A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2013. október 3. ( *1 )
„Tagállami kötelezettségszegés — Közlekedés — 2001/14/EK irányelv — A 4. cikk (1) bekezdése és a 30. cikk (3) bekezdése — A vasúti infrastruktúra‑kapacitás elosztása — Díjszabás — Infrastruktúra‑használati díjak — A pályahálózat‑működtető függetlensége”
A C‑369/11. sz. ügyben,
az EUMSZ 258. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2011. július 12‑én
az Európai Bizottság (képviselik: E. Montaguti és H. Støvlbæk, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Olasz Köztársaság (képviseli: G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítője: S. Fiorentino avvocato dello Stato, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen,
támogatja:
a Cseh Köztársaság (képviselik: M. Smolek, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó,
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: A. Tizzano tanácselnök, M. Berger, A. Borg Barthet (előadó), E. Levits és J.‑J. Kasel bírák,
főtanácsnok: N. Jääskinen,
hivatalvezető: A. Impellizzeri tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2013. április 11‑i tárgyalásra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Keresetlevelében az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Olasz Köztársaság – mivel nem fogadta el azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy megfeleljen a 2006. november 20‑i 2006/103/EK tanácsi irányelvvel (HL L 363., 344. o.) módosított, a közösségi vasutak fejlesztéséről szóló, 1991. július 29‑i 91/440/EGK tanácsi irányelv (HL L 237., 25. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 1. kötet, 341. o.; a továbbiakban: 91/440 irányelv) 6. cikke (3) bekezdésének és II. mellékletének, valamint a 2007. október 23‑i 2007/58/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL L 315., 44. o.) módosított, a vasúti infrastruktúra‑kapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról szóló, 2001. február 26‑i 2001/14/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 75., 29. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 404. o.; a továbbiakban: 2001/14 irányelv) 4. cikke (1) és (2) bekezdésének, 14. cikke (2) bekezdésének, valamint 30. cikke (1) és (3) bekezdésének – nem teljesítette az e rendelkezésekből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
Az uniós jog
2
A 91/440 irányelv „Üzemeltetési függetlenség” című II. szakaszában szereplő 4. cikke értelmében:
„(1) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy az irányítás, az igazgatás, az adminisztráció, valamint az igazgatási, gazdasági és számviteli ügyekre kiterjedő belső ellenőrzés terén [helyesen: az irányítás, az igazgatás, valamint az igazgatási, gazdasági és számviteli ügyekre kiterjedő belső ellenőrzés terén] a vasúttársaságok független státusszal, és ennek megfelelően elsősorban az államétól elkülönített vagyonnal, költségvetéssel és könyveléssel rendelkezzenek.
(2) Az infrastruktúra‑üzemeltető [helyesen: pályahálózat‑működtető] a tagállamok által kialakított keretek és egyes díjszabási és felosztási szabályok betartása mellett felelős saját üzemeltetéséért, adminisztrációjáért [helyesen: irányításáért, igazgatásáért] és belső ellenőrzéséért.”
3
A 2001/14 irányelv (11) és (16) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„(11)
A díjszabási és kapacitáselosztási rendszereknek minden vállalkozás számára lehetővé kell tenniük az egyenlő és hátrányos megkülönböztetéstől mentes hozzáférést, és törekedniük kell arra, hogy a lehető legnagyobb mértékben, tisztességes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon teljesítsék minden felhasználó és közlekedéstípus igényeit.
[…]
(16)
A díjszabási és kapacitáselosztási rendszereknek lehetővé kell tenniük a vasúti szolgáltatások tisztességes versenyét.”
4
Az említett irányelv „A díjak kialakítása, megállapítása és beszedése” című 4. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok a 91/440/EGK irányelv 4. cikkében rögzített független igazgatás [helyesen: üzemeltetési függetlenség] tiszteletben tartásával létrehoznak egy díjszabási rendszert.
Az igazgatás függetlensége [helyesen: üzemeltetési függetlenség] fent említett feltételének figyelembevételével a tagállamok megállapítják az egyes díjszabási szabályokat is, vagy átruházzák ezt a jogkört a pályahálózat‑működtetőre. Az infrastruktúra használatáért fizetendő díj megállapítása és a díj beszedése a pályahálózat‑működtető feladata.
(2) Amennyiben a pályahálózat‑működtető jogi formáját, szervezetét vagy döntéshozatali rendjét tekintve nem független bármely vasúttársaságtól, az e fejezetben megjelölt feladatokat – a díjbeszedés kivételével – egy jogi formáját, szervezetét vagy [helyesen: és] döntéshozatali rendjét tekintve minden vasúttársaságtól független díjszabási szervezet látja el.”
5
A 2001/14 irányelv „Szabályozó szervezet” című 30. cikke a következőképpen szól:
„(1) A 21. cikk (6) bekezdésének sérelme nélkül a tagállamok létrehoznak egy szabályozó szervezetet. E szervezetnek, amely lehet a közlekedésügyért felelős minisztérium vagy más szervezet, szervezetét, pénzügyi döntéseit, jogi felépítését és döntéshozatali funkcióit tekintve függetlennek kell lennie bármely infrastruktúraüzemeltetőtől [helyesen: pályahálózat‑működtetőtől], díjszabási szervezettől, elosztó szervezettől vagy kérelmezőtől. Továbbá bármely, a közszolgáltatási szerződések odaítélésében részt vevő illetékes hatóságtól függetlenül kell működnie. E szervezet az e cikkben ismertetett elvek szerint működik, azonban a jogorvoslati és szabályozó funkciók külön szervezetekre ruházhatók.
