen – um
einen Markt von an die Fr. 40 Mio. Immerhin relativiert sich das Pro-
blem, und zwar in mehrfacher Hinsicht: So ist zu beachten, dass es
bezogen auf die einzelnen Händler um ein relativ kleines Marktseg-
ment geht, jenes der 16 bis 18-Jährigen (Art. 6 Abs. 1 Bst. c VZV); für
die einzelnen Akteure dürften die Umsatzeinbussen damit nicht allzu
stark ins Gewicht fallen. Weiter ist festzustellen, dass die Zahl der
Typengenehmigungen für Euronorm 3-konforme Motorräder zunimmt.
Zwar mag zutreffen, dass diese Modelle eher geringe Verkaufszahlen
aufweisen und es bei den wichtigen Marken noch keine solche Fabri-
kate gibt. Ebenso einleuchtend ist aber das Argument der Vorinstanz,
die Verkaufszahlen seien deshalb niedrig, weil es sich um neue Model-
le handle, die zudem noch nicht stark beworben würden. Somit ist
denkbar, dass es eine Verschiebung hin zu Marken gibt, die sich rasch
Seite 16
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an die neuen Vorschriften anpassen. Das wäre denn auch im Sinne
der neuen Regelung und des Umweltschutzes. Unter dem Gesichts-
punkt der Verhältnismässigkeit ist sodann in Rechnung zu stellen,
dass die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen bzw. der ganzen
Branche bereits eine Übergangszeit bis Ende 2007 gewährt hat. Die
heutige Situation ist für die Beschwerdeführerinnen trotz alledem un-
befriedigend, und die wirtschaftlichen Interessen, die bei ihnen auf
dem Spiel stehen, sind als erheblich einzustufen. Vor dem noch höher
zu gewichtenden Anliegen des Umweltschutzes haben sie jedoch
zurückzustehen. Damit das Bundesverwaltungsgericht der Euronorm 3
in Bezug auf 50 cm³-Motorräder – wegen Unverhältnismässigkeit – ge-
nerell die Anwendbarkeit versagen könnte (vgl. oben E. 4), bräuchte es
ein qualifiziertes Missverhältnis zwischen Eingrifsszweck und -nutzen.
Der hierfür nötige Grad ist vorliegend nicht erreicht. Vielmehr ist die
Unterstellung der fraglichen Fahrzeuge unter die Euronorm 3 als ins-
gesamt zumutbar und verhältnismässig zu qualifizieren.
8.
Eigentlicher Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist ein Gesuch,
mit dem die Beschwerdeführerin 1 um eine Ausnahmebewilligung
nach Art. 220 Abs. 2 VTS ersucht hat. Demnach wären Euronorm 2-
konforme 50 cm³-Motorräder weiter zum Import und zur Typengeneh-
migung zuzulassen gewesen, und zwar bis zur Einführung der Euro-
norm 3 in der EU selbst. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Abweisung
dieses Gesuchs durch die Vorinstanz rechtmässig war. Die Beschwer-
deführerinnen beantragen nunmehr beim Bundesverwaltungsgericht,
es sei eine Ausnahmebewilligung zu erteilen.
