B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Décision confirmée par le TF par arrêt
du 05.07.2018 (2C_1030/2017)
Cour I
A-956/2016
Ar r ê t d u 2 3 o c t ob r e 2 0 1 7
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Christoph Bandli, Kathrin Dietrich, juges,
Cécilia Siegrist, greffière.
Parties
Transports publics genevois (TPG),
représentée par Maître Tobias Zellweger, avocat,
recourante,
contre
Office fédéral des transports,
Division Financement,
3003 Bern,
autorité inférieure.
Objet
Renouvellement et octroi de droits de transport dans le cadre
de la concession n° 85 en vue du transport régulier de voya-
geurs à titre professionnel par les Transports publics genevois
(TPG).
A-956/2016
Page 2
Faits :
A.
Les Transports publics genevois (TPG) sont constitués sous la forme d’un
établissement de droit public genevois et ont pour but, dans le cadre d’un
contrat de prestations conclu avec l’Etat de Genève, de mettre à la dispo-
sition de la population du canton un réseau de communications, exploitées
régulièrement, pour le transport des voyageurs, et de pratiquer une poli-
tique tarifaire incitative.
B.
B.a En date du 17 mars 1986, l’Office fédéral des transports (OFT) a oc-
troyé aux TPG une concession pour les services de trolleybus à Genève et
dans sa banlieue. Dite concession a été accordée à titre rétroactif au 1er
janvier 1986 pour une durée de trente ans, soit jusqu’au 31 décembre
2015.
B.b En date du 19 décembre 1986, les TPG ont été mis au bénéfice de la
concession fédérale n° 85/IV pour transporter des personnes, à titre pro-
fessionnel, par courses régulières, au moyen de véhicules à moteur à Ge-
nève et dans sa banlieue.
B.c Suite à une requête des TPG en ce sens, l’OFT a rendu une décision
le 17 décembre 1996 transformant la concession fédérale n° 85/IV suscitée
en une concession de zone n°85/V, avec effet au 1er octobre 1996 jusqu’au
30 septembre 2006. Cette concession recouvrait le territoire de l’ensemble
des communes du canton de Genève, à l’exception de la commune de
Céligny, ainsi que le parcours Montfleury – Mies de la ligne V.
B.d Par décision du 7 juin 2002, l’OFT a fait droit à une requête des TPG
en ce sens et a modifié la concession n°85. Le chiffre 1.2 du dispositif de
la décision susmentionnée était libellé comme suit : « Le droit de transport
accordé pour transporter des personnes, à titre professionnel, par courses
régulières, au moyen de trolleybus est maintenu jusqu’au changement
d’horaire 2015. Il recouvre le territoire de l’ensemble des communes du
canton de Genève ».
B.e Par décision du 14 décembre 2006 et suite à une requête des TPG en
ce sens, l’OFT a renouvelé la concession fédérale n° 85. S’agissant du
transport de personnes au moyen de véhicules à moteur, la concession de
zone recouvrant l’ensemble du territoire des communes du canton de Ge-
nève a été renouvelée, pour le service de ligne, le service Noctambus, le
service Telebus et le service Proxibus, jusqu’au changement d’horaire de
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décembre 2016. Toutefois, la demande de prolongation de la concession
pour le transport de personnes au moyen de trolleybus a été refusée par
l’OFT. Dite autorité a estimé que la concession de zone recouvrant l’en-
semble du territoire des communes du canton de Genève devait rester va-
lable jusqu’au changement d’horaire de décembre 2015.
C.
C.a Par courrier du 9 septembre 2015, les TPG ont demandé à l’OFT de
renouveler le droit de transporter des personnes à titre professionnel, par
courses régulières, au moyen de trolleybus sur le territoire de l’ensemble
des communes du canton de Genève, avec effet au 13 décembre 2015,
pour une durée de 25 ans, soit avec une échéance au changement d’ho-
raire 2040.
C.b Le 21 septembre 2015, l’OFT a ouvert la procédure de consultation
prescrite et a invité la République et Canton de Genève, les Chemins de
fer fédéraux suisses (CFF) et l’Union des transports publics (UTP) à pren-
dre position sur la demande de renouvellement des TPG jusqu’au 21 oc-
tobre 2015. L’ensemble des prises de position déposées ont été favorables
à la demande des TPG.
C.c Par courrier du 25 septembre 2015, les TPG ont présenté une de-
mande d’octroi de concession pour la ligne U Richelien – Versoix – Sau-
verny – Chavannes-des-Bois.
C.d Le 12 octobre 2015, l’OFT a lancé la procédure de consultation pres-
crite auprès de diverses entités qui ont préavisé favorablement la demande
suscitée.
D.
Par décision du 11 janvier 2016, l’OFT a notamment refusé de mettre les
TPG au bénéfice d’une nouvelle concession de zone trolleybus et leur a
octroyé, en lieu et place, une concession de ligne pour les six lignes de
trolleybus actuellement exploitées par eux. Par ailleurs, l’OFT a également
refusé de renouveler la concession pour une durée de 25 ans et a limité sa
validité jusqu’au 13 décembre 2025.
A l’appui de ladite décision, l’OFT a en substance considéré que, compte
tenu des dispositions légales pertinentes de la loi sur le transport des voya-
geurs du 20 mars 2009 (LTV, RS 745.1) et de l’ordonnance sur le transport
de voyageurs du 4 novembre 2009 (OTV, RS 745.11), les droits de trans-
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ports relatifs à la concession de zone trolleybus devaient être modifiés. Se-
lon ladite autorité, le périmètre de la concession de zone se rapporterait
historiquement à l’ensemble des communes du canton de Genève et la
pratique actuelle en la matière aurait été modifiée. L’OFT a ainsi considéré
que, afin de respecter l’esprit de l’art. 10 al. 1 let. b OTV, le périmètre admis
aujourd’hui pour les concessions de zone se limiterait à une commune, soit
en l’occurrence celle de Genève. Ensuite, elle a expliqué que, lorsqu’une
ligne sort d’une concession de zone, celle-ci serait transformée en conces-
sion de ligne. Par conséquent, elle a estimé que les lignes 2, 6, 7, 10 et 19
étaient à modifier en ce sens. En revanche, l’OFT a précisé que le reste
des lignes de la concession de zone trolleybus, qui ne sortent pas du péri-
mètre redéfini selon la pratique de l’OFT, resteraient dans la concession de
zone. Ensuite, elle a considéré que, compte tenu du fait que, dans le cas
d’espèce, il ne resterait qu’une seule ligne dans le périmètre réduit de la
concession de zone, cette situation ne satisferait plus aux critères de défi-
nition d’une concession de zone, tels que définis à l’art. 10 al. 1 let. b OTV.
Dès lors, l’OFT a estimé que cette ligne devait être transformée en conces-
sion de ligne.