[…]
(3) A szabályozó szervezet biztosítja, hogy a pályahálózat‑működtető által megállapított infrastruktúra‑használati díjak megfeleljenek a II. fejezet rendelkezéseinek, és hátrányos megkülönböztetéstől mentesek legyenek. A kérelmezők és a pályahálózat‑működtető közötti tárgyalások az infrastruktúrahasználati díjak mértékéről csak akkor engedélyezhetők, ha ezekre a szabályozó szervezet felügyelete alatt kerül sor. A szabályozó szervezet közbelép, ha a tárgyalások várhatóan megsértik ezen irányelv rendelkezéseit.”
Az olasz jog
6
A 91/440 irányelvet, a vasúttársaságok engedélyezéséről szóló 95/18/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 2001. február 26‑i 2001/13/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (HL L 75., 26. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 401. o.) és a 2001/14 irányelvet (a továbbiakban együttesen: első vasúti csomag) a vasútra vonatkozó 2001/12/EK, 2001/13/EK és 2001/14/EK irányelv végrehajtásáról szóló, 2003. július 8‑i 188. sz. törvényerejű rendelet (a GURI 2003. július 24‑i 170. számának rendes melléklete, a továbbiakban: 188/2003. sz. törvényerejű rendelet) ültette át az olasz belső jogba.
7
A 91/440 irányelv II. mellékletében szereplő „alapvető funkciók” Olaszországban megoszlanak az infrastrukturális és közlekedési minisztérium (a továbbiakban: minisztérium) koncessziója alapján „pályahálózat‑működtetőnek” minősített Rete Ferroviaria Italiana SpA (a továbbiakban: RFI) és maga e minisztérium között. Az önálló jogi személyiséggel felruházott RFI a Ferrovie dello Stato Italiane csoport (a továbbiakban: FS‑csoport) tagja, ehhez tartozik az olasz piacon működő elsődleges vasúttársaság, nevezetesen a Trenitalia SpA (a továbbiakban: Trenitalia) is.
8
A 188/2003. sz. törvényerejű rendelet 11. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„A vasúti infrastruktúra‑kapacitás működtetője jogi formáját, szervezetét, illetve döntéshozatali rendjét tekintve önálló és a közlekedési ágazatban működő vállalkozásoktól független személy.”
9
Ami az alapvető funkciók gyakorlását illeti, az RFI feladata az infrastrukturális és közlekedési miniszter (a továbbiakban: miniszter) által megállapított díjak alapján az egyes üzemeltetők pályahasználati díjainak kiszámítása és azok beszedése, amint az a 188/2003. sz. törvényerejű rendelet 17. cikkéből következik, amelynek (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) Annak érdekében, hogy a vasúttársaságok nemzetközi szövetségei és a vasúttársaságok egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentesen férhessenek hozzá a vasúti infrastruktúra‑kapacitáshoz és használhassák azt, a nemzeti vasúti infrastruktúra‑kapacitáshoz való hozzáférésért fizetendő díjat a [miniszter] rendelete állapítja meg a vasúti pályahálózat‑működtető indokolással ellátott jelentése és a gazdasági tervezés miniszterközi bizottságának véleménye alapján, valamint az állam, a régiók, továbbá Trento és Bolzano autonóm tartományok közötti kapcsolatok állandó konferenciájával egyetértésben. A rendeletet a Gazzetta ufficiale della Repubblica italianában és az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában kihirdetik.
(2) Az (1) bekezdés alapján a vasúti pályahálózat‑működtető kiszámítja a vasúttársaságok nemzetközi szövetségei és a vasúttársaságok által az infrastruktúra használatáért fizetendő díjat, és beszedi azt.”
10
A fenti törvényerejű rendelet 17. cikkének (11) bekezdése a következőképpen határozza meg a miniszter feladatát:
„Az infrastruktúrához való hozzáférésre vonatkozó keretszabályokat, a 27. cikkben szereplő kapacitáselosztás, valamint a vasúti infrastruktúra használatáért fizetendő díj és a 20. cikkben szereplő szolgáltatások nyújtásáért fizetendő összegek kiszámításának elveit és eljárását a [miniszter] Gazzetta ufficiale della Repubblica italianában kihirdetett rendelete határozza meg. Ugyanezen rendelet meghatározza a 20. cikkben szereplő szolgáltatásokra alkalmazandó szabályokat.”
11
Ugyanezen törvényerejű rendelet 37. cikke a 2001/14 irányelv 30. cikkének átültetésére irányul, és meghatározza a „Szabályozó szervezet” feladatait. E cikket a 2011. július 6‑i 98. sz. rendelettörvény (a továbbiakban: 98/2011. sz. rendelettörvény) módosította az Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (a továbbiakban: URSF) – a szabályozó szervezet – igazgatóinak a kinevezésére vonatkozó új eljárás bevezetése céljából.
12
A 98/2011. sz. rendelettörvény 21. cikkének (4) bekezdése ugyanis a következőképpen fogalmazta át a 188/2003. sz. törvényerejű rendelet 37. cikkének (1a) bekezdését:
„Az (1) bekezdés tekintetében a [minisztériumnak] a szabályozó szervezet feladatával megbízott szolgálata szervezeti és könyvviteli önállósággal rendelkezik a számára biztosított gazdasági és pénzügyi források keretei között. E szolgálat a tevékenységéről minden évben jelentést nyújt be a parlamentnek.”
