A-883/2014 - Abteilung I - Mehrwertsteuer - Umsatzdifferenzen (2007 bis 2009)

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l


Entscheid bestätigt durch BGer mit
Urteil vom 26.05.2016 (2C_990/2014)








Abteilung I
A-883/2014


Ur t e i l vom 2 3 . S e p t embe r 2 0 1 4
Besetzung

Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richter Michael Beusch, Richter Pascal Mollard,
Gerichtsschreiberin Monique Schnell Luchsinger.



Parteien

Raumentwicklung, Wirtschaftsförderung und Geoinfor-
mation (Dienststelle),
Murbacherstrasse 21, 6002 Luzern,
vertreten durch SwissVAT AG, Stampfenbachstrasse 38,
8006 Zürich,
Beschwerdeführerin,



gegen


Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV,
Hauptabteilung Mehrwertsteuer, Schwarztorstrasse 50,
3003 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand

Umsatzdifferenzen (2007 bis 2009).


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Sachverhalt:
A.
Die Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsförderung und Geoinforma-
tion des Kantons Luzern (nachfolgend Steuerpflichtige) ist seit dem 1. Ja-
nuar 1995 bei der Eidg. Steuerverwaltung (nachfolgend ESTV) im Register
der Mehrwertsteuerpflichtigen eingetragen.
B.
Im November 2012 führte die ESTV bei verschiedenen Dienststellen des
Kantons Luzern, so auch bei der Steuerpflichtigen, eine Mehrwertsteuer-
kontrolle durch. Anlässlich der Kontrolle bemängelte die ESTV unter ande-
rem, dass die Steuerpflichtige die Kosten für die Nachführung der amtli-
chen Vermessung, welche sie an die Verursacher (z.B. Bauherren/Grund-
eigentümer) weiterverrechnet hatte, als hoheitliche Tätigkeit qualifiziert und
daher den fraglichen Umsatz nicht mit der Mehrwertsteuer abgerechnet
hatte. Mit "Einschätzungsmitteilung / Verfügung" (nachfolgend EM)
Nr. 288'821 vom 15. Februar 2013 belastete die ESTV für den Zeitraum
vom 1. Quartal 2007 bis 4. Quartal 2009 total Fr. 424'835.- nach, zuzüglich
die gesetzlichen Verzugszinsen seit 31. Dezember 2008. Vom nachbelas-
teten Gesamtbetrag entfielen gerundet Fr. 384'754.- auf die Weiterverrech-
nung von Vermessungsleistungen.
C.
Mit Eingabe vom 15. März 2013 liess die Steuerpflichtige "Einsprache" ge-
gen die EM Nr. 288'821 vom 15. Februar 2013 erheben und beantragen,
die Nachbelastung für die Umsätze aus Vermessung in der Höhe von
Fr. 384'754.35 zuzüglich Verzugszins sei aufzuheben.
D.
Mit "Einspracheentscheid" vom 21. Januar 2014 wies die ESTV (nachfol-
gend auch Vorinstanz) die "Einsprache" ab und setzte die Steuernachfor-
derung erneut auf Fr. 424'835.- nebst Verzugszins seit 31. Dezember 2008
fest.
E.
Am 20. Februar 2014 liess die Steuerpflichtige (nachfolgend auch Be-
schwerdeführerin) gegen den "Einspracheentscheid" vom 21. Januar 2014
Beschwerde erheben und die Herabsetzung der Nachforderung auf
Fr. 40'081.- nebst Verzugszins seit 31. Dezember 2008 beantragen.
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Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz
wird - soweit entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägungen ein-
gegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt dieses Gericht Beschwerden gegen Ver-
fügungen nach Art. 5 VwVG. Vorliegend stellt der "Einspracheentscheid"
der ESTV vom 21. Januar 2014 eine Verfügung gemäss Art. 5 VwVG dar,
die im Sinne von Art. 83 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 12. Juni 2009
über die Mehrwertsteuer (Mehrwertsteuergesetz, MWSTG, SR 641.20) als
einlässlich begründet gelten kann (vgl. dazu die Rechtsprechung des Bun-
desverwaltungsgerichts zu seiner funktionalen Zuständigkeit bei Be-
schwerden gegen "Einspracheentscheide" der ESTV, die im Anschluss an
"Einsprachen" gegen Einschätzungsmitteilungen ergangen sind: Urteile
des BVGer A-720/2013 vom 30. Januar 2014 E. 1.2.3, A-3779/2013 vom
9. Januar 2014 E. 1.2.2 und 1.2.3, je mit zahlreichen Hinweisen, sowie
[erstmals] A-707/2013 vom 25. Juli 2013 E. 1.2.3 und 4.2 f.; zur grundsätz-
lichen Unzulässigkeit, eine Einschätzungsmitteilung direkt als Verfügung
im Sinne von Art. 5 VwVG auszugestalten, vgl. BGE 140 II 202 E. 5 f.). Eine
Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Die Vorinstanz ist eine Behörde
im Sinne von Art. 33 VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das
VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).

1.2 Am 1. Januar 2010 ist das neue MWSTG in Kraft getreten. Die bisheri-
gen gesetzlichen Bestimmungen sowie die darauf gestützt erlassenen Vor-
schriften bleiben grundsätzlich weiterhin auf alle während ihrer Geltungs-
dauer eingetretenen Tatsachen und entstandenen Rechtsverhältnisse an-
wendbar (Art. 112 Abs. 1 und 2 MWSTG). Da sich der vorliegende Sach-
verhalt in den Jahren 2007 bis 2009 zugetragen hat, untersteht das vorlie-
gende Verfahren in materieller Hinsicht dem bisher geltenden Mehrwert-
steuergesetz (Bundesgesetz vom 2. September 1999 über die Mehrwert-
steuer, gültig gewesen bis 31. Dezember 2009, aMWSTG, AS 2000 1300).
Demgegenüber ist das neue mehrwertsteuerliche Verfahrensrecht im Sinn
von Art. 113 Abs. 3 MWSTG auf sämtliche im Zeitpunkt des Inkrafttretens
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hängigen Verfahren anwendbar, und findet damit grundsätzlich auch auf
das vorliegende Verfahren Anwendung.