Enfin, s’agissant de la durée de la concession, l’autorité inférieure a consi-
déré que, concernant les droits de transport des trolleybus, les amortisse-
ments présentés correspondraient à des acquisitions déjà réalisées ou en
planification à 10-15 ans. Par ailleurs, elle a précisé que ces investisse-
ments ne seraient, à l’heure actuelle, pas directement liés à de nouvelles
infrastructures. En d’autres termes, elle a souligné que les acquisitions de
moyens d’exploitation présentés ne dépendraient pas de la décision pour
être réalisés, de sorte que la demande de renouvellement pour une durée
de 25 ans devrait être refusée. L’autorité inférieure a donc renouvelé les
droits de transport pour une durée de 10 ans, soit jusqu’au 13 décembre
2025.
E.
Par mémoire du 1er février 2017, les TPG (ci-après aussi : la recourante)
ont saisi le Tribunal administratif fédéral (ci-après aussi : le Tribunal) d’un
recours à l’encontre de la décision de l’OFT (ci-après aussi : l’autorité infé-
rieure), en concluant, préalablement, au retrait de l’effet suspensif au re-
cours et, principalement, à l’annulation du chiffre 1 du dispositif de la déci-
sion attaquée, à l’exception des droits de transport relatifs aux lignes trans-
frontalières B, G, K, Z devant être maintenues.
A l’appui de son recours, la recourante invoque une violation de son droit
d’être entendu, en ce sens que l’autorité inférieure n’aurait pas motivé sa
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Page 5
décision à suffisance. Elle précise que dite autorité n’aurait pas exposé les
motifs l’ayant conduit à changer de pratique. Ensuite, la recourante consi-
dère que l’autorité inférieure aurait violé l’art. 10 al. 1 let. b OTV. Elle ajoute
que, en considérant que les réseaux de transport locaux sont nécessaire-
ment des réseaux intra-communaux de sorte qu’une ligne qui sort du terri-
toire d’une commune politique ne peut pas être incluse dans une conces-
sion de zone, l’autorité inférieure se serait écartée du texte clair de la loi et
de ses ordonnances d’exécution en donnant à l’art. 10 al. 1 let b OTV une
portée qu’il n’aurait manifestement pas. Selon la recourante, la commune
politique, qui désigne un niveau géographique institutionnel, ne serait pas
une entité adéquate pour juger les besoins du transport public et, plus par-
ticulièrement, de l’opportunité d’octroyer une concession de zone plutôt
qu’une concession de ligne à une entreprise concessionnaire. De l’avis de
la recourante, un réseau de transport local au sens de l’art. 10 al. 1 let. b
OTV devrait être admis lorsqu’il sert au trafic local au sens de l’art 28 LTV.
D’après elle, tel pourrait être le cas d’un réseau de transport qui s’étend
sur plusieurs communes, a fortiori lorsqu’elles sont toutes entièrement ur-
banisées et forment ensemble une agglomération.
Enfin, s’agissant de la durée de la concession, la recourante considère que
l’autorité inférieure aurait violé l’art. 15 al. 3 OTV en considérant que l’amor-
tissement des moyens d’exploitation présenté par la recourante n’était pas
pertinent.
F.
Par mémoire en réponse du 28 avril 2016, l’autorité inférieure a conclu au
rejet du recours. A l’appui de sa réponse, elle prétend que la décision atta-
quée reflèterait une pratique développée par l’OFT suite à l’entrée en vi-
gueur de l’OTV le 1er janvier 2010. Par ailleurs, elle précise que, en limitant
l’octroi des concessions de zone aux réseaux de transport locaux dont le
périmètre s’étend au territoire de la localité, l’OFT viserait à éviter un déve-
loppement difficilement contrôlable des droits de transport régalien. En ré-
sumé, sa pratique viserait à maintenir sa capacité d’exercer effectivement
les prérogatives dont elle dispose dans le cadre de la régale du transport
de voyageurs, en définissant une règle applicable pour toute la Suisse.
Pour ces motifs, l’autorité inférieure estime que la demande de la recou-
rante dépasserait la notion de réseau de transport de voyageurs au sens
de l’art. 10 al. 1 let. b OTV, de sorte que la concession de zone octroyée
en vertu d’anciennes législations a été renouvelée sous forme de conces-
sions de ligne.
A-956/2016
Page 6
Enfin, s’agissant de la durée de la concession, l’autorité inférieure souligne
que la nouvelle formulation de l’art 15 OTV aurait réduit la latitude dont
dispose l’OFT au moment de statuer sur la question de la durée. De sorte,
l’autorité inférieure aurait adapté sa pratique et, depuis 2010, n’octroierait
qu’exceptionnellement des renouvellements d’une durée supérieure à 10
ans. En outre, elle considère que le renouvellement ordinaire des moyens
d’exploitation ne constituerait plus un motif suffisant pour l’octroi d’une plus
longue durée au sens de l’art. 15 al. 3 OTV. Selon l’autorité inférieure, cette
disposition ne pourrait être appliquée qu’en présence d’investissements
extraordinaires.
G.
Par décision incidente du 11 mai 2016, le Tribunal a admis la requête de
retrait de l’effet suspensif au recours formée par la recourante, à laquelle
l’autorité inférieure avait préalablement consenti, de manière à permettre
la continuité du service public nonobstant la présente procédure.
H.
Par mémoire en réplique du 3 juin 2016, la recourante a pour l’essentiel
confirmé le contenu de son recours. Au surplus, elle considère qu’une in-
terprétation littérale de l’art. 10 al. 1 OTV permettrait de conclure que le
législateur n’a pas voulu limiter l’octroi de concessions de zone aux péri-
mètres des localités, puisqu’une zone déterminée pourrait, selon elle, re-
couvrir un périmètre plus étendu que celui d’une localité. A cet égard, elle
souligne que la commune de Genève n’est pas composée d’une seule lo-
calité. Par ailleurs, elle considère que le renvoi au répertoire des localités
suisses de l’Office fédéral de la statistique (OFS) afin de déterminer le
champ d’application de l’art. 10 al. 1 let. b OTV dérogerait à la loi. Selon la
recourante, la nouvelle pratique de l’autorité inférieure reposerait sur un
excès de son pouvoir d’appréciation et violerait l’art. 10 al. 1 let. b OTV.
Enfin, s’agissant de la durée de la concession, la recourante indique que,
si la concession devait ne pas être reconduite en 2025, elle n’aurait plus
l’utilité de son parc de trolleybus dont elle serait contraint de se défaire.
D’après elle, l’OFT n’invoquerait aucun intérêt public prépondérant qui
s’opposerait à l’octroi d’une plus longue durée.
I.
Par mémoire en duplique du 1er juillet 2016, l’autorité inférieure a confirmé
le contenu de ses précédentes écritures. Au surplus, elle estime que l’inté-
rêt d’une entreprise à bénéficier d’une concession de zone au sens de l’art.