13
Ezenkívül a 98/2011. sz. rendelettörvény beiktatta a fent említett 37. cikkbe az (1b) bekezdést is, amely a következőképpen szól:
„Az (1a) bekezdés szerinti szolgálat vezetőjét olyan személyek közül választják, akik függetlensége és erkölcsi tulajdonságai megkérdőjelezhetetlenek, és elismert a vasúti ágazati szakértelmük; a módosított 2001. március 30‑i 165. sz. törvényerejű rendelet 19. cikkének (4), (5a) és (6) bekezdése értelmében a [miniszter] javaslatára a minisztertanács elnökének rendelete nevezi ki e vezetőt. E javaslatot előzetesen véleményezik a hatáskörrel rendelkező parlamenti bizottságok, amelyek a kérelemtől számított 20 napon belül nyilatkoznak. E bizottságok meghallgathatják az érintett személyt. Az (1a) bekezdés szerinti szolgálat vezetőjét három évre nevezik ki, megbízatása csak egyszer újítható meg. Az (1a) bekezdés szerinti szolgálat vezetőjének funkciója nem fér össze a politikai jellegű választott tisztségekkel; hasonlóképpen senki sem nevezhető ki e tisztségre, ha bármilyen természetű érdekei ellentétesek e szolgálat feladataival. A hivatalvesztés terhe mellett, az (1a) bekezdés szerinti szolgálat vezetője nem folytathat sem közvetlenül sem közvetetten bármilyen más szakmai vagy konzultatív tevékenységet; nem lehet köz‑ vagy magánjogi szervezet tisztségviselője vagy alkalmazottja, és nem láthat el más közfeladatokat, továbbá nem lehet közvetlen vagy közvetett érdekeltsége az ezen ágazatban működő társaságokban. A szolgálat jelenlegi igazgatója megbízatása lejártáig hivatalában marad.”
A pert megelőző eljárás és a Bíróság előtti eljárás
14
2007. május 10‑én és 2007. november 21‑én a Bizottság kérdőíveket küldött az olasz hatóságoknak a vasúti ágazat nemzeti jogi hátterére vonatkozó információk beszerzése céljából. Az Olasz Köztársaság 2007. augusztus 13‑án, illetve 2008. január 18‑án válaszolt.
15
Az ily módon beszerzett információk alapján a Bizottság jogsértési eljárást indított az Olasz Köztársaság ellen ez utóbbinak a vasúti közlekedés területére vonatkozó jogszabályai és az első vasúti csomagot alkotó irányelvek közötti összeegyeztethetetlenség miatt. 2008. június 26‑án a Bizottság felszólító levelet küldött e tagállamnak, amelyben megismételte az olasz szabályozás azon elemeit, amelyeket nem tekintett ezen első vasúti csomaggal összeegyeztethetőnek, és felhívta arra, hogy két hónapon belül nyújtsa be észrevételeit.
16
Az Olasz Köztársaság az említett felszólító levélre a 2008. augusztus 13‑i levelében válaszolt, amelyben kötelezettséget vállalt arra, hogy áttekinti az olasz piac helyzetét és az olasz jogi hátteret a pályahálózat‑működtetők döntéshozatali függetlenségére vonatkozó problémák értékelése és módosítások javaslása érdekében.
17
Miután a Bizottság szolgálatai újabb felvilágosítást kértek az Olasz Köztársaságtól, ez utóbbi a 2008. december 22‑i, valamint a 2009. január 21‑i és március 23‑i leveleiben válaszolt e kérelemre.
18
2009. október 1‑jén az olasz hatóságok közölték a közösségi kötelezettségek és az Európai Közösségek Bírósága ítéleteiben foglaltak teljesítéséhez szükséges sürgős rendelkezésekről szóló, 2009. szeptember 25‑i 135. sz. törvényrendelet (a GURI 2009. szeptember 25‑i 223. száma, 2. o.) szövegét, különösen kiemelve ennek 2. cikkét, valamint azt, hogy az RFI alapszabálya 15. cikke egyik módosításának szövege összeférhetetlenséget ír elő e vállalkozás tisztségviselői minősége és az anyavállalat – nevezetesen az FS‑csoport –, illetve az általa ellenőrzött, a vasúti közlekedési ágazatban működő más vállalkozások tisztségviselői minősége között.
19
2009. október 8‑i levelében a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött az Olasz Köztársaságnak, amelyben azt állította, hogy ez utóbbi említett ágazatra vonatkozó szabályozása nem felel meg a 91/440 és a 2001/14 irányelvnek, és két hónapos határidőt adott e tagállam számára az e véleménynek való megfeleléshez szükséges intézkedések megtételére.
20
Az Olasz Köztársaság a 2009. december 23‑i és 2010. április 26‑i levelében válaszolt a fenti indokolással ellátott véleményre. Ezenkívül 2009. december 2‑án e tagállam tájékoztatta a Bizottságot a 2009. szeptember 25‑i 135. sz. rendelettörvény módosításáról és törvényi szintre emeléséről szóló, 2009. november 20‑i 166. sz. törvény szövegéről.
21
A Bizottság – miután az indokolással ellátott vélemény olasz változatában tárgyi tévedést fedezett fel, és az Olasz Köztársaság által vele közölt információkra tekintettel pontosítani kívánta álláspontját – 2010. november 24‑én indokolással ellátott kiegészítő véleményt fogadott el, amelyet ugyanezen a napon közölt e tagállammal, és ebben felhívta ez utóbbit arra, hogy a közlésétől számított egy hónapos határidőn belül feleljen meg annak.
22
Az Olasz Köztársaság az indokolással ellátott kiegészítő véleményre 2011. január 10‑i levelében válaszolt.
23
A Bizottság, mivel az olasz hatóságok válaszát nem találta kielégítőnek, úgy határozott, hogy benyújtja a jelen keresetet.
24
2011. november 21‑i végzésével a Bíróság elnöke megengedte, hogy a Cseh Köztársaság az Olasz Köztársaság kérelmeinek támogatására beavatkozzon a jelen eljárásba.