1.3 Auf die im Übrigen mit der notwendigen Beschwerdeberechtigung
(Art. 48 Abs. 1 VwVG) und Bevollmächtigung (Art. 11 VwVG) sowie form-
und fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist einzu-
treten.
1.4 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid
grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Der Beschwerdeführer kann
neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der un-
richtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit er-
heben (Art. 49 Bst. c VwVG). Im Beschwerdeverfahren gelten die Untersu-
chungsmaxime, wonach der Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen
ist, und der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 62
Abs. 4 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht ist verpflichtet, auf den - un-
ter Mitwirkung der Verfahrensbeteiligten - festgestellten Sachverhalt die
richtige Rechtsnorm anzuwenden (BGE 132 II 112 E. 3.2, 131 II 205
E. 4.2). Dies bedeutet, dass es eine Beschwerde auch aus einem anderen
als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen
Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen kann, die von je-
ner der Vorinstanz abweicht (sog. Motivsubstitution, vgl. statt vieler: BVGE
2007/41 E. 2 mit weiteren Hinweisen).
1.5 Verwaltungsverordnungen, darunter fallen auch Branchen- und Spezi-
albroschüren der ESTV, sind Meinungsäusserungen der Verwaltung über
die Auslegung der anwendbaren Gesetzesbestimmungen (Urteil des BGer
2A.321/2002 vom 2. Juni 2003 E. 3.2.1 mit Hinweisen). Sie sollen eine ein-
heitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs si-
cherstellen (MICHAEL BEUSCH, Was Kreisschreiben dürfen und was nicht,
in: Der Schweizer Treuhänder 2005 S. 613 ff.). Verwaltungsverordnungen
sind für die als eigentliche Adressaten figurierenden Verwaltungsbehörden
verbindlich, wenn sie nicht klarerweise einen verfassungs- oder gesetzwid-
rigen Inhalt aufweisen (vgl. BVGE 2010/33 vom 3. Juni 2010 E. 3.3.1 mit
Hinweisen). Nicht verbindlich sind Verwaltungsverordnungen dagegen für
die Justizbehörden, deren Aufgabe es ist, die Einhaltung von Verfassung
und Gesetz im Einzelfall zu überprüfen (ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, 2. Aufl. 2013, N 2.173 f.). Die Gerichte sollen Verwaltungsverord-
nungen bei ihrem Entscheid allerdings mitberücksichtigen, sofern diese
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eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der an-
wendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Dies gilt umso mehr, als
es nicht die Aufgabe der Gerichte ist, als Zweitinterpreten des der Verwal-
tungsverordnung zugrunde liegenden Erlasses eigene Zweckmässigkeits-
überlegungen an die Stelle des Vollzugskonzepts der zuständigen Verwal-
tungsbehörde zu setzen (BGE 123 II 16 E. 7; Urteil des BVGer
A-5017/2013 vom 15. Juli 2014 E. 3.1).
2.
2.1 Der Bund erhebt eine allgemeine Verbrauchssteuer nach dem System
der Netto-Allphasensteuer mit Vorsteuerabzug (Art. 130 BV; Art. 1 Abs. 1
aMWSTG). Der Mehrwertsteuer unterliegen die im Inland gegen Entgelt
erbrachten Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen (Art. 5
Bst. a und b aMWSTG). Als Dienstleistung gilt jede Leistung, die keine Lie-
ferung eines Gegenstands ist (Art. 7 Abs. 1 aMWSTG). Steuerbare Liefe-
rungen und Dienstleistungen liegen auch dann vor, wenn sie von Gesetzes
wegen oder auf Grund behördlicher Anordnung erfolgen (Art. 8 aMWSTG).
Die Mehrwertsteuer wird vom Entgelt berechnet. Dazu gehört alles, was
der Leistungsempfänger (oder ein Dritter für ihn) als Gegenleistung für die
Leistung aufwendet (Art. 33 Abs. 1 und 2 aMWSTG).
2.2 Handelt bei einer Lieferung oder Dienstleistung ein Vertreter zwar für
fremde Rechnung, tritt er aber nicht ausdrücklich im Namen des Vertrete-
nen auf, so liegt sowohl zwischen dem Vertretenen und dem Vertreter als
auch zwischen dem Vertreter und dem Dritten eine Lieferung oder Dienst-
leistung vor (Art. 11 Abs. 2 aMWSTG; indirekte Stellvertretung). Nach der
Rechtsprechung ist die Fiktion dieser zwei Umsätze bei der indirekten Stell-
vertretung (eigentlicher Leistungserbringer an indirekten Stellvertreter und
indirekter Stellvertreter an Leistungsbezüger) sowohl auf die Lieferung von
Gegenständen als auch auf Dienstleistungen anwendbar. Im Ergebnis be-
deutet dies, dass auch derjenige als Erbringer einer Leistung gilt, der sich
darauf beschränkt, den Gegenstand oder die Dienstleistung eines Dritten
im eigenen Namen weiter zu fakturieren (sog. Weiterfakturierung; vgl. dazu
insbesondere Urteile des BVGer A-1558/2006 vom 3. Dezember 2009
E. 5.2, A-1524/2006 vom 28. Januar 2011 E. 2.2, A-4516/2008 vom 5. Ja-
nuar 2011 E. 2.4). Damit einer steuerpflichtigen Person eine Leistung
mehrwertsteuerlich zuzurechnen ist, braucht sie diese folglich nicht zwin-
gend auch physisch selbst zu erbringen. Es genügt, dass sie sich mit allen
Eigenschaften einer steuerpflichtigen Person in die Umsatzkette einfügt
und dabei nicht als blosse Vermittlerin (direkte Stellvertreterin) auftritt (Ur-
teil des BVGer A-457/2014 vom 21. August 2014 E. 3.3.3.
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2.3 Hat sich jemand verpflichtet, Arbeiten an einem Gegenstand zu besor-
gen, und lässt er diese Arbeiten ganz oder teilweise durch Dritte (Unterak-
kordanten) vornehmen, so liegen zwischen diesen und ihm sowie zwischen
ihm und seinem Besteller (Auftraggeber, Bauherr) Lieferungen vor. Diese
in Art. 6 Abs. 4 aMWSTG für die Lieferung von Gegenständen vorgese-
hene Regelung gilt für sämtliche Leistungen (Lieferungen und Dienstleis-
tungen; vgl. PATRICK IMGRÜTH, in: , Kommentar zum Bundesge-
setz über die Mehrwertsteuer, Basel/Genf/München 2000, Art. 6 N. 4). Bei
dieser als sog. Unterauftrag bezeichneten Konstellation liegt kein Dreiecks-
verhältnis vor. Vielmehr delegiert der Leistungserbringer die Ausführung
der Leistung (oder einen Teil davon) an einen Dritten, den Unterakkordan-
ten. Der Unterakkordant steht in keinem Rechtsverhältnis zum Besteller
(vgl. PASCAL MOLLARD et al., Traité TVA, 2009, Kap. 1 N. 479). Der Unter-
schied zur Stellvertretung besteht darin, dass der Unterakkordant im eige-
nen Namen (im Gegensatz zum direkten Stellvertreter) und auf eigene
Rechnung (im Gegensatz zum indirekten Stellvertreter) handelt. Der Un-
terakkordant übt somit keine "Vermittlungsfunktion" aus und ist daher auch
nicht Stellvertreter des Lieferanten (MOLLARD et al., a.a.O., Kap. 1 N. 479;
PIERRE-MARIE GLAUSER, in: , Kommentar zum Bundesgesetz
über die Mehrwertsteuer, Basel/Genf/München 2000, Art. 11 N. 10; zum
Ganzen siehe auch Urteil des BGer 2A.215/2003 vom 20. Januar 2005
E. 3.5; Urteile des BVGer A-412/2013 vom 4. September 2014 E. 2.2.6,
A-3190/2008 vom 15. Juli 2010 E. 4.2 und 4.3).