10 al. 1 let. b OTV serait relativement restreint. D’un autre côté, elle consi-
dère que l’octroi de la concession de ligne faciliterait la tâche de l’OFT dans
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Page 7
le cadre de la gestion et la surveillance en matière de régale du transport
de voyageurs. Enfin, de l’avis de l’autorité inférieure, le risque pour la re-
courante de devoir se séparer prématurément de ses moyens d’exploita-
tion ne serait pas avéré.
J.
Par observations finales du 22 juillet 2016, la recourante a confirmé le con-
tenu de ses précédentes écritures.
K.
Par ordonnance du 12 août 2016, le Tribunal a annoncé aux parties que la
cause était gardée à juger sous réserve d’éventuelles autres mesures
d’instruction.
L.
L.a Par mémoire du 1er février 2017, les TPG ont saisi le Tribunal de céans
d’un recours contre la décision de l’OFT du 19 décembre 2016 concernant
le renouvellement, la modification et l’octroi des droits de transport dans le
cadre de la concession n°85 en vue du transport régulier de voyageurs à
titre professionnel pour les TPG (cause A-678/2017).
L.b Par décision incidente du 9 mars 2017 en dite cause A-678/2017, le
Tribunal de céans a admis la requête de retrait de l’effet suspensif y affé-
rente de la recourante, à laquelle l’OFT avait préalablement consenti, et,
également sur requête, a suspendu l’instruction de cette nouvelle cause
jusqu’à droit jugé en la présente cause A-956/2016 afin de permettre un
éventuel nouvel examen par l’OFT.
M.
Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que besoin
dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1 La procédure de recours devant le Tribunal administratif fédéral est ré-
gie par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
(PA, RS 172.021), pour autant que la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) n'en dispose pas autrement (art. 37
LTAF). Le Tribunal administratif fédéral examine d’office sa compétence
(art. 7 PA) et la recevabilité du recours.
A-956/2016
Page 8
1.2
1.2.1 Sous réserve des exceptions figurant à l'art. 32 LTAF – non perti-
nentes en l'espèce –, le Tribunal administratif fédéral connaît, en vertu de
l'art. 31 LTAF, des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS
172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particu-
lier, les décisions des départements et des unités de l'administration fédé-
rale peuvent être portées devant le Tribunal administratif fédéral en appli-
cation de l'art. 33 let. d LTAF.
1.2.2 L'OFT constituant une unité de l'administration fédérale centrale (an-
nexe 1 de l'ordonnance sur l'organisation du gouvernement et de l'admi-
nistration du 25 novembre 1998 [OLOGA, RS 172.010.1] par renvoi de son
art. 8 al. 1 let. a) et l'acte attaqué satisfaisant aux conditions prévalant à la
reconnaissance d'une décision au sens de l'art. 5 PA, le Tribunal adminis-
tratif fédéral est compétent pour connaître du litige.
1.3 La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure. En
tant que destinataire de la décision attaquée, qui refuse de la mettre au
bénéfice d’une nouvelle concession de zone trolleybus, et lui octroie en lieu
et place une concession de ligne pour les six lignes de trolleybus actuelle-
ment exploitées par elle, et qui lui refuse le renouvellement de la conces-
sion pour une durée de 25 ans comme sollicité, elle est particulièrement
atteinte et a un intérêt digne de protection à requérir son annulation ou sa
modification (art. 48 al. 1 PA). Elle a donc la qualité pour recourir.
1.4 Présenté dans le délai (art. 50 al. 1 PA) et les formes (art. 52 al. 1 PA)
prescrits par la loi, le recours s’avère ainsi recevable, si bien qu'il convient
d'entrer en matière.
1.5
1.5.1 En sa qualité d'autorité de recours, le Tribunal administratif fédéral
dispose d'une pleine cognition (art. 49 PA). Il vérifie d'office les faits cons-
tatés par l'autorité inférieure (art. 12 PA), sous réserve du devoir de colla-
borer des parties (art. 13 PA). Il applique le droit d'office, sans être lié par
les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique déve-
loppée dans la décision entreprise. Il se limite en principe aux griefs soule-
vés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure
où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (ATF 135 I 91 consid.
2.1; ATAF 2014/24 consid. 2.2).
A-956/2016
Page 9
1.5.2 Bien qu'étant au bénéfice d'un plein pouvoir de cognition, le Tribunal
ne peut pas substituer son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'auto-
rité de première instance lorsqu'il s'agit d'apprécier – comme c'est le cas
en l'espèce – des questions qui requièrent des connaissances techniques
ou locales spéciales. Plus le pouvoir d'appréciation de l'autorité de pre-
mière instance est important à ce titre, plus le Tribunal de céans devra faire
preuve de retenue en exerçant son propre pouvoir d'appréciation, tout en
contrôlant avec pleine cognition que le droit a été respecté (ATF 133 II 35
consid. 3; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3595/2015 du 21 sep-
tembre 2016 consid. 1.4.2 et les réf. cit.). Le Tribunal n’intervient dans ces
cas que si l’autorité inférieure a excédé ou abusé de son pouvoir d’appré-
ciation. Tel est notamment le cas si la décision attaquée s’appuie sur des
faits qui, dans le cas particulier, ne devaient jouer aucun rôle ou lorsqu’elle
ignore des éléments qui auraient absolument dû être pris en considération ;
le Tribunal redresse en outre les décisions rendues en vertu d’un large
pouvoir d’appréciation lorsqu’elles aboutissent à un résultat manifestement
injuste ou à une iniquité choquante (ATF 132 III 49 consid. 2.1).
2.
Sont litigieuses les questions de savoir si, d’une part, l’autorité inférieure a
refusé à bon droit de mettre la recourante au bénéfice d’une nouvelle con-
cession de zone trolleybus et si, d’autre part, elle a rejeté à bon droit le
renouvellement de la concession pour une durée de 25 ans comme sollicité
par la recourante.
3.
Dans un premier grief formel tenant à la légalité externe de la décision at-
taquée, la recourante se plaint d’une violation de son droit d’être entendue.
La décision attaquée contiendrait une motivation insuffisante. La recou-
rante reproche à l’autorité inférieure de ne pas avoir suffisamment expliqué
les raisons qui l’ont poussée à lui refuser l’octroi d’une nouvelle concession
de zone trolleybus, ainsi qu’à limiter la prolongation de la concession à 10
ans au lieu de la prolongation de 25 ans sollicitée.
3.1 Le droit d'être entendu, tel qu’il est garanti à l'art. 29 al. 2 de la Consti-
tution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101)
et à l’art. 29 PA, est une règle essentielle de procédure au service du droit
matériel, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision
attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond, si bien
qu'il convient de l'examiner préliminairement.