25
2013. április 11‑én tárgyalást tartottak a Bíróságon, amelyen a Bizottság tájékoztatta ez utóbbit arról, hogy elállt az első, a 91/440 irányelv 6. cikke (3) bekezdésének és II. mellékletének megsértésére alapított kifogásától.
A keresetről
Az infrastruktúrához való hozzáférés díjszabására alapított kifogásról
A felek érvei
26
A Bizottság legelőször is azt állítja, hogy az olasz szabályozás nem tartja tiszteletben a pályahálózat‑működtető üzemeltetési függetlenségére vonatkozóan a 2001/14 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében előírt követelményt.
27
A Bizottság szerint e cikk előírja, hogy a díjak meghatározása, vagy másképpen kifejezve a díjszabás megválasztása a pályahálózat‑működtető hatáskörébe tartozik. Olyan üzemeltetési függetlenséget jelent, amely lehetővé teszi a pályahálózat‑működtető számára elegendő bevétel megszerzését ahhoz, hogy állami beavatkozás nélkül lássa el feladatait. A díjak mértékének meghatározására irányuló jogkör fenntartásával viszont az állam megfosztja a pályahálózat‑működtetőt az igazgatás egyik alapvető eszközétől.
28
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a 2001/14 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének ezen olvasatát megerősíti annak rendszertani értelmezése. Ezen irányelv 30. cikkének (3) bekezdése az e célból létrehozott szervezet ellenőrzése alá veti a pályahálózat‑működtető díjszabásra vonatkozó döntéseit, és ezen ellenőrzésnek csak akkor van értelme, ha a pályahálózat‑működtető döntéshozatali hatáskörrel rendelkezik a díjak meghatározására.
29
Márpedig Olaszországban a 188/2003. sz. törvényerejű rendelet 17. cikkének (1) bekezdése értelmében a miniszter az, aki meghatározza a hálózat‑hozzáférési díjakat. A pályahálózat‑működtető javaslatot, ún. „indokolással ellátott jelentést” fogalmazhat meg ezzel kapcsolatban, azonban a miniszter az, aki rendeletben dönt e díjak mértékének megállapításáról. Ugyanezen cikk (2) bekezdése alapján ezt követően a pályahálózat‑működtető feladata az egyes vasúttársaságok által az egyedi menetvonalak használatáért ténylegesen fizetendő díjak kiszámítása és e díjak beszedése.
30
A Bizottság szerint, ha a hatáskör a miniszter számára van biztosítva, a szabályozó szervezet nem tudja ellenőrizni sem a díjakat, sem azok különböző költségkategóriákon alapuló számítási módjait, mivel e szervezet semmilyen jogkörrel nem rendelkezik a miniszter tekintetében.
31
A Bizottság hozzáfűzi, hogy a 2001/14 irányelv más rendelkezései szükségképpen feltételezik, hogy a pályahálózat‑működtető funkciói ne korlátozódjanak az adott esetben fizetendő díjak puszta folyósítására és beszedésére, hanem terjedjenek ki az alkalmazandó díjak mértékének meghatározására.
32
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy nem felel meg a 2001/14 irányelvben bevezetett mechanizmusoknak az, hogy a miniszter a pályahálózat‑működtető költségvetési egyensúlyának biztosítása érdekében megállapítja a díjak mértékét. Igaz, hogy az államnak érdekében állhat a pályahálózat‑működtető bevételeinek ellenőrzése, mivel ezen irányelv 6. cikkének (1) bekezdése értelmében az ő feladata annak biztosítása, hogy e pályahálózat‑működtető könyveiben az infrastruktúra‑használati díjakból származó bevétel, az egyéb üzleti tevékenységekből származó eredmény és az állami finanszírozás legalább egyensúlyban legyen az infrastruktúra költségeivel. Ezen irányelv lehetővé teszi az állam számára, hogy ne a díjak mértékének megállapítása révén befolyásolja a pályahálózat‑működtető könyvelését, hanem inkább az e 6. cikk (2) bekezdésében előírt eszközök, nevezetesen az infrastruktúra biztosítása költségeinek és a pályahasználati díjaknak a csökkentésére ösztönző intézkedések révén. Az infrastruktúra biztosítása költségeinek csökkentése legalábbis részben lehetővé teszi az állam számára az arra szánt pénzeszközök megtakarítását.
33
A Bizottság szerint a 188/2003. sz. törvényerejű rendelet 17. cikke (1) bekezdésének megszövegezése nagyon egyértelműen mutatja, hogy ki rendelkezik döntéshozatali szereppel, és hogy kinek kell benyújtania a javaslatokat. Ezenkívül a miniszter által a döntéshozatali folyamat során végzett értékelés meghaladja a pályahálózat‑működtető indokolással ellátott jelentése tartalmának kereteit. Ugyanis a miniszter nemcsak az e törvényerejű rendelet 17. cikkének (3) bekezdésében szereplő feltételek alapján vizsgálja meg a javaslat megfelelőségét, hanem a pályahálózat‑működtető könyvelési egyensúlyára vonatkozó követelmény alapján is.
34
Az Olasz Köztársaság emlékeztet arra, hogy a szabályozó szervezet többek között az egyedi menetvonalak tekintetében saját kezdeményezésére vagy a vasúttársaságok kérelmét követően a pályahálózat‑működtetővel folytatott díjszabási tárgyalások szakaszában, vagy pedig e díj megállapítását követően gyakorolhatja a – versenykorlátozó vagy a vállalkozásokkal szemben hátrányos megkülönböztetést tartalmazó vagy ilyennek tűnő – díjmértékek alkalmazására vonatkozó ellenőrző tevékenységét.
