A-8665/2010 - Abteilung I - Telekommunikation (Übriges) - Abschöpfung der kumulierten Überschüsse im Bereich...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
   
Abteilung I
A­8665/2010
U r t e i l   v om   1 .   D e z embe r   2 0 1 1
Besetzung Richter André Moser (Vorsitz),
Richter Jérôme Candrian, Richter Christoph Bandli,   
Gerichtsschreiberin Flurina Peerdeman.
Parteien Stiftung SWITCH Teleinformatikdienste für Lehre und 
Forschung, Werdstrasse 2, 8021 Zürich,  
Beschwerdeführerin, 
gegen
Bundesamt für Kommunikation BAKOM, 
Zukunftstrasse 44, Postfach, 2501 Biel,   
Vorinstanz. 
Gegenstand Abschöpfung der kumulierten Überschüsse im Bereich der 
Verwaltung und Zuteilung von ".ch"­Domainnamen.
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Sachverhalt:
A. 
Die  Stiftung  SWITCH  wurde  im  Jahr  1987  von  der  Schweizerischen 
Eidgenossenschaft  und  den  acht  Hochschulkantonen  gegründet.  Seit 
damals verwaltet sie  jene Domainnamen, welche der Top Level Domain 
".ch"  zugeordnet  sind.  Nach  Inkrafttreten  des  Fernmeldegesetzes  vom 
30. April  1997  (FMG,  SR  784.10)  wurde  ihr  am  24.  Januar  2003  diese 
Aufgabe  durch  das  Bundesamt  für  Kommunikation  (BAKOM)  förmlich 
übertragen.  Mit  verwaltungsrechtlichem  Vertrag  vom  31.  Januar  2007 
verlängerte  das  BAKOM  die  Zusammenarbeit mit  der  Stiftung  SWITCH 
bis zum 31. März 2015. 
B. 
Am 8. Oktober 2010 setzte das BAKOM die Stiftung SWITCH darüber in 
Kenntnis,  dass  ein  Verfahren  betreffend  Abschöpfung  des  kumulierten 
Überschussbetrages  eingeleitet  werde,  gestützt  auf  den  am  1. Januar 
2010  in  Kraft  getretene  Art. 14cter  der  Verordnung  über  die 
Adressierungselemente  im  Fernmeldebereich  vom  6. Oktober  1997 
(AEFV,  SR 784.104).  Gleichzeitig  wurde  der  Stiftung  SWITCH  das 
rechtliche Gehör gewährt.
Mit  Verfügung  vom  11. November  2010  verpflichte  das  BAKOM  die 
Stiftung  SWITCH,  den  erwirtschafteten  Gewinn  in  der  Höhe  von 
Fr. 2'000'000.­  in  vier  Teilzahlungen  à  Fr. 500'000.­  an  das  BAKOM  zu 
überweisen. 
C. 
Dagegen  gelangt  die  Stiftung  SWITCH  (Beschwerdeführerin)  mit 
Beschwerde vom 15. Dezember 2010 an das Bundesverwaltungsgericht 
und beantragt,  die Verfügung des BAKOM vom 11. November 2010 sei 
aufzuheben. 
In  ihrer  Begründung  rügt  die  Beschwerdeführerin,  für  die  Abschöpfung 
des  Gewinns  in  der  Höhe  von  Fr. 2'000'000.­  fehle  es  bereits  an  der 
nötigen  formellgesetzlichen  Grundlage.  Doch  selbst  wenn  Art. 14cter 
AEFV  als  gesetzliche  Grundlage  genügen  sollte,  stehe  die  erlassene 
Verfügung  im  Widerspruch  zur  Rechtslage.  So  habe  das  BAKOM  am 
11. November  2010  die  Gewinnabschöpfung  verfügt,  obwohl  die 
Genehmigung  des  Preisantrags  zum  damaligen  Zeitpunkt  noch 
ausstehend  gewesen  sei.  Schliesslich  komme gemäss Art. 14cter  Abs. 1 
Bst. b  AEFV  eine Gewinnabschöpfung  erst  dann  in  Betracht,  wenn  der 
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Spielraum  für  weitere  Preissenkungen  gemäss  Art. 14cbis  Abs. 2  AEFV 
ausgeschöpft sei. Das BAKOM hätte daher vorab prüfen müssen, ob der 
erzielte Überschuss über Preisnachlässe abgebaut werden könne. 
D. 
Das  BAKOM  (Vorinstanz)  schliesst  mit  Vernehmlassung  vom  25. März 
2011  auf  Abweisung  der  Beschwerde.  In  formeller  Hinsicht  sei  es 
vorliegend  fraglich,  so  die  Vorinstanz  in  ihrer  Begründung,  ob  der 
Beschwerdeführerin überhaupt ein schutzwürdiges Beschwerdeinteresse 
zukomme.  Denn  mit  Verfügung  vom  11. November  2010  habe  sie 
zumindest  dem  Eventualantrag  der  Beschwerdeführerin  vollumfänglich 
stattgegeben,  indem  sie  nicht  nur  die  Höhe  der  Gewinnabschöpfung 
herabgesetzt,  sondern  ihr  auch  antragsgemäss  längere  Zahlungsfristen 
eingeräumt  habe. Das Verhalten  der  Beschwerdeführerin  sei  bei  dieser 
Sachlage als widersprüchlich zu qualifizieren.  Insoweit sei zu prüfen, ob 
auf die Beschwerde überhaupt einzutreten sei. In materieller Hinsicht sei 
mit Art. 14cter Abs. 1 Bst. b AEFV eine genügende gesetzliche Grundlage 
geschaffen worden, um den kumulierten Überschuss aus der Verwaltung 
und  Zuteilung  von  ".ch"  Domainnamen  abzuschöpfen.  Jene 
Verordnungsbestimmung stütze sich auf die Delegationsnorm von Art. 28 
Abs. 2  Satz 2  FMG.  Entgegen  der  Auffassung  der  Beschwerdeführerin 
könne einer möglichen Preissenkung nicht absolute Priorität eingeräumt 
werden,  sondern  es  genüge,  wenn  ein  hinreichender  Spielraum  für 
weitere  Preisabschläge  belassen  werde.  Weiter  sei  es  nicht  zwingend, 
dass über  den Preisantrag  und die Gewinnabschöpfung  in  der  gleichen 
Verfügung entschieden werde. Ein solches Vorgehen würde vielmehr zu 
nicht  gerechtfertigten  Verfahrensverzögerungen  führen.  Auch  in  diesem 
Punkt erweise sich die Beschwerde daher als unbegründet. 
E. 
Die Beschwerdeführerin  hält  in  ihrer Replik  vom 14. Juni  2011 an  ihren 
Anträgen  fest  und  verweist  vorab  auf  ihre  Ausführungen  in  der 
Beschwerdeschrift. 
Zur  Frage  der  genügenden  gesetzlichen Grundlage  führt  sie  ergänzend 
aus, die Delegationsnorm von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 FMG, auf die sich die 
Vorinstanz  in  der  Vernehmlassung  berufe,  sei  hier  nicht  einschlägig. 
Stattdessen  sei  Art. 40  Abs. 3  FMG  in  diesem  Sachzusammenhang 
relevant,  welcher  dem  Bundesrat  die  Möglichkeit  eröffne,  eine 
Preisgenehmigungspflicht namentlich bei ungenügendem Wettbewerb auf 
dem  Verordnungsweg  einzuführen.  Eine  Gewinnabschöpfung  als 
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mögliche  Kontrollmassnahme  sei  in  Art. 40  Abs. 3  FMG  nicht 
vorgesehen.
Weiter  stelle  sich  die  Frage,  ob  das  Kostendeckungsprinzip  auch  nach 
der Änderung des FMG vom 1. April 2007 noch zur Anwendung komme. 
Im Fall der Anwendbarkeit müsse dieses als verletzt gelten, insbesondere 
da mit  einer Gewinnabschöpfung  durch  die  Vorinstanz  die Gelder  nicht 
dem  Verwaltungsbereich  erhalten  blieben,  in  dem  sie  angefallen  seien. 
Im  Übrigen  sei  der  von  der  Vorinstanz  erhobene  Vorwurf  haltlos,  sie 
würde das Preisgenehmigungsverfahren bewusst verzögern. Da sie ihren 
Mitwirkungspflichten  jeweils  vollumfänglich  nachgekommen  sei,  sei  es 
allein  der  Vorinstanz  anzulasten,  dass  seit  dem  Jahr  2008  keine 
ordentliche  Genehmigung  betreffend  die  Retail­  und  Wholesalepreise 
mehr verfügt worden sei. 
F. 
Mit  Eingabe  vom  9. August  2011  stellt  die  Vorinstanz  ein  Gesuch  um 
Sistierung  des  vorliegenden  Verfahrens,  bis  über  das  ebenfalls  beim 
Bundesverwaltungsgericht  hängige  Beschwerdeverfahren  A­3956/2011 
entschieden sei. Zur Begründung  führt  die Vorinstanz aus,  jenes zweite 
Verfahren betreffe die Nichtgenehmigung des Antrages für die Retail­ und 
Wholesalepreise vom 8. Juni 2011, womit ein enger Sachzusammenhang 
zum  vorliegenden  Verfahren  bestünde.  Eventualiter  beantragt  die 
Vorinstanz in ihrer Eingabe eine weitere Fristerstreckung zur Einreichung 
der Duplik. 
G. 
Mit  Zwischenverfügung  vom  11. August  2011  wurde  das 
Sistierungsgesuch  der  Vorinstanz  abgewiesen  und  ihr  die  Frist  zur 
Einreichung der Duplik nochmals erstreckt. 
H. 
Die  Vorinstanz  bleibt  in  ihrer  Duplik  vom  5. September  2011  bei  ihrem 
Antrag auf Abweisung der Beschwerde und bringt vor,  für die erlassene 
Verfügung  fehle  es  weder  an  der  genügenden  gesetzlichen  Grundlage 
noch sei materielles Recht verletzt worden. 