8.1 Die Beschwerdeführerinnen führen aus, wegen der Sonderlösung
in der Schweiz im Ausweiswesen sei ein besonderer Markt für 50 cm³-
Motorräder ohne Höchstgeschwindigkeit entstanden. Die international
tätigen Hersteller würden sich jedoch nicht auf den vergleichsweise
kleinen Schweizer Markt ausrichten, sondern auf den europäischen
Binnenmarkt, wo wegen der Höchstgeschwindigkeit von 45 km/h und
der Klassierung als Kleinkrafträder die Euronorm 2 gelte. Darum seien
derzeit praktisch keine 50 cm³-Motorräder erhältlich, die der Euro-
norm 3 genügten. Müsse diese in der Schweiz trotzdem eingehalten
werden, so breche dieser Markt mit einem jährlichen Umsatzvolumen
von Fr. 40 Millionen zusammen. Mit dieser Konstellation liege ein Son-
der- bzw. Härtefall vor, der eine Ausnahmebewilligung nach Art. 220
Abs. 2 VTS rechtfertige. Das gelte umso mehr, als fraglich sei, ob mit
der Anwendung der Euronorm 3 auf die betreffenden Fahrzeuge ein
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ökologischer Nutzen erzielt werde. Einen Sonderfall habe implizit auch
die Vorinstanz bejaht, sei sie doch bereit gewesen, das Gesuch zu
prüfen. Unhaltbar sei jedoch, sowohl sachlich wie rechtlich, die
Gewährung einer Ausnahme davon abhängig zu machen, dass alle
Mitglieder des Verbands das Gesuch unterstützten und keine Euro-
norm 3-konformen Fahrzeuge in Aussicht stünden.
Die Vorinstanz hält dem engegen, die Übergangsfrist könne nicht über
eine Ausnahme nach Art. 220 Abs. 2 VTS verlängert werden, denn da-
durch würde das mit den strengeren Emissionsvorschriften angestreb-
te Ziel, der bessere Schutz der Umwelt, verzögert. Eine Ausnahme
könne auch deshalb nicht erteilt werden, weil gar kein besonderer Fall
vorliege, denn vom Problem seien alle Importeure und Private
gleichermassen betroffen. Eine Erstreckung der Übergangsfrist müsste
über eine Änderung der betreffenden Verordnung erfolgen.
8.2 Gemäss Art. 220 Abs. 2 VTS kann die Vorinstanz in besonderen
Fällen Ausnahmen von einzelnen Bestimmungen gestatten, wenn
deren Zweck (Art. 8 Abs. 2 und 3 SVG), also z.B. die Verkehrssicher-
heit oder der Emissionsschutz, gewahrt bleibt. Wann diese Norm greift,
ist durch Auslegung, orientiert an Wortlaut, Systematik sowie Sinn und
Zweck, zu ermitteln (vgl. BGE 132 V 93 E. 5.2.1; BVGE 2007/7 E. 4.1;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 126 ff.). Voraussetzung für eine
Ausnahme ist das Vorliegen eines besonderen Falles, und zwar eines
Einzelfalles, was aus dem französischen Text, wo von „cas d'espèce“
die Rede ist, deutlich hervorgeht. Die Ausnahme ist sodann – dem
Titel von Art. 220 VTS entsprechend – ein Instrument des Vollzugs
oder der Rechtsanwendung und nicht ein allgemeineres Korrektiv. Aus-
nahmebewilligungen wie jene nach Art. 220 Abs. 2 VTS dienen dazu,
die gesetzliche Regelordnung einzelfallweise zu verfeinern, so dass
rechtlich nicht gewollte Härten und offensichtliche Unzweckmässigkei-
ten vermieden werden. Denn für den Gesetz- und den Verordnungs-
geber ist es weder möglich noch sinnvoll, alle möglichen
Sondersituationen im Voraus zu erfassen. Generell müssen für die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung vier Voraussetzungen erfüllt sein:
Die Möglichkeit einer Ausnahme muss in einem Rechtssatz vorgese-
hen und die dort verlangte Ausnahmesituation gegeben sein, weiter
darf keine Normenkorrektur erfolgen und schliesslich muss eine um-
fassende Interessenabwägung für die Ausnahme sprechen. Ob eine
Ausnahmesituation vorliegt, ist Rechtsfrage; wie ihr Rechnung zu
tragen ist, dagegen Ermessensfrage (zum Ganzen: PIERRE TSCHANNEN/
ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005,
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§ 44 Rz. 31 ff.). Für Art. 220 Abs. 2 VTS ist festzuhalten, dass die
Norm nur beim Vollzug und nur bei speziell gelagerten Einzelfällen,
nicht aber bei einer grundlegend besonderen Konstellation zum Tragen
kommt. Gleiches gilt für die spezifische Ausnahmebewilligung im
Bereich der Typengenehmigung nach Art. 45 Abs. 1 der Verordnung
vom 19. Juni 1995 über die Typengenehmigung von Strassenfahrzeu-
gen (TGV, SR 741.511).