35
A 188/2003. sz. törvényerejű rendelet 37. cikkének (6a) bekezdése értelmében ugyanis „abban az esetben, ha megállapítást nyer a vasúti infrastruktúrához és a kapcsolódó szolgáltatásokhoz való hozzáférésre és azok használatára vonatkozó szabályozás megsértése”, a szabályozó szervezet közigazgatási bírságot szabhat ki a piacról származó bevételekre vonatkozó forgalom 1%‑áig terjedő mértékben, legfeljebb 1000000 euró összegben.
36
Az Olasz Köztársaság szerint – mivel a miniszteri jóváhagyás nem biztosít védelmet a pályahálózat‑működtető számára valamely szankcióval szemben – nyilvánvaló, hogy a szabályozó szervezet által felhozott kifogás esetén a pályahálózat‑működtetőnek módosítania kell a díjakra vonatkozó javaslatát, vagy ha ezeket már rögzítették, új javaslatot kell megfogalmaznia. Ellenkező esetben a szabályozó szervezet esetlegesen bírság kiszabását eredményező eljárást kezdeményezhetne.
37
Az említett tagállam szerint ezen ellenőrzési rendszer megfelel a 2001/14 irányelv rendelkezéseinek. Ezenkívül figyelembe véve azt, hogy ezen irányelv szövege szerint nem a szabályozó szervezet feladata a díjak közvetlen módosítása, nehezen határozható meg, hogy milyen más módon lehetnének elképzelhetők a szabályozó szervezet feladatai, ha nem egyfelől a kérelmezők és a pályahálózat‑működtető között folyamatban lévő tárgyalások során beavatkozási jogkör biztosítása, másfelől szankcionálási jogkör azon esetben történő biztosítása révén, amikor a pályahálózat‑működtető megsérti a díjak meghatározásának jogszabályi feltételeit.
38
A díjszabásra vonatkozó kifogás keretében felvetett alapvető kérdést illetően az Olasz Köztársaság azt állítja, hogy a 188/2003. sz. törvényerejű rendelet 17. cikke (1) bekezdése helyes alkalmazásának megfelelően a miniszter semmilyen funkcióval nem rendelkezik a pályahálózat‑működtető indokolással ellátott jelentése alapján megállapított díjak mértékének érdemi ellenőrzése tekintetében. Ez utóbbinak csak arra terjed ki a hatásköre, hogy a szigorú jogszerűségi felülvizsgálat keretében azon „sajátos szabályok” betartását vizsgálja, amelyeket a 2001/14 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamoknak kell megállapítaniuk.
A Bíróság álláspontja
39
Az infrastruktúrához való hozzáférés díjszabására alapított kifogásával a Bizottság a 2001/14 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének és 30. cikke (3) bekezdésének megsértését rója fel az Olasz Köztársaságnak, mivel az olasz jogszabályokban a díjak összegének megállapítására vonatkozóan előírt részletes szabályok a véleménye szerint nem tartják tiszteletben a pályahálózat‑működtető „üzemeltetési függetlenségét.” A miniszter rendeletben állapítja meg ugyanis a hálózat‑hozzáférési díjakat.
40
A Bizottság és az említett tagállam véleménye eltér arról a kérdésről, hogy mikortól tekinthető úgy, hogy a pályahálózat‑működtető függetlenül végzi a díjak összegének megállapítását.
41
A 2001/14 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok kötelesek díjszabási rendszert létrehozni, és a pályahálózat‑működtető üzemeltetési függetlenségének tiszteletben tartása mellett különös díjszabási szabályokat is megállapíthatnak. E rendelkezés értelmében ezen utóbbi feladata egyrészről az infrastruktúra használatáért fizetendő díj megállapítása, másrészről pedig annak beszedése (lásd különösen a C‑483/10. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2013. február 28‑án hozott ítélet 39. pontját).
42
Ugyanezen 4. cikk a díjszabási rendszerek tekintetében megosztja a hatásköröket a tagállamok és a pályahálózat‑működtető között. A tagállamok feladata ugyanis a díjszabási rendszer megállapítása, míg a pályahálózat‑működtetőé a díj megállapítása és annak beszedése (a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 41. pontja).
43
Ezzel kapcsolatban a 2001/14 irányelv céljait kell felidézni. Elsősorban ugyanis, az ezen irányelvvel létrehozott díjszabási rendszer révén elérni kívánt egyik célkitűzés a pályahálózat‑működtető üzemeltetési függetlenségének biztosítása. Más szóval a pályahálózat‑működtetőnek a díjszabási rendszert üzemeltetési eszközként kell használnia. Ily módon ezen irányelv (12) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a tagállamok által meghatározott kereteken belül a díjszabási és a kapacitáselosztási rendszereknek arra kell ösztönözniük a vasúti pályahálózat‑működtetőket, hogy optimalizálják infrastruktúrájuk használatát. Márpedig e pályahálózat‑működtetők a díjszabási rendszer révén nem tudnák megvalósítani ennek optimalizálását, ha szerepüknek a díjak összegének egyes konkrét esetekben való és miniszteri rendeletben előzetesen megállapított képlet alapján történő kiszámítására kellene korlátozódnia. Az említett pályahálózat‑működtetőknek tehát bizonyos mozgástérrel kell rendelkezniük a díjak összegének megállapításakor (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 44. pontját).