Im  Einzelnen  ist  sie  der  Ansicht,  die  verfügte  Gewinnabschöpfung 
bewege  sich  im Rahmen  der  umfassenden Vollzugskompetenz  gemäss 
Art. 28  Abs. 2  Satz 2  FMG.  Wie  in  der  Vernehmlassung  bereits 
ausgeführt,  sei  diese  Bestimmung  die  massgebende  Norm  und  nicht 
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Art. 40  Abs. 3  FMG.  Da  es  der  Beschwerdeführerin  als 
Registerbetreiberin  verwehrt  sei,  Gewinne  zu  erzielen,  sei  es  nur 
folgerichtig, wenn Überschüsse, die nicht über Preissenkungen abgebaut 
werden  könnten,  an  den  Staat  zurückfielen.  Die  überhöhten  Entgelte 
würden  dabei  ausschliesslich  dem  Zweck  entsprechend,  nämlich  der 
Verwaltung  des  Domainnamen­Systems,  verwendet,  weshalb  das  von 
der  Beschwerdeführerin  angerufene  Kostendeckungsprinzip  ebenfalls 
gewahrt werde. 
I. 
Auf weitergehende Ausführungen der Parteien und die sich bei den Akten 
befindlichen Schriftstücke wird – soweit entscheiderheblich – im Rahmen 
der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden 
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das BAKOM 
gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz 
des  Bundesverwaltungsgerichts.  Eine  Ausnahme,  was  das  Sachgebiet 
angeht,  ist nicht gegeben  (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht 
ist daher zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2.  Die  Beschwerdelegitimation  der  Beschwerdeführerin  wird  von  der 
Vorinstanz vorab in Frage gestellt. Im Wesentlichen wird angeführt, es sei 
ungewiss,  ob  ihr  überhaupt  ein  hinreichendes  Rechtsschutzinteresse 
zukomme,  da  deren  Eventualantrag  im  vorinstanzlichen  Verfahren 
vollumfänglich  gutgeheissen  worden  sei.  Die  Beschwerdeführerin  hält 
dem  entgegen,  die  Argumentation  der  Vorinstanz  gehe  fehl  und  sei  im 
Ergebnis  stossend.  Es  könne  nicht  sein,  dass  die  Stellung  eines 
Eventualantrags  dem  gleichzeitigen  Verzicht  auf  den  Hauptantrag 
gleichkäme. Den Vorwurf des widersprüchlichen Verhaltens weise sie von 
sich.
1.3.  Die  Beschwerdelegitimation  im  Verfahren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht bestimmt sich nach Art. 48 VwVG. Danach ist 
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zur  Beschwerde  berechtigt,  wer  vor  der  Vorinstanz  am  Verfahren 
teilgenommen  hat  oder  keine  Möglichkeit  zur  Teilnahme  erhalten  hat 
(Abs. 1 Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt  ist 
(Abs. 1  Bst. b)  und  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung 
oder  Änderung  hat  (Abs. 1  Bst. c).  Diese  Voraussetzungen  müssen 
kumulativ  erfüllt  sein.  Das  Bundesverwaltungsgericht  wendet  bei  der 
Prüfung  der  Beschwerdevoraussetzungen,  namentlich  der 
Beschwerdelegitimation,  das  Recht  von  Amtes  wegen  an  und  ist  dabei 
nicht  an  die  Vorbringen  der  Parteien  gebunden  (Art. 62  Abs. 4  VwVG). 
Art.  48  Abs. 1  VwVG  umschreibt  die  allgemeine  Beschwerdebefugnis 
übereinstimmend  mit  der  Bestimmung  von  Art. 89  Abs. 1  des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005  (BGG, SR 173.110), welche 
die  Legitimation  zur  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  ans  Bundesgericht  regelt.  Die  beiden  Bestimmungen 
sind entsprechend auch in gleicher Weise auszulegen und die zum BGG 
ergangene Rechtsprechung und die diesbezügliche Lehre können bei der 
Prüfung  der  Beschwerdelegitimation  vor  dem Bundesverwaltungsgericht 
beigezogen  werden  (ANDRÉ  MOSER/MICHAEL  BEUSCH/LORENZ 
KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Basel 
2008, Rz. 2.61). 
1.4.  Vorliegend  ist  die  Beschwerdeführerin  formelle  Adressatin  der 
angefochtenen Verfügung. Mit der Gutheissung des Eventualantrages im 
vorinstanzlichen  Verfahren  kann  sie  lediglich  als  teilweise  obsiegend 
gelten,  wurde  doch  ihr  Hauptantrag,  demgemäss  von  einer 
Gewinnabschöpfung  gänzlich  abzusehen  sei,  von  der  Vorinstanz 
abgewiesen. Soweit sie mit  ihrem Hauptantrag unterlag,  ist sie materiell 
durch  die  erlassene  Verfügung  beschwert.  Die  Beschwerdeführerin  hat 
vor  Bundesverwaltungsgericht  die  Abweisung  des  Hauptantrages 
angefochten  und  damit  die  ihr  zustehenden  prozessualen  Rechte 
wahrgenommen. Ein widersprüchliches Verhalten kann darin – entgegen 
der  Auffassung  der  Vorinstanz  –  nicht  erblickt  werden.  Ihr 
Beschwerdeinteresse  für  das  vorliegende  Verfahren  ist  daher  als 
schützenwert zu erachten.
1.5. Auf  die  im Übrigen  frist­  und  formgerecht  eingereichte Beschwerde 
(Art. 50 Abs.1 und 52 Abs.1 VwVG) ist demnach einzutreten.
2. 
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2.1.  Das  Bundesverwaltungsgericht  überprüft  den  angefochtenen 
Entscheid  auf  Verletzungen  von  Bundesrecht  –  einschliesslich  der 
unrichtigen  oder  unvollständigen  Feststellung  des  Sachverhalts  und 
Überschreitung  oder  Missbrauch  des  Ermessens  –  sowie  auf 
Angemessenheit  hin  (Art. 49  VwVG).  Die Rechtsanwendung  erfolgt  von 
Amtes  wegen,  ohne  Bindung  an  die  Parteibegehren  (Art.  62  Abs.  4 
VwVG).  Nach  der  Rechtsprechung  hat  aber  auch  eine 
Rechtsmittelbehörde,  der  volle  Kognition  zusteht,  einen 
Entscheidungsspielraum  der  Vorinstanz  zu  respektieren.  Das 
Bundesverwaltungsgericht  übt  daher  Zurückhaltung  und  greift  in 
Gewichtungsfragen  nicht  leichthin  in  den  Spielraum  der  Vorinstanz  ein, 
wenn sich diese durch besonderen Sachverstand auszeichnet und wenn 
sie über einen gewissen Handlungsspielraum verfügen muss. Es hat eine 
unangemessene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz 
die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen. Wenn es 
um die Beurteilung von Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über 
ein  besonderes  Fachwissen  verfügt,  weicht  es  nicht  leichthin  von  der 
Auffassung der Vorinstanz ab  (BGE 135  II  296 E. 4.4.3, BGE 133  II  35 
E. 3, BGE 130 II 449 E. 4.1, mit Hinweisen; BVGE 2010/19 E. 4.2; ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX  UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010, Rz. 460 f. und 473 f., mit Hinweisen).
2.2.  Auf  Beschwerde  hin  kann  das  Bundesverwaltungsgericht 
vorfrageweise  Verordnungen  des  Bundesrates  auf  ihre  Gesetzes­  und 
Verfassungsmässigkeit  prüfen  (konkrete  Normenkontrolle).  Der  Umfang 
der  Kognitionsbefugnis  hängt  dabei  davon  ab,  ob  es  sich  um  eine 
unselbständige  oder  aber  um  eine  selbständige  Verordnung  handelt 
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,  a.a.O.,  Rz. 2.177).  Bei  unselbständigen 
Bundesratsverordnungen,  die  sich  auf  eine  gesetzliche  Delegation 
stützen,  prüft  das Bundesverwaltungsgericht  in  erster  Linie,  ob  sich  der 
Bundesrat an die Grenzen der  ihm  im Gesetz eingeräumten Befugnisse 
gehalten hat. Soweit das Gesetz ihn nicht ermächtigt, von der Verfassung 
abzuweichen  bzw.  seine  Regelung  nicht  lediglich  eine  bereits  im 
Gesetzesrecht  angelegte  Verfassungswidrigkeit  übernimmt,  beurteilt  es 
auch  deren  Verfassungsmässigkeit.  Wird  dem  Bundesrat  durch  die 
gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die 
Regelung  auf  Verordnungsebene  eingeräumt,  so  ist  dieser  Spielraum 
nach  Art. 190  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen 
Eidgenossenschaft  vom  18. April  1999  (BV,  SR  101)  für  das 
Bundesverwaltungsgericht  verbindlich.  Es  darf  in  diesem Fall  nicht  sein 
Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern hat 
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sich auf die Kontrolle zu beschränken, ob dessen Regelung den Rahmen 
der  ihm  im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder 
aus anderen Gründen gesetz­ oder verfassungswidrig ist (BGE 131 II 162 
E. 2.3,  BGE  131  II  13  E.  6.1,  BGE  130  I  26  E. 2.2.1,  je  mit  weiteren 
Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 2C_246/2009 vom 22. März 2010; 
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A­1751/2006 vom 25. März 2009 
E. 2.4 und A­7278/2007 vom 29. April 2008 E. 5.1).
3. 
3.1.  Das  Fernmeldegesetz  regelt  in  den  Art.  28  bis  30  die 
Adressierungselemente.  Deren  Verwaltung  und  Zuteilung  ist  in  Art.  28 
FMG normiert. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung verwaltet das Bundesamt 
die Adressierungselemente unter Beachtung der internationalen Normen. 