8.3 Vorliegend geht es nicht um einen oder mehrere Einzelfälle und
nicht um ein Vollzugsproblem; die Problematik ist vielmehr grundlegen-
der Natur und bereits im Verordnungsrecht so angelegt. Zwar mag der
Verordnungsgeber bei der Schaffung der Sonderregelung im Ausweis-
wesen nicht bedacht haben, dass es dereinst zu einer Situation wie
der vorliegenden kommen kann. Die Frage, welche Abgasvorschriften
gelten, ist aber klar geregelt (oben E. 6.2 ff.). Würde eine Ausnahme
erteilt, würde mithin nicht bloss eine allgemein gehaltene Norm verfei-
nert, sondern eine eigentliche Normenkorrektur vorgenommen. Das ist
aber nicht zulässig (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., §44 Rz. 38) und das
Problem einer Ausnahme nach Art. 220 Abs. 2 VTS mithin nicht zu-
gänglich. Der Standpunkt der Vorinstanz, eine Lösung müsse über
eine Änderung im Verordnungsrecht erfolgen, erweist sich damit als
richtig.
8.4 Unabhängig davon war und ist eine Ausnahmebewilligung aber
auch deshalb zu verweigern, weil sonst ein Zustand geschaffen würde,
der mit dem Ziel der fraglichen Abgasnormen, einem besseren Schutz
der Umwelt, in Widerspruch stünde (vgl. oben E. 7.1 f.). Dass das
angestrebte Ziel trotz der Ausnahme gewahrt bleibt, ist nach Art. 220
Abs. 2 VTS Voraussetzung dafür, dass eine solche erteilt werden kann.
Die Verweigerung einer Ausnahme ist überdies auch zumutbar und da-
mit verhältnismässig, dies aus den gleichen Gründen wie die im
Verordnungsrecht angelegte Regelung selbst (oben E. 7 ff.).
8.5 Die Beschwerdeführerinnen bringen weiter vor, die Vorinstanz
habe einen Sonderfall implizit bejaht, sei sie doch bereit gewesen, das
Gesuch zu prüfen. Sie habe die Erteilung einer Ausnahme aber unzu-
lässigerweise an zwei zusätzliche Voraussetzungen geknüpft. So habe
sie verlangt, dass (1) alle Mitglieder des Verbands das Gesuch unter-
stützten und (2) keine Euronorm 3-konformen Fahrzeuge in Aussicht
stünden. Das Bestehen eines Sonderfalls könne indes nicht vom Vor-
liegen dieser Voraussetzungen abhängen. Diese seien zudem nicht
sachgerecht, entbehrten einer rechtlichen Grundlage und stellten eine
unrechtmässige Eintretens- bzw. Kognitionsbeschränkung dar.
Seite 19
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Die Vorinstanz hat das Gesuch der Beschwerdeführerin 1 aus mehre-
ren Gründen abgewiesen, so weil die zwei erwähnten Voraussetzun-
gen nicht erfüllt waren, weil sie befand, mit einer Ausnahme wäre das
Ziel der Euronorm 3, der bessere Schutz der Umwelt, nicht mehr ge-
wahrt und weil sie zum Schluss kam, es liege kein besonderer Fall vor.