44
Az Olasz Köztársaság ezzel kapcsolatban arra hivatkozik, hogy a miniszter csak jogszerűségi ellenőrzést végez a pályahálózat‑működtető javaslata felett, és ezért nincs semmilyen befolyása annak függetlenségére. A Bizottság állításának megfelelően azonban ez a gyakorlat egyetlen olyan szabályon sem alapul, amely megdönthetetlen jelleggel ruházná azt fel. Ez a gyakorlat tehát nem tekinthető a 2001/14 irányelv céljainak megfelelőnek.
45
Ezenkívül a 2001/14/EK irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében „[a]z infrastruktúra használatáért fizetendő díj megállapítása és a díj beszedése a pályahálózat‑működtető feladata.” Márpedig a 188/2003. sz. törvényerejű rendelet szövegéből, különösen annak 17. cikkéből egyértelműen következik, hogy a díj megállapítását a miniszter együttműködésével kell meghatározni, mivel ez utóbbi határozata kötelezi a pályahálózat‑működtetőt.
46
Kétségtelen, hogy az Olasz Köztársaság állításának megfelelően a miniszter csak jogszerűségi ellenőrzést gyakorol e területen. Mindazonáltal a 2001/14 irányelvvel bevezetett rendszer értelmében az ilyen jogszerűségi ellenőrzésnek a szabályozó szervezethez, a jelen esetben az URSF‑hez, és nem a miniszterhez kell tartoznia. Következésképpen, mivel a miniszternek az infrastruktúrához való hozzáférési díjak megállapítására vonatkozó döntése kötelező a pályahálózat‑működtetőre, meg kell állapítani, hogy az olasz szabályozás nem teszi lehetővé ez utóbbi függetlenségének biztosítását. Ennélfogva e jogszabály e tekintetben nem felel meg az ezen irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében foglalt követelményeknek.
47
Végül ami a 2001/14 irányelv 30. cikkének (3) bekezdését illeti, igaz ugyan, hogy az, hogy a miniszter ellenőrizheti a pályahálózat‑működtető által készített díjtervezetet, nem akadályozza meg az URSF‑t abban, hogy ellássa feladatát azon ellenőrzések elvégzése révén, amelyeket e feladat megkövetel. Mindazonáltal az ilyen rendszer önmagában nem elegendő ahhoz, hogy a pályahálózat‑működtető függetlensége az uniós jogalkotó szándékának megfelelően megállapítható legyen.
48
A fenti megfontolásokból következően a Bizottságnak az infrastruktúrához való hozzáférés díjszabására vonatkozó kifogását megalapozottnak kell tekinteni.
A szabályozó szervezet függetlenségére vonatkozó kifogásról
A felek érvei
49
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy az olasz jogszabályok nem biztosítják a szabályozó szervezet teljes és szükséges függetlenségét valamennyi vasúttársaságtól, mivel a szabályozó szervezet személyzetét a minisztérium köztisztviselői alkotják, és ez utóbbi továbbra is meghatározó befolyással bír az FS‑csoportra, amelyhez az elsődleges olasz vasúti társaság, nevezetesen a Trenitalia tartozik, így tehát ez utóbbira is.
50
A Bizottság szerint az URSF, azaz a szabályozó szervezet a minisztérium része. Ezenkívül az olasz piac elsődleges vasúti szereplője, azaz a Trenitalia, azon kívül, hogy ugyanahhoz a vállalkozáscsoporthoz tartozik, mint a pályahálózat‑működtető, az államhoz tartozó társaság, amely felett a minisztérium, bár már nem gyakorol résztulajdonosi jogokat, mindezek ellenére meghatározó befolyással bír.
51
A Bizottság ugyanis azt állítja, hogy a szabályozó szervezet személyzete a minisztérium olyan köztisztviselőiből áll, akik továbbra is meghatározó befolyással bírnak az FS‑csoport, valamint a Trenitalia felett, és e személyzet teljes mértékben e minisztérium szervezetébe integrálódik. Ezenkívül a gazdasági minisztérium által az FS‑csoport résztulajdonosi funkcióinak ellátása terén betöltött támogatói szerep révén a minisztérium megőrizte az ahhoz fűződő érdekét, hogy ugyanezen csoport pozitív értelemben fejlődjön.
52
A Bizottság szerint ez a helyzet érdekellentétet hoz létre a minisztérium azon köztisztviselői számára, akik a szabályozó szervezet szerkezetében működnek, és akik ezért kötelesek hátrányos megkülönböztetéstől mentes bánásmódot biztosítani az állami vasúttársaság versenytársai számára. Az ellenőrzési tevékenységük keretében ugyanis figyelembe kellene venniük a társaság kereskedelmi érdekeit.
53
A Bizottság kifejti, hogy nem azt kívánja állítani, hogy a 2001/14 irányelv semmilyen esetben sem teszi lehetővé, hogy a szabályozó szervezet valamely minisztériumhoz tartozzék. Mindazonáltal e lehetőség nem befolyásolhatja az e szervezet által hozott intézkedések címzettjeinek minősülő vasúttársaságok – különösen döntéshozatali – függetlenségére vonatkozó feltételt. Az ezen irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében kifejezetten előírt azon lehetőség, hogy a szabályozó szervezet valamely minisztérium része legyen, a Bizottság szerint nem választható el a rendelkezés többi részétől, és különösen a függetlenség itt előírt követelményétől. Következésképpen az ilyen lehetőséget ki kell zárni, amennyiben a szabályozó szervezetnek valamely minisztériumba való integrálását e szervezet függetlenségének rovására valósítják meg.
54
Másodlagosan, az Olasz Köztársaság által az URSF számára biztosított további függetlenségi garanciákat illetően a Bizottság legelőször is arra hivatkozik, hogy az érvelése nem a minisztertanács jogköreire irányul, hanem az egyik minisztériumon, nevezetesen az infrastrukturális és közlekedési minisztériumon belüli kapcsolatokra. Ezenkívül az URSF igazgatóinak jogköreit illetően a Bizottság azt állítja, hogy ők a miniszter alá vannak rendelve, amely megőrizte döntéshozatali mozgásterét a kinevezés, a források rendelkezésre állása és ezen igazgatók szerződéseinek esetleges felbontása tekintetében.
55
E tekintetben a Bizottság tudomásul veszi, hogy a keresetének benyújtását követően, 2011. július 6‑i hatállyal módosították a 188/2003. sz. törvényerejű rendelet 37. cikkét. Az ezen, a jelen eljárás szempontjából elkésett módosítás relevanciájára vonatkozó bármely megfontoláson kívül a Bizottság úgy ítéli meg, hogy annak a jogsértés esetleges megszüntetése tekintetében vett tényleges terjedelmét a későbbiekben kell tisztázni.
56
A Bizottság ezt követően kifejti, hogy nem győzte meg az indokolással ellátott véleményre adott válasz, amelyből nem derül ki, hogy a minisztérium nem rendelkezett mérlegelési mozgástérrel, különösen az URSF igazgatóival kötött szerződések megszüntetése tekintetében. A 2009. október 8‑i indokolással ellátott véleményre adott 2009. december 23‑i válasz annak kifejtésére korlátozódott, hogy az URSF nem illeszkedik a minisztérium osztályainak szerkezetébe, és ezért nem terjed ki rá azon osztályvezető ellenőrzése, amelyhez a vasúti közlekedési igazgatóság tartozik. Ami az ugyanezen véleményre adott, 2010. április 26‑i kiegészítő választ illeti, az nem tartalmaz egyetlen további utalást sem a kérdésre. Ezek az információk nem gyengítik a Bizottság azon érvét, miszerint az URSF személyzete olyan minisztériumi köztisztviselőkből áll, akik az FS‑csoport résztulajdonosa számára biztosítandó támogatás nyújtásával megbízott miniszter alá tartoznak.
57
Végül a Bizottság emlékeztet arra, hogy a 2001/14 irányelv 30. cikkének (1) bekezdése megköveteli, hogy a szabályozó szervezet teljes függetlenséggel járjon el nem csupán a vasúttársaságok, hanem az infrastruktúra‑díjszabási szervezetek tekintetében is. Így a Bizottság szerint az infrastruktúrához való hozzáférés díjszabását az a miniszter határozza meg, amelynek az URSF teljesen alá van rendelve. Ez az oka annak, hogy ez a szabályozó szervezet nem rendelkezik semmilyen döntéshozatali, szervezeti, jogi és pénzügyi függetlenséggel, mivel egyetlen szerv, nevezetesen a minisztérium van szabályozói szerepében együttesen megbízva a díjszabással és annak ellenőrzésével.
58
Az Olasz Köztársaság emlékeztet arra, hogy a 2001/14 irányelv nem tiltja meg, hogy a szabályozó szervezet valamely minisztérium része legyen, amennyiben ez utóbbi nem vesz részt az FS‑csoport résztulajdonosi jogainak gyakorlásában. E tagállam arra hivatkozik, hogy a 98/2011. sz. rendelettörvény döntéshozatali önállóságot hozott létre a minisztériummal szemben, és hogy olyan helyzetet biztosít az URSF számára, amelyben jogilag teljes mértékben önállóan rendelkezhet azon forrásokról, amelyeket a törvény biztosít a számára.
59
Ami az URSF‑nek a minisztériummal szembeni függetlenségére vonatkozó kérdést illeti, az Olasz Köztársaság arra hivatkozik, hogy a 2011. július 6. óta hatályos 98/2011. sz. rendelettörvény lehetővé tette a Bizottság kételyeinek eloszlatását, mivel kivonta az URFS‑t a minisztérium befolyása alól különösen azáltal, hogy az e minisztérium szervezetén kívül elhelyezkedő pozíciót biztosított az igazgatójának. E tagállam végül hozzáfűzi, hogy a kereset benyújtásának időpontjában hatályos rendszer sem volt ellentétes a 2001/14 irányelv 30. cikkének (1) bekezdésével.
60
Ezenkívül az Olasz Köztársaság viszonválaszában a versenyhez, az infrastruktúrafejlesztéshez és a versenyképességhez szükséges sürgős rendelkezésekről szóló, 2012. január 24‑i 1. sz. rendelettörvény módosításáról és törvényi szintre emeléséről szóló, 2012. március 24‑i 27. sz. törvényre (a GURI 2012. március 24‑i 71. számának rendes melléklete) is utal, amelynek 36. cikke előírja az Autorità di regolazione dei trasporti (közlekedésszabályozó hatóság) létrehozatalát, amely felváltja az URSF‑t, és kiegészíti az ez utóbbi által ellátott feladatokat. E tagállam azzal érvel, hogy nem azért került sor ezen új hatóság létrehozatalára, mert az URSF‑t nem tekintették kellőképpen önállónak, hanem az az olasz jogalkotónak a piacliberalizáció biztosítására irányuló szélesebb körű beavatkozása körébe tartozó azon döntésének tudható be, hogy egyetlen önálló személyre bízza az összes közlekedési mód, és nem csak a vasúti közlekedés ellenőrzését.
A Bíróság álláspontja
61
A szabályozó szervezet függetlenségére vonatkozó kifogásában a Bizottság azt kifogásolja, hogy az olasz szabályozás nem tartotta tiszteletben a 2001/14 irányelv 30. cikkének (1) bekezdését, mivel az URSF – azáltal, hogy a minisztérium köztisztviselői alkotják – nem tekinthető függetlennek, és ez különösen így van, mivel e minisztérium továbbra is befolyással bír az FS‑csoportra, amelybe a legnagyobb olasz vasúti társaság, nevezetesen a Trenitalia tartozik.
