Abtei lung I
A-840/2007
{T 0/2}
Urteil vom 22. März 2007
Mitwirkung: Richter Beat Forster (Vorsitz); Richter André Moser; Richterin
Florence Aubry Girardin; Gerichtsschreiber Simon Müller.
Eawag, Direktion, Überlandstrasse 133, 8600 Dübendorf,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Alfred Schütz, Bleicher-
weg 45, 8002 Zürich,
gegen
X._______
Beschwerdegegner,
ETH-Beschwerdekommission, Postfach 6061, 3001 Bern,
Vorinstanz,
betreffend
Neues Lohnsystem, Funktionsüberführung; Zirkulationsbeschluss der
ETH-Beschwerdekommission vom 18. Dezember 2006 betreffend Zustän-
digkeit und Beschwerdelegitimation.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. X._______ ist seit dem 1. August 1988 bei der Eidgenössischen Anstalt für
Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz (Eawag),
einer öffentlich-rechtlichen Forschungsinstitution der Eidgenössischen
Technischen Hochschulen (ETH), tätig. Im Zusammenhang mit dem neu in
Kraft getretenen Bundespersonalrecht führten die ETH per 1. Januar 2006
ein neues Lohnsystem (NLS) ein. Am 16. November 2006 (recte: 2005)
teilte die Direktion Eawag X._______ mit, dass sein aktueller Lohn gemäss
Lohnklasse 25 unverändert in das neue Lohnsystem überführt und seine
bisherige Funktion als wissenschaftlicher Adjunkt per 1. Januar 2006 der
Funktionsstufe 10 zugeordnet werde.
B. Nach ergebnislosen Gesprächen mit der Abteilungsleitung und dem Perso-
naldienst der Eawag gelangte X._______ mit seinem Anliegen, der
Funktionsstufe 12 zugeteilt zu werden, erfolglos an die Eawag-Überprü-
fungskommission NLS und am 25. März 2006 an die paritätische Überprü-
fungskommission für Funktionsbewertungen im ETH-Bereich.
C. In einem als Verfügung bezeichneten und mit einer Rechtsmittelbelehrung
versehenen Schreiben eröffnete die Direktion Eawag X._______ am 5. Juli
2006, dass in Befolgung der Empfehlung der paritätischen Über-
prüfungskommission am Einreihungsentscheid festgehalten werde.
D. Mit Beschwerde vom 7. August 2006 an die ETH-Beschwerdekommission
beantragte X._______ die rückwirkende Zuordnung zur Funktionsstufe 12,
eventualiter zur Stufe 11.
E. Die anwaltlich vertretene Eawag bestritt in ihrer Beschwerdeantwort vom
13. September 2006 die Zuständigkeit der ETH-Beschwerdekommission
und die Beschwerdelegitimation von X._______.
F. Im Anschluss an einen mehrfachen Schriftenwechsel wies die ETH-Be-
schwerdekommission die Einrede der Eawag betreffend Unzuständigkeit
am 18. Dezember 2006 ab und stellte fest, dass X._______ zur Be-
schwerdeerhebung legitimiert sei. Das angefochtene Schreiben der Eawag
stelle eine Verfügung dar und bei der Einreihung in eine neue Funktions-
stufe handle es sich um eine bei ihr anfechtbare arbeitsrechtliche Angele-
genheit. X._______ habe ein schützenswertes Interesse an der
Prozessführung.
G. Gegen diesen Entscheid liess die Eawag (Beschwerdeführerin) am 31. Ja-
nuar 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht einreichen. Bean-
tragt wird die Aufhebung des Entscheides und das Nichteintreten auf die
Beschwerde von X._______.
H. Die ETH-Beschwerdekommission (Vorinstanz) am 15. Februar 2007 auf
eine Vernehmlassung verzichtete, beantragt X._______
(Beschwerdegegner) am 24. Februar 2007 die Abweisung der Beschwer-
de.
3Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Entscheide der ETH-Beschwerdekommission sind beim Bundesverwal-
tungsgericht anfechtbar (Art. 37 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Okto-
ber 1991 über die Eidgenössischen Technischen Hochschulen [ETH-Ge-
setz; SR 414.110] i.V.m. Art. 31 und 33 Bst. e des Bundesgesetzes vom
17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht [VGG; SR 173.32]).
Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich um eine selbständig eröff-
nete Zwischenverfügung über die Zuständigkeit und die Beschwerdelegiti-
mation; sie ist innert 30 Tagen nach Eröffnung anfechtbar (Art. 45 Abs. 1
i.V.m. Art. 50 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]). Die Beschwerdeführerin
ist als Forschungsanstalt und erstinstanzlich verfügende Behörde be-
schwerdeberechtigt (Art. 37 Abs. 2 ETH-Gesetz). Auf die im Übrigen form-
und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2. Strittig ist in erster Linie die Enscheidbefugnis der Vorinstanz in vorlie-
gender Angelegenheit. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin stellt ihre
Mitteilung vom 5. Juli 2006 entgegen der irrtümlichen Bezeichnung als
Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung bloss eine nicht anfechtbare interne
Weisung bzw. Anordnung dar. Denn das neue Lohnsystem gewährleiste
kraft Gesetz ausdrücklich die Besitzstandsgarantie und bewirke keine für
die Arbeitnehmer nachteilige Änderung ihrer öffentlich-rechtlichen Arbeits-
verträge. Mit dessen Einführung seien weder Rückstufungen noch Beför-
derungen verbunden. Erfülle der Beschwerdegegner in Zukunft ein hö-
heres Anforderungsprofil, sei eine Beförderung unabhängig von der Ein-
stufung möglich. Das neue Lohnsystem sei ein reines Führungsinstrument.
Deshalb und mangels Änderung des öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrages
liege keine bei der ETH-Beschwerdekommission anfechtbare Streitigkeit
aus einem Arbeitsverhältnis im Sinne von Art. 34 Abs. 1 des Bundesper-
sonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) vor.
3. Der Rechtsschutz im Verwaltungsverfahren ist grundsätzlich nur gegen
Verfügungen gegeben (Art. 44 VwVG). Als Verfügung gelten einzelfallwei-
se Anordnungen der Behörden gestützt auf öffentliches Recht des Bundes,
mit denen eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsge-
staltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt
wird (Art. 5 Abs. 1 VwVG; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfah-
ren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz.
188, mit Hinweisen). Dass auch die Abweisung eines Begehrens auf Be-
gründung oder Änderung eines Rechts eine Verfügung darstellt, geht aus
der Legaldefinition hervor (Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG).
3.1 Strittig ist vorliegend die Zuordnung des Beschwerdegegners zu einer
Funktionsstufe im Zusammenhang mit der Einführung des neuen
Lohnsystems an den beiden ETH und den Forschungsanstalten. Art. 65a
der Verordnung des ETH-Rates vom 15. März 2001 über das Personal im
Bereich der Eidgenössischen Technischen Hochschulen (PVO-ETH, SR
172.220.113) bestimmt, dass die aktuellen Löhne in ihrer Höhe
unverändert in das neue Lohnsystem überführt werden (Abs. 1). Die
4Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter wird auf Grund der Funktion einer
Funktionsstufe zugeordnet und auf Grund der Erfahrung innerhalb des
Lohnbandes dieser Funktionsstufe eingereiht (Abs. 2). Sie oder er ist über
die Zuordnung schriftlich zu informieren (Abs. 4). Funktionsraster und
Lohnskalen sind in den Anhängen 1 und 2 der PVO-ETH festgehalten.
3.2 Vorliegend hat der Beschwerdegegner den Antrag gestellt, er sei im neuen
Lohnsystem – nicht wie von der Beschwerdeführerin als seiner Arbeitgebe-
rin vorgesehen – der Funktionsstufe 10, sondern der Stufe 12 zuzuordnen.