A-956/2016
Page 10
3.1.1 Le droit d'être entendu comprend le droit de s'exprimer, le droit de
consulter le dossier, le droit de faire administrer des preuves et de partici-
per à l'administration de celles-ci, le droit d'obtenir une décision motivée et
le droit de se faire représenter ou assister. Le droit d’obtenir une décision
motivée est ainsi un aspect du droit d’être entendu découlant de l’art. 29
al. 2 Cst. (arrêt du Tribunal administratif fédéral A-362/2017 du 3 mai 2017
consid. 2.3.1). Son corollaire est l’obligation pour l’autorité de motiver sa
décision qui fonde sa compétence décisionnelle. L’administré doit en effet
savoir pourquoi l’autorité lui a donné tort afin de pouvoir juger de l’opportu-
nité d’un recours, puis pour l’attaquer utilement. L’autorité de recours doit
également le savoir afin de pouvoir exercer son contrôle en connaissance
de cause (cf. FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHILLING-SCHWANK, in : Wald-
mann/Weissenberger [édit.], Praxiskommentar Verwaltungsverfa-
hrensgesetz, Zurich/Bâle/Genève 2016, Art. 35 n°10 ss).
3.1.2 Par exception à l’annulation de la décision viciée, une violation du
droit d'être entendu peut, pour autant qu'elle ne soit pas particulièrement
grave, être réparée lorsque l'intéressé a la possibilité de s'exprimer devant
une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'auto-
rité inférieure. Par ailleurs, même si la violation du droit d'être entendu est
grave, une réparation de ce vice procédural devant l'autorité de recours est
également envisageable si le renvoi à l'autorité inférieure constituerait une
vaine formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait est
en effet incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa
cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 consid. 2.3.1
et 2.3.2, 133 I 201 consid. 2.2).
3.2
3.2.1 Au cas d’espèce, l’autorité inférieure motive sa décision en indiquant
que, afin de respecter l’esprit de l’art. 10 al. 1 let. b OTV, le périmètre admis
aujourd’hui pour les concessions de zone se limite à une commune, soit
en l’occurrence à celle de Genève. Elle a expliqué par ailleurs que,
lorsqu’une ligne sort d’une concession de zone, celle-ci est transformée en
concession de ligne. S’agissant de la durée de la concession, elle a indiqué
que, concernant les droits de transport pour les trolleybus, les amortisse-
ments présentés correspondent à des acquisitions déjà réalisées ou en
planification à 10-15 ans. Par ailleurs, elle a précisé que ces investisse-
ments n’étaient, à l’heure actuelle, pas directement liés à de nouvelles in-
frastructures. Enfin, elle a considéré que les acquisitions de moyens d’ex-
ploitation présentés ne dépendaient pas directement de la décision atta-
quée pour être réalisées.
A-956/2016
Page 11
3.2.2 Indépendamment du bien-fondé de la décision, question qui sera
examinée ci-après, les motifs qui ont conduit l’autorité inférieure à refuser
l’octroi de la concession de zone et à limiter la durée de la concession à 10
ans sont clairement explicités et la recourante les mentionne bien à propos,
même si c’est pour les contester.
3.3 Au vu de ce qui précède, le grief de la violation du droit d’être entendu
du fait d’une motivation insuffisante est mal fondé et doit être rejeté.
4.
Il s’agit à présent de considérer le droit matériel applicable au litige afin de
traiter les griefs portant sur la légalité interne de la décision attaquée, dont
le premier porte contestation de l’interprétation faite par l’autorité inférieure
de l’art. 10 al. 1 let. b OTV.
4.1
4.1.1 Au niveau de la loi fédérale, la LTV, entrée en vigueur le 1er janvier
2010 (RO 2009 5631) et partiellement révisée en 2012 (RO 2012 5619),
que le Conseil fédéral a concrétisée dans l’OTV (cf. art. 63 LTV), régit tant
le transport régulier et professionnel de voyageurs par chemin de fer, que,
notamment, celui par route ou sur l'eau (cf. art. 1 al. 2 LTV). D’après l’art.
4 LTV, la Confédération a, en principe (cf. art. 4 in fine et art. 5 LTV), le droit
exclusif d’assurer le transport régulier de voyageurs et dispose ainsi d'un
monopole de droit pour ce qui est de l'exploitation des lignes de transports
publics (cf. THIERRY TANQUEREL, Les services publics de transports, in : Le
service public, Tanquerel/Bellanger [éd.], 2006, p. 233); celui-ci lui permet
d'octroyer des concessions à des entreprises de transport (cf. art. 6 al. 1
LTV). L'art. 52 LTV soumet quant à lui les transports publics à la surveil-
lance de l'Office fédéral des transports (cf. ATF 143 I 109 consid. 6.1 ).
La concession donne le droit exclusif à l’entreprise de transport qui en bé-
néficie d’effectuer des transports de personnes sur les trajets ou les lignes
concernés. Aux termes du Message du Conseil fédéral 13 novembre 1996
à l’appui de la réforme du droit des chemins de fer, modification qui a éga-
lement eu des conséquences sur la LTV, l’instrument de la concession a
pour but d’assurer un service public des transports efficace et couvrant au
mieux le territoire suisse (FF 1997 I 853 ss, spéc. 860s, 857s). L’entreprise
requérante doit être en possession des concessions et des autorisations
nécessaires pour emprunter les voies de communication et prouver que la
prestation de transport devant être fournie en vertu de la concession peut
l’être de façon appropriée et économique et qu’il n’y ait pas création de
concurrence au détriment de l’offre actuelle des autres entreprises de
A-956/2016
Page 12
transports publics (art. 9 al. 1 et 2 let. a et b LTV). La concession peut être
modifiée et renouvelée (art. 8 al. 4 LTV), ce pour quoi l’autorité inférieure
est compétente (art. 8 al. 5 LTV).
4.1.2 Au niveau de l’ordonnance d’exécution du Conseil fédéral (art. 63 al.
1 LTV), l’art. 9 OTV dispose que les concessions et les autorisations de
lignes sont octroyées pour le transport des voyageurs sur des lignes déter-
minées (al.1). Sont réputées lignes toutes les courses ininterrompues sur
des parcours ayant les mêmes points de départ et d’arrivée, y compris les
courses de renfort, du matin et du soir sur certaines sections. Les nœuds
ou les points où la fonction de desserte se modifie peuvent être assimilées
à un point de départ ou d’arrivée (al. 2). Aux termes de l’art 10 al. 1 let. b
OTV, des concessions et des autorisations de zone peuvent être octroyées
pour le transport de voyageurs à l’intérieur d’une zone déterminée, lorsque
le transport n’est pas effectué par des véhicules guidés le long d’un tracé
fixe pour des réseaux de transport locaux.
4.2 Au cas d’espèce, la recourante estime qu’elle devrait se voir, contraire-
ment à ce qu’a retenu l’autorité inférieure dans le prononcé querellé, attri-
buer une concession de zone sur la base de l’art. 10 al. 1 let. b OTV.