62
E tekintetben el kell ismerni, hogy az egymást követő jogalkotási beavatkozásaival az olasz hatóságok közvetlenül befolyásolták a szabályozó szervezet szervezetét azáltal, hogy mindegyik jogalkotási szakaszban újraszabályozták a szervezeti és a könyvviteli önállóságát. Erre került sor a 98/2011. sz. rendelettörvénnyel, és még inkább a 2012. március 24‑i 27. sz. törvénnyel, amely új közlekedésszabályozási hatóságot állatott fel.
63
Emlékeztetni kell azonban arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében a kötelezettségszegés megtörténtét a tagállamnak az indokolással ellátott véleményben foglalt határidő lejártakor fennálló helyzete alapján kell megítélni, és a későbbi változásokat a Bíróság nem veheti figyelembe (lásd különösen a Bíróság C-110/00. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben 2001. október 11-én hozott ítéletének [EBHT 2001. I-7545. o.] 13. pontját és a C-383/09. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2011. június 9-én hozott ítéletének [EBHT 2011., I-4869. o.] 22. pontját).
64
Ami az arra irányuló érvet illeti, hogy a kereset benyújtásának időpontjában hatályos olasz szabályozás megfelelt a 2001/14 irányelv 30. cikke (1) bekezdésének, elegendő arra emlékeztetni, hogy e rendelkezés szerint a szabályozó szervezet lehet a közlekedésügyért felelős minisztérium. Ebből következően a Bizottság nem alapozhatja annak megállapítását, hogy az URSF nem független, pusztán arra, hogy az e minisztériumhoz tartozik.
65
Igaz ugyan, hogy – amint azt a Bizottság joggal állítja – a minisztériumhoz tartozó köztisztviselők kényes helyzetben vannak, mivel a szabályozó szervezeten belül dolgoznak, míg szervezetileg e minisztériumhoz tartoznak. Ezenkívül a Bizottság helyesen hivatkozik arra, hogy a 2001/14 irányelv 30. cikke (1) bekezdésének célja a szabályozó szervezet függetlenségének biztosítása, és e célnak kell felülkerekednie ahhoz képest, hogy ez utóbbi valamely minisztériumhoz tartozhat.
66
Meg kell jegyezni, hogy a 188/2003. sz. törvényerejű rendelet 37. cikke – a 98/2011. sz. rendelettörvényből eredő változatát megelőző változatában – kimondta, hogy „a [minisztériumnak] a szabályozó szervezet funkcióiért felelős szolgálata ezen minisztérium költségvetési tervezetében szereplő források keretei között rendelkezik a feladata ellátásához szükséges humán, dologi és pénzügyi forrásokkal”. A Bizottság szerint azonban ez a megszövegezés nem tekinthető úgy, mint amely biztosítja, hogy a szabályozó szervezet teljesen függetlenül járhasson el, mivel a pénzügyi forrásai a minisztérium költségvetésétől függnek.
67
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Bizottság által a harmadik kifogásának alátámasztására felhozott érvek mind általános jellegűek, és lényegében arra irányulnak, hogy az URFS olyan szerv, amely a minisztériumhoz tartozik, noha az ehhez való tartozást nem tiltja a 2001/14 irányelv. A Bizottság ezen túlmenően egyetlen más, a kifogásának alátámasztására kiterjedő érvre sem hivatkozik.
68
Márpedig a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 258. cikk alapján indított kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban a Bizottság feladata az állítólagos kötelezettségszegés fennállásának bizonyítása. A Bíróság előtt tehát a Bizottságnak kell előadnia – bármilyen vélelemre való hivatkozás nélkül – a kötelezettségszegés fennállásának vizsgálatához szükséges tényeket (lásd különösen a C-494/01. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2005. április 26-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-3331. o.] 41. pontját, a C-335/07. sz., Bizottság kontra Finnország ügyben 2009. október 6-án hozott ítélet [EBHT 2009., I-9459. o.] 46. pontját, valamint a C‑556/10. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2013. február 28‑án hozott ítélet 66. pontját).
69
Ennélfogva a Bizottság által a 2001/14 irányelv 30. cikke (1) bekezdésének megsértésére alapított kifogásnak nem lehet helyt adni.
70
Következésképpen egyfelől meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság – mivel nem biztosította a pályahálózat‑működtető függetlenségét az infrastruktúrához való hozzáférés díjszabásának megállapítása és a vasúti infrastruktúra‑kapacitás elosztása tekintetében – megsértette a 2001/14 irányelv 4. cikkének (1) bekezdéséből és 30. cikkének (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, másfelől a kereset fennmaradó részét el kell utasítani.
A költségekről
71
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (3) bekezdése értelmében részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit. Ugyanezen szabályzat 141. cikkének (1) bekezdése továbbá úgy rendelkezik, hogy a Bíróság a keresetétől vagy a kérelmétől elálló felet kötelezi a költségek viselésére, ha a másik fél ezt az elállásra vonatkozó észrevételeiben kéri.
72
A jelen ügyben a Bizottság elállt a keresetének alátámasztására felhozott első, a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése és II. melléklete szerinti alapvető funkciókat ellátó szervezet függetlenségének hiányára alapított jogalaptól.
73
Mivel azonban a Bizottság és az Olasz Köztársaság egyébként részlegesen pernyertes lett, úgy kell határozni, hogy maguk viselik saját költségeiket.
74
Az említett eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése értelmében – amely szerint