Gemäss  Abs. 2  kann  das  Bundesamt  die  Verwaltung  und  Zuteilung 
bestimmter  Adressierungselemente  in  besonderen  Fällen  Dritten 
übertragen.  Die  Bestimmung  sieht  weiter  vor,  dass  die  Einzelheiten, 
namentlich  die  Aufsicht  durch  das  Bundesamt,  vom  Bundesrat  auf 
Verordnungsstufe geregelt werden. 
Der Bundesrat  hat  in Anwendung  der Delegationsnormen  des FMG die 
Verordnung  über  die  Adressierungselemente  im  Fernmeldebereich 
erlassen.  In  der  aktuellen  Neufassung  ist  in  Art.  13  bis  13m  AEFV  die 
Übertragung  und  Verwaltung  von  Adressierungselementen  an  Dritte  im 
Allgemeinen  geregelt,  während  die  Art. 14  bis  14i  AEFV  sich  auf  die 
Verwaltung  von  der  Domain  ".ch"  untergeordneten  Domainnamen  im 
Besonderen  beziehen.  Weitere  technische  und  administrative 
Vorschriften  finden  sich  im  Anhang  2.13  der  Verordnung  des  BAKOM 
vom  9.  Dezember  1997  über  Fernmeldedienste  und 
Adressierungselemente (TAV, SR 784.101.113/2.13).
3.2. Die angefochtene Verfügung vom 11. November 2010 stützt sich im 
Wesentlichen  auf Art.  14cter  AEFV, welcher  am 1.  Januar  2010  in Kraft 
getreten ist. Es ist offensichtlich und unter den Verfahrensbeteiligten nicht 
strittig,  dass  die  hier  fragliche,  von  der  Vorinstanz  beanspruchte 
Gewinnabgabe  von  dieser  Bestimmung  erfasst  wird.  Umstritten  und  zu 
prüfen  ist  jedoch,  inwieweit  eine  Abschöpfung  übermässiger  Gewinne 
einer  formellgesetzlichen  Grundlage  bedarf  bzw.  ob  die  genannte 
Verordnungsbestimmung  dafür  gegebenenfalls  eine  genügende 
gesetzliche  Grundlage  abgibt,  wovon  die  Vorinstanz  im  angefochtenen 
Entscheid ausging.
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3.3. Vorliegend ist  in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 FMG keine bereits durch das 
Gesetzesrecht  vorgegebene  Verfassungswidrigkeit  ersichtlich,  weshalb 
das Bundesverwaltungsgericht die Ausführungsbestimmung  in Art. 14cter 
AEFV  grundsätzlich  auf  ihre  Gesetz­  und  Verfassungsmässigkeit 
überprüfen kann. Dabei gilt es indes zu beachten, dass der Gesetzgeber 
dem Bundesrat ein weiter Bereich des Ermessens  für die Regelung auf 
Verordnungsstufe eingeräumt hat (vgl. BGE 131 II 162 E. 2.3 und 2.4). 
4. 
4.1. Die Beschwerdeführerin macht  im Wesentlichen geltend, die Pflicht 
zur Abgabe der kumulierten Überschüsse gemäss Art. 14cter AEFV greife 
in  schwerwiegender  Weise  in  ihre  Rechtsposition  ein.  Ein  derartiger 
Eingriff  in  ihre  Autonomie  und  in  ihr  Vermögen  bedürfe  einer 
formellgesetzlichen Grundlage. Ohne diese fehle es am Zugriffsrecht auf 
die  von  ihr  erwirtschafteten  Einnahmen.  Bereits  in  ihrer  Stellungnahme 
zur Revision der AEFV habe sie als betroffene Anbieterin auf die fehlende 
formellgesetzliche Grundlage hingewiesen.
4.2. Die Vorinstanz bestätigt, dass im Verlaufe der Ämterkonsultation zur 
Revision  der  AEFV  das  Erfordernis  der  genügenden  gesetzlichen 
Grundlage  von  Art. 14cter  AEFV  eingehend  thematisiert  worden  sei. 
Namentlich  das  Bundesamt  für  Justiz  habe  damals  diese  Frage 
aufgeworfen, doch nur im Hinblick auf die vorgesehene Verwendung der 
Gewinnüberschüsse  durch  die  Vorinstanz  und  nicht  auf  die  hier 
interessierende Frage der Abschöpfung selbst. Den geäusserten Zweifeln 
habe der Bundesrat damals Rechnung getragen, indem Art. 14cter Abs. 2 
AEFV dahingehend geändert worden sei, dass die erzielten Überschüsse 
ausschliesslich  für Aufgaben und Projekte von öffentlichem  Interesse  im 
Bereich  der  Verwaltung  des  Domainnamen­Systems  verwendet  werden 
dürfen. Mit  der  nun  eng  gefassten Zweckbestimmung würden  die Mittel 
im  entsprechenden  Verwaltungsbereich  eingesetzt,  womit  der 
Delegationsrahmen von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 FMG gewahrt werde. Dass 
die  Pflicht  zur  Gewinnabgabe  zwingend  auf  formeller  Gesetzesstufe  zu 
regeln sei, habe das Bundesamt  für Justiz seinerzeit – zu Recht – nicht 
gefordert.
4.3.  Die  Bundesverfassung  erhebt  in  Art. 5  Abs. 1  das 
Gesetzmässigkeitsprinzip  zu  einem  allgemeinen  rechtsstaatlichen 
Grundsatz,  der  für  die  gesamte  Staatstätigkeit  verbindlich  ist.  Art. 164 
Abs. 1  BV  konkretisiert  dieses  Prinzip  für  die  Bundesgesetzgebung. 
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Danach  sind  die  wichtigen  rechtsetzenden  Bestimmungen  in  der  Form 
des  Bundesgesetzes  zu  erlassen.  Diese  dem  formellen  Gesetzgeber 
vorbehaltenen  Befugnisse  dürfen  nicht  delegiert  werden  (vgl.  Art. 164 
Abs. 2 BV). Art. 164 BV bezweckt, dass die grundlegenden Vorschriften 
in  den  für  die  Rechtsunterworfenen  zentralen  Belangen  in  einem 
formellen Gesetz  geregelt  werden  und  kein wichtiger Regelungsbereich 
den  direkt­demokratischen  Einwirkungsmöglichkeiten  entzogen 
bleibt (RENÉ  RHINOW,  Grundzüge  des  Schweizerischen 
Verfassungsrechts,  Basel/Genf/München  2003,  Rz. 2479 ff.; 
PIERRE  TSCHANNEN,  in:  Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender 
[Hrsg.],  Die  schweizerische  Bundesverfassung,  Kommentar,  2. Aufl., 
Zürich  2008,  Rz. 4  zu  Art. 164  BV).  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN  (a.a.O., 
Rz. 393 ff.)  erachten  für  die  Umschreibung  der  Wichtigkeit  einer 
Rechtsnorm vor allem folgende Kriterien als massgebend:
– Intensität des Eingriffs: Schwere Eingriffe in die Rechte und Freiheiten 
der  Privaten,  insbesondere  in  deren  Freiheitsrechte,  müssen  von 
einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen sein;
– Zahl  der  von  einer  Regelung  Betroffenen:  Eine  Regelung  erfordert 
eher  ein  Gesetz  im  formellen  Sinne,  wenn  ein  grosser  Kreis  von 
Personen davon betroffen ist;
– Finanzielle Bedeutung: Regelungen von grosser finanzieller Tragweite 
müssen eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn haben;
– Akzeptierbarkeit:  Massnahmen,  bei  denen  mit  Widerstand  der 
Betroffenen gerechnet werden muss, sollten ihre Grundlage in einem 
– demokratisch legitimierten – Gesetz im formellen Sinn haben.
Zu  berücksichtigen  ist  auch  das  Flexibilitätsbedürfnis.  So  werden 
Regelungen, die ständiger Anpassungen an veränderte Verhältnisse wie 
z.B.  an  wirtschaftliche  Entwicklungen  bedürfen,  zweckmässigerweise 
nicht in einem Gesetz im formellen Sinn getroffen, das nur unter grossem 
Zeitaufwand  revidiert  werden  kann,  sondern  in  einer  Verordnung 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 402).  Der  Gesetzgeber  trifft  die 
Grundentscheidungen;  er  legt  die  grossen  Linien  fest.  Der 
Verordnungsgeber  befasst  sich  dagegen  mit  den  Details  sowie  mit 
denjenigen  Fragen,  die  besondere  Fachkenntnisse  verlangen 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz.  403;  vgl.  auch  Urteil  des 
Bundesgerichts 1P.363/2002 vom 7. Mai 2003 E. 2.3.2).
4.4. Die hier im Raum stehende Massnahme scheint auf den ersten Blick 
sehr wohl geeignet, die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin erheblich 
zu  berühren,  insbesondere  da  die  Streitsumme  die  Höhe  von 
Fr. 2'000'000.­  erreicht,  welche  gemäss  Verfügung  vom  11. November 
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2010 ohne Erhalt einer Gegenleistung der Vorinstanz zu überweisen  ist. 
Wie die Beschwerdeführerin zu Recht ausführt, wird damit ihr finanzieller 
Handlungsspielraum wesentlich eingeschränkt. Zudem kann eine solche 
Gewinnabgabepflicht  klarerweise  nicht  zum  Katalog  üblicher 
aufsichtsrechtlicher  Massnahmen  gezählt  werden  (vgl.  STEFAN 
SCHULTHESS/RENÉ  WIEDERKEHR,  Aufsicht  und  Legalitätsprinzip, 
Schweizerisches Zentralblatt für Staats­ und Verwaltungsrecht [ZBl] 2009, 
S. 181 ff.; AUGUST MÄCHLER, Rechtsfragen um die Finanzierung privater 
Träger  öffentlicher  Aufgaben,  Aktuelle  Juristische  Praxis  [AJP]  2002, 
S. 1175 ff;  Gutachten  des  Bundesamtes  für  Justiz  vom  10. November 
1989, Kontrolle und Aufsicht des Bundesrates über die  "halbstaatlichen" 
Unternehmungen,  Verwaltungspraxis  der  Bundesbehörden  [VPB]  1990, 
S. 238 ff.).  Für  die  Beurteilung  der  Eingriffsschwere  ist  jedoch  eine 
Gesamtbetrachtung vorzunehmen. 
4.5.  Vorliegend  gilt  es  insbesondere  zu  berücksichtigen,  dass  der 
Beschwerdeführerin  die  Aufgabe  der  Zuteilung  und  Verwaltung  von 
Domainnamen  mittels  verwaltungsrechtlichem  Vertrag  vom  31. Januar 
2007  übertragen  wurde.  Gemäss  Lehre  und  Rechtsprechung  ist  die 
Eingriffsintensität  in  die Rechte  von Privaten  bei  verwaltungsrechtlichen 
Verträgen  geringer,  da  diese  ihr  zustimmen.  Im  Unterschied  zur 
Eingriffsverwaltung  auferlegt  der  Staat  nicht  einseitig  Pflichten  oder 
schränkt  Freiheiten  ein.  Deshalb  sind  die  Anforderungen  an  das 
Erfordernis  der  Gesetzesform  grundsätzlich  weniger  streng,  wenn 
verwaltungsrechtliche  Rechte  und  Pflichten  durch  Vertrag  konkretisiert 
werden,  als  wenn  dies  in  Form  einer  Verfügung  geschieht  (GEORG 
MÜLLER, Zulässigkeit des Vertrages und zulässige Vertragsinhalte, in: Der 
verwaltungsrechtliche  Vertrag  in  der  Praxis,  Isabelle  Häner/Bernhard 
Waldmann  [Hrsg.],  Zürich/Basel/Genf  2007,  S.  35  mit  weiteren 
Hinweisen).
Die  Beschwerdeführerin  ist  freiwillig  die  Verpflichtung  eingegangen,  die 
öffentlich­rechtliche Aufgabe der Verwaltung und Zuteilung von Domain­
namen  zu  übernehmen.  Zwar  hat  sich  die  Beschwerdeführerin  im 
genannten verwaltungsrechtlichen Vertrag lediglich zur Gewinnabgabe im 
Falle  der  ordentlichen  oder  ausserordentlichen  Vertragsbeendigung 
verpflichtet  (Art. 45  Vertrag  vom  31. Januar  2007).  Doch  hat  sich  die 
Vorinstanz  ihrerseits  das  Recht  ausbedungen,  den  Vertrag  einseitig 
anzupassen, wenn sich während laufender Vertragszeit die tatsächlichen 
und  rechtlichen  Verhältnisse  ändern  und  die  Änderung  zur  Wahrung 
überwiegender öffentlicher Interessen notwendig ist (Art. 40 Vertrag vom 
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31. Januar  2007).  Als  überwiegendes  öffentliches  Interesse  macht  die 
Vorinstanz  geltend,  dass  auf  diese  Weise  nicht  nur  der  Anreiz  zur 
missbräuchlichen  Preisfestsetzung  reduziert,  sondern  auch  verhindert 
werde,  dass  die  Beschwerdeführerin  die  übermässigen  Einnahmen,  die 
sie  in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe geäufnet habe, einbehalte.  In 
der  aktuellen  Vertragsfassung  hat  sich  die  Beschwerdeführerin  damit 
ausdrücklich  einverstanden  erklärt,  den  erzielten  übermässigen Gewinn 
bei  Vertragsende  herauszugeben  sowie  allfällige  einseitige 
Vertragsänderungen,  namentlich  aufgrund  geänderter  Rechtslage, 
zuzulassen. Dieser Umstand spricht dafür, dass die Anforderungen an die 
gesetzliche Grundlage vorliegend weniger hoch einzustufen sind. 
4.6. Hinsichtlich  der  Beurteilung  der  Eingriffsintensität  gilt  es  weiter  zu 
beachten,  dass  die  Beschwerdeführerin  schon  vor  Erlass  der  hier 
strittigen  Verordnungsbestimmung  nicht  frei  war,  übermässige  Gewinne 
zu erzielen. Zum einen untersteht die Beschwerdeführerin der Pflicht, ihre 
Preise  von  der  Vorinstanz  genehmigen  zu  lassen  (Art. 40  Abs. 3  FMG 
i.V.m. Art. 14c Abs. 2 AEFV). Zum anderen sieht, wie bereits erwähnt, der 
abgeschlossene  verwaltungsrechtliche  Vertrag  vor,  dass  der  kumulierte 
Überschuss bei Vertragsbeendigung an die Vorinstanz zu überweisen ist 
(Art. 45  Vertrag  vom  31.  Januar  2007).  Daraus  wird  deutlich,  dass  die 
Beschwerdeführerin nicht darauf vertrauen durfte, übermässige Gewinne 
erwirtschaften  bzw.  einbehalten  zu  dürfen.  Eine  diesbezügliche 
Vertrauensgrundlage, welche den Eingriff als schwerwiegend erscheinen 
liesse, wurde weder auf Gesetzes­ noch auf Vertragsebene geschaffen. 
4.7.  Der  Verordnungsgeber  selbst  hat  sodann  einer  möglichen 
Gewinnabschöpfung  enge  rechtliche  Schranken  gesetzt.  So  legt 
Art. 14cter  Abs.1  Bst. b  AEFV  fest,  dass  sie  erst  dann  zur  Anwendung 
kommen darf, wenn ein Überschussabbau mittels Preissenkungen nicht 
mehr möglich  ist. Daraus ergibt  sich  folgende gesetzliche Kaskade: Die 
Registerbetreiberin  ist  zunächst  verpflichtet,  die  Preise  für  ihre  Dienste 
auf  Grund  der  entstandenen  Kosten  und  der  Notwendigkeit  eines 
angemessenen  Gewinns  festzusetzen  (Art. 14cbis  Abs. 1  AEFV).  Wenn 
jedoch  die  kostenbasierte  Berechnung  im  internationalen  Vergleich  zu 
relativ  tiefen  Preisen  führt,  die  der  guten  Führung  und  dem  Ruf  der 
Domain  ".ch"  schaden  können,  greift  die  in  Art. 14cbis  Abs. 2  AEFV 
verankerte  Preisuntergrenze.  In  diesem  Fall  hat  die  Registerbetreiberin 
die Preise so festzulegen, dass sie zwar günstig sind, aber nicht zu den 
tiefsten auf internationaler Ebene zählen. Erst auf dieser Stufe, d.h. wenn 
der  Spielraum  für  weitere  Preissenkungen  ausgereizt  ist,  darf  eine 
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Gewinnabgabepflicht  in  Betracht  gezogen  werden.  Für  die 
Gewinnabschöpfung  selbst  bleibt  demgemäss  nur  ein  stark  begrenzter 
Anwendungsbereich übrig (vgl. hierzu auch E. 7.6. und 8). Ein genereller 
Anspruch  auf  die  übermässigen  Einnahmen  der  Beschwerdeführerin 
bleibt der Vorinstanz verwehrt. Die Eingriffsschwere wird somit durch die 
konkrete Ausgestaltung der Regelung weiter relativiert. 
4.8. Nur der Vollständigkeitshalber  ist  festzuhalten, dass die Verwaltung 
und  Zuteilung  von  Domainnamen  durch  die  Beschwerdeführerin  in  der 
öffentlichen Wahrnehmung nicht als besonders umstritten gelten kann, so 
dass  sich  aus  diesem  Grund  das  Erfordernis  einer  formellgesetzlichen 
Grundlage  aufdrängen würde. Aufgrund  der  heutigen  flächendeckenden 
Verbreitung des Internets ist zwar ein grosser Teil der Bevölkerung direkt 
oder  indirekt  von  den  erhobenen Preisen  betroffen,  doch  bewegen  sich 
die Jahrespreise für die Kundinnen und Kunden auf einem tiefen Niveau. 
Selbst  wenn  die  vorgesehene  Gewinnabgabe  einen  Einfluss  auf  die 
Preisgestaltung haben sollte, was nachfolgend noch zu klären sein wird, 
würde die darauf  zurückzuführende Kostensteigerung  für die Kundinnen 
und Kunden kaum spürbar sein. 
4.9.  Für  die  Frage  der  Normstufe  ergibt  sich  damit  zusammenfassend, 
dass es für die verfügte Abschöpfung des übermässigen Gewinns keiner 
formellgesetzlichen  Grundlage  bedarf.  Insbesondere  kann  der  Eingriff 
angesichts  der  ausgeführten  Sach­  und  Interessenslage  des  Einzelfalls 
nicht  als  derart  schwer  qualifiziert  werden,  dass  er  vom  Gesetzgeber 
selbst  zu  legiferieren  wäre.  Auf  formeller  Gesetzesebene  genügt  damit 
die  Delegationsnorm  von  Art. 28  Abs. 2  Satz 2  FMG.  Mit  Erlass  von 
Art. 14cter  AEFV  wurde  eine  Verordnungsgrundlage  geschaffen,  welche 
auch  in  inhaltlicher  Hinsicht  genügend  bestimmt  ist.  In  einem  zweiten 
Schritt  ist  zu  prüfen,  ob  die  Verordnungsbestimmung  den 
Delegationsrahmen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen als 
verfassungs­ bzw. gesetzeswidrig zu erachten ist. 
5. 
5.1. Die Beschwerdeführerin rügt, die Möglichkeit zur Projektfinanzierung 
im  Bereich  der  Verwaltung  des  Domainnamen­Systems  könne  aus  der 
Delegationsnorm von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 FMG nicht hergeleitet werden.
Die  hier  strittige  Regelung  sei  vom  delegierten  Sachbereich  nicht mehr 
erfasst, weshalb sich Art. 14cter AEFV als rechtswidrig erweise. 
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5.2.  Die  Vorinstanz  ihrerseits  bestreitet,  dass  die  erlassene 
Verordnungsbestimmung  den  gesetzlich  vorgegebenen 
Delegationsrahmen überschreitet. 
5.3.  Auch  wenn  der  Verordnungsgeber  mit  der  Regelung  zur 
Gewinnabgabe  den  vom  Gesetzgeber  vorgegebenen 
Ermessensspielraum weit ausschöpft, kann vorliegend noch nicht davon 
gesprochen  werden,  dass  damit  der  Delegationsrahmen  offensichtlich 
gesprengt wird.  Bereits  der  enge Anwendungsbereich  der  hier  strittigen 
Gewinnabschöpfung (vgl. E. 4.7)  lässt den Schluss zu, dass  ihr  lediglich 
eine  Korrekturfunktion  zukommt,  wenn  die  bisherigen  Instrumente  zur 
Verhinderung  übermässiger  Gewinne  nicht  fruchten.  Insofern  weist  die 
Ausführungsbestimmung  den  Charakter  einer  reinen 
Vollzugsmassnahme  auf  und  liegt  in  dieser  Form  im  Rahmen  des 
delegierten Regelungsbereichs. Dass der Verwendungszweck der damit 
eingenommenen  Gelder  ebenfalls  geregelt  werden  muss,  ist  dabei 
unumgänglich,  weshalb  auch  die  diesbezügliche  Regelung  in  Art. 14cter 
Abs. 2  AEFV  betreffend  Projektfinanzierung  von  der  Delegationsnorm 
miterfasst  wird.  Solange  die  eingenommenen  Gelder  zudem  nur  für 
Projekte  im  Bereich  der  Verwaltung  und  Zuteilung  von  Domainnamen 
eingesetzt  werden,  kann  der  Delegationsrahmen  von  Art. 28  Abs. 2 
Satz 2 FMG als gewahrt gelten. 
6. 
6.1. Gemäss  Art. 40  Abs. 3  FMG  können Dritte  verpflichtet  werden,  die 
Preise  ihrer Dienste dem Bundesamt zur Genehmigung zu unterbreiten, 
insbesondere  wenn  für  diese  Dienste  kein  Wettbewerb  besteht.  Die 
Beschwerdeführerin  stellt  sich  auf  den  Standpunkt,  der  Gesetzgeber 
habe mit dieser Norm abschliessend geregelt, welche Massnahmen der 
Verordnungsgeber  ergreifen  dürfe,  um  Missbräuche  in  der 
Preisgestaltung  durch  Dritte  zu  verhindern.  Die  Norm  eröffne  dem 
Bundesrat  ausschliesslich  die  Möglichkeit,  die  Preise  einer 
Genehmigungspflicht  zu  unterstellen.  Das  Recht,  den  kumulierten 
Überschuss abzuschöpfen, sei  indes gesetzlich nicht vorgesehen. Damit 
bestehe  kein  Spielraum  mehr,  eine  solche  Pflicht  auf  dem 
Verordnungsweg einzuführen.
6.2. Die Vorinstanz argumentiert, Art. 40 Abs. 3 FMG sei  für die hier zu 
beurteilende  Frage  nicht  massgebend.  Entscheidend  sei  allein  die 
Delegationsnorm von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 FMG, wonach der Bundesrat 
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befugt  sei,  die  Einzelheiten  der  Aufgabenübertragung  an  Dritte, 
namentlich die Aufsicht, in einer Verordnung zu regeln. 
6.3.  Der  Umkehrschluss  (argumentum e contrario),  welchen  die 
Beschwerdeführerin vorliegend zur Anwendung bringen möchte, verlangt, 
dass eine gesetzliche Regelung keine Geltung habe für Tatbestände, die 
in  ihr nicht ausdrücklich erwähnt sind. Es wird dabei ausschliesslich auf 
den  Wortlaut  und  das  –  qualifizierte  –  Schweigen  des  Gesetzgebers 
abgestellt. Das argumentum e  contrario  hat  seinen Anwendungsbereich 
bei  abschliessenden  gesetzlichen Regelungen.  Dabei  ist  aber  zunächst 
durch  Auslegung  abzuklären,  ob  tatsächlich  eine  abschliessende 
Regelung,  d.h.  ein  qualifiziertes  Schweigen  des  Gesetzes,  vorliegt 
(BGE 105 Ib 148 E. 2a; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 223). 
Ausgangspunkt  jeder  Auslegung  ist  der  Wortlaut  einer 
Gesetzesbestimmung.  Ist  dieser  nicht  klar,  so  ist  auf  die  übrigen 
Auslegungselemente  zurückzugreifen;  abzustellen  ist  insbesondere  auf 
die  Entstehungsgeschichte  einer  Rechtsnorm,  ihren  Sinn  und  Zweck 
sowie  die Bedeutung,  die  ihr  im Kontext mit  anderen Normen  zukommt 
(vgl. statt vieler BGE 137 V 167 E. 3.1 und 131  II 697 E. 4.1; Urteil des 
Bundesverwaltungsgerichts A­6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 4; PIERRE 
TSCHANNEN/ULRICH  ZIMMERLI/MARKUS  MÜLLER,  Allgemeines 
Verwaltungsrecht,  3. Aufl.,  Bern  2009,  § 25  Rz. 3 f.;  ULRICH 
HÄFELIN/WALTER  HALLER/HELEN  KELLER,  Schweizerisches 
Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich u. a. 2008, Rz. 80 ff.). 
6.4.  Massgebliches  Element  der  grammatikalischen  Auslegung  ist  der 
Gesetzesstext,  wobei  die  Formulierungen  einer  Gesetzesnorm  in  den 
Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch gleichwertig sind. 
In  allen  drei  Amtssprachen  lässt  der  Wortlaut  von  Art. 40  Abs. 3  FMG 
offen,  ob  die  Preisgenehmigungspflicht  als  einzige  oder  nur  als 
exemplarische  Massnahme  gegen  allfällige  Missbräuche  in  der 
Preisgestaltung  durch  Dritte  zu  verstehen  ist.  Um  mehr  Klarheit  zu 
erhalten, sind daher die weiteren Auslegungselemente heranzuziehen. 
6.5. Bei der  systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm 
bestimmt durch  ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den 
systematischen Zusammenhang,  in  dem  sie  sich  in  einem Gesetz  bzw. 
einer Verordnung präsentiert. 
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Betrachtet  man  den  Gesetzesaufbau  des  FMG  näher,  wird  ersichtlich, 
dass die hier  fragliche Bestimmung  im 6. Kapitel  aufgeführt  ist, welches 
unter  dem  Titel  "Abgaben"  übergeordnete  Bestimmungen  zu 
verschiedenen  Bereichen  des  Fernmelderechts  enthält.  Den 
Adressierungselementen  im Besonderen  ist  dagegen das 4. Kapitel  des 
FMG  gewidmet.  Dort  ist  auch  die  Delegationsnorm  von  Art. 28  Abs. 2 
Satz 2  FMG  zu  finden,  auf  die  sich  die  Vorinstanz  beruft.  Die 
systematische  Auslegung  spricht  somit  dafür,  dass  gestützt  auf  Art. 28 
Abs. 2 Satz 2 FMG ergänzende Bestimmungen erlassen werden dürfen, 
die  die  allgemeinen  abgaberechtlichen  Bestimmungen  des  6. Kapitels 
ergänzen und näher ausführen. Auf diese Weise kann den spezifischen 
Besonderheiten  der  Verwaltung  und  Zuteilung  von  Domainnamen 
Rechnung getragen werden.
6.6. Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man 
einer  Norm  zur  Zeit  ihrer  Entstehung  gab.  Insbesondere  bei  jungen 
Erlassen – wie dem vorliegenden – muss dem Willen des Gesetzgebers 
ein grosses Gewicht beigemessen werden  (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, 
a.a.O.,  Rz. 101).  Dabei  ist  eine  Abgrenzung  zur  teleologischen 
Auslegung, die auf den Regelungszweck abstellt, wegen der erst kurzen 
Geltungsdauer des Gesetzes kaum möglich. Es gilt somit insgesamt, die 
mit der Norm verbundenen Zweckvorstellungen (ratio legis) zu ermitteln. 
Zur  ratio  legis  von  Art. 40  Abs. 3  FMG  heisst  es  in  der  Botschaft  des 
Bundesrates,  dass  bei  einer  Übertragung  einer  Tätigkeit  an  Dritte 
Instrumente  zur  Verhinderung  von  Missbräuchen  vorzusehen  seien, 
namentlich bei ungenügendem Wettbewerb (Botschaft zur Änderung des 
Fernmeldegesetzes  [FMG],  BBl  2003  7951,  7581).  Aus  den Materialien 
geht  somit  der  gesetzgeberische  Wille  hervor,  allfälligem 
missbräuchlichem  Verhalten  von  Drittanbietern  mit  aufsichtsrechtlichen 
Massnahmen zu begegnen. Die Botschaft spricht dabei ausdrücklich von 
"Instrumenten"  in  der Mehrzahl. Dies  erscheint  auch  sachgerecht,  denn 
die  Aufsichtsbehörde  kann  mit  einem  ausdifferenzierten  Katalog 
möglicher  Massnahmen  gezielter  und  wirkungsvoller  auf  allfällige 
Fehlentwicklungen  reagieren.  Es  liegen  daher  keine  Anhaltspunkte  vor, 
dass  der  Gesetzgeber  mit  Erlass  von  Art. 40  Abs. 3  FMG  eine 
abschliessende  Regelung  angestrebt  hätte.  Vielmehr  hat  er  mit  der 
Delegationsnorm von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 FMG dem Bundesrat gerade 
die  Aufgabe  zugewiesen,  im  Bereich  der  Adressierungselemente  die 
gesetzlichen  Vorgaben  näher  auszuführen.  Diese  Aufgabe  hat  der 
Bundesrat mit dem Erlass der AEFV wahrgenommen.
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6.7.  In  Kombination  der  verschiedenen  Auslegungselemente  kann  im 
Ergebnis festgehalten werden, dass sich die von der Beschwerdeführerin 
vorgenommene Auslegung von Art. 40 Abs. 3 FMG als zu streng erweist. 
Diese Gesetzesbestimmung kann nicht in dem Sinne verstanden werden, 
dass  sie  eine  Gewinnabschöpfung,  wie  sie  Art. 14cter  AEFV  vorsieht, 
ausschliesst. 
7. 
7.1. Die Beschwerdeführerin  führt  ferner an, mit der Änderung des FMG 
vom  1. April  2007  sei  das  Kostendeckungsprinzip,  welches  für  die 
Preisfestsetzung bislang massgebend gewesen sei, durch das Prinzip der 
Kostenorientiertheit abgelöst worden. Aus diesem Grunde spreche Art. 40 
Abs. 3  FMG  nun  auch  von  "Preisen"  und  nicht  wie  noch  in  der  alten 
Fassung  von  "Verwaltungsgebühren".  Da  die  von  ihr  erhobenen  Preise 
für  die  Verwaltung  und  Zuteilung  von  Domainnamen  nicht  mehr  als 
Verwaltungsgebühren zu qualifizieren seien, würden die entsprechenden 
Einnahmen nicht als Fiskaleinnahmen, sondern zu ihrem Privatvermögen 
zählen. 
Sollte  das  Kostendeckungsprinzip  ungeachtet  der  Gesetzesänderung 
dennoch  Anwendung  finden,  so  werde  dieses  bereits  durch  den 
Umstand,  dass  Gewinne  erwirtschaftet  werden,  verletzt.  Auch  eine 
Verwendung  der  abgeschöpften  Mittel  für  bereichsspezifische  Projekte 
durch  die  Vorinstanz  könne  diese  Verletzung  nicht  heilen,  denn  damit 
würden  die  Einnahmen  nicht  dem  Verwaltungsbereich,  in  dem  sie 
angefallen  seien,  erhalten  bleiben, wie  das Kostendeckungsprinzip  dies 
einfordere. Wenn bereits die vorgesehene Verwendung der Mittel wegen 
Verletzung  des  Kostendeckungsprinzips  unzulässig  sei,  so  gelte  dies 
auch  für  die  Gewinnabschöpfung  selbst,  denn  eine  Abschöpfung  ohne 
zulässige  Verwendung  sei  sachlogisch  nicht  denkbar.  Um  dem 
Kostendeckungsprinzip  Rechnung  zu  tragen,  sollten  daher  die  erzielten 
Überschüsse den Kundinnen und Kunden zurückgegeben werden, sei es 
mittels Preissenkung oder kostenloser Abonnementsverlängerung. 
7.2. Demgegenüber vertritt die Vorinstanz die Auffassung, der  in Art. 40 
Abs. 3 FMG neu aufgenommene Begriff "Preise" anstelle des vormaligen 
Begriffs "Verwaltungsgebühren" sei  in einem weiten Sinne zu verstehen. 
Er  schliesse  nicht  aus,  dass  es  sich  hierbei  gleichermassen  um 
Verwaltungsgebühren  handeln  könne.  Da  die  abgeschöpften  Gelder 
zweckgebunden  verwendet  würden,  nämlich  ausschliesslich  zur 
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Finanzierung von Aufgaben oder Projekten von öffentlichem Interesse im 
Rahmen der Verwaltung des Domainnamen­Systems, werde das von der 
Beschwerdeführerin angerufene Kostendeckungsprinzip gewahrt.
7.3. Gebühren  gehören  zu  den  Kausalabgaben  und  stellen  zusammen 
mit den Steuern die öffentlichen Abgaben dar. Kausalabgaben entstehen 
grundsätzlich  aus  einer  von  einer  Verwaltungsorganisation 
beanspruchten Dienst­ oder Sachleistung. Als Verwaltungsgebühr gilt das 
Entgelt  für  eine  staatliche  Tätigkeit  (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O., 
Rz.  2626 f.  mit  weiteren  Hinweisen).  Für  die  Bemessung  der 
Kausalabgaben  gelten  zwei  besondere  Grundsätze,  nämlich  das 
Kostendeckungs­  und  das  Äquivalenzprinzip 
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,  a.a.O.,  § 58  Rz. 10 ff.).  Nach  dem 
Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge den Gesamtaufwand 
für  den  betreffenden  Verwaltungszweig  nicht  oder  nur  geringfügig 
überschreiten  (BGE  126  I  180  E. 3a/aa  mit  Hinweisen;  ADRIAN 
HUNGERBÜHLER,  Grundsätze  des  Kausalabgaberechts,  ZBl  2003, 
S. 520 ff.). Bei  einer Gebühr,  die  ihrer Natur  nach nicht  kostenabhängig 
ist  oder  gewolltermassen  zu  einem  Mehrertrag  führt,  findet  das 
Kostendeckungsprinzip  keine  Anwendung,  doch  muss  diesfalls  die 
Bemessung  der  Abgabe  formellgesetzlich  geregelt  sein  (vgl.  zum 
Ganzen: HUNGERBÜHLER,  a.a.O., S. 521;  vgl.  auch BGE 124  I  11 E. 6d; 
BVGE  2008/41  E. 5.3.1).  Gemäss  dem  Äquivalenzprinzip  darf  eine 
Abgabe  nicht  in  einem  offensichtlichen  Missverhältnis  zum  objektiven 
Wert der bezogenen Leistung stehen (HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 522).
7.4.  Im  Hinblick  auf  die  Gewinnabschöpfung  selbst  ist  zunächst 
festzuhalten,  dass  diese  nicht  abgaberechtlicher  Natur  ist.  Die  hier  in 
Frage stehende Verpflichtung ist vielmehr Bestandteil der Erfüllung einer 
öffentlichen  Aufgabe,  welcher  der  Beschwerdeführerin  mit 
verwaltungsrechtlichem Vertrag vom 31. Januar 2007 übertragen wurde. 
Diesbezüglich  kann  das  Kostendeckungsprinzip  nicht  zur  Anwendung 
kommen.
7.5. Für die Erhebung der die Retail­ und Wholesalepreise dagegen hat 
die  Eidgenössische  Rekurskommission  für  Infrastruktur  und  Umwelt 
(REKO/INUM)  mit  Entscheid  vom  12. April  2006  erkannt,  dass  diese 
gemäss  der  damaligen  Rechtslage  als  Verwaltungsgebühr  zu 
qualifizieren und das Kostendeckungsprinzip zu beachten sei. 
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Hierzu  ist  zunächst  darauf  hinzuweisen,  dass  der  aktuelle  Antrag  der 
Beschwerdeführerin  auf  Genehmigung  der  Preise  nicht  Gegenstand 
dieses  Verfahrens  ist,  sondern  in  dem  ebenfalls  vor 
Bundesverwaltungsgericht  hängigen  Beschwerdeverfahren  A­3956/2011 
zu  behandeln  sein  wird.  Rügen  im  Zusammenhang mit  einer  allfälligen 
Verletzung  des  Kostendeckungsprinzip  sind  daher  primär  in  jenem 
Verfahren  vorzubringen.  Dessen  ungeachtet  besteht  zwischen  den 
beiden  Verfahren  ein  Sachzusammenhang,  da  die  abgeschöpften 
Finanzmittel  nicht  mehr  für  zukünftige  Preissenkungen  zur  Verfügung 
stehen.  Nachfolgend  gilt  es  näher  zu  beleuchten,  ob  aufgrund  dieses 
Konnexes  das  Kostendeckungsprinzip  auch  in  die  hier  vorzunehmende 
Prüfung einzubeziehen ist. 
7.6.  In  der  Praxis  erweist  es  sich  als  schwierig,  die Preise  gemäss  der 
prognostizierten  Marktentwicklung  so  festzulegen,  dass  sie  effektiv  die 
Kosten  und  den  angemessenen  Gewinn  widerspiegeln  (Erläuternder 
Bericht  vom  8.  April  2009  zur  Änderung  der  Verordnungen  zum 
Fernmeldegesetz,  S. 8).  Um  den  guten  Ruf  der  Domain  ".ch"  nicht  zu 
gefährden,  können  die  Preise  zudem  nicht  beliebig  tief  festgesetzt 
werden (Art. 14cbis Abs. 2 AEFV). Insofern ist es unvermeidlich, dass trotz 
sorgfältiger  Ausarbeitung  bzw.  Prüfung  des  Preisantrages  gewisse 
Einnahmenüberschüsse  entstehen.  Indem  der  Bundesrat  nun  mit  dem 
neuen Art. 14cter AEFV eine Gewinnabgabe einführt, ändert er nichts an 
den bisherigen Grundsätzen der Preisgestaltung. Die Preise dürfen nach 
wie vor nicht so angesetzt werden, dass von vornherein ein Überschuss 
budgetiert  wird.  Kommt  beispielsweise  infolge  einer  unerwartet  grossen 
Nachfrage ein  hoher Gewinn  zustande,  so hat  der Bundesrat  damit  nur 
festgelegt, dass der erzielte Überschuss dem Staat abzuliefern ist, sofern 
er  übermässig  ist  und nicht mittels Preissenkungen den Kundinnen und 
Kunden zurückgegeben werden kann  (vgl. hierzu auch BGE 124 I 11,  in 
dem  die  gesetzlich  verankerte  Gewinnabgabepflicht  einer  kantonalen 
Gebäudeversicherungsanstalt  als  zulässig  erachtet  wurde).  Solange  die 
Gewinnabschöpfung  erst  dann  greift,  wenn  weitere  Preissenkungen 
ausgeschlossen sind, bleibt  für den von der Beschwerdeführerin geltend 
gemachten  indirekten  Einfluss  auf  die  zukünftige  Preisgestaltung  kaum 
Raum. Eine mögliche Beeinflussung  ist höchstens  für den Fall denkbar, 
dass  im  Zeitraum  nach  einer  verfügten  Gewinnabschöpfung  die 
internationalen Preise  erheblich  sinken,  sodass weitere Preissenkungen 
für die der Top Level Domain ".ch" zugeordneten Domainnamen rechtlich 
wieder  möglich  werden.  Stehen  dann  wegen  der  vorgängigen 
Gewinnabschöpfung  faktisch die Mittel  für weitere Preissenkungen nicht 
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mehr  zur  Verfügung,  könnte  von  einer  indirekten  Einflussnahme 
gesprochen  werden.  Ebenfalls  denkbar  ist  der  Fall,  dass  die 
Beschwerdeführerin  nach  einer  unerwarteten  Kostensteigerung 
gezwungen  ist,  die  Preise  zu  erhöhen,  weil  sie  diese  infolge  der 
abgegebenen  Gewinne  nicht  mehr  selbst  tragen  kann.  Diese 
Wechselwirkungen sind indes nicht als derart erheblich zu erachten, dass 
dadurch das Kostendeckungsprinzip – sollte es für die erhobenen Retail­ 
und Wholesalepreise nach wie vor zur Anwendung kommen – als verletzt 
gelten könnte, zumal gemäss Art. 11 TAV nicht der gesamte übermässige 
Gewinn, sondern lediglich 40% davon der Abgabepflicht unterliegt. 
7.7. Als  subsidiär  zur  Anwendung  kommende  Massnahme  hat  die  hier 
strittige Gewinnabschöpfung somit keinen wesentlichen Einfluss auf die in 
Art. 14cbis Abs. 1 und 2 AEFV statuierten Grundsätze der Preisgestaltung. 
Eine  allfällige  unmittelbare  oder  mittelbare  Verletzung  des 
Kostendeckungsprinzips ist daher zu verneinen.
8. 
8.1.  Schliesslich  macht  die  Beschwerdeführerin  geltend,  die  verfügte 
Gewinnabschöpfung  verletze  das  in  Art.  14cter  Abs. 1  Bst.  b  AEFV 
verankerte  Subsidiaritätsprinzip.  Demgemäss  dürfe  der  Gewinn  erst 
abgeschöpft  werden,  wenn  eine  weitere  Preissenkung  nach  Art. 14cbis 
Abs. 2  AEFV  nicht mehr möglich  ist.  Ein  derartiger Gewinnabbau  stelle 
für  sie  im  Sinne  des  Verhältnismässigkeitsprinzips  die  mildere 
Massnahme dar, die es ihr ermögliche, gleichzeitig  ihre Marktstellung zu 
festigen.  Der  Spielraum  für  weitere  Preisreduktionen  sei  zum  jetzigen 
Zeitpunkt  noch  nicht  ausgeschöpft.  Die  Schweiz  gehöre  zwar  zu  den 
günstigeren,  aber  nicht  zu  den  tiefsten  Anbietern  im  internationalen 
Vergleich. Die Vorinstanz habe vorliegend nicht sorgfältig genug geprüft, 
ob  der  kumulierte  Überschuss  zunächst  auf  diesem  Wege  abgebaut 
werden  könne.  Der  Verweis  auf  den  Erläuternden  Bericht  zur  Revision 
der AEFV, demgemäss die Schweizer Preise im internationalen Vergleich 
relativ  niedrig  seien,  genüge  nicht,  um  die  Möglichkeit  weiterer 
Preisnachlässe zu verneinen. Hierfür hätte die Vorinstanz eine konkrete 
Gefährdung  darlegen  müssen.  Im  Übrigen  sei  der  Zusammenhang 
zwischen  niedrigen Preisen  und  der missbräuchlichen Verwendung  von 
Domainnamen  nicht  bewiesen.  Einer  möglichen  Gefährdung  des  guten 
Rufes der Domain  ".ch" könne mit anderen Massnahmen wirkungsvoller 
begegnet  werden,  wie  z.B.  der  von  ihr  bereits  eingeführten 
Vorauszahlungspflicht  oder  der  Blockierung  von  Domainnamen  bei 
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Missbrauchsverdacht.  Mit  der  vorgeschlagenen  kostenlosen 
Abonnementsverlängerung  ginge  ohnehin  keine  erhöhte  Gefährdung 
einher, da damit nur bestehende Vertragsverhältnisse in den Genuss der 
Vergünstigungen  kämen.  Vorliegend  habe  die  Vorinstanz  am 
11. November  2010  die  Gewinnabschöpfung  verfügt,  ohne  vorher  den 
Preisantrag  zu  genehmigen.  Art. 14cter  Abs. 3  AEFV  sehe  indes 
ausdrücklich vor, dass eine allfällige Gewinnabschöpfung nur zusammen 
mit der jährlichen Preisgenehmigung festgesetzt werden könne. Die vom 
Verordnungsgeber  vorgegebene  Verknüpfung  von  Gewinnabschöpfung 
und  Preisgenehmigung  sei  sachlich  zwingend,  denn  die  Höhe  des 
erzielten  Überschusses  lasse  sich  ohne  vorgängige  Festlegung  der 
Preise gar nicht verlässlich ermitteln. 
8.2.  Die  Vorinstanz  erachtet  das  von  der  Beschwerdeführerin 
vorgebrachte  Subsidiaritätsprinzip  im  vorliegenden  Fall  als  gewahrt.  Als 
Begründung  führt  sie  aus,  sie  habe  die  Höhe  des  abzuschöpfenden 
Betrages  bewusst  tief  angesetzt.  Der  Beschwerdeführerin  sei  damit 
genügend  Spielraum  für  weitere  Preissenkungen  belassen  worden, 
soweit  diese  zulässig  seien. Die  geforderte  absolute Priorität  könne gar 
nicht umgesetzt werden, denn weder die Kosten­ und Ertragsprognosen 
noch  der  Umfang  des  zu  gewährenden  Schutzes  vor  kriminellen 
Machenschaften  könnten  vorab  zuverlässig  bestimmt  werden.  Dem 
bestehenden  materiellen  Konnex  zwischen  Gewinnabschöpfung  und 
Preisgestaltung  könne  auch  in  getrennten  Verfahren  hinreichend 
Rechnung getragen werden, wie dies die erlassene Verfügung aufzeige. 
Dürfte  die  Gewinnabschöpfung  erst  nach  oder  zusammen  mit  der 
Preisgenehmigung  verfügt  werden,  könnte  die  Beschwerdeführerin 
ersteres  hinauszögern,  indem  sie  nicht  oder  nicht  rechtzeitig  einen 
genehmigungsfähigen  Preisantrag  einreiche.  Dies  widerspräche  dem 
Sinn und Zweck von Art. 14cter AEFV.
8.3.  Wie  bereits  ausgeführt  (E. 4.7  und  7.6),  ist  der  kumulierte 
Überschuss erst dann ganz oder teilweise der Vorinstanz zu überweisen, 
wenn  es  nicht  möglich  ist,  die  Gewinne  mittels  Preissenkungen 
abzubauen  (Art. 14cter  Abs. 1  Bst. b  AEFV).  Dem Wortlaut  nach  ist  der 
Ausschluss  weiterer  Preissenkungen  Anspruchsvoraussetzung.  Das 
Subsidiaritätsprinzip  wird  sodann  in  Art. 14cter  Abs. 3  AEFV  in 
verfahrensrechtlicher  Hinsicht  wieder  aufgegriffen.  Gemäss  dieser 
Bestimmung legt die Vorinstanz bei jeder Überprüfung und Genehmigung 
der  Preise  den  Betrag  fest,  der  ihr  zu  überweisen  ist.  Der  Normtext 
statuiert damit ausdrücklich, dass zeitgleich zu entscheiden ist. 
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8.4.  Der  Erläuternde  Bericht  zur  Änderung  der  Verordnungen  zum 
Fernmeldegesetz  bezeichnet  als  Grund  für  die  Einführung  der 
Gewinnabgabepflicht,  dass  besonders  angesichts  der  notwendigen 
Preisuntergrenze  nicht  die  gesamten  angesammelten 
Einnahmenüberschüsse  für Preissenkungen verwendet werden könnten. 
Unter  diesen  Umständen,  so  der  Bericht  weiter,  sei  dem  BAKOM  die 
Kompetenz zu erteilen, namentlich bei jeder Überprüfung der Preise den 
Anteil der Einnahmenüberschüsse  festzulegen. Das BAKOM könne sich 
dabei  auf  das  reguläre  Verfahren  für  die  Preisüberprüfung  stützen 
(Erläuternder  Bericht,  a.a.O.,  S. 8 f.).  Der  Erläuternde  Bericht  bestätigt 
somit,  dass  das  Instrument  der  Gewinnabschöpfung  subsidiär  zu 
möglichen Preissenkungen anzuwenden sowie über beides grundsätzlich 
im gleichen Verfahren zu entscheiden ist. 
8.5. Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz über die Gewinnabschöpfung 
verfügt, obwohl zu diesem Zeitpunkt der Preisantrag – und damit auch die 
Zulässigkeit weiterer Preissenkungen – noch nicht geprüft worden ist. Die 
Vorinstanz  begründet  ihre  Vorgehensweise  damit,  bei  einer  zeitlichen 
Verknüpfung beider  Instrumente hätte es die Beschwerdeführerin  in der 
Hand  gehabt,  die  Gewinnabgabe  beliebig  hinauszuzögern.  Dieser 
Auffassung der Vorinstanz ist nicht zu folgen. Es ist nicht ersichtlich, dass 
die  zu  erlassende  Massnahme  sachbedingt  eine  besondere  zeitliche 
Dringlichkeit  aufweist.  Spätestens  am  Ende  der  Delegationsdauer  ist 
ohnehin  eine  vollständige  Überweisung  des  kumulierten  Überschusses 
vorgesehen  (Art. 14cter  Abs. 4  AEFV;  Art. 45  Vertrag  vom  31. Januar 
2007). Es  ist  zwar  richtig, dass die Gelder dadurch möglicherweise erst 
zu  einem  späteren  Zeitpunkt  für  die  geplanten  bereichsspezifischen 
Projekte  zur  Verfügung  stehen,  doch  vermag  dieses  im  Ergebnis  rein 
fiskalische  Interesse die klaren Vorgaben der Verordnung nicht  in Frage 
zu stellen. Die Befürchtung zeitlicher Verzögerung allein rechtfertigt noch 
keine Auslegung gegen den Wortlaut der besagten Bestimmungen. 
8.6.  Gerade  angesichts  der  von  der  Vorinstanz  genannten 
Unsicherheitsfaktoren,  wie  der  Verlässlichkeit  der  Kosten­  und 
Erfolgsprognose  und  des  Erfordernisses  der  guten  Rufwahrung  der 
Domain  ".ch",  erscheint  es  notwendig,  dass  diese  Fragestellungen 
zunächst  im  Rahmen  des  Preisgenehmigungsverfahrens  genau  geprüft 
und entschieden werden. Auf diese Weise kann sich die anschliessende 
Gewinnabschöpfung auf eine  fundiert abgeklärte Grundlage stützen. Mit 
dem  vorliegend  gewählten  Vorgehen  hingegen  konnte  die  Vorinstanz 
dem Subsidiaritätsprinzip materiell nur insoweit Rechnung tragen, als sie 
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den  Gewinnbetrag,  welcher  möglicherweise  über  Preissenkungen 
abgebaut werden kann, geschätzt hat. Dies ist aus einem weiteren Grund 
als problematisch zu erachten: Sollte sich die vorgenommene Schätzung 
im  anschliessenden  Preisgenehmigungsverfahren  als  unrichtig 
herausstellen,  würde  die  vorgängig  verfügte  Gewinnabschöpfung  auf 
falschen  Zahlen  beruhen  und  müsste  sogar  gegebenenfalls 
wiedererwägungsweise  aufgehoben  bzw.  angepasst  werden.  Auf  der 
anderen Seite darf es aber auch nicht sein, dass sich die vorgenommene 
Schätzung  präjudiziell  auf  das  Preisgenehmigungsverfahren  auswirkt. 
Dieses Dilemma kann nur vermieden werden, wenn – wie es schon der 
Wortlaut  der  Verordnung  vorsieht  –  über  die  Gewinnabschöpfung  nicht 
vor der Preisgenehmigung entschieden wird.
8.7.  Im Ergebnis  ist daher festzuhalten, dass der kumulierte Überschuss 
erst dann abzuschöpfen ist, wenn der Gewinn nicht mehr mittels weiterer 
Preissenkungen abgebaut werden kann. Verfahrensrechtlich bedingt dies 
zwingend,  dass  über  die  Gewinnabschöpfung  nicht  vor  der 
Preisgenehmigung  verfügt  werden  darf. Wird,  wie  im  vorliegenden  Fall, 
der  Betrag  für  die  Gewinnabschöpfung  losgelöst  von  der 
Preisgenehmigung  festgelegt  und  dessen  Überweisung  angeordnet, 
widerspricht  dies Art. 14cter Abs. 1 Bst.  b  sowie Art. 14cter Abs. 2 AEFV. 
Die Beschwerde erweist sich diesbezüglich als begründet. 
9. 
9.1. Die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht  ist grundsätzlich 
reformatorisch  ausgestaltet, mit  andern Worten  entscheidet  das Gericht 
bei Gutheissung der Beschwerde grundsätzlich selbst, statt die Sache zu 
neuem  Entscheid  an  die  Vorinstanz  zurückzuweisen  (Art. 61  Abs. 1 
VwVG;  vgl.  auch  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,  a.a.O.,  Rz. 3.191). 
Ausnahmsweise  kann  sich  das  Gericht  auf  die  Kassation  der 
angefochtenen  Verfügung  beschränken  und  die  Angelegenheit  an  die 
Vorinstanz  zurückweisen.  Dies  ist  unumgänglich,  wenn  die  Vorinstanz 
den Sachverhalt unrichtig oder unvollständig abgeklärt hat, das Vorliegen 
eines Tatbestandselements zu Unrecht verneint und die andern Elemente 
deshalb gar nicht  geprüft  hat. Eine Rückweisung erweist  sich  ferner als 
sachgerecht,  wenn  die  Regelung  des  Rechtsverhältnisses  besondere 
Fachkenntnisse verlangt oder ein Ermessensentscheid im Streit liegt, bei 
dessen  Überprüfung  sich  das  Gericht  Zurückhaltung  auferlegt 
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,  a.a.O.,  Rz. 3.195;  vgl.  auch 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1977 mit weiteren Hinweisen).
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9.2.  Ohne  abgeschlossene  Genehmigung  des  Preisantrages  ist 
vorliegend keine  verlässliche Beurteilung der Streitsache möglich. Denn 
es  gilt  zu  beachten,  dass  zunächst  im  Verfahren  betreffend 
Preisgenehmigung  zu  entscheiden  sein  wird,  wie  hoch  der  kumulierte 
Überschuss ausfällt und ob dieser mittels Preissenkungen oder allenfalls 
anderen geeigneten Massnahmen abgebaut werden kann. Vorliegend ist 
daher  zuzuwarten,  bis  das Urteil  im Beschwerdeverfahren  A­3956/2011 
betreffend Genehmigung  der Retail­  und Wholesalepreise  gefällt  und  in 
Rechtskraft  erwachsen  ist.  Gestützt  auf  das  Ergebnis  jenes  Verfahrens 
wird  anschliessend  –  in  Beachtung  des  Subsidiaritätsprinzips  gemäss 
Erwägung 8  –  neu  zu  entscheiden  sein,  ob  und  in  welcher  Höhe  der 
übermässige  Gewinn  abgeschöpft  werden  kann.  Die  Vorinstanz  als 
Fachbehörde  ist  dabei  besser  geeignet  als  das 
Bundesverwaltungsgericht, die Gewinnabschöpfung auf das Ergebnis des 
Preisgenehmigungsverfahrens  im  Sinne  des  vorstehend  Gesagten 
abzustimmen.  Demnach  ist  die  Rückweisung  der  Sache  nicht  nur 
möglich, sondern im Sinne der zitierten Lehre geradezu geboten.
10. 
Aufgrund  vorstehender  Erwägungen  ist  die  Beschwerde  insoweit 
gutzuheissen, als die angefochtene Verfügung vom 11. November 2010 
aufzuheben und die Angelegenheit zum weiteren Vorgehen im Sinne der 
Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen ist.
11. 
11.1.  Das  Bundesverwaltungsgericht  auferlegt  die  Verfahrenskosten  in 
der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Unterliegt sie 
nur  teilweise,  so werden die Verfahrenskosten ermässigt  (Art. 63 Abs. 1 
VwVG). Obsiegen und Unterliegen im Prozess ist grundsätzlich nach den 
Rechtsbegehren  der  Beschwerde  führenden  Partei,  gemessen  am 
Ergebnis der Anfechtung des  vorinstanzlichen Entscheids,  zu beurteilen 
(BGE  123  V  156  E.  3c  und  BGE  123  V  159  E.  4b).  In  der 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes gilt die Rückweisung der Sache an 
die Vorinstanz zu weiteren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch 
offenem  Ausgang)  praxisgemäss  als  volles  Obsiegen  der  Beschwerde 
führenden  Partei  (Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­8457/2010 
vom  14. Juni  2011  E. 5  mit  weiteren  Hinweisen).  Damit  gilt  die 
Beschwerdeführerin  als  obsiegend,  weshalb  ihr  keine  Verfahrenskosten 
aufzuerlegen sind. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 12'000.­ wird 
ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 
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Die  unterliegende  Vorinstanz  trägt  als  Bundesbehörde  keine 
Verfahrenskosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
11.2. Der  nicht  anwaltlich  vertretenen  obsiegenden  Beschwerdeführerin 
sind keine verhältnismässig hohen Kosten entstanden, weshalb von der 
Zusprechung  einer  Parteientschädigung  abzusehen  ist  (Art. 64 Abs. 1 
VwVG  sowie Art. 7  Abs. 4  des Reglements  vom  21. Februar  2008  über 
die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht 
[VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die  Beschwerde wird  gutgeheissen.  Die  Verfügung  der  Vorinstanz  vom 
11.  November  2010  wird  aufgehoben  und  die  Angelegenheit  zur 
Neubeurteilung  im  Sinne  der  Erwägungen  an  die  Vorinstanz 
zurückgewiesen.
2. 
Es  werden  keine  Verfahrenskosten  erhoben.  Der  Kostenvorschuss  von 
Fr. 12'000.­ wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des 
vorliegenden  Urteils  zurückerstattet.  Hierzu  hat  sie  dem 
Bundesverwaltungsgericht einen Einzahlungsschein zuzustellen oder ihre 
Kontonummer bekannt zu geben.
3. 
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. 2240­10/1000189360; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
André Moser Flurina Peerdeman
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000 Lausanne 14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR 173.110]).  Die 
Frist steht still vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 Abs. 
1 Bst. c BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und 
hat  die Begehren,  deren Begründung mit  Angabe  der  Beweismittel  und 
die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid  und  die 
Beweismittel  sind,  soweit  sie  der  Beschwerdeführer  in  Händen  hat, 
beizulegen (Art. 42 BGG).
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