2.4 Die autonomen Dienststellen von Bund, Kantonen und Gemeinden so-
wie die übrigen Einrichtungen des öffentlichen Rechts und mit öffentlich-
rechtlichen Aufgaben betrauten Personen und Organisationen sind bei
Überschreiten der massgebenden Mindestumsatzgrenze für ihre gewerbli-
chen Leistungen steuerpflichtig, sofern die Umsätze aus steuerbaren Leis-
tungen an Nichtgemeinwesen Fr. 25'000.- im Jahr übersteigen. Für Leis-
tungen, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt erbringen, sind die ge-
nannten Dienststellen, Einrichtungen, Personen und Organisationen nicht
steuerpflichtig, auch dann nicht, wenn sie für solche Leistungen Gebühren,
Beiträge oder sonstige Abgaben erhalten (Art. 23 Abs. 1 aMWSTG).
2.5 Im Mehrwertsteuerrecht stellt jede einzelne Leistung grundsätzlich ein
selbständiges Steuerobjekt dar und wird für sich besteuert (Urteil des BGer
2A.452/2003 vom 4. März 2004 E. 3.1; MICHAELA MERZ, in: Clavadet-
scher/Glauser/Schafroth [Hrsg.], – Kommentar zum Bundesge-
setz über die Mehrwertsteuer, Basel/Genf/München 2000 [nachfolgend:
], Art. 36 Abs. 4 N. 1).
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Leistungen, die miteinander verbunden sind (sog. Leistungskomplexe),
werden mehrwertsteuerlich jedoch dann als einheitlicher wirtschaftlicher
Vorgang betrachtet, wenn sie wirtschaftlich derart eng zusammen gehören
und ineinander greifen, dass sie ein unteilbares Ganzes bilden. Dabei wird
zwischen einer Gesamtleistung und einer Hauptleistung mit akzessori-
scher Nebenleistung unterschieden (vgl. Art. 36 Abs. 4 aMWSTG; statt vie-
ler: Urteile des BGer 2C_639/2007 vom 24. Juni 2008, 2A.40/2007 vom
14. November 2007 E. 2.2; Urteil des BVGer A-4823/2012 vom 5. Juni
2013 E. 2.3.3).
2.5.1 Eine Gesamtleistung, welche als einheitlicher wirtschaftlicher Vor-
gang behandelt wird, liegt vor, wenn mehrere Leistungen wirtschaftlich der-
art eng zusammen gehören und ineinander greifen, dass sie ein unteilba-
res Ganzes bilden. Die einzelnen Leistungen müssen sachlich, zeitlich und
vom wirtschaftlichen Gehalt her in einer derart engen Verbundenheit ste-
hen, dass sie untrennbare Komponenten eines Vorgangs verkörpern, der
das gesamte Handeln umfasst. Liegt eine Leistungseinheit vor, erfolgt die
mehrwertsteuerliche Behandlung nach der für diese wesentlichen Eigen-
schaft, d.h. nach der Leistung, welche wirtschaftlich betrachtet im Vorder-
grund steht (Urteile des BGer 2A.567/2006 vom 25. April 2007 E. 4.3,
2A.452/2003 vom 4. März 2004 E. 4, veröffentlicht in: ASA 75 401;
BVGE 2007/14 E. 2.3; Urteile des BVGer A-517/2012 vom 9. Januar 2013
E. 2.3.1, A-2572/2010 vom 26. August 2011 E. 3.3). Mit anderen Worten
gelten für die einzelnen Leistungskomponenten des Leistungskomplexes
die gleichen Vorschriften bezüglich Ort der Besteuerung, Steuersatz oder
Steuerbefreiung (Urteil des BGer 2A.40/2007 vom 14. November 2007
E. 2.2; zur Rechtsfolge in Bezug auf den Steuersatz: Art. 36 Abs. 4
aMWSTG; vgl. auch Botschaft zur Vereinfachung der Mehrwertsteuer vom
25. Juni 2008, BBl 2008 6885, 6961).
Dabei kann eine steuerpflichtige Leistung als Ganzes auch Leistungskom-
ponenten enthalten, die isoliert betrachtet, steuerbefreit wären. Ebenso ist
es möglich, dass als Ganzes als steuerbefreit zu beurteilende Leistungen
auch Elemente von an sich steuerpflichtigen Leistungen enthalten
(BVGE 2007/14 E. 2.3.1; MOLLARD et al., a.a.O., Kap. 2 Rz. 344).
2.5.2 Leistungen sind steuerlich ebenfalls dann einheitlich zu beurteilen,
wenn sie zueinander im Verhältnis von Haupt- und untergeordneter (ak-
zessorischer) Nebenleistung stehen. Die Annahme einer solchen unselb-
ständigen Nebenleistung, die das steuerliche Schicksal der Hauptleistung
teilt, setzt voraus, dass sie im Vergleich zur Hauptsache nebensächlich ist,
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mit der Hauptleistung wirtschaftlich eng zusammenhängt, die Hauptleis-
tung wirtschaftlich ergänzt, verbessert oder abrundet und üblicherweise mit
der Hauptleistung vorkommt. Die Hauptleistung stellt dabei den eigentli-
chen Kern des Leistungskomplexes dar. Nicht massgebend sind die Wert-
verhältnisse der einzelnen Leistungen (Urteile des BGer 2A.40/2007 vom
14. November 2007 E. 2.2, 2A.452/2003 vom 4. März 2004 E. 3.2, veröf-
fentlicht in: ASA 75 401; BVGE 2007/14 E. 2.3.1; Urteile des BVGer A-
2572/2010 und A-2574/2010 vom 26. August 2011 E. 3.3.1 f.; vgl. dazu
ALOIS CAMENZIND, Einheitlichkeit der Leistung im Mehrwertsteuerrecht, in:
IFF-Forum für Steuerrecht 2004, S. 240 ff. insb. Ziff. 3.2 und 6.3 mit Hin-
weisen und die dort zusammengefasste Judikatur; JEAN-MARC RIVIER/AN-
NIE ROCHAT PAUCHARD, Droit fiscal suisse, La taxe sur la valeur ajoutée,
2000, S. 37).
2.5.3 Welche Konstellation – Gesamtleistung oder Haupt- mit Nebenleis-
tung – im konkreten Einzelfall anzunehmen ist, beurteilt sich in Anwendung
der wirtschaftlichen Betrachtungsweise, welche der zivilrechtlichen Beur-
teilung vorgeht (Urteile des BGer 2A.756/2006 vom 22. Oktober 2007
E. 2.4, 2A.567/2006 vom 25. April 2007 E. 4.3, 2A.452/2003 vom 4. März
2004 E. 3.2, E. 6.1). Zudem ist diese Frage primär aus der Sicht des Ver-
brauchers, d.h. des Leistungsempfängers, zu beantworten (Urteil des BGer
2A.452/2003 vom 4. März 2003 E. 3.2; statt vieler: Urteil des BVGer
A-517/2012 vom 9. Januar 2013 E. 2.3.3; MOLLARD/OBERSON/TISSOT BE-
NEDETTO, a.a.O., Rz. 344). Massgeblich ist die allgemeine Verkehrsauffas-
sung einer bestimmten Verbrauchergruppe. Der subjektive Parteiwille ist
sekundär (Urteil des BVGer A-1558/2006 vom 3. Dezember 2009 E. 3.4).
2.5.4 Von mehreren selbständigen Leistungen, die mehrwertsteuerlich ge-
trennt zu behandeln sind, ist nach dem Gesagten immer dann auszugehen,
wenn es sich weder um eine Gesamtleistung noch um eine Hauptleistung
mit akzessorischer Nebenleistung handelt (Urteile des BGer 2C_639/2007
vom 24. Juni 2008 E. 2.2, 2A.40/2007 vom 14. November 2007 E. 2.2,
2A.452/2003 vom 4. März 2004 E. 3.1; Urteil des BVGer A-4823/2012 vom
5. Juni 2013 E. 2.3.3).
2.6 Die Steuer ist innerhalb von 60 Tagen nach Ablauf der Abrechnungs-
periode zu entrichten (Art. 47 aMWSTG). Bei verspäteter Zahlung wird
ohne Mahnung ein Verzugszins geschuldet (Art. 47 Abs. 2 aMWSTG).
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Der Zinssatz beträgt vom 1. Januar 1995 bis zum 31. Dezember 2009 5%,
vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2011 4,5%, und ab dem 1. Ja-
nuar 2012 bis auf Weiteres 4% (Art. 1 Bst. c und Abs. 2 der Verordnung
des EFD vom 11. Dezember 2009 über die Verzugs- und Vergütungszins-
sätze, SR 641.207.1).
3.
3.1 Im vorliegenden Fall ist die Beschwerdeführerin eine autonome Dien-
stelle im Sinne von Art. 23 Abs. 1 aMWSTG und grundsätzlich mehrwert-
steuerpflichtig.

3.2 Die Beschwerdeführerin wirkt unter anderem als zuständige Stelle für
die Koordination bzw. Konzentration der notwendigen kantonalen Bewilli-
gungen im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens (vgl. § 192 f. des Pla-
nungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989, PBG,
systematische Rechtssammlung des Kantons Luzern Nr. 735). Ferner
zählt die amtliche Vermessung zum Aufgabenbereich der Beschwerdefüh-
rerin. Sie überwacht insbesondere auch die Tätigkeit der Nachführungsge-
ometer (vgl. § 5 Bst. d der Geoinformationsverordnung des Kantons Lu-
zern vom 13. Februar 2004, GIV, systematische Rechtssammlung des
Kantons Luzern Nr. 29a) und erhebt im Rahmen des Baubewilligungsver-
fahrens die Kosten für die laufende Nachführung von Bauten und Anlagen
(vgl. § 55 Abs. 2 GIV, in der bis 31. Dezember 2011 gültig gewesenen Fas-
sung).
3.3 Aufgrund der baurechtlichen Vorgaben und der unbestritten gebliebe-
nen Ausführungen der Beschwerdeführerin ist für die Zeit vom 1. Januar
2007 bis 31. Dezember 2009 von folgendem Verfahrensablauf auszuge-
hen:
Die Bauherren reichen das Gesuch für einen Neubau der zuständigen Ge-
meinde ein. Die Gemeinde unterbreitet das Gesuch der Beschwerdeführe-
rin, welche im Kanton Luzern das für die Beurteilung von Baugesuchen
koordinierende Organ ist. Die Beschwerdeführerin holt bei den weiter be-
troffenen kantonalen Amtsstellen (z.B. betreffend Gewässerschutz, Land-
wirtschaft, Gebäudeversicherung, Zivilschutz) die notwendigen Stellung-
nahmen und weiteren Bewilligungen ein. Die Beschwerdeführerin berech-
net alsdann die Vermessungs-, Sondernutzungs- und Spruchgebühren für
die Bearbeitung der Baugesuche und erlässt einen anfechtbaren Entscheid
über die erwähnten weiteren Bewilligungen und Kosten. In der Folge über-
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mittelt die Beschwerdeführerin ihren Entscheid der Gemeinde. Die Ge-
meinde erteilt alsdann bei einem positiven Befund die Baubewilligung mit
den nötigen Bedingungen und Auflagen und setzt die Baubewilligungsge-
bühren fest. Die Gemeinde eröffnet gemeinsam mit der Baubewilligung
auch den Entscheid der Beschwerdeführerin. Anschliessend fordert die Be-
schwerdeführerin die von ihr veranlagten Kosten mittels anfechtbarer Kos-
tenverfügung direkt beim Bauherrn bzw. Grundeigentümer ein.
Die Nachführung der amtlichen Vermessung wurde im massgeblichen Zeit-
raum an selbständig erwerbende Nachführungsgeometer delegiert, welche
die Nachführung der amtlichen Vermessung besorgten und der Beschwer-
deführerin anschliessend in Rechnung stellten (inkl. MWST). Wie oben er-
wähnt, wurden die Nachführungskosten durch die Beschwerdeführerin als-
dann in Form einer anfechtbaren Verfügung (ohne MWST) auf die Bauge-
suchsteller überwälzt und später mittels anfechtbarer Kostenverfügung di-
rekt beim Bauherrn bzw. Grundeigentümer eingefordert.
3.4 Die von der Beschwerdeführerin mit ihrer Beschwerde exemplarisch
eingereichten Baubewilligungen ergingen indessen in den Jahren 2010
und 2011 und sind für das vorliegende Verfahren nur, aber immerhin, indi-
kativ. In der Baubewilligung Nr. 2010/03 vom 25. Februar 2010 der Ge-
meinde Geuensee wurde im Dispositiv Ziff. 26 festgestellt, dass die Nach-
vermessungsgebühren durch den Kanton separat in Rechnung gestellt
würden. In der Baubewilligung vom 6. Dezember 2010 der Baukommission
Rain wurde in Ziff. 2.2. des Dispositivs im Sinne der Verfahrenskoordination
auf den Entscheid der Beschwerdeführerin vom 6. Oktober 2010 verwie-
sen. In der Baubewilligung Nr. 2009/144 vom 4. Februar 2010 des Gemein-
derats der Gemeinde Werthenstein wurde in Ziff. 5 des Dispositivs der Ent-
scheid der Beschwerdeführerin vom 4. Februar 2010 gar zur integrierten
Bedingung und Auflage erklärt.
Für den vorliegend zu beurteilenden Fall ist jedoch unabhängig von diesen
Dokumenten erstellt, dass der jeweilige Entscheid der Beschwerdeführerin
betreffend die strittigen Vermessungskosten zumindest zeitgleich mit der
Baubewilligung und durch die Gemeindebehörde eröffnet wurde.
4.
4.1 Die Vorinstanz begründet ihre Nachbelastung mit der Anwendung von
Art. 23 Abs. 2 Bst. n aMWSTG und beruft sich auf die Verwaltungspraxis
gemäss Ziff. 32 Bst. b des Anhangs 8 der Branchenbroschüre Nr. 18 Ge-
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Seite 11
meinwesen, gültig vom 1. Januar 2001 bis 31. Dezember 2007 (nachfol-
gend aBB Nr. 18) bzw. Ziff. 31 Bst. b des Anhangs 9 der Branchenbro-
schüre Nr. 18 Gemeinwesen, gültig vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember
2009 (nachfolgend BB Nr. 18). Diese sieht vor, dass wenn die Gemeinden
oder Kantone den Verursachern (z.B. Bauherren/Grundeigentümern) die
Kosten für die Nachführung in Rechnung […] stellen, diese Umsätze zum
Normalsatz steuerbar sind. Die aufgrund der Nachführung lastende MWST
kann durch die Gemeinden oder Kantone als Vorsteuer geltend gemacht
werden, sofern die Kosten vollumfänglich an die Verursacher überwälzt
werden.
Die Beschwerdeführerin qualifiziert demgegenüber die weiterfakturierten
Nachvermessungskosten als Entgelt für eine hoheitliche Tätigkeit, weil die
Kostenerhebung als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG und als Bestand-
teil der Baubewilligung erfolgt sei.
4.2
4.2.1 Der Begriff "hoheitliche Gewalt" wird, abgesehen von der Regelung
von Art. 23 Abs. 1 Satz 3 aMWSTG, wonach die Ausübungen von Funktio-
nen der Schiedsgerichtsbarkeit als hoheitlich gilt, weder im aMWSTG noch