4.2.1
4.2.1.1 Cela étant, compte tenu du fait que les parties n’accordent pas le
même sens à la disposition susmentionnée, il convient de procéder à son
interprétation, en tant que norme secondaire d’exécution dont le Conseil
fédéral délègue la compétence décisionnelle à l’OFT (cf. art. 11 OTV). Le
mode d’interprétation de l’ordonnance peut s’inspirer du mode d’interpré-
tation objective des lois. Il doit permettre de déterminer ce qu’il convient
d’entendre par la notion de « réseaux de transport locaux », apte à justifier
l’attribution d’une concession de zone en lieu et place d’une concession de
lignes.
4.2.1.2 Selon la jurisprudence fédérale, la loi s'interprète en premier lieu
selon sa lettre (interprétation littérale). Si son texte n'est pas absolument
clair, si plusieurs interprétations de celle-ci sont possibles, il convient de
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de
tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (in-
terprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres disposi-
tions légales (interprétation systématique) (cf. ATF 141 III 444 consid. 2.1,
et réf. cit.). Si aucune méthode d'interprétation n'est privilégiée, il convient
A-956/2016
Page 13
de s'inspirer d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable
de la norme. En particulier, le Tribunal ne se fonde sur la compréhension
littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériel-
lement juste (cf. ATF 138 IV 65 consid. 4.3.1 ; arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-6157/2014 du 19 mai 2016 consid. 5.1).
4.2.2 L’interprétation littérale de la disposition litigieuse au cas d’espèce
s’opère en comparant la version française avec les versions germano-
phone et italophone de son libellé. En français, la formulation utilisée est
« pour des réseaux de transport locaux », en allemand « Ortsverkehrs-
netze » et en italien « le reti del traffico locale ». Force est toutefois de
constater que, dans chaque version, le terme « local » est utilisé et qu’au-
cune précision n’est apportée sur la question de savoir ce qu’il recouvre.
Or, le dictionnaire Larousse définit le terme « local » comme suit : « parti-
culier à un lieu, à une région, à un pays ». Quant au dictionnaire Robert, il
définit le terme « local » par ce qui concerne un lieu ou une région. Et l’an-
cien dictionnaire Littré le définit par « ce qui appartient à un lieu », en pré-
cisant qu’« il s’est dit abusivement pour lieu particulier, localité ». De telles
définitions sont toutefois particulièrement larges et ne permettent à vrai dire
pas de savoir si le Conseil fédéral a voulu, dans la disposition litigieuse,
restreindre le terme « local » à une localité seule, à une région, ou encore
à une zone.
4.2.3 Il convient ensuite de relever que les circonstances dans lesquelles
l’art. 10 al. 1 OTV a été élaboré peuvent être aisément déduites de la dis-
position à laquelle il a succédé, à savoir l'art. 4 al. 3 de l’ancienne ordon-
nance sur les concessions pour le transport des voyageurs (OCTV) du 25
novembre 1998. Ladite disposition prévoyait que des concessions de zone
peuvent être octroyées pour le transport régulier et professionnel de voya-
geurs à l’intérieur « d’une zone déterminée ». Par ailleurs, selon l’ancienne
ordonnance sur les concessions de transport par automobiles (OCTA), en
vigueur du 1er janvier 1996 au 1er janvier 1999, des concessions de zone
pouvaient être octroyées pour le transport régulier et professionnel de per-
sonnes « à l’intérieur d’une région déterminée » (art. 6 al. 2 aOCTA). Ces
deux dispositions, certes abrogées, utilisent des termes différents que la
disposition litigieuse, qui emploie, quant à elle, le terme de « réseaux de
transports locaux ». Il ressort toutefois de l’interprétation littérale précé-
demment effectuée que le terme local est défini comme se rapportant no-
tamment à une région déterminée, si bien que les deux termes utilisés ne
paraissent pas se rapporter à des définitions si éloignées. Cela étant, force
A-956/2016
Page 14
est d’admettre que l’interprétation historique ne permet encore pas de dé-
terminer à quoi fait exactement référence le terme de « réseau de trans-
ports locaux ».
4.3
4.3.1 Une interprétation systématique de la disposition litigieuse permet
d’obtenir davantage d’informations sur la question de savoir ce que re-
couvre exactement le terme de « réseau de transports locaux ». En effet,
certaines dispositions de l’ordonnance sur l’indemnisation du trafic régional
de voyageurs du 11 novembre 2009 (OITRV, RS 745.16) contiennent une
définition du terme « local ». A teneur de l’art. 3 OITRV, le trafic local, qui
est exclu des prestations fédérales conformément à l’art. 28 al. 2 LTV, com-
prend des lignes servant à la desserte capillaire des localités. Une ligne
sert à cette desserte lorsque les arrêts se trouvent, en règle générale, à
moins de 1,5 km du point de liaison le plus proche avec le réseau supérieur
des transports publics et que la distance entre les arrêts est courte. Aux
termes de l’art. 4 OITRV, au sens de la présente ordonnance, on entend
par trafic régional de voyageurs, le transport de voyageurs à l’intérieur
d’une région, y compris la desserte de base des localités, ainsi que le trans-
port de voyageurs entre une région et des régions voisines, même étran-
gères.
4.3.2 Cela étant, l’autorité inférieure prétend, à l’appui de ses écritures,
qu’il ne serait pas possible de se référer, dans le cadre d’une interprétation
systématique de la norme litigieuse, aux dispositions de l’OITRV définis-
sant le trafic local, puisque celles-ci auraient trait à la procédure de com-
mande et non pas à la régale du transport des voyageurs. Elle estime qu’un
réseau de transport local ne pourrait jamais dépasser le périmètre d’une
localité.
4.3.3 Or, comme le soulève à juste titre la recourante, la systématique de
la LTV ne permet pas de confirmer qu’il existerait une distinction entre les
notions du trafic local et régional dans la procédure de commande et celle
du réseau de transport local relevant de la régale du transport de voya-
geurs. En effet, dans le cadre de la section de la LTV relative aux obliga-
tions fondamentales des entreprises et, par conséquent, pas uniquement
aux procédures de commande, l’art. 16 LTV opère également une distinc-
tion entre les prestations du trafic de longues distances, du trafic régional
et du trafic local. De telles distinctions ne concernent donc, contrairement
à ce qu’affirme l’autorité inférieure, pas uniquement la procédure de com-
mande.