Wie gezeigt, durfte sie das Gesuch bereits aus den zwei letztgenann-
ten Gründen abweisen. Darum ist an sich nicht relevant, wie es sich
mit den zwei zusätzlichen Voraussetzungen verhält. Da diese gerade
nicht erfüllt waren, können die Beschwerdeführerinnen daraus jeden-
falls auch nichts für sich ableiten, etwa im Sinne des Vertrauensschut-
zes (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 626 ff.). Zu den zwei Vor-
aussetzungen ist dennoch das Folgende festzuhalten: Das zweite Kri-
terium, die (Nicht-)Verfügbarkeit von Euronorm 3-konformen 50 cm³-
Fahrzeugen ist nicht sachfremd, sondern konnte – im Prüfstadium und
aus der Sicht der Vorinstanz – für die Frage des Vorliegens eines be-
sonderen Falls durchaus bedeutsam sein. Nicht einsichtig ist hinge-
gen, inwiefern die erste Bedingung, das Einverständnis aller Verbands-
mitglieder, von Belang sein soll. Hätte die Vorinstanz das Gesuch ein-
zig deshalb abgewiesen, weil nicht alle Mitglieder dieses unterstützten,
wäre die Verfügung wohl als unrechtmässig aufzuheben gewesen.
9.
Demzufolge liegt mit Bezug auf die betroffenen Importbetriebe kein un-
zulässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vor. Die Anwendung der
Euronorm 3 beruht auf einer dem Legalitätsprinzip genügenden, hin-
reichend klaren rechtlichen Grundlage. Die Beeinträchtigung der wirt-
schaftlichen Tätigkeit, wie sie sich aus der Verordnungsregelung bzw.
aus der Verweigerung der beantragten Ausnahme ergibt, ist als inge-
samt verhältnismässig zu bezeichnen.
10.
An dieser Stelle sind sodann die verfahrensrechtlichen Rügen zu be-
handeln. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Vorinstanz
habe den Sachverhalt nicht korrekt und vollständig ermittelt. Ferner
sei ihnen das rechtliche Gehörs nicht ausreichend gewährt worden,
namentlich habe die Vorinstanz die angefochtene Verfügung zu wenig
eingehend begründet. Die Vorinstanz weist diese Vorwürfe zurück.
10.1 Die Beschwerdeführerinnen halten die Sachverhaltsermittlung für
unvollständig, weil angeblich Abklärungen zum ökologischen Nutzen
und zur Marktrelevanz der Fahrzeuge mit Typengenehmigung fehlen.
Im Verwaltungsverfahren stellt die Behörde den Sachverhalt von
Amtes wegen fest (Art. 12 ff. VwVG). Sie muss die nötigen Unterlagen
Seite 20
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beschaffen und die relevanten Umstände abklären (KÖLZ/HÄNER, a.a.O.,
Rz. 268). Vorliegend durfte die Vorinstanz, da die Abgasgrenzwerte mit
der Euronorm 3 verschärft werden, von der Vermutung ausgehen,
dass damit auch effektiv eine Verbesserung beim Umweltschutz er-
reicht wird. Die Beschwerdeführerin 1 hatte den ökologischen Nutzen
im Gesuchsverfahren denn auch nicht grundsätzlich bestritten. Abklä-
rungen dazu, welche Marken auf dem Markt wie präsent sind, wären
zwar allenfalls nützlich gewesen. Darauf konnte es aber nicht ent-
scheidend ankommen, denn Anpassungen durch die Hersteller und
mögliche Verschiebungen auf dem Markt standen erst bevor. Die Kritik
an der Sachverhaltsermittlung erweist sich damit als unbegründet.
10.2 Weiter beanstanden die Beschwerdeführerinnen, mit den zwei
zusätzlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Ausnahme
habe die Vorinstanz eine unzulässige Eintretens- bzw. Kognitionsbe-
schränkung geschaffen und so den ihr zustehenden Gehörsanspruch
unterlaufen. Das rechtliche Gehör gibt den Rechtsunterworfenen An-
spruch darauf, mit ihren Begehren angehört zu werden, Einsicht in die
Akten zu erhalten und sich zu den wesentlichen Punkten zu äussern
(Art. 29 VwVG ff.; BVGE 2007/27 E. 5.5.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 1672). Dieses Recht wurde vorliegend nicht verletzt. Die
Beschwerdeführerin 1 war mit der Vorinstanz vor deren Entscheid in
Kontakt und hat ihren Standpunkt einbringen können. Dass ihrem
Anliegen schliesslich nicht gefolgt wurde, bedeutet keine Verletzung
des rechtlichen Gehörs. Was die zwei Voraussetzungen angeht, von
denen die Vorinstanz eine Ausnahme zunächst abhängig machte, ist
festzuhalten, dass schliesslich mehrere Gründe zur Abweisung des
Gesuchs führten. Im Ergebnis wirkten sich die zwei Bedingungen je-
denfalls nicht wie eine Kognitionsbeschränkung aus (vgl. oben E. 8.5).
10.3 Die Beschwerdeführerinnen kritisieren sodann, die Vorinstanz
habe ihren Entscheid ungenügend, d.h. bloss summarisch begründet.
Eine Begründung (Art. 35 Abs. 1 VwVG) ist dann ausreichend, wenn
die Betroffenen dadurch in die Lage versetzt werden, die Tragweite
des Entscheids zu erkennen und diesen sachgerecht anzufechten. Die
Behörde braucht sich nicht zu allen Vorbringen zu äussern, sondern
kann sich auf die wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Es muss
ersichtlich sein, von welchen Überlegungen sie sich leiten liess. Die
Anforderungen an die Begründung sind höher, je grösser der
Entscheidungsspielraum der Behörde und je komplexer die Sach- und
Rechtslage ist (BGE 129 I 232 E. 3.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 1705 ff.). Vorliegend ist die Begründung sehr knapp. Angesichts
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der Komplexität der Sach- und Rechtslage wäre wünschbar gewesen,
wenn sie etwas ausführlicher ausgefallen wäre; die Kritik der
Beschwerdeführerinnen ist deshalb nicht ganz unberechtigt. Ihnen
musste aber dennoch klar sein, und dies ist entscheidend, welches die
Tragweite des Entscheids ist und von welchen Überlegungen sich die
Vorinstanz leiten liess. Sie waren denn auch imstande, ihn sachge-
recht anzufechten. Folglich ist die Begründungspflicht nicht verletzt.
11.
Die Beschwerdeführerinnen machen schliesslich geltend, Folge der
Anwendung der Euronorm 3 sei eine erhebliche Beschränkung der
Einfuhr von 50 cm³-Motorfahrrädern, die nur der Euronorm 2 genüg-
ten. Dadurch würden internationale Handelsvorschriften verletzt, so
das Freihandelsabkommen (FHA) zwischen der Schweiz und der EG
(Abkommen vom 22. Juli 1972 zwischen der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
[SR 0.632.401]) und GATT/WTO-Regeln (vgl. Abkommen vom 15. April
1994 zur Errichtung der Welthandelsorganisation [SR 0.632.20], An-
hang 1A.1 [GATT 1994, Uruguay-Runde], Allgemeines Zoll- und Han-
delsabkommen vom 30. Oktober 1947 [GATT, SR 0.632.21]). Die Re-
gelwerke erlaubten zwar staatliche Massnahmen, die sich (negativ)
auf den zwischenstaatlichen Handel auswirkten, z.B. aus Gründen des
Umweltschutzes. Vorliegend bringe die Euronorm 3 ökologisch aber
gerade nichts; mithin sei ein unzulässiges Handelshemmnis gegeben.
Beide Abkommen, das FHA und das GATT, bezwecken u.a. den Abbau
von Zöllen und die Beseitigung mengenmässiger Ein- und Ausfuhrbe-
schränkungen sowie von Massnahmen mit gleicher Wirkung (RENÉ
RHINOW/GERHARD SCHMID/GIOVANNI BIAGGINI, Öffentliches Wirtschaftsrecht,
Basel 1998, S. 180 f. und S. 208). Gemäss langjähriger Praxis des
Bundesgerichts sind sie reine Handelsabkommen, die nur die zwi-
schenstaatlichen Beziehungen regeln (zum Ganzen: DANIEL WÜGER,
Anwendbarkeit und Justiziabilität völkerrechtlicher Normen im
schweizerischen Recht: Grundlagen, Methoden und Kriterien, Bern
2005, S. 154 ff. und S. 168 ff.). Eine Einzelperson kann staatsver-
tragliche Normen indes nur dann anrufen, wenn sie sog. direkt an-
wendbar (self-executing) sind. Da das Bundesgericht den self-execu-
ting-Charakter von FHA (vgl. BGE 105 II 49 E. 3 ff.) und GATT (vgl.
