Abtei lung I
A-8636/2007
{T 1/2}
U r t e i l v o m 2 3 . J u n i 2 0 0 8
Richter Markus Metz (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqua-
letto Péquignot, Richter Jürg Kölliker,
Gerichtsschreiberin Michelle Eichenberger.
Kanton Bern, 3000 Bern,
handelnd durch das Psychiatriezentrum Münsingen
(PZM), Verwaltungsdirektion, 3110 Münsingen,
und dieses vertreten durch Fürsprecher Urs Eymann,
Breitenrainstrasse 27, 3013 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
Schweizerische Bundesbahnen SBB (SBB AG),
Infrastruktur, Netz- &, Programmmanagement,
Schanzenstrasse 5, 3000 Bern 65,
Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Verkehr BAV, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Wiedererwägung.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-8636/2007
Sachverhalt:
A.
Das Plangenehmigungsgesuch der Schweizerischen Bundesbahnen
SBB (SBB AG) betreffend Eisenbahnlärmsanierung in der Gemeinde
Münsingen vom 31. März 2004 wurde vom Bundesamt für Verkehr
(BAV) am 16. November 2005 mit Änderungen, Auflagen und Vorbe-
halten genehmigt. Die gegen das Gesuch erhobene Einsprache des
Kantons Bern, handelnd durch das Psychiatriezentrum Münsingen
(PZM, in der Folge: Kanton Bern), wurde mit der Begründung abgewie-
sen, der Bau von Lärmschutzwänden (LSW) gestützt auf den Kosten-
Nutzen-Index (KNI) würde unverhältnismässig hohe Kosten verur-
sachen. Die gegen diese Plangenehmigungsverfügung vom Kanton
Bern erhobene Beschwerde vom 19. Dezember 2005 wurde von der
Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt
(REKO/INUM) mit Entscheid vom 27. Juli 2006 abgewiesen, soweit
darauf eingetreten werden konnte (Entscheid der REKO/INUM
A-2005-284 vom 27. Juli 2006). Dieser Entscheid blieb unangefochten
und erwuchs in Rechtskraft.
B.
In der Folge revidierte die Gemeinde Münsingen ihr Baureglement da-
hingehend, dass in der Zone für öffentliche Nutzung (ZöN) Nr. 31 be-
treffend das PZM neu die Empfindlichkeitsstufe (ES) I und nicht mehr
wie bis anhin die ES II gilt. Diese Baureglementsänderung wurde vom
Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) ge-
nehmigt; sie ist seit dem 16. Juli 2007 in Kraft.
C.
Der Kanton Bern beantragte am 20. November 2007 beim BAV, die
Plangenehmigungsverfügung vom 16. November 2005 teilweise in
Wiedererwägung zu ziehen. Für den Teilbereich R1 sei eine Neube-
rechnung des KNI vorzunehmen und es seien die nötigen baulichen
Massnahmen anzuordnen. Zudem sei dem Wiedererwägungsgesuch
die aufschiebende Wirkung zuzusprechen, so dass vorläufig keine Er-
leichterungen vorzunehmen seien.
D.
Das BAV wies mit Verfügung vom 30. November 2007 das Wiederer-
wägungsgesuch des Kantons Bern ab. Durch das revidierte Bauregle-
ment der Gemeinde Münsingen, welches im Bereich des PZM neu
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eine tiefere ES-Zuordnung vorsehe, hätten sich zwar die Verhältnisse
nachträglich geändert, womit ein Wiedererwägungsgrund vorliege und
auf das Gesuch einzutreten sei. Ein Widerrufsgrund liege jedoch nicht
vor, weshalb das Gesuch abzuweisen sei. Zum einen sei der Versuch
des PZM, gestützt auf das revidierte Baureglement den Bau einer
LSW durchzubringen, als verpönte Umgehung eines rechtskräftigen
Entscheids zu qualifizieren. Auch erscheine die Rechtmässigkeit der
Reglementsänderung fraglich, worauf aber nicht näher einzugehen sei.
Zum anderen ergebe die Interessenabwägung, dass die Interessen an
der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung betroffener Gemeinden
und das Vertrauen der SBB AG in die Rechtsbeständigkeit von Sanie-
rungen das Interesse an der Anpassung aufgrund nachträglicher Än-
derungen von kommunalen Reglementen und Plänen klar überwögen.
Schliesslich würden Zusatzkosten entstehen, welche die Finanzierung
und den fristgerechten Abschluss der netzweiten Eisenbahnlärmsa-
nierung bis 2015 in Frage stellten.
E.
Gegen diese Verfügung des BAV (Vorinstanz) vom 30. November 2007
erhebt der Kanton Bern (Beschwerdeführer) am 20. Dezember 2007
beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde. Der Beschwerdeführer
beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung (Rechtsbegeh-
ren 1). Das Gesuch um Wiedererwägung der Plangenehmigungsverfü-
gung der Vorinstanz vom 16. November 2005 bezüglich LSW im Teilbe-
reich R1 sei gutzuheissen in dem Sinne, dass die SBB AG (Beschwer-
degegnerin) für diesen Teilbereich eine Neuberechnung des KNI vor-
zunehmen habe (Rechtsbegehren 2). Weiter sei die Beschwerde-
gegnerin anzuweisen, im Teilbereich R1 die nötigen baulichen
Massnahmen gestützt auf Art. 19 ff. der Verordnung vom 14. Nov-
ember 2001 über die Lärmsanierung der Eisenbahnen (VLE, SR
742.144.1) vorzunehmen, d.h. es sei eine LSW auf der Seite gegen
das PZM zu errichten (Rechtsbegehren 3).
Der Beschwerdeführer weist einleitend darauf hin, dass die Vorinstanz
ihre Verfügung ohne Durchführung eines Schriftenwechsels erlassen
habe. In der Sache macht er geltend, mit der Änderung des
Baureglements der Gemeinde Münsingen, wonach die ZöN Nr. 31 der
ES I zugeordnet worden sei, sei eine neue erhebliche Tatsache
eingetreten bzw. habe sich die Sachlage rechtserheblich verändert,
was im Rahmen der Wiedererwägung zu berücksichtigen sei. Die
REKO/INUM habe denn auch in ihrem Urteil festgehalten, dass einer
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anderen Zonen- bzw. ES-Zuteilung, welche sie als durchaus vertretbar
erachte, Rechnung zu tragen wäre. Durch die Neueinstufung seien ge-
änderte Lärmschutzmassnahmen angezeigt. Denn aufgrund dieser
werde der Immissionsgrenzwert (IGW) nachts klar und wahrscheinlich
sogar auch tags überschritten. Sollte die Neuberechnung des KNI zei-
gen, dass der Wert von 80 unterschritten werde, seien Lärmschutz-
massnahmen auszuführen. Eine KNI-Neuberechnung sei zumutbar,
um die Kostenverhältnismässigkeit zu prüfen, da sonst bis ins Jahr
2015 eine dramatische Grenzwertüberschreitung vorliege, die nicht
berücksichtigt worden sei. Die spätere Anpassung einer ES bei unver-
änderter Nutzung sei im Umweltrecht nicht speziell geregelt. Doch
schlage ein Vergleich mit Art. 24 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) fehl. Die Baureglementsän-
derung sei insgesamt rechtmässig erfolgt. Zudem sei das Begehren
des PZM an die Gemeinde Münsingen um Anpassung des
Baureglements vor dem Entscheid der REKO/INUM gestellt worden.
Von einer verpönten Umgehung eines rechtskräftigen Entscheids
könne somit nicht die Rede sein. Bezüglich der Interessenabwägung
hält der Beschwerdeführer fest, die Vorinstanz habe nicht erläutert,
weshalb das Vertrauen der Beschwerdegegnerin überwiege. Das
Vertrauen in die Rechtsbeständigkeit von Verfügungen gehe nicht
generell nachträglichen Planänderungen vor. Je älter ein Zonenplan
sei, desto weniger dürfe mit seiner Beständigkeit gerechnet werden.
Zudem stelle das PZM als psychiatrisches Spital, welches auf grösst-
mögliche Ruhe für seine Patientinnen und Patienten angewiesen sei,
einen Spezialfall dar. Eine solche Situation sei in der Schweiz äusserst
selten. Ein negatives Präjudiz für andere Fälle sei daher nicht zu be-
fürchten. Weiter sei eine Änderung der ES auch im Zusammenhang
mit Art. 20 ff. USG relevant und zu berücksichtigen. Schliesslich sei
eine Benachteiligung von Gemeinden, die ihre Zonen- und/oder ES-
Ordnung nicht anpassen würden, nicht nachvollziehbar. Die Gemeinde
Münsingen sei vorliegend nicht Partei. Vielmehr sei durch die ES-Än-
derung eine vormals bestehende Ungleichbehandlung beseitigt wor-
den. Auch sei die Frage der Finanzierung nicht Sache des Beschwer-
deführers.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 13. März 2008 schliesst die Vorinstanz
auf die Abweisung der Beschwerde. Sie halte vollumfänglich an ihrer
angefochtenen Verfügung fest. Der REKO/INUM-Entscheid erwähne
ausdrücklich, im „vorliegenden Verfahren“ gelte die aktuell gültige Zu-
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teilung in die ES mit den dazugehörigen IGW. Die beantragte Wie-
dererwägung betreffe nun aber genau dieses zwischenzeitlich rechts-
kräftig abgeschlossene Verfahren, auf welches das zum damaligen
Zeitpunkt rechtsgültige Baureglement anzuwenden gewesen und nach
wie vor anzuwenden sei. Aus diesem Entscheid könne der Beschwer-
deführer somit gerade nicht ableiten, das Sanierungsverfahren sei we-
gen nachträglicher Fehlerhaftigkeit in Wiedererwägung zu ziehen.
Auch dass der Beschwerdeführer die REKO/INUM bereits vor deren
Entscheid über sein Begehren an die Gemeinde Münsingen um An-
passung des Baureglements informiert habe, helfe nicht weiter. Dass
das damalige Beschwerdeverfahren nicht von Amtes wegen sistiert
worden sei, zeige vielmehr, dass die REKO/INUM bereits damals der
Ansicht gewesen sei, die Plangenehmigung werde durch eine nach-
trägliche Baureglementsänderung nicht tangiert. Weiter erachte sie die
Baureglementsänderung in Bezug auf die ES nicht als grundsätzlich
unzulässig. Es sei jedoch in diesem Zusammenhang auch das Um-
weltrecht zu beachten und die sich daraus ergebenden Massnahmen
zu ergreifen. Auch könne der sogenannte „Spezialfall PZM“ für die
Wiedererwägung nicht ausschlaggebend sein. Es sei nicht einzuseh-
en, weshalb eine Änderung der ES in einer ZöN in der Gemeinde
Minsingen anders behandelt werden sollte als ähnliche Revisionen in
anderen Gemeinden.
G.
Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Vernehmlassung vom
26. März 2008 die Abweisung der Beschwerde. Da die Vorinstanz die
rechtskräftige Plangenehmigung nicht abgeändert habe, habe sie als
Beschwerdegegnerin vor dem Entscheid nicht angehört werden
müssen. In der Sache sei eine Wiedererwägung nicht angezeigt. Dies
habe der Beschwerdeführer auch aus dem Umzonungsverfahren von
der ES II in die ES I gewusst. Insbesondere sei ihr Vertrauen in die
Rechtsbeständigkeit der Plangenehmigung höher zu gewichten als
das Interesse des Beschwerdeführers an einer Anpassung an eine
durch die Gemeinde Münsingen vorgenommene Zonenplanänderung.
Eine nachträgliche Änderung eines Zonenplans habe auf die
rechtskräftige Verfügung grundsätzlich keinen Einfluss.
H.
Mit Schlussbemerkungen vom 30. April 2008 hält der Beschwerdefüh-
rer vollumfänglich an seiner Beschwerde fest. Er weist darauf hin, dass
die REKO/INUM im damaligen Verfahren tatsächlich nur die damals
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gültige Zuteilung des PZM in die ES II habe berücksichtigen können.
Doch sei diese ES-Zuordnung in der Zwischenzeit in einem gültigen
Zonenplanänderungsverfahren geändert worden. Es sei nun das durch
die REKO/INUM gesetzte Vertrauen zu schützen. Auch sei die Sanie-
rungspflicht gemäss Art. 16 USG eine dauernde Aufgabe. Anlagen
könnten durch Umzonung sanierungspflichtig werden. So seien auch
die Lärmbelastungskataster nach Art. 37 der Lärmschutz-Verordnung
vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) nicht fix. Spätere Änderun-
gen der ES-Einstufung seien stets zu berücksichtigen und hätten Ein-
fluss auf die Sanierungspflicht. Dasselbe gelte für die Eisenbahnlärm-
sanierung.
I.
Die Beschwerdegegnerin weist mittels Eingabe vom 13. Mai 2008 dar-
auf hin, ihre Einsprache im Umzonungsverfahren sei nicht primär ge-
gen die Umzonung an sich gerichtet gewesen, sondern gegen ihre in
Aussicht gestellte Sanierungspflicht. Mit dem Einspracherückzug habe
sie somit nicht eine Sanierungspflicht, sondern das Ermessen der Ge-
meinde in Planungsfragen anerkannt.
J.
Auf weitere Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Schrift-
stücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägun-
gen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt ist eine Verfügung betreffend ein Gesuch um Wie-
dererwägung einer Plangenehmigung. Der Beschwerdeführer macht
einen Anspruch auf Wiedererwägung geltend. Die ablehnende Verfü-
gung kann daher an die Rechtsmittelinstanz weitergezogen werden
(ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 449).
Beschwerden gegen Verfügungen des BAV, die nicht in den Anwen-
dungsbereich der Ausnahmeregelung von Art. 32 des Bundesgesetzes
vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungs-
gerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) fallen, werden vom Bundesverwal-
tungsgericht beurteilt (Art. 31 und 33 VGG). Das Bundesverwaltungs-
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gericht ist damit zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zustän-
dig. Das Verfahren richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), so-
weit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat.
Nach dem hauptsächlich auf die Legitimation Privater zugeschnittenen
Art. 48 Bst. a VwVG sind Gemeinwesen dann zur Beschwerde berech-
tigt, wenn sie gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen oder durch
die angefochtene Verfügung in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt
sind und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Ände-
rung des angefochtenen Entscheids haben oder es um spezifische
öffentliche Anliegen geht. Hingegen begründet das blosse allgemeine
Interesse an der richtigen Anwendung objektiven Bundesrechts keine
Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens (KÖLZ/HÄNER, a.a.O.,
S. 203 ff.). Dabei ist nur das Gemeinwesen als solches legitimiert,
nicht jedoch einzelne Behörden oder Verwaltungszweige ohne eigene
Rechtspersönlichkeit, ausser die Rechts- und Parteifähigkeit sei ge-
setzlich zuerkannt, was beim PZM nicht zutrifft.
Gemäss Art. 90 Bst. a der Verfassung des Kantons Bern (KV, BSG
101.1) obliegt die Vertretung des Kantons nach innen wie nach aussen
grundsätzlich dem Regierungsrat. Die Vertretungsbefugnis kann durch
Gesetz oder vom Regierungsrat selber delegiert werden (vgl. Art. 69
Abs. 3 KV). In diesem Sinn sieht Art. 47 des Organisationsgesetzes
vom 20. Juni 1995 (OrG, BSG 152.01) unter der Marginalie „Vertretung
vor Gerichten“ vor, dass der Kanton Bern, „sofern der Regierungsrat
im Einzelfall keine andere Regelung trifft, [...] vor Gerichten und
eidgenössischen Rechtsmittelinstanzen durch Organe oder
Bevollmächtigte der Staatskanzlei oder derjenigen Direktionen
vertreten [wird], in deren Aufgabenbereich der Streitgegenstand fällt“.
Nach Art. 5 der Verordnung vom 29. November 2000 über die Organi-
sation und die Aufgaben der Gesundheits- und Fürsorgedirektion (OrV
GEF, BSG 152.221.121) entscheidet die Direktorin oder der Direktor
„alle Fragen im Aufgabengebiet der Direktion, soweit die Entscheidbe-
fugnis nicht durch die Gesetzgebung oder die Geschäftsordnung dem
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Generalsekretariat, einem Amt oder einer anderen Organisationsein-
heit übertragen ist“ (vgl. zum Ganzen: Entscheid der Rekurskommissi-
on des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation [REKO UVEK] J-2002-128 E. 3.1 f. vom 10. Juli
2003 mit Hinweisen sowie Entscheid der REKO/INUM A-2005-284
E. 2.2 vom 27. Juli 2006). Vorliegend hat keine solche Übertragung auf
das PZM stattgefunden, weshalb jenes nach der kantonalen Zustän-
digkeitsordnung zur Prozessführung grundsätzlich nicht befugt ist. Da
jedoch die Gesundheits- und Fürsorgedirektion das PZM mittels
Schreiben vom 4. Oktober 2007 zur Beschwerdeführung ermächtigt
hat, ist die Prozessführungsbefugnis des PZM im Namen des Kantons
Bern zu bejahen.
Das PZM gehört als Anstalt zum Verwaltungsvermögen des Kantons
Bern (zum Verwaltungsvermögen vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, S. 414). Durch die
Abweisung des Wiedererwägungsgesuchs durch die Vorinstanz ist der
Kanton Bern als formeller Adressat auch materiell beschwert und
damit zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.2 Der Inhalt der angefochtenen Verfügung bildet den Rahmen bzw.
das Anfechtungsobjekt, das den möglichen Umfang des Streitgegen-
standes begrenzt. Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfü-
gende Behörde nicht entschieden hat und auch nicht entscheiden
musste, darf die zweite Instanz nicht beurteilen, da sie sonst in die
funktionale Zuständigkeit der unteren Instanz eingreifen würde. Die
Parteibegehren dürfen folglich nicht über das hinausgehen, was die
Vorinstanz entschieden hat oder etwas anderes, weitergehendes ver-
langen (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N. 403). Da die Frage der Finanzierung all-
fälliger Lärmschutzmassnahmen nicht Thema der ursprünglichen Plan-
genehmigungsverfügung war bzw. generell nicht Gegenstand eines
Plangenehmigungsverfahrens ist, kann insofern im vorliegenden Ver-
fahren, in welchem auf die ursprüngliche Plangenehmigungsverfügung
zurückgekommen wird, auf diesen vom Beschwerdeführer gerügten
Punkt nicht eingetreten werden. Trotzdem sei darauf hingewiesen,
dass die für die Eisenbahnlärmsanierung benötigten Mittel vom Bund
durch den Bundesbeschluss über die Finanzierung der Lärmsanierung
der Eisenbahnen vom 6. März 2000 (BBl 2000 4802) zur Verfügung
gestellt wurden. Die Verbes-serung des Lärmschutzes entlang der
Eisenbahnen ist denn auch als erklärtes Ziel des Bundes bereits im
Bundesbeschluss vom 24. März 1998 über Bau und Finanzierung der
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Infrastrukturvorhaben des öffentlichen Verkehrs festgehalten (BBl 1998
1421, vgl. auch Übergangsbe-stimmungen der Bundesverfassung vom
18. April 199 [BV, SR 101]). Sind die gesetzlichen Voraussetzungen
einer Sanierung gegeben, hat diese zu erfolgen bzw. finanziert zu
werden.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und 52 VwVG) ist demnach unter der genannten Einschrän-
kung einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständi-
ger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler
bei der Ausübung des Ermessens – sowie Angemessenheit hin
(Art. 49 VwVG).
3.
Vorab ist auf die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Verletzung
des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz, indem diese ihre Verfü-
gung ohne Durchführung eines Schriftenwechsels durchgeführt habe,
einzugehen.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich aus Art. 29 Abs. 2 BV
und verleiht den von einem zu treffenden Entscheid Betroffenen ver-
schiedene Mitwirkungsrechte; so das Recht auf Informationen über
den Verfahrensausgang, die Möglichkeit sich zu äussern, bevor ent-
schieden wird, und dabei angehört zu werden, das Recht auf Akten-
einsicht sowie auf einen begründeten Entscheid (KÖLZ/HÄNER, a.a.O,
Rz. 129; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern
1999, S. 509 ff.). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Na-
tur, was bedeutet, dass eine Verletzung desselben grundsätzlich zur
Aufhebung des Entscheids führt, ungeachtet der Erfolgsaussichten der
Beschwerde in der Sache selbst. In der Praxis ist die Heilung einer
Gehörsverletzung aber dann möglich, wenn die Beschwerdeinstanz in
denjenigen Fragen, in denen das rechtliche Gehör verweigert worden
ist, dieselbe Überprüfungsbefugnis hat wie die Vorinstanz und entspre-
chend das Versäumte nachholen kann (BGE 127 V 437 E. 3d.aa mit
Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht hat volle Kognition (vgl.
E. 2 hiervor) und damit die Möglichkeit, die Argumente des Be-
schwerdeführers und der Beschwerdegegnerin im gleichen Umfang zu
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prüfen, wie die Vorinstanz. Deshalb ist eine allfällige Verletzung des
rechtlichen Gehörs als geheilt zu betrachten. Wie die nachfolgenden
Erwägungen zeigen werden, ist die angefochtene Verfügung jedoch
aus anderen Gründen aufzuheben und die Sache zur erneuten Beur-
teilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4.
Nach Art. 58 Abs. 1 VwVG kann die Vorinstanz (während hängigem
Beschwerdeverfahren) bis zu ihrer Vernehmlassung die angefochtene
Verfügung in Wiedererwägung ziehen. Entgegen diesem engen Wort-
laut kann eine Behörde eine formell rechtskräftige, aber fehlerhafte
Verfügung auch ausserhalb eines ordentlichen Beschwerdeverfahrens
abändern oder aufheben (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 419 ff., auch zum
Folgenden; vgl. auch FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 307
ff.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 994 ff.). Begrifflich
sind Wiedererwägung und Widerruf auseinanderzuhalten. Während
Praxis und Lehre unter „Wiedererwägung“ das Zurückkommen auf
eine rechtskräftige Verfügung auf Gesuch einer Partei hin verstehen,
bezeichnet „Widerruf“ die (materielle) Änderung einer rechtskräftigen
Verfügung durch die Behörde, gleichgültig ob der Anstoss dazu auf
Gesuch hin erfolgte oder die Änderung von Amtes wegen vorgenom-
men wurde (Entscheid der REKO/INUM F-2006-91 E. 4.2.1 vom
22. November 2006 mit Hinweis). Der Widerruf als materiellrechtliches
Problem ist von der Frage des Verfahrens, in dem fehlerhafte Verfü-
gungen oder Entscheide überprüft werden können, zu trennen. Im Ver-
fahren stellt sich vor allem die Frage, in welchen Fällen die Behörde
verpflichtet ist, ein Gesuch um Wiedererwägung zu behandeln. Dem-
nach ist unter Wiedererwägung das verfahrensmässige Zurückkom-
men auf eine Verfügung zu verstehen, unter Widerruf hingegen ihr Er-
gebnis, nämlich die materielle Aufhebung oder Änderung des in Wie-
dererwägung gezogenen Aktes (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 424).
Für ein Zurückkommen auf eine formell rechtskräftige Verfügung spre-
chen Aspekte, welche die Rechtmässigkeit der Verfügung in Frage
stellen (Grundsatz der Gesetzmässigkeit). Nach herrschender Lehre
und Praxis kann auf eine rechtskräftige Verfügung zurückgekommen
werden, wenn auf den Erlass der Verfügung mit strafbaren Mitteln ein-
gewirkt worden ist, wenn neue erhebliche Tatsachen oder neue Be-
weismittel zu erheblichen Tatsachen vorliegen, die im früheren Verfah-
ren nicht bekannt waren oder deren Geltendmachung zum damaligen
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Zeitpunkt unmöglich war oder hierfür keine Veranlassung bestand,
wenn beim Erlass einer Verfügung wesentliche Verfahrensvorschriften
verletzt oder aktenkundige erhebliche Tatsachen versehentlich nicht
berücksichtigt und wenn unrichtige behördliche Auskünfte über den In-
halt oder die Anwendung der massgebenden gesetzlichen Vorschriften
erteilt worden sind. Neben diesen revisionsähnlichen Tatbeständen
müssen Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse auch wegen un-
richtiger Sachverhaltsfeststellung bzw. nachträglicher rechtserhebli-
cher Änderung des Sachverhalts oder fehlerhafter Rechtsanwendung
bzw. wegen einer Änderung des objektiven Rechts einer neuen Prü-
fung unterzogen werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2D_45/2008
E. 2.1.1 ff. vom 8. Mai 2008; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 31 Rz. 43;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1833; Entscheid der REKO/INUM
F-2006-91 E. 4.2.2 vom 22. November 2006; Verwaltungspraxis der
Bundesbehörden [VPB] 62.19 E. 3c; GYGI, a.a.O., S. 308 ff.). Eine feh-
lerhafte Rechtsanwendung kann allenfalls ganz ausnahmsweise auch
ein Rückkommen auf urteilsähnliche Verfügungen rechtfertigen, sofern
der Verfügung schwerwiegende materielle Fehler anhaften und die un-
veränderte Weitergeltung der Verfügung zu einem stossenden und
dem Gerechtigkeitsgefühl zuwiderlaufenden Ergebnis führen würde
(TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 31 Rz. 43 mit Hinweis auf BGE 98 Ia 568
E. 5b). Eine Änderung der Praxis oder Rechtsprechung sowie das Vor-
bringen von Gründen, die der Pflichtige bereits im Rekursverfahren ge-
gen den Entscheid hätte geltend machen können, sind kein Anlass zur
Revision (BGE 98 Ia 568 E. 5b).
Als Widerrufsgründe kommen sowohl ursprüngliche als auch nachträg-
liche Fehlerhaftigkeit einer Verfügung in Frage. Werden – wie im VwVG
– die Voraussetzungen des Widerrufs im Gesetz nicht ausdrücklich ge-
regelt, hat die widerrufende Behörde eine Interessenabwägung vorzu-
nehmen. Dabei hat sie die Interessen an der richtigen Anwendung des
objektiven Rechts und der Rechtsgleichheit einerseits und diejenigen
der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes andererseits zu be-
rücksichtigen, wobei letztere besonders beim Widerruf zulasten von
Betroffenen ins Gewicht fallen (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 423, mit Hin-
weisen; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 31 Rz. 52; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 1033).
4.1 Wiedererwägung und Widerruf beziehen sich auf formell rechts-
kräftige Verwaltungsverfügungen erster Instanzen. Der Widerruf von
Verfügungen, über die ein Gericht oder eine verwaltungsunabhängige
Seite 11
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Rekurskommission materiell entschieden hat, ist grundsätzlich unzu-
lässig. Ein solches Verfahren kann unter Vorbehalt der Revision nicht
wieder aufgenommen werden. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz
ist aber dann möglich, wenn ein gerichtliches Urteil einen Dauerzu-
stand schafft. In diesem Fall kann es der Verwaltung nicht unter allen
Umständen verwehrt sein, gestützt auf veränderte Verhältnisse oder
neue Erkenntnisse eine Verfügung zu treffen, die im Ergebnis das frü-
her gefällte Urteil aufhebt (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 31 Rz. 26
sowie HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1025 mit Hinweisen).
Zur Diskussion steht vorliegend die Änderung einer Plangenehmi-
gungsverfügung, über die die REKO/INUM als verwaltungsunabhängi-
ge Instanz materiell entschieden hat. Eine Wiedererwägung bzw. ein
Widerruf dieser Verfügung ist somit im klassischen Sinn nicht möglich.
Auch wäre vorliegend eine Revision nach Art. 66 VwVG ausgeschlos-
sen, da keine ursprüngliche Fehlerhaftigkeit der Plangenehmigung vor-
liegt (vgl. hierzu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1037; TSCHANNEN/
ZIMMERLI, a.a.O., § 31 Rz. 28). Wie bereits erwähnt, steht die formelle
Rechtskraft einer Dauerverfügung – wozu auch eine Plangenehmigung
gehört (Entscheid der REKO/INUM A-2000-98 E. 10.4.5 vom 4. Sep-
tember 2001) – aber unter dem Vorbehalt, dass nicht nach dem Verfü-
gungserlass erhebliche tatsächliche Änderungen eintreten. Aufgrund
der Änderung der ES im Baureglement bzw. der Zonenplanordnung
der Gemeinde Münsingen gelangte der Beschwerdeführer mit einem
Wiedererwägungsgesuch an die Vorinstanz. Diese hat den Anspruch
des Beschwerdeführers auf Behandlung desselben nicht in Abrede
gestellt und ist darauf eingetreten. Die ES-Änderung stellt denn auch
unbestritten eine rechtserhebliche Sachverhaltsänderung – und nicht
eine Änderung des objektiven Rechts, worunter Verfassung, Gesetz
und Verordnung zu subsumieren sind – dar. Die erheblichen tat-
sächlichen Verhältnisse haben sich seit der ursprünglichen Verfügung
bzw. seit dem Urteil der mit Beschwerde angerufenen Rechtsmittelins-
tanz in wesentlicher Weise verändert. Dies rechtfertigt gemäss zitierter
Lehre und Rechtsprechung ein Rückkommen auf die ursprüngliche
Plangenehmigung, obwohl darüber ein Gericht materiell entschieden
hat. Wäre dies nicht möglich, würde es zu einem unter Umständen
rechtswidrigen Dauerzustand – einer unrechtmässigen Überschreitung
der Grenzwerte (vgl. hierzu E. 6 hiernach) – kommen. Die Vorinstanz
hat somit zu Recht die ursprüngliche Plangenehmigung einer erneuten
Prüfung unterzogen. Sie ist auf das Gesuch des Beschwerdeführers
eingetreten und hat eine materielle Prüfung vorgenommen. Folglich ist
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vorliegend grundsätzlich nicht mehr fraglich, ob die Eintretensvoraus-
setzungen erfüllt sind. Vielmehr gilt zu untersuchen, ob die Vorinstanz
– insbesondere im Rahmen der Interessenabwägung – zu Recht zum
Schluss gelangt ist, die ES-Anpassung stelle keinen Grund für eine in-
haltliche Änderung der Plangenehmigung dar.
5.
Bevor auf den Widerruf bzw. die Interessenabwägung an sich einge-
gangen wird, sei der Vollständigkeit halber auf folgende Punkte hinge-
wiesen:
5.1 Das Baureglement als Teil der baurechtlichen Grundordnung der
Gemeinde Münsingen enthält die Vorschriften zum Zonenplan, der sei-
nerseits die Immissionsgebiete bezeichnet (Art. 57 Abs. 2, Art. 69
Abs. 1 und Art. 71 Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG,
BSG 721.0]). Das Verfahren für den Erlass bzw. die Änderung der bau-
rechtlichen Grundordnung ist ausführlich in den Art. 58 ff. BauG gere-
gelt und wurde von der Gemeinde Münsingen richtig durchgeführt,
was die Parteien auch nicht bestreiten. Die Baureglementsänderung –
mithin die Änderung der ES II in ES I in der ZöN Nr. 31 betreffend das
PZM – erwuchs mangels Anfechtung des Genehmigungsentscheids
des AGR denn auch in Rechtskraft. Im Rahmen dieses Genehmi-
gungsentscheids überprüfte das AGR insbesondere die Rechtmässig-
keit der Baureglementsänderung (Art. 61 BauG, Art. 118 Abs. 4 der
Bauverordnung vom 6. März 1985 [BauV, BSG 721.1]). Allfällige dies-
bezügliche Mängel hätten mittels Beschwerde bei der Justiz-, Gemein-
de- und Kirchendirektion (JGK) geltend gemacht werden müssen. Im
vorliegenden Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht sind sie
nicht mehr Verfahrensgegenstand. Dies gilt auch für einen allfälligen
Mangel der Baureglementsänderung im Zusammenhang mit Art. 24
USG, was die Vorinstanz selber festhält. Auf diesen Punkt ist somit
nicht näher einzugehen. Auch dass die Beschwerdegegnerin im Umzo-
nungsverfahren Einsprache erhoben hat, um der in Aussicht gestellten
Sanierungspflicht zu wiedersprechen und der Beschwerdeführer somit
schon zu diesem Zeitpunkt erfahren hat, dass die Beschwerde-
gegnerin eine Änderung der Plangenehmigung als nicht angezeigt
erachtet, vermag nichts daran zu ändern, dass die ES-Anpassung eine
rechtserhebliche Änderung des Sachverhalts darstellt, die ein Zurück-
kommen auf die ursprüngliche Plangenehmigung rechtfertigt. Tatsache
ist, dass das Baureglement geändert wurde, diese Änderung rechts-
kräftig ist und grundsätzlich Gültigkeit beansprucht.
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Zur vorgenommenen ES-Zuteilung im Bereich R1 sei trotzdem festge-
halten, dass die Eidgenössische Komission für die Beurteilung von
Lärmimmissionsgrenzwerten empfohlen hat, speziell bezeichnete Ru-
hezonen, namentlich solche mit Krankenanstalten, Pflegeheimen,
Krankenhäusern und Erholungsheimen, der ES I zuzuordnen (vgl. 4.
Teilbericht, Belastungsgrenzwerte für Eisenbahnlärm, September
1982, S. 34 und 38). Somit war die Zuteilung des PZM-Areals in die
ES I – wie bereits die REKO/INUM in ihrem Entscheid festgehalten hat
(a.a.O., E. 8.3.1) – sicherlich zumindest vertretbar.
5.2 Die Vorinstanz bringt vor, der REKO/INUM-Entscheid erwähne
ausdrücklich, im „vorliegenden Verfahren“ gelte die aktuell gültige Zu-
teilung in die ES mit den dazugehörigen IGW. Die beantragte Wieder-
erwägung betreffe nun aber erneut genau dieses zwischenzeitlich
rechtskräftig abgeschlossene Verfahren, auf welches das zum
damaligen Zeitpunkt rechtsgültige Baureglement anzuwenden gewe-
sen und nach wie vor anzuwenden sei. Aus diesem Entscheid könne
der Beschwerdeführer somit gerade nicht ableiten, das Sanierungsver-
fahren sei wegen nachträglicher Fehlerhaftigkeit in Wiedererwägung
zu ziehen. Auch die Beschwerdegegnerin macht in dieser Hinsicht gel-
tend, die Plangenehmigungsverfügung habe die im Zeitpunkt ihres Er-
lasses geltenden rechtlichen Grundlagen berücksichtigt, wie beispiels-
weise die Ortsplanung der Gemeinde Münsingen. Eine nachträgliche
Änderung dieser Grundlagen habe auf die rechtskräftige Verfügung
grundsätzlich keinen Einfluss; in diesem Sinne auch eine Änderung
des Zonenplans nicht.
Verfügungen, so auch Plangenehmigungen, regeln ein Rechtsverhält-
nis in verbindlicher Weise. Diese Verbindlichkeit äussert sich insbeson-
dere in der Rechtskraft bzw. der Rechtsbeständigkeit. Dass die Plan-
genehmigung betreffend Lärmsanierung in der Gemeinde Münsingen
in formelle Rechtskraft erwachsen ist, d.h. mit keinem ordentlichen
Rechtsmittel mehr angefochten werden kann, ist unbestritten. Die ma-
terielle Rechtskraft – das Urteil kann nicht erneut Gegenstand eines
Justizverfahrens sein – spielt im öffentlichen Recht keine wesentliche
Rolle, da auf Dauerverfügungen, wozu auch Plangenehmigungen ge-
hören, die Regeln der materiellen Rechtskraft nicht übertragen werden
können. Wie bereits ausgeführt (E. 4 f. hiervor) sind Verwaltungsverfü-
gungen grundsätzlich nicht unumstösslich. Folglich sollte gemäss
TSCHANNEN/ZIMMERLI (a.a.O.,§ 31 Rz. 2 ff.) im Verwaltungsrecht anstatt
von materieller Rechtskraft von Rechtsbeständigkeit gesprochen wer-
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den. Diese äussert sich darin, dass die Verwaltung eine formell
rechtskräftige Verfügung nur unter bestimmten Voraussetzungen ein-
seitig aufheben oder zum Nachteil des Adressaten abändern darf, so
beispielsweise wenn die Gründe für eine Wiedererwägung bzw. einen
Widerruf oder für eine Revision gegeben sind (vgl. E. 4 f. hiervor).
Kommt dann die Behörde zum Schluss, dass der Erlass einer neuen
Verfügung angezeigt ist, wird die formelle Rechtskraft der ursprüngli-
chen Verfügung beseitigt und es kommt zu einem neuen Verwaltungs-
verfahren in der Sache. In diesem neuen Verfahren ist zu prüfen, ob
die der formellen Rechtskraft enthobene Verfügung in der Sache zu
ändern ist. Ob aufgrund des vorliegend geänderten rechtserheblichen
Sachverhalts, mithin der Einreihung des Areals des PZM in die ES I,
eine Plangenehmigungsänderung angezeigt ist, ist in einem neuen
Verfahren unter Anwendung des massgebenden Gesetzes- und Ver-
ordnungsrechts – welches sich seit dem ursprünglichen Plangenehmi-
gungsverfahren nicht geändert hat – zu untersuchen (vgl. zum Ganzen
TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 31 Rz. 2 ff. und 33).
5.3 Weiter ist die Vorinstanz der Ansicht, der Versuch des Beschwer-
deführers bzw. des PZM, gestützt auf das revidierte Baureglement den
Bau einer LSW durchzubringen, sei als verpönte Umgehung eines
rechtskräftigen Entscheids zu qualifizieren. Es bestehe somit kein An-
lass, ausnahmsweise von der Rückwirkung eines Baureglements aus-
zugehen und die Rechtsbeständigkeit der Plangenehmigung in Frage
zu stellen. Dass der Beschwerdeführer die REKO/INUM bereits vor de-
ren Entscheid über sein Begehren an die Gemeinde Münsingen um
Anpassung des Baureglements informiert habe, ändere daran nichts.
Zudem sei das damalige Beschwerdeverfahren nicht sistiert worden.
Dies zeige, dass die REKO/INUM bereits damals der Ansicht gewesen
sei, die Plangenehmigung werde durch eine nachträgliche Bauregle-
mentsänderung nicht tangiert.
Mit Schreiben vom 19. Dezember 2005 – mithin während des ur-
sprünglichen Plangenehmigungsverfahrens – ersuchte das PZM die
Gemeinde Münsingen, sein Areal bei der nächsten Zonenplanrevision
der ES I zuzuteilen, da seine Patientinnen und Patienten wie jene des
Akutspitals Münsingen, welches in der ES I liege, Ruhe für ihre Gene-
sung benötigten. Das Begehren des Beschwerdeführers bzw. des PZM
an die Gemeinde Münsingen um Anpassung des Baureglements ist
vor dem Beschwerdeentscheid der REKO/INUM vom 27. Juli 2006 er-
gangen; mithin zu diesem Zeitpunkt, als noch gar kein rechtskräftiger
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Entscheid vorlag. Es kann deshalb keineswegs von einer verpönten
Umgehung eines rechtskräftigen Entscheids gesprochen werden. Dass
die REKO/INUM das damalige Beschwerdeverfahren nicht sistiert hat,
zeigt zudem nicht, dass sie der Ansicht gewesen ist, die Plangenehmi-
gung werde durch eine nachträgliche Baureglementsänderung nicht
tangiert. Angesichts der ohnehin langen Dauer eines Plangenehmi-
gungsverfahrens war es durchaus angezeigt, so rasch als möglich zu
entscheiden. Dies insbesondere auch, da einerseits zum damaligen
Zeitpunkt mitnichten klar war, dass – und wenn ja, wann – die Gemein-
de Münsingen dem Begehren des PZM nachkommen werde. Anderer-
seits war auch nicht absehbar, wie lange eine solche Reglementsän-
derung dauern würde bzw. ob noch Rechtsmittel ergriffen würden.
6.
Zur Beurteilung der Frage, ob die ES-Änderung einen Grund für eine
inhaltliche Änderung der Plangenehmigung darstellt (Interessenabwä-
gung), ist auf die Vorgeschichte und die gesetzlichen Grundlagen der
eisenbahnrechtlichen Lärmsanierung einzugehen:
Für die Lärmbelastungsbeurteilung ist der kommunale Zonen- und ES-
Plan mit den darauf basierenden IGW massgebend. Im damaligen
Plangenehmigungsverfahren betreffend Lärmsanierungsmassnahmen
war der Bereich R1 des PZM der ES II zugeteilt. In der ES II betragen
die IGW für den Tag 60 dB(A) und für die Nacht 50 dB(A) (Ziff. 2 An-
hang 4 LSV). Gemäss den Angaben der Beschwerdegegnerin im da-
maligen Plangenehmigungsverfahren treten IGW-Überschreitungen im
Bereich R1 abgesehen vom exponiertesten Gebäude nur nachts auf
und bewegen sich in der Grössenordnung von 1 bis 2 dB(A) (Vorakten
Beschwerdeverfahren, act. 9). Nach Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes
vom 24. März 2000 über die Lärmsanierung der Eisenbahnen (BGLE,
SR 742.144) sind bei bestehenden ortsfesten Eisenbahnanlagen bauli-
che Massnahmen so weit anzuordnen, bis die IGW eingehalten sind.
Bei Grenzwertüberschreitungen können jedoch Erleichterungen ge-
währt werden, wenn die Sanierung unverhältnismässige Kosten verur-
sachen würde (Art. 7 Abs. 3 Bst. a BGLE). Gemäss dem Auftrag in
Art. 7 Abs. 4 BGLE hat der Bundesrat in der VLE die Verhältnismässig-
keit der Kosten von baulichen Massnahmen an bestehenden ortsfes-
ten Eisenbahnanlagen geregelt. Die Kosten von Lärmschutzmassnah-
men gelten in der Regel als verhältnismässig, wenn das nach Anhang
3 VLE ermittelte Verhältnis zwischen den Kosten der baulichen Mass-
nahmen und dem Nutzen für die betroffene Bevölkerung (sog. KNI)
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höchstens 80 beträgt (Art. 20 VLE). Übersteigt der KNI den Wert 80,
beantragt die Bahnunternehmung jeweils Erleichterungen. In solchen
Fällen soll auf die Realisierung baulicher Massnahmen verzichtet wer-
den bzw. sind unter bestimmten Voraussetzungen Schallschutzfenster
vorgesehen. In Anhang 3 Ziff. 1 VLE sind die für die Ermittlung des KNI
geltenden Grundsätze festgelegt. Demnach wird das lärmbelastete
Gebiet eines bestehenden Streckenabschnitts in Teilbereiche unterteilt.
Der KNI wird für jeden Teilbereich einzeln berechnet. Da im Bereich R1
der KNI-Wert bei 110 und somit deutlich über 80 lag, wurden Erleich-
terungen und damit der Verzicht auf bauliche Massnahmen gewährt;
dies wurde vom Beschwerdeführer anerkannt.
7.
Nachdem die Plangenehmigungsverfügung vom 16. November 2005 in
Rechtskraft erwachsen war, änderte die Gemeinde Münsingen ihre Zo-
nenplanordnung bzw. ihr Baureglement dahingehend, dass der Be-
reich R1 neu der ES I zugeteilt wurde. Folglich sind im Gebiet des
PZM neu die IGW für den Tag von 55 dB(A) und für die Nacht von 45
dB(A) massgebend (Ziff. 2 Anhang 4 LSV). Einerseits führt dies vergli-
chen mit den Verhältnissen während des ursprünglichen Plangenehmi-
gungsverfahrens im Bereich R1 zu grösseren Grenzwertüberschreitun-
gen. Würde der KNI andererseits mit diesen heute geltenden IGW neu
berechnet, wäre er tiefer als während des Plangenehmigungsverfah-
rens (KNI 110). Die Vorinstanz hat es aber unterlassen, den KNI neu
berechnen zu lassen. Sie hat direkt die Interessenabwägung vorge-
nommen und ist hierbei zum Schluss gelangt, die Plangenehmigung
sei nicht anzupassen. Damit vorliegend aber überhaupt eine umfas-
sende Interessenabwägung vorgenommen bzw. entschieden werden
kann, ob eine solche überhaupt erforderlich ist, muss der anwendbare
KNI bekannt sein. Dieser ist notwendig für die Beurteilung, ob bauliche
Massnahmen bei Grenzwertüberschreitungen wirtschaftlich tragbar
sind oder nicht. Wenn der KNI nicht bekannt ist, kann nicht abge-
schätzt werden, ob im Bereich R1 eine Grenzwertüberschreitung vor-
liegt, die gemäss anwendbarem Recht grundsätzlich eine LSW erfor-
derlich machen würde. Wenn sich nach der KNI-Neuberechnung her-
ausstellen würde, dass der Wert weiterhin über 80 läge, wären bauli-
che Massnahmen weiterhin wirtschaftlich nicht tragbar. Die ursprüngli-
che Plangenehmigung wäre folglich nicht anzupassen. Wenn der Wert
jedoch unter 80 fiele, wäre mit Hilfe einer Interessenabwägung zu klä-
ren, ob eine inhaltliche Änderung der ursprünglichen Plangenehmi-
gungsverfügung angezeigt ist oder nicht. Hierbei hätte die Höhe des
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KNI als gewichtiges Sachverhaltselement Einfluss auf die Gewichtung
der einzelnen Interessen – insbesondere auf jenes der richtigen An-
wendung des objektiven Rechts – und müsste in die Beurteilung mit-
einfliessen. Ansonsten kann nicht von einer vertieften und umfassen-
den Interessenabwägung gesprochen werden. Die Vorinstanz hätte
folglich in einem ersten Schritt den KNI neu berechnen lassen müssen.
Erst in einem allfälligen zweiten Schritt hätte sie die betroffenen Inter-
essen – richtige Anwendung des objektiven Rechts (insbesondere des
USG, des BGLE sowie der LSV und der VLE) und Rechtsgleichheit ei-
nerseits, Rechtssicherheit und Vertrauensschutz andererseits –
gegeneinander abwägen und wenn nötig die erforderlichen Massnah-
men treffen sollen. Dies ist somit nachzuholen.
8.
Grundsätzlich entscheidet die Beschwerdeinstanz in der Sache selbst,
und weist diese nur ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an
die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Ein Rückweisungsent-
scheid ist in der Regel dann zu treffen, wenn gravierende Verfahrens-
mängel vorliegen und eine umfassende Beweiserhebung nachgeholt
werden muss, die nicht von der Beschwerdeinstanz durchzuführen ist,
etwa weil die Vorinstanz mit den örtlichen Verhältnissen besser ver-
traut oder die sachlich kompetentere Behörde ist. Unumgänglich ist
eine Rückweisung auch dann, wenn der rechtserhebliche Sachverhalt
von der Vorinstanz in wesentlichen Punkten unrichtig oder unvollstän-
dig festgestellt und somit Art. 49 Bst. b VwVG schwerwiegend verletzt
wurde (ANDRÉ MOSER in André Moser/Peter Uebersax, Prozessieren vor
eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel und Frankfurt a.M.
1998, Rz. 3.86 ff; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 694; FRITZ GYGI, Bundesver-
waltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 233).
Vorliegend steht fest, dass die Vorinstanz den rechtserheblichen Sach-
verhalt unvollständig abgeklärt hat, indem sie auf die Neuberechnung
des KNI verzichtet hat. Entsprechend hat sie eine nicht adäquate Inter-
essenabwägung vorgenommen. Zudem ist sie als Fachbehörde besser
geeignet als das Bundesverwaltungsgericht, eine Neuberechnung des
KNI in Auftrag zu geben, diesen anschliessend in der Interessenabwä-
gung – sofern eine solche nötig ist – gebührend zu berücksichtigen
und allenfalls die nötigen Massnahmen anzuordnen. Darüber hinaus
ist es auch nicht Sache des Gerichts, vorinstanzliche Unterlassungen
nachzuholen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2249/2007
E. 5.2 vom 30. November 2007). Demnach ist die ausnahmsweise
Seite 18
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Rückweisung der Sache nicht nur möglich, sondern im Sinn der zi-
tierten Lehre und Rechtsprechung geradezu geboten.
9.
Folglich ist die Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist, dahinge-
hend gutzuheissen, als im Sinn der Erwägungen die angefochtene
Verfügung vom 30. November 2007 aufzuheben und die Angelegenheit
zum weiteren Vorgehen und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen ist.
10.
Aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts gibt es allerdings hinsicht-
lich der Rechtsgleichheit einige Überlegungen, die beim neuerlichen
Entscheid der Vorinstanz nicht unberücksichtigt bleiben sollen. Es
scheint daher sachgerecht, auf das Folgende hinzuweisen:
Die Vorinstanz ist der Ansicht, mit der Anpassung einer formell
rechtskräftigen Plangenehmigung wegen nachträglich angepasster ES
würde ein unerwünschtes Präjudiz geschaffen. Ein dahingehender Ent-
scheid könnte Gemeinden, die über das Sanierungsergebnis unzufrie-
den seien, veranlassen, eine Änderung desselben über eine nachträg-
liche ES-Zuordnung zu erreichen versuchen. Dies würde Gemeinden
benachteiligen, die den Sanierungsentscheid akzeptierten. Die Vorins-
tanz verkennt hierbei jedoch, dass eine ES-Änderung nicht durch die
zuständige Gemeinde allein vorgenommen werden kann. Vielmehr ist
ein genau geregeltes Verfahren einzuhalten, in welchem die ES-Zu-
teilung einer Prüfung unterzogen wird (inkl. Rechtmässigkeit der Ein-
teilung; zum Verfahren vgl. E. 5.1 hiervor). Eine ES-Einteilung wird so-
mit in jedem Einzelfall gesondert ge- bzw. überprüft. Folglich können
Gemeinden nicht ohne weiteres ihre ES-Einstufung anpassen, um eine
mittels Plangenehmigung verfügte, ihnen jedoch nicht genehme Sanie-
rung ändern zu lassen.
11.
Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorliegend hat der Beschwerdeführer
insoweit obsiegt, als die angefochtene Verfügung aufgehoben und die
Angelegenheit an die Vorinstanz zurückgewiesen wird. Es sind ihm
deshalb keine Verfahrenskosten aufzuerlegen; der geleistete Kosten-
vorschuss von Fr. 1'000.-- ist ihm zurück zu erstatten (Art. 63 Abs. 4
VwVG). Die Beschwerdegegnerin gilt als unterliegend, womit sie kos-
Seite 19
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tenpflichtig wird und die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'500.--
zu tragen hat (Art. 1 f. des Reglements vom 11. Dezember 2006 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]).
12.
Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder
auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 7 VGKE). Der obsiegende und anwaltlich vertretene Kanton
hat gemäss Art. 7 Abs. 3 VGKE als Behörde, die als Partei auftritt, kei-
nen Anspruch auf Parteientschädigung. Eine Ausnahme von dieser
Regel rechtfertigt sich nur bei kleineren und mittleren Gemeinwesen,
die über keinen Rechtsdienst verfügen und daher auf einen Anwalt an-
gewiesen sind. Bei einem Kanton ist das in der Regel – und so auch
hier – nicht der Fall (vgl. hierzu BGE 125 I 182 E. 7 mit Hinweisen).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, dahingehend gut-
geheissen, als im Sinn der Erwägungen die angefochtene Verfügung
vom 30. November 2007 aufgehoben und die Angelegenheit zum wei-
teren Vorgehen und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückge-
wiesen wird.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'500.-- werden der Be-
schwerdegegnerin auferlegt. Dem Beschwerdeführer wird der Kosten-
vorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.-- zurückerstattet. Hierzu hat er
dem Bundesverwaltungsgericht seine Kontonummer bekannt zu ge-
ben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
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4. Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 341.5 bw l; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Markus Metz Michelle Eichenberger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl.
Art. 42 BGG).
Versand:
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