A-956/2016
Page 15
Par ailleurs, il ressort assez clairement de la teneur de l’art. 56 OTV que la
législation sur le transport de voyageurs n’opère pas de distinctions entre
les notions du trafic local et régional dans la procédure de commande et
les notions du trafic local et régional relevant de la régale du transport de
voyageurs. En effet, il ressort de la disposition précitée que les entreprises
sont contraintes de fournir le service direct pour le transport régional de
voyageurs commandé par l’art. 28 al. 1 LTV et pour le trafic longues dis-
tances. Au surplus, pour le reste du trafic relevant de la concession, les
entreprises doivent également proposer le service direct en trafic local lors-
que (a) les conditions techniques le permettent ; (b) l’utilité pour les voya-
geurs dépasse les dépenses. En outre, selon l’art. 56 al. 4 OTV, les lignes
du trafic longues distances, du trafic régional et du trafic local pour les-
quelles l’offre du service direct n’est pas obligatoire sont fixées dans la
concession.
Il résulte des constatations qui précèdent que, comme le souligne à juste
raison la recourante, la notion du trafic local ne constitue pas une notion
limitée à la procédure de commande en vertu des art. 28ss LTV, mais qu’il
s’agit d’une notion qui paraît pertinente pour l’ensemble de la législation
sur le transport de voyageurs. Ces considérations sont confirmées par l’art.
32 al. 2 let. d LTV qui emploie la notion du réseau régional en référence
aux prestations relevant du transport régional de travailleurs par route com-
mandées en commun (art. 32 al. 1 LTV). Ainsi, si la notion de réseau régio-
nal est utilisée en lien avec le transport régional, l’on ne voit pas pour
quelles raisons il n’en serait pas de même pour le réseau local et, respec-
tivement, le transport local.
4.3.4 Dès lors, le Tribunal estime qu’il est possible de se référer à l’art. 3
OITRV afin de déterminer ce que recouvre exactement la notion de réseau
de transport local. Cela étant, et comme le souligne à juste raison l’autorité
inférieure, l’art. 3 OITRV définit le trafic local selon une certaine fonction,
soit la desserte capillaire des localités, mais ne détermine pas un périmètre
géographique clair susceptible de servir de base à l’octroi d’une conces-
sion de zone. Force est dès lors de constater qu’il n’existe, dans la législa-
tion en matière de transport, aucune définition légale précise de la notion
de « réseau de transport local ».
4.4 L’interprétation téléologique de la disposition litigieuse ne permet pas
non plus d’apporter une solution convaincante à la question de savoir ce
que recouvre exactement la notion de « réseau de transport local ».
A-956/2016
Page 16
Certes, il ressort de la législation en matière de transport que, en règle
générale, l’OFT octroie des concessions de ligne pour le transport de voya-
geurs sur des lignes déterminées. Ainsi, l’octroi de concession de lignes
constitue, de prime abord, la règle. Ce n’est en effet que lorsque les con-
ditions supplémentaires prévues à l’art. 10 OTV sont remplies qu’une con-
cession de zone peut être octroyée. La concession de zone constitue donc
l’exception à la règle générale de la concession de ligne. Cela étant, le but
visant à placer la concession de zone à titre d’exception de la concession
de ligne ne permet encore pas de définir clairement la condition permettant
d’obtenir une telle concession de zone, soit celle des réseaux de transport
locaux, si ce n’est qu’une exception est appelée par nature à être interpré-
tée restrictivement.
5.
Des considérations qui précèdent il découle que le sens de la disposition
litigieuse ne peut être déduite de son interprétation.
5.1 Il convient de se référer à la jurisprudence fédérale en cas de lacune
de la loi, tout en retenant qu’il s’agit en l’espèce de la disposition d’une
ordonnance fédérale.
5.1.1 L’interprétation de la loi peut conduire à la constatation d’une lacune.
Une lacune proprement dite suppose que le législateur s’est abstenu de
régler un point qu’il aurait dû régler et qu’aucune solution ne se dégage du
texte ou de l’interprétation de la loi. Cette première situation ouvre deux
possibilités. Soit une telle lacune peut être occulte (involontaire). Tel est le
cas lorsque le législateur a omis d’adjoindre, à une règle conçue de façon
générale, la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle con-
sidérée ou une autre règle légale imposent dans certains cas. En d’autres
termes, il y a lacune occulte lorsque le silence de la loi est contraire à son
économie (cf. ATF 117 II 494 consid. 6a et la réf. citée ; arrêt du Tribunal
fédéral 2C_68/2016 du 6 juin 2017 consid. 5.5.1). En revanche, si le légi-
slateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas
nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un si-
lence qualifié (lacune volontaire ou apparente). Quant à la seconde situa-
tion, elle vise le cas d’une lacune improprement dite, qui se caractérise par
le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfai-
sante.
D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite
(apparente ou occulte) appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en
principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle notamment
A-956/2016
Page 17
du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les lacunes impro-
prement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminé de
la norme ne constitue un abus de droit ou ne viole la Constitution (cf. ATF
131 II 562 consid. 3.5 et les arrêts cités¸ arrêt du Tribunal fédéral
2C_68/2016 précité consid. 5.5.1). Selon le Tribunal fédéral (cf. arrêt
2C_818/2009 du 9 juillet 2010 consid. 4.6), savoir si l'on est en présence
d'une lacune proprement dite occulte de la loi, que le juge peut et doit com-
bler en raison de l'économie de la loi, ou d'une lacune improprement dite
relevant de considérations de politique législative qui sortent du champ de
compétence du pouvoir judiciaire, est une question d'interprétation parfois
délicate, car la frontière entre ces deux notions peut se révéler relativement
ténue.
5.1.2 A cet égard, il est intéressant de relever que, lorsque le Tribunal fé-
déral est saisi d'une question d'interprétation de la loi dans une affaire qu’il
n’examine que sous l’angle de l’arbitraire – ce qui n’est pas le cas en l’oc-
currence du Tribunal de céans –, il ne s'écarte de la solution retenue par
l'autorité cantonale de dernière instance, selon la formule consacrée par la
jurisprudence, que si la décision attaquée apparaît insoutenable, en con-
tradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objec-
tifs ou en violation d'un droit certain (cf. ATF 134 I 140 consid. 5.4, ATF 133
I 149 consid. 3.1, ATF 132 I 13 consid. 5.1). De cette jurisprudence, le Tri-
bunal administratif fédéral retiendra au cas d’espèce que la solution adop-
tée par l’autorité inférieure dans l’exercice nécessaire de son pouvoir d’ap-
préciation interprétatif, vu l’imprécision de la norme, doit à tout le moins
s’avérer objectivement fondée.