in der aMWSTGV definiert. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung
ist der Begriff der Hoheitlichkeit restriktiv zu handhaben, da es sich bei der
Regelung, wonach in Ausübung hoheitlicher Gewalt erbrachte Leistungen
der Mehrwertsteuer nicht unterliegen, um eine Ausnahme vom Grundprin-
zip der Allgemeinheit der Verbrauchsteuer handelt (Urteil des BGer
2A.388/2001 vom 26. Februar 2002 E. 4.3, mit weiteren Hinweisen; vgl.
auch Urteile des BVGer A-850/2014 vom 20. August 2014 E. 7.2.1,
A-6743/2009 vom 3. Mai 2010 E. 2.1.3). Die Unterscheidung zwischen ge-
werblicher und hoheitlicher Tätigkeit ist für die subjektive Steuerpflicht der
genannten Gemeinwesen, Einrichtungen, Personen und Organisationen
daher von zentraler Bedeutung (Urteil des BVGer A-1540/2006 vom 8. Ja-
nuar 2008 E. 2.2.1; DIETER METZGER, Kurzkommentar zum Mehrwertsteu-
ergesetz, 2000, Art. 23 MWSTG N. 2; DANIEL RIEDO, Vom Wesen der Mehr-
wertsteuer als allgemeine Verbrauchsteuer und von den entsprechenden
Wirkungen auf das schweizerische Recht, Diss. 1999, S. 194). Hoheitli-
ches Handeln zeichnet sich laut der Rechtsprechung zum aMWSTG bei-
spielsweise dadurch aus, dass ein Subordinationsverhältnis gegeben ist
und eine gegenüber dem Bürger erzwingbare öffentlich-rechtliche Rege-
lung zur Anwendung gelangt. Ebenfalls ein wichtiges Kriterium ist, dass die
Leistungen nicht mit privaten Anbietern konkurrieren, mithin nicht marktfä-
A-883/2014
Seite 12
hig sind (BGE 125 II 480 E. 8.b; Urteil des BGer 2A.197/2005 vom 28. De-
zember 2005 E. 3.1; Urteile des BVGer A-2628/2012 vom 5. Februar 2013
E. 2.3.1; A-1540/2006 vom 8. Januar 2008 E. 2.2.1). Bei einem staatlichen
Monopol genügt es zur Annahme der Gewerblichkeit und damit der Steu-
erbarkeit bereits, dass die Leistungen des Gemeinwesen in einem potenti-
ellen Wettbewerb zu privaten Anbietern stehen (RIEDO, a.a.O., S. 201; vgl.
ferner [zum deutschen Umsatzsteuerrecht] BERNHARD WEICH, Öffentliche
Hand im System der Umsatzsteuer, Köln 1996, S. 111). Keinesfalls ist die
"hoheitliche Tätigkeit" mit "öffentlich-rechtlichem Handeln" gleichzusetzen,
ansonsten wären alle Tätigkeiten der Verwaltung und sämtliche Aufgaben
im öffentlichen Interesse hoheitlich. Der Ausdruck "in Ausübung hoheitli-
cher Gewalt" ist auf jeden Fall enger als jener der "öffentlich-rechtlichen
Aufgaben" (Urteil des BGer 2A.305/2002 vom 6. Januar 2003 E. 2; vgl.
zum Ganzen: Urteile des BVGer A-850/2014 vom 20. August 2014 E. 7.2.1,
A-457/2014 vom 21. August 2014 E. 3.4.1).
4.2.2 Gewisse Tätigkeiten, welche häufig von öffentlich-rechtlichen Ein-
richtungen und von mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Personen
und Organisationen ausgeübt werden, und bei denen teilweise nicht ohne
Weiteres klar ist, ob sie nicht allenfalls als hoheitlich zu qualifizieren wären,
hat der Gesetzgeber in Art. 23 Abs. 2 aMWSTG explizit als beruflich oder
gewerblich und damit als steuerbar erklärt (vgl. GERHARD SCHAFROTH/DO-
MINIK ROMANG, in: Kompetenzzentrum MWST der Treuhand-Kammer
[Hrsg.], , 2000, Art. 23 aMWSTG N. 29; Urteil des BVGer
A-850/2014 vom 20. August 2014 E. 7.3.1). So gelten Tätigkeiten von Ver-
messungsbüros als beruflich oder gewerblich und sind somit steuerbar
(Art. 23 Abs. 2 Bst. n aMWSTG).
4.2.3 Vorliegend wurde die laufende Nachvermessung jeweils durch die
Nachführungsgeometer ausgeführt und der Beschwerdeführerin in Rech-
nung gestellt. Sämtliche Tätigkeiten der Nachführungsgeometer fallen un-
ter Art. 23 Abs. 2 Bst. n aMWSTG. Die Nachführungsgeometer haben folg-
lich zu Recht ihre Leistungen mit MWST abgerechnet. Davon geht letztlich
auch die Beschwerdeführerin aus. Die Nachführungsgeometer traten mit
ihrer Rechnungsstellung im fraglichen Zeitraum nach aussen zu den Bau-
herren bzw. Grundeigentümern nicht in Erscheinung. Die Nachführungsge-
ometer handelten somit mehrwertsteuerrechtlich jeweils als Unterak-
kordanten (vgl. E. 2.3). Die anschliessende Fakturierung der Vermes-
sungsleistung durch die Beschwerdeführerin an die Bauherren bzw.
Grundeigentümer hat keinen Einfluss auf die mehrwertsteuerliche Qualifi-
kation der Art der Leistung, vielmehr ist die vom Nachführungsgeometer
A-883/2014
Seite 13
erbrachte Leistung auch im Rahmen der Rechnungsstellung an den Bau-
herren bzw. Grundeigentümer qualitativ unter Art. 23 Abs. 2 Bst. n
aMWSTG zu subsumieren. Dies obschon mehrwertsteuerrechtlich zwei-
mal ein Leistungsaustausch stattfindet, nämlich zwischen dem Unterak-
kordanten und der Beschwerdeführerin sowie zwischen dieser und dem
Bauherr. Anhang 8 Ziff. 32 Bst. b aBB Nr. 18 und Anhang 9 Ziff. 31 Bst. b
BB Nr. 18 sehen im Ergebnis dies vor. Sie erweisen sich somit im vorlie-
genden Fall als gesetzeskonform.
Als Zwischenergebnis ergibt sich demzufolge, dass die von der Beschwer-
deführerin den Bauherren/Grundeigentümern in Rechnung gestellten
Nachvermessungsleistungen steuerbar sind.
4.3
4.3.1 Zu prüfen bleibt sodann, ob bei dieser Konstellation überhaupt Raum
bleibt für eine Subsumtion der Nachvermessungsleistung unter den Begriff
der hoheitlichen Tätigkeit im Sinne von Art. 23 Abs. 1 aMWSTG bzw. der
Verwaltungspraxis der ESTV gemäss Ziff. 1.2.1 der aBB Nr. 18 bzw. BB
Nr. 18. Nach jener Praxis der ESTV gilt eine Leistung in der Regel dann als
hoheitlich, wenn sie gegenüber Dritten – selbst gegen deren Willen – mit
einer Verfügung, die den Anforderungen von Art. 5 VwVG entspricht,
durchgesetzt werden kann.

4.3.2 Vorliegend wurde mit Art. 23 Abs. 2 Bst. n aMWSTG in Bezug auf
Vermessungsleistungen eine spezielle Norm geschaffen. Für eine Sub-
sumtion als hoheitliche Leistung unter Art. 23 Abs. 1 aMWSTG bleibt somit
kein Raum mehr (vgl. auch Urteile des BGer 2A.305/2002 vom 6. Januar
2003 E. 2, 2A.197/2005 vom 28. Dezember 2005 E. 3.1). Das seitens der
Beschwerdeführerin geltend gemachte formelle Kriterium, wonach eine ho-
heitliche Tätigkeit immer dann vorliege, wenn die Leistung mittels Verfü-
gung in Rechnung gestellt werde, ist somit im vorliegenden Fall nicht mas-
sgeblich.
Lediglich ergänzend sei angemerkt, dass mit Bezug auf das alte Recht die
vom Bundesgesetzgeber mit Art. 23 Abs. 2 Bst. n aMWSTG getroffene Ent-
scheidung, "Tätigkeiten von Vermessungsbüros" vom Bereich der hoheitli-
chen Gewaltausübung bzw. hoheitlichen Tätigkeit im mehrwertsteuerlichen
Sinne auszuschliessen, mit Blick auf das sog. Anwendungsgebot von
Art. 190 BV bindend ist. Denn nach dieser Verfassungsvorschrift sind Bun-
desgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechts-
anwendenden Behörden von Bund und Kantonen massgebend (vgl. dazu
A-883/2014
Seite 14
BGE 131 II 562 E. 3.2; BGE 129 II 249 E. 5.4; BVGE 2008/48 E. 5.3; Urteil
des BVGer A-850/2014 vom 20. August 2014 E. 7.4.1).
4.4 Soweit seitens der Beschwerdeführerin geltend gemacht wird, die Ver-
messungsleistung sei Bestandteil der Baubewilligung und damit Teil einer
hoheitlichen Tätigkeit, ist dieses Argument unter dem Gesichtspunkt der
Gesamtleistung bzw. Nebenleistung zu prüfen (vgl. unten E. 5). Die Be-
schwerdeführerin und die Vorinstanz gehen hierbei ohne weiteres davon
aus, dass die Erteilung einer Baubewilligung als hoheitliche Tätigkeit zu
qualifizieren ist, die nicht mehrwertsteuerpflichtig ist. Diese Beurteilung ist
nicht zu beanstanden wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen
ergibt.

4.4.1 Wie bereits erwähnt handelt nach der Rechtsprechung ein Gemein-
wesen dann in Ausübung hoheitlicher Gewalt, wenn es einen Entscheid
oder eine Verfügung trifft, wodurch eine oder mehrere Personen verbindlich
und erzwingbar zu einem Handeln, Unterlassen oder Dulden verpflichtet
werden (vgl. E. 4.2, GERHARD SCHAFROTH/DOMINIK ROMANG, a.a.O., Art.
23 N. 27). Diese Rechtsprechung ist in Ziff. 1.2.1 aBB Nr. 18 bzw. BB Nr. 18
eingeflossen.

4.4.2 Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens wird geprüft, ob die mas-
sgeblichen Bauvorschriften und gesetzlichen Vorgaben eingehalten wer-
den (vgl. dazu MISCHA BERNER, Luzerner Planungs- und Baurecht, 2012,
N. 81). Die Baubewilligung ist eine Anordnung einer Behörde, die ein
Rechtsverhältnis im Einzelfall einseitig und verbindlich gestützt auf öffent-
liches Bundesrecht regelt. Die Baubewilligung ergeht in der Form einer Ver-
fügung (BERNER, a.a.O., N. 83). Zwischen der Baubewilligungsbehörde
und dem Gesuchsteller besteht somit ein Subordinationsverhältnis. Ohne
Baubewilligung darf eine bewilligungspflichtige Baute nicht anhand genom-
men werden bzw. muss allenfalls wieder abgebrochen werden. Es liegt in-
soweit eine erzwingbare öffentliche Reglung vor. Die Baubewilligung kann
nur von der zuständigen Behörde erteilt werden. Die Baubewilligungsbe-
hörde konkurriert damit nicht mit privaten Anbietern und die Erteilung einer
Baubewilligung ist demzufolge auch nicht marktfähig. Die Erteilung einer
Baubewilligung ist folglich als hoheitliche Tätigkeit im Sinne von Art. 23
Abs. 1 aMWSTG zu qualifizieren.
A-883/2014
Seite 15
5.
Zu prüfen bleibt somit, ob die Nachvermessung als Bestandteil einer Ge-
samtleistung oder als eine Nebenleistung zur Baubewilligung (hoheitliche
Tätigkeit) qualifiziert.

5.1 Die Beschwerdeführerin begründet das Vorliegen einer Leistungsge-
samtheit mit der Koordinationspflicht bei einem Bauvorhaben, weshalb
nachfolgend näher auf die Koordinationspflicht im Baubewilligungsverfah-
ren einzugehen ist.
5.1.1 Das Bundesgericht hat sich in seinem Urteil 1C_236/2013 vom
4. Februar 2014 E. 3.1 ff. mit der Koordination von Bewilligungen für die
Erstellung von Bauten im Kanton Luzern beschäftigt.
Nach Art. 25a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumpla-
nung (Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700) ist für ausreichende Koordina-
tion zu sorgen, falls die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder
Anlage Verfügungen mehrerer Behörden verlangt. Die Verfügungen dürfen
keine Widersprüche enthalten (Art. 25a Abs. 3 RPG). Die für die Koordina-
tion verantwortliche Behörde sorgt nebst der inhaltlichen Abstimmung mög-
lichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen
(Art. 25a Abs. 2 Bst. d RPG). Gemäss Art. 33 Abs. 4 RPG sind für die An-
fechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf die Art. 25a Abs. 1
RPG Anwendung findet, einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss die Rechtsanwen-
dung materiell koordiniert, d.h. inhaltlich abgestimmt werden, wenn für die
Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschrif-
ten anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger
Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig von-
einander angewendet werden dürfen (BGE 120 Ib 400 E. 5; Urteil des BGer
1C_145/2011 vom 16. Dezember 2011 E. 3.1). Sodann ist zu gewährleis-
ten, dass die verschiedenen koordinationspflichtigen Entscheide in einem
einheitlichen Rechtsmittelverfahren angefochten werden können (so schon
BGE 116 Ib 50 E. 4b; AEMISEGGER/HAAG, Praxiskommentar zum Rechts-
schutz in der Raumplanung, 2010, Art. 33 N. 98f.; ARNOLD MARTI, in: Aemi-
segger/Kut-tler/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundes-
gesetz über die Raumplanung, 2010, Art. 25a Rz. 37; WALDMANN/HÄNNI,
Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 25a Rz. 63). Nebst der inhaltlichen Ab-
stimmung verfolgt das Koordinationsgebot den Zweck, eine Staffelung der
Verfahren und damit die Wiederholung von Einsprache- und Rechtsmittel-
A-883/2014
Seite 16
verfahren zu inhaltlich gleichen oder gleichartigen Streitpunkten zu vermei-
den. Der Instanzenzug soll nicht mehrmals durchlaufen werden müssen.
Gleichzeitig ist erforderlich, dass die Parteirechte der Einsprache- und
Rechtsmittelbefugten und sonstigen Verfahrensbeteiligten nicht be-
schränkt werden (zum Ganzen: Urteil des BGer 1C_236/2013 vom 4. Feb-
ruar 2014 E. 3.1).
Im vom Bundesgericht zu beurteilenden Fall hatte eine Gemeinde die vom
Kanton erteilte Ausnahmebewilligung für eine Asylbewerberunterkunft
nicht eröffnet, sondern direkt beim Verwaltungsgericht angefochten und da-
mit die Koordinationspflicht verletzt.
5.1.2 Gemäss PBG hat der Gemeinderat oder die von ihm bezeichnete
Stelle u.a. zu prüfen, ob neben der Baubewilligung "in der gleichen Sache
weitere Bewilligungen oder Verfügungen erforderlich sind" (vgl. dazu § 192
Bst. c PBG, in der ab 1. Januar 2008 gültigen Fassung). Ist das Baubewil-
ligungsverfahren das Leitverfahren, bestimmt der Regierungsrat in der Ver-
ordnung jene kantonale Behörde, welche in einem Entscheid die "in der
gleichen Sache erforderlichen Bewilligungen und Verfügungen" aller kan-
tonalen Behörden erlässt (§ 192a Abs. 5 PBG, in der ab 1. Januar 2002
gültigen Fassung). Ist das Baubewilligungsverfahren das Leitverfahren,
handelt die Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsförderung und
Geoinformation als Instruktions- oder Entscheidungsinstanz für die weite-
ren kantonalen Bewilligungen (vgl. dazu Planungs- und Bauverordnung
des Kantons Luzern vom 27. November 2001, PBV, systematische Rechts-
sammlung des Kantons Luzern Nr. 736, § 64 Abs. 3).
5.1.3 Vorliegend besteht die hoheitliche Leistung der Gemeinde in der Prü-
fung des Bauvorhabens und im Entscheid über die Baubewilligung (vgl.
oben E. 4.4.2). Die Nachvermessungsleistung wird im vorliegenden Fall je-
doch nicht durch und auch nicht für die Baubewilligungsbehörde bzw. Ge-
meinde erbracht. Vielmehr erfolgt die Nachvermessung durch einen Nach-
führungsgeometer, welcher diese Aufgabe für die zur Nachvermessung zu-
ständige kantonale Dienststelle und nicht für die Gemeinde ausführt. Die
beiden Behörden sind für unterschiedliche Bewilligungen und Tätigkeiten
zuständig, mithin beruhen die beiden fraglichen Tätigkeiten auf unter-
schiedlichen Rechtsgrundlagen.
Wohl steht die Nachvermessung in einem gewissen Zusammenhang mit
einem Bauvorhaben. Die Vorinstanz hat jedoch in ihrem "Einspracheent-
scheid" vom 21. Januar 2014 zu Recht drauf hingewiesen, dass eine Baute
A-883/2014
Seite 17
– selbst wenn die Baubewilligung erteilt worden ist – nicht in jedem Fall
ausgeführt werden und damit auch keine Nachvermessung erfolgen muss.
Im Weiteren erfolgten die Rechnungsstellung und das Inkasso gemäss
Ausführungen der Beschwerdeführerin durch sie selbst und nicht durch die
Baubewilligungsbehörde. Diese Vorgehensweise erfolgte wohlgemerkt be-
reits vor der Praxisänderung im Jahre 2012. Die Nachvermessungen sind
demzufolge nicht Bestandteil eines unteilbaren Ganzen im mehrwertsteu-
erlichen Sinne.
5.1.4 Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hat zudem in seinem
Urteil vom 14. November 2002 (LGVE 2002 II Nr. 26, 248) entschieden,
dass sich die Rechtsmittelkonzentration auf Verfügungen zu beschränken
hat, die von Bundesrechts wegen koordinationspflichtig sind, also auf Ver-
fügungen, die für die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder An-
lage erforderlich sind (vgl. Art. 25a Abs. 1 RPG). Die Verfügung betreffend
Erhebung einer Kanalisationsanschlussgebühr sei aber für die Errichtung
einer Baute nicht erforderlich. Vielmehr sei sie Folge der gestützt auf die
erteilte Baubewilligung allenfalls errichteten Baute bzw. des Anschlusses
dieser Baute an die Kanalisation. Für die Verfügung betreffend Erhebung
einer Gebühr für den Anschluss an die Gemeindeabwasserkanalisation be-
stehe demnach im Baubewilligungsverfahren keine Koordinationspflicht,
und sie sei denn auch nicht als weiterer Entscheid oder Beschluss im Sinne
von § 206 Abs. 2 PBG zu verstehen, der direkt mittels Verwaltungsgerichts-
beschwerde anfechtbar sei.
§ 206 PBG wurde allerdings per 1. April 2004 geändert. Vorliegend kann
jedoch offen bleiben, ob die strittige Weiterverrechnung der Nachvermes-
sungsleistungen im Rahmen des Koordinationsverfahrens erfolgen musste
oder ob die Nachvermessung ausserhalb der Koordinationspflicht steht.
Auch wenn der Entscheid der Beschwerdeführerin betreffend Nachver-
messungsleistungen mit der Baubewilligung freiwillig koordiniert worden
wäre, so würden die beiden Leistungen, d.h. die Nachvermessung und die
Baubewilligung, dadurch nicht zu einem unteilbaren Ganzen verschmel-
zen. Die Erteilung der Baubewilligung bezweckt im Wesentlichen die Über-
prüfung der Gesetzmässigkeit des Bauvorhabens, während die Nachver-
messung sich im Wesentlichen auf die Ermittlung des korrekten Inhalts für
das Grundbuch bezieht. Aus auch diesem Grunde liegt keine einheitliche
Leistung vor.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Voraussetzungen für eine Ge-
samtleistung nicht vorliegen.
A-883/2014
Seite 18
5.1.5 Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, dass sie für den Er-
lass der für das Bauvorhaben erforderlichen Zusatzbewilligungen bzw.
Ausnahmebewilligungen zuständig sei (z.B. Befreiung von der Schutz-
raumpflicht etc., § 64 Abs. 3 PBV).
5.1.6 Vorliegend fehlt es auch bei einer isolierten Betrachtung der Zusatz-
bewilligungen und Nachvermessungen an einer unteilbaren Gesamtleis-
tung. Wohl müssen die Zusatzbewilligungen gemeinsam gefällt und auch
koordiniert werden, doch welcher Art die jeweiligen Zusatzbewilligungen
sind, hängt vom konkreten Bauvorhaben ab. Die Nachvermessungen sind
auch hierbei wiederum insoweit bedingt, als dass sie effektiv auch notwen-
dig sind, mithin das Bauvorhaben bewilligt und auch ausgeführt wird. Die
Nachvermessungsleistungen stehen in keinem direkten Zusammenhang
mit der jeweiligen Zusatzbewilligung (z.B. Befreiung von der Schutzraum-
pflicht), sondern sind vielmehr die Folge eines Neu- bzw. Umbaus.
5.2 Zu prüfen bleibt sodann, ob eine mehrwertsteuerliche Nebenleistung
vorliegt.
5.2.1 Materielle Grundlage für die Erhebung der Nachführungskosten ist
im vorliegenden Fall eine erbrachte Nachvermessungsleistung. Unterbleibt
die Nachvermessung und damit die Leistungserbringung (weil beispiels-
weise das Baugesuch abgelehnt oder die Baute nicht ausgeführt wird),
dann wäre zu prüfen, ob der (schon vor Ausführung der Tätigkeit) erlas-
sene Entscheid über die Höhe der Nachvermessungskosten Bestand
hätte. In mehrwertsteuerlicher Hinsicht würde es bei unterbliebener Leis-
tungserbringung an einem Leistungsaustausch fehlen. Die Nachvermes-
sungsleistung fördert demzufolge weder den Entscheid über die Baubewil-
ligung noch verbessert sie diesen oder rundet ihn ab.
5.2.2 Die Nachführung ist Teil der amtlichen Vermessung und ist nicht auf
die Erstellung einer Baute ausgerichtet, sondern auf die Korrektheit der
amtlichen Daten wie beispielsweise das Grundbuch. Auch aus diesem
Grund handelt es sich nicht um eine mehrwertsteuerliche Nebenleistung
zur Baubewilligung, sondern um eine eigenständige Leistung.
5.2.3 Die Vorinstanz hat sodann in ihrer Vernehmlassung die Nachvermes-
sungskosten in Bezug zu den Baubewilligungsgebühren gesetzt und fest-
gestellt, dass gemäss den vorgelegten Entscheiden der Beschwerdeführe-
rin die Nachvermessungskosten zwischen 55% und 76% der gesamten
A-883/2014
Seite 19
Baubewilligungsgebühren betragen würden, weshalb es an der Neben-
sächlichkeit fehle. Wie bereits erwähnt, betreffen die von der Beschwerde-
führerin vorgelegten Entscheide mit Bezug auf die Nachvermessung und
die Baubewilligungen nicht den im vorliegenden Verfahren massgeblichen
Zeitraum. Doch selbst wenn die Kosten sich effektiv in ähnlichem Verhält-
nis bewegten, dann käm es jedoch – entgegen der Ansicht der Vorinstanz –
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf den Wertevergleich
nicht an (vgl. Urteil des BGer 2A.452/2003 vom 4. März 2004 E. 3.2).
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass wenn die Art und
Weise der beiden Tätigkeiten miteinander verglichen werden, keine wirt-
schaftliche Ergänzung im Sinne einer Haupt- und einer Nebenleistung er-
sichtlich ist. Damit ist die Nachvermessung auch unter diesem Titel als ei-
genständige Leistung zu qualifizieren, womit die Beschwerde abzuweisen
ist.
6.
Ausgangsgemäss hat die unterliegende Beschwerdeführerin die Verfah-
renskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind auf Fr. 6'000.- fest-
zusetzen (Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Der von der Beschwerdeführerin einbezahlte Kostenvor-
schuss ist für die Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden. Eine
Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contra-
rio und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario sowie Art. 7 Abs. 3 VGKE).


Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 6'000.- festgesetzt. Der von der Be-
schwerdeführerin einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der
Verfahrenskosten verwendet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
A-883/2014
Seite 20
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. CHE-114.009.976; Gerichtsurkunde)

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Jürg Steiger Monique Schnell Luchsinger

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts-
gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42
BGG).

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