Die Beschwerdeführerin teilte ihm am 5. Juli 2006 mit, sie halte an der ur-
sprünglich vorgesehenen Zuordnung fest. Damit hat sie das Begehren des
Beschwerdeführers, einer Funktionsstufe mit einem wesentlich höheren
Maximallohn (vgl. Anhang 2 PVO-ETH) zugeordnet zu werden, abgewie-
sen. Weil dieser Entscheid die Rechtsstellung des Beschwerdegegners be-
rührt, indem ihm das Recht verweigert wird, im neuen Lohnsystem einer
Funktionsstufe mit besseren Lohnentwicklungsmöglichkeiten zugeteilt zu
werden, kommt ihm Verfügungscharakter zu (vgl. ANDRÉ MOSER, Der
Rechtsschutz im Bund, in: Peter Helbling / Tomas Poledna, Personalrecht
des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 542). Die Behauptung der Be-
schwerdeführerin, das neue Lohnsystem gewährleiste ausdrücklich die Be-
sitzstandsgarantie und bewirke keine für die Arbeitnehmer nachteilige Än-
derung ihrer öffentlich-rechtlichen Arbeitsverträge, trifft nur insofern zu, als
die aktuellen Löhne in ihrer Höhe unverändert ins neue Lohnsystem über-
führt werden (Art. 65a PVO-ETH). Die Zuordnung zu einer Funktionsstufe
gemäss neuem Lohnsystem hat demgegenüber eine neue Lohnskala mit
anderen Maximallöhnen zur Folge. Insoweit kann die vorliegende Zuteilung
im Ergebnis mit einer Änderung der Lohneinreihung verglichen werden,
welche gemäss Eidgenössischer Personalrekurskommission zu verfügen
ist (vgl. auch Entscheid PRK vom 28. November 2005 [PRK 2005-014] E.
6 in fine). Der Entscheid der Beschwerdeführerin vom 5. Juli 2006 stellt
somit eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG dar. Dieser
Ansicht ist im Übrigen – worauf der Beschwerdegegner zu Recht
hingewiesen hat – auch der ETH-Rat, der die PVO-ETH und damit den
vorliegend anwendbaren Art. 65a erlassen hat. Gemäss seinem
Kommentar zu dieser Bestimmung hat die zuständige Stelle die definitive
Entscheidung über die Zuordnung zu verfügen (ETH-Rat [Hrsg.],
Personalrecht ETH-Bereich, 4. Aufl. Dezember 2005, S. 45).
3.3 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin handelt es sich bei der vor-
liegenden Angelegenheit weiter um eine Streitigkeit aus dem Arbeitsver-
hältnis. Das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis gestützt auf das BPG re-
gelt die arbeitsrechtlichen Beziehungen zwischen dem Bund und seinem
Personal (Botschaft vom 14. Dezember 1998 zum BPB, BBl 1998 1597, S.
1605). Dazu gehört auch der sich nach Funktion, Erfahrung und Leistung
bemessende Lohn (Art. 15 Abs. 1 BPG). Dies gilt auch für die Arbeitsver-
hältnisse der beiden ETH und deren Forschungsanstalten (Art. 17 Abs. 2
ETH-Gesetz). Demzufolge gehört auch die Zuweisung einer Funktionsstu-
fe zum Arbeitsverhältnis (vgl. Art. 25 Abs. 1 PVO-ETH). Sind sich
Arbeitgeber und Arbeitnehmer über die Zuordnung der Funktionsstufe
5nicht einig, liegt eine Streitigkeit aus dem Arbeitsverhältnis vor. Die
Beschwerdeführerin geht somit fehl mit ihrem Standpunkt, solche
Streitigkeiten könnten nur bei Änderungen des Arbeitsvertrages vorliegen.
Auf den Einwand der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin wäre verpflichtet
gewesen, mit der Einführung des neuen Lohnsystems neue
Arbeitsverträge auszuarbeiten, ist nicht weiter einzugehen.
3.4 Art. 34 Abs. 1 BPG hält fest, dass bei Streitigkeiten aus dem Arbeitsver-
hältnis der Arbeitgeber eine Verfügung erlässt, falls keine Einigung zu
Stande kommt. Dessen Verfügung unterliegt der Beschwerde an die in den
Ausführungsbestimmungen bezeichnete interne Beschwerdeinstanz (Art.
35 Abs. 1 BPG) und deren Entscheid kann beim Bundesverwaltungsgericht
angefochten werden (Art. 36 Abs. 1 BPG). Interne Beschwerdeinstanz der
ETH und der Forschungsanstalten betreffend öffentlich-rechtliche Arbeits-
verhältnisse ist die ETH-Beschwerdekommission (Art. 37 Abs. 3 Bst. a
ETH-Gesetz). Die Vorinstanz hat sich demnach zu Recht in vorliegender
Streitsache für zuständig erklärt.