BGE 112 Ib 183 E. 3c i.f.) verneinte, blieb es Einzelpersonen und
Wirtschaftsakteuren versagt, sich darauf zu berufen. Die Haltung des
Bundesgerichts wurde in der Lehre kritisiert. In jüngster Zeit ist es
denn in Bezug auf einzelne Bestimmungen auch von der direkten
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Anwendbarkeit ausgegangen (vgl. BGE 131 II 271 E. 10.3 ff. sowie
E. 10.6). Ob es vorliegend um direkt anwendbare Normen geht und
ob überhaupt eine Massnahme in Frage steht, die einer mengen-
mässigen Beschränkung gleichkommt, kann offen bleiben, denn die
Berufung auf FHA und GATT nützt den Beschwerdeführerinnen
schon aus einem anderen Grund nichts. Wie sie selber ausführen,
lassen sowohl das FHA wie das GATT in gewissen Fällen Massnah-
men zu, die sich handelshemmend auswirken, so z.B. wenn es um
den Schutz der Umwelt geht (vgl. Art. 20 FHA und Art. XX GATT). Die
Anwendung der Euronorm 3 auf 50 cm³-Motorfahrräder erfolgt aus
Gründen des Umweltschutzes. Damit wird entgegen der Meinung der
Beschwerdeführerinnen auch effektiv ein besserer Schutz der Um-
welt erreicht (oben E. 7.1 ff.). Die Unterstellung unter die Euronorm 3
bzw. das Nichtgewähren einer Ausnahme sind entsprechend als er-
forderlich und gerechtfertigt anzusehen.
12.
Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass es für die
Geltung der Euronorm 3 für 50 cm³-Motorfahrräder eine hinreichende
rechtliche Grundlage gibt. Die Regelung ist verhältnismässig und greift
nicht übermässig in die Wirtschaftsfreiheit der betroffenen Importbe-
triebe ein. Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Verweigerung einer
Ausnahme nach Art. 220 Abs. 2 VTS. Für eine solche Bewilligung ist
erstens gar kein besonderer Fall gegeben und zweitens würde sonst
das Ziel der strengeren Abgasvorschriften, der bessere Schutz der
Umwelt, beeinträchtigt. Weil die angefochtene Verfügung im Ergebnis
somit richtig ist und weil keine Verfahrensfehler auszumachen sind, ist
auch dem Subeventualantrag, die Sache sei zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen, nicht zu entsprechen.
Soweit auf die Beschwerde eingetreten werden kann (vgl. oben E. 3),
erweist sie sich somit als unbegründet und ist abzuweisen.
13.
Bei diesem Ausgang gelten die Beschwerdeführerinnen als unterlie-
gend, weshalb sie nach Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten,
einschliesslich jener für die Zwischenverfügung vom 4. März 2008, zu
tragen haben. Die Kosten sind auf insgesamt Fr. 3'000.– festzusetzen.
Dieser Betrag ist mit den geleisteten Kostenvorschüssen in der Höhe
von je Fr. 1'500.– zu verrechnen.
14.
Da sie unterliegen, haben die Beschwerdeführerinnen keinen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden
kann.
2.
Den Beschwerdeführerinnen werden Verfahrenskosten von Fr. 3'000.–
auferlegt. Sie werden mit den geleisteten Kostenvorschüssen von je
Fr. 1500.– verrechnet.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerinnen (mit Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (eingeschrieben)
- das Generalsekretariat UVEK (mit Gerichtsurkunde)
- das BAFU (eingeschrieben)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
André Moser Thomas Moser
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Ent-
scheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende
Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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