5.2
5.2.1 En résumé, il convient de constater que l’art. 10 al. 1 let. b OTV con-
tient certes une condition permettant de prétendre à l’octroi d’une conces-
sion de zone, mais également que dite condition n’est pas définie claire-
ment et ne permet, en pratique, pas de comprendre ce que recouvre le
terme « local ». Dès lors, le Tribunal de céans considère qu’il s’agit d’une
lacune improprement dite que le Juge, selon la jurisprudence précitée,
n’est pas habilité à combler, sachant également que le législateur a con-
cédé un très large pouvoir législatif délégué au Conseil fédéral. Cela étant,
il lui appartient d’examiner en l’occurrence si la décision de l’autorité infé-
rieure a été adoptée conformément à la situation effective, est fondée sur
des motifs objectifs et, partant, si l’autorité inférieure a fait un usage raison-
nable de son pouvoir d’interprétation (législatif), étroitement lié en l’occur-
rence à son pouvoir d’appréciation (exécutif) nécessairement étendu vu
l’imprécision de la norme en cause de l’ordonnance fédérale, et demeure,
A-956/2016
Page 18
ainsi, dans les limites de la large délégation de compétence que le législa-
teur lui a concédée en tant qu’autorité de surveillance (cf. art. 52 LTV).
5.2.2 A l’appui de sa décision, l’autorité inférieure estime que, selon sa pra-
tique développée depuis l’entrée en vigueur de l’OTV le 1er janvier 2010, il
y aurait lieu de retenir la localité ou, le cas échéant, la commune lorsqu’elle
correspond au territoire de la localité, comme entité géographique perti-
nente pour définir le réseau de transport local. Par ailleurs, dite autorité se
réfère en la matière au répertoire des localités de l’Office fédéral de la sta-
tistique (OFS). De l’avis de l’OFT, cette base aurait été retenue afin de dé-
terminer une zone de manière précise et stable, ainsi que pour éviter une
définition arbitraire des concessions de zone.
5.2.3 En l’occurrence, le Tribunal estime que la pratique de l’autorité infé-
rieure est adoptée avec un motif objectif. A tout le moins, force est d’ad-
mettre que la recourante n’est pas parvenue à établir le contraire.
5.2.3.1 En effet, il convient en préalable de rappeler que l’OFT constitue
l’autorité spécialisée en la matière et dispose de connaissances techniques
et locales que le Tribunal – pas plus d’ailleurs que le Conseil fédéral en soi
– ne détient pas. Il appert que l’autorité inférieure est donc la plus à même
de combler cette lacune improprement dite en développant une pratique
uniforme et n’engendrant aucune inégalité de traitement. De sorte, il paraît
justifié de se fier à sa pratique pour autant que celle-ci soit raisonnablement
et objectivement fondée, vu également sa qualité d’autorité de surveil-
lance.
5.2.3.2 A cet égard, le Tribunal considère que le fait de retenir la localité ou
la commune, lorsqu’elle correspond au territoire de la localité, constitue
une base aisément déterminable, stable et efficace permettant d’éviter de
manière optimale la survenance d’inégalités. En effet, et surtout dans le
cadre du canton de Genève qui s’avère dense et composé de multiples
communes, l’octroi d’une concession de zone pour l’ensemble desdites
communes rendrait plus compliqué le rôle de surveillance que l’autorité in-
férieure se doit d’endosser, et ce surtout concernant la situation de concur-
rence. Comme elle le relève à juste raison, l’autorité inférieure doit pouvoir
conserver la maîtrise sur la situation en matière de transport dans le canton
et doit demeurer informée en amont des modifications de réseau. Cette
restriction de périmètre vise à cet égard à éviter que l’octroi de concessions
de zone sans périmètre clairement défini ou, respectivement, sur des péri-
mètres de plus en plus étendus en raison d’extensions de zones urbaines,
A-956/2016
Page 19
conduise les entreprises à modifier de plus en plus de lignes sans en infor-
mer l’OFT. Dès lors, force est de constater que l’autorité inférieure justifie
ce changement de pratique, dans un premier temps, par son devoir de sur-
veillance qui s’en verrait quelque peu altéré si l’opinion de la recourante
devait être suivie. Par conséquent, le Tribunal considère qu’une telle justi-
fication relative au changement de pratique s’avère cohérente et bien fon-
dée. La recourante n’a apporté aucun indice permettant d’établir le con-
traire. Loin s’en faut.
5.2.3.3 En outre, il convient de préciser, du point de vue d’une pesée des
intérêts en présence, que l’intérêt de la recourante à bénéficier d’une con-
cession de zone ne saurait avoir la préséance sur celui de l’autorité infé-
rieure à pouvoir exercer son rôle de surveillance de manière optimale. En
effet, les entreprises qui exploitent un réseau de transport local dans le
cadre d’une concession de zone bénéficient d’une certaine simplification
en rapport avec les formalités administratives liées aux modifications de
lignes à l’intérieur de la zone. Cela étant, et comme le souligne à juste
raison l’autorité inférieure, la portée de cette simplification doit être relativi-
sée dans la mesure où les dérogations minimes par rapport à la conces-
sion, notamment celles qui concernent la désignation de la ligne, ne re-
quièrent pas la modification de la concession (cf. art. 17 al. 2 OTV). Par
ailleurs, les allégements offerts par la concession de zone ne doivent pas
empêcher ou entraver fortement l’exercice par l’OFT de ses tâches de ges-
tion et de surveillance en matière de régale de transport des voyageurs.
C’est dès lors en raison des considérations qui précèdent que l’autorité
inférieure interprète, à juste titre, de manière restrictive la notion de réseau
de transport local en la rattachant au territoire d’une localité ou, le cas
échéant, d’une commune. Le Tribunal ne voit pas en quoi cette pratique
serait contestable et la recourante n’apporte pas le début d’un indice dans
ce sens.
5.2.3.4 Enfin, force est d’admettre que la pratique de l’autorité inférieure
est, dans ce cadre, uniforme puisqu’elle a renouvelé depuis 2010 trois con-
cessions et a systématiquement octroyé des concessions de ligne aux en-
treprise de transport. Dès lors, cela confirme une nouvelle fois que la con-
cession de zone doit rester l’exception et qu’il existe dans ce cadre une
certaine égalité de traitement entre les entreprises de transport concer-
nées.
5.3 Sur le vu de ce qui précède, il convient donc de confirmer la décision
attaquée sur ce point comme étant conforme au droit.
A-956/2016
Page 20
6.
La recourante prétend encore que l’autorité inférieure aurait dû lui accorder
la concession litigieuse pour une durée de 25 ans, et non pas pour 10 ans
tel que décidé dans le prononcé querellé.
6.1 La concession est octroyée pour une durée maximale de 25 ans (art. 6
al. 3 LTV). Cette durée de validité correspond à la durée d’amortissement
du matériel roulant (cf. Message précité, FF 1997 I 853ss, spéc. 902). L’art.
15 OTV précise, quant à lui, que la concession est octroyée ou renouvelée
pour 10 ans. Elle peut être octroyée pour une plus longue durée, mais pour
25 ans au plus, si l’amortissement des moyens d’exploitation l’exige (art.