3.5 Gegen die Zuständigkeit der Vorinstanz wendet die Beschwerdeführerin
vergeblich ein, vorliegend werde der Rechtsschutz des Arbeitnehmers im
Rahmen der Sozialpartnerschaft durch die paritätisch zusammengesetze
Überprüfungskommission gewährleistet. Denn damit übersieht sie, dass
es sich bei der paritätischen Überprüfungskommission für Funktionsbewer-
tungen im ETH-Bereich nicht um eine Rechtsmittelinstanz, sondern um ein
Gremium mit Mitgliedern von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite handelt,
das zu Handen der Beteiligten mehr oder weniger verbindliche Empfeh-
lungen abgibt (Art. 1 Abs. 2 und 7 Abs. 2 der gleichnamigen Verordnung
vom 11. April 2002 [SR 172.220.113.41]). Deren Anrufung vermag ein
rechtsstaatliches Überprüfungsverfahren durch eine von den Beteiligten
unabhängige und in der Sache unbefangenen Beschwerdeinstanz nicht zu
ersetzen.
Mit ihrem weiteren Einwand, es entspreche nicht dem Willen des Gesetz-
gebers, dass die ETH-Beschwerdekommission ihr Ermessen an Stelle der
beiden Überprüfungskommissionen setze, verkennt die Beschwerdeführe-
rin schliesslich, dass sich die Frage des Ermessens nicht im Zusammen-
hang mit der Zuständigkeit, sondern der Kognition bzw. des Prüfungsum-
fangs der Beschwerdeinstanz stellt (vgl. Art. 49 VwVG).
4. Wie bereits die Vorinstanz festgehalten hat, ist der Beschwerdegegner
durch den an ihn gerichteten negativen Entscheid der Beschwerdeführerin
beschwert, weil sein Antrag auf Einteilung in die Funktionsstufe 12 mit
einem höheren Maximallohn abgewiesen worden ist. Er hat ein schutzwür-
diges Interesse an dessen Anfechtung. Die Vorinstanz hat somit zu Recht
die Prozessbefugnis des Beschwerdegegners festgestellt. Die Behauptung
der Beschwerdeführerin, der Rechtsschutz des Bescherdegegners sei be-
reits durch die Beurteilung durch die beiden Überprüfungskommissionen
gewährleistet worden, zielt an der Sache vorbei.
5. Gestützt auf vorstehende Erwägungen ist die Beschwerde als unbegründet
abzuweisen und der angefochtene Zwischenentscheid zu bestätigen.
66. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist in personalrecht-
lichen Angelegenheiten grundsätzlich kostenlos (Art. 34 Abs. 2 BPG). Par-
teientschädigungen sind bei diesem Ausgang des Verfahrens keine ge-
schuldet.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen und der Zirkulationsbeschluss der ETH-
Beschwerdekomission vom 18. Dezember 2006 bestätigt.
2. Für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht werden weder Ko-
sten erhoben noch Parteientschädigungen zugesprochen.
3. Dieses Urteil wird eröffnet:
- der Beschwerdeführerin
- dem Beschwerdegegner
- der Vorinstanz
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Beat Forster Simon Müller
Rechtsmittelbelehrung
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Ar-
beitsverhältnisse können mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden, so-
fern es um eine vermögensrechtliche Angelegenheit geht, bei welcher der Streitwert min-
destens 15'000 Franken beträgt oder bei der sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher
Bedeutung stellt (vgl. Art. 85 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [Bundesgerichtsgesetz, BGG]; SR 173.110). Bei einer
nicht vermögensrechtlichen Angelegenheit ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie die
Gleichstellung der Geschlechter betrifft (vgl. Art. 83 Bst. g BGG).
Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen, so ist sie innert 30
Tagen seit der Ausfertigung des angefochtenen Urteils zu erheben. Die Rechtsschrift ist
in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Sie muss spätestens am letzten Tag
der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung überge-
ben werden (vgl. Art. 42. 48, 54 und 100 BGG).
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