15 al. 3 OTV). Il découle donc de la volonté exprimée par le législateur, et
rappelée ci-dessus, que la durée de la concession doit permettre l’amortis-
sement du matériel roulant. Les articles 6 al. 3 LTV et 15 al. 3 OTV laissent
une grande marge d’appréciation à l’autorité inférieure et il n’y figure en
particulier aucun autre élément permettant de définir des critères propres
à fixer la durée des concessions.
6.2 La durée d’amortissement comme critère de fixation de la durée de re-
nouvellement d’une concession a par ailleurs été confirmée par le Tribunal
de céans et il a été considéré que, malgré son large pouvoir d’appréciation,
l’OFT devait tenir compte de ce que la législation prévoit en principe une
durée de 10 ans, des durées plus courtes étant l’exception (arrêt du Tribu-
nal administratif fédéral A-8480/2007 du 6 juillet 2009 consid. 5.1).
6.3
6.3.1 Au cas d’espèce, il ressort en effet du texte légal de l’art. 15 OTV que
la règle générale relative à la durée de la concession est que dite conces-
sion est octroyée pour une durée de 10 ans. L’octroi d’une concession pour
une durée plus longue constitue donc l’exception. Comme le relève à juste
raison l’autorité inférieure, avant l’entrée en vigueur de l’OTV, l’OCTV pré-
voyait une plus grande marge d’appréciation en faveur de l’autorité spécia-
lisée puisqu’elle précisait que, en règle générale, la concession était oc-
troyée pour 10 ans. Ceci est d’ailleurs confirmé par la jurisprudence du
Tribunal de céans (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-8480/2007
du 6 juillet 2009 consid. 5.4). Désormais, force est d’admettre que la légi-
slation restreint cette marge de manœuvre de l’OFT puisque l’expression
« en règle générale » a été supprimée, de sorte que la règle pour la durée
de la concession est de 10 ans. Ce n’est que lorsque l’amortissement des
moyens d’action l’exige que la concession peut être de plus longue durée.
A-956/2016
Page 21
L’autorité inférieure explique toutefois que, depuis l’entrée en vigueur de
l’OTV, le renouvellement ordinaire des moyens d’exploitation ne constitue-
rait plus un motif suffisant pour l’octroi d’une plus longue durée au sens de
l’art. 15 al. 3 OTV. Elle précise qu’elle n’appliquerait cette disposition qu’en
présence d’investissements extraordinaires et que, depuis 2010, les renou-
vellements de concessions en matière de trolleybus auraient systémati-
quement été octroyés pour 10 ans.
6.3.2 La Cour de céans considère que cette nouvelle pratique ne saurait
prêter flanc à la critique.
6.3.2.1 En effet, il a déjà été jugé que le fait d’accorder une concession de
plus courte durée était conforme à la marge de manœuvre laissée par l’art.
14 OCTV (RO 1999 721 ; actuellement art. 15 OTV). En outre, il a été con-
sidéré qu’une telle pratique était également conforme aux buts d’efficacité,
de desserte optimale du territoire et d’économicité prescrits par le législa-
teur aux articles 49ss LCdF et que la liberté d’appréciation de l’autorité
inférieure dans ce cadre était large (arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-8480/2007 précité consid. 6.6). Par ailleurs, les explications de l’OFT
quant à son changement de pratique sont convaincantes et sont de nature
à éviter des situations inégalitaires. En effet, le fait de réserver l’octroi de
concessions d’une durée supérieure à des situations particulières, soit en
l’occurrence lorsqu’une entreprise prend un risque particulier sur un inves-
tissement important, semble justifié. Il s’agit par exemple d’entreprises ne
bénéficiant pas d’indemnités publiques et exploitant un service à leurs
risques et périls ou encore d’investissements réalisés au moment de l’oc-
troi d’une concession pour du matériel roulant très spécifique qui ne pour-
rait être exploité ailleurs que sur la ligne faisant l’objet de la concession.
L’on ne voit dès lors pas en quoi cette pratique serait contraire au droit. La
recourante ne l’a en tout état de cause pas établi à suffisance. Par ailleurs,
il sied de constater que l’autorité inférieure s’est conformée à la pratique
susmentionnée, puisqu’elle n’a accordé depuis 2010 que des concessions
d’une durée de 10 ans, alors même que les entreprises concernées invo-
quaient l’art. 15 al. 3 OTV afin de bénéficier d’une concession d’une plus
longue durée.
6.3.2.2 Au cas d’espèce, la recourante bénéficie d’indemnités publiques et
elle est associée à la stratégie des transports « Mobilité 30 » du canton de
Genève, ce qu’il a confirmé lors de sa consultation. Il y a lieu de rejoindre
l’autorité inférieure lorsqu’elle considère, à l’appui de sa duplique, que le
risque pour la recourante de devoir se séparer de ses moyens d’exploita-
tion n’est pas avéré. A tout le moins, force est d’admettre que la recourante
A-956/2016
Page 22
n’a pas établi un tel risque. En outre, si elle estimait que tel aurait été le
cas, elle n’aurait pas acquis 33 trolleybus en 2014 pour un montant de 31
millions de francs, sans attendre le renouvellement de la concession. Ce
qui précède démontre qu’il ne s’agit pas, pour la recourante, d’une dépense
exceptionnelle, mais bien d’un renouvellement ordinaire des moyens d’ex-
ploitation. Il s’ensuit que la durée de 10 ans de la concession susmention-
née doit être confirmée par le Tribunal.
6.4 Sur le vu de ce qui précède, il convient donc de confirmer également
la décision attaquée sur ce point.
7.
De l’ensemble des considérations qui précèdent le Tribunal retient que
l’autorité inférieure a agi dans le respect du droit fédéral. Il s'ensuit que le
recours doit être rejeté et confirmée la décision attaquée.
8.
8.1 Selon l'art. 63 al. 1 1ère phrase PA, les frais de procédure sont géné-
ralement mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. En
l’occurrence, la recourante succombe entièrement, de sorte qu’elle doit
prendre à sa charge les frais de procédure, qui s'élèvent à Fr. 3000.-, les-
quels seront prélevés sur l'avance de frais du même montant qu'elle a déjà
effectuée.
8.2 Le Tribunal peut allouer d'office ou sur requête à la partie ayant entiè-
rement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indis-
pensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64 al. 1
PA et art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens
et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS
173.320.2]). Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres auto-
rités parties n'ont pas droit aux dépens (art. 7 al. 3 FITAF). Aucune indem-
nité de dépens ne sera donc allouée en l'espèce.
(le dispositif est porté à la page suivante)
A-956/2016
Page 23
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 3000.-, sont mis à la charge de
la recourante. Cette somme est prélevée sur l'avance de frais déjà versée
du même montant.
3.
Il n’est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)
– au Secrétariat général du Département fédéral de l’environnement, des
transports, de l’énergie et de la communication DETEC (Acte judiciaire)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Cécilia Siegrist
A-956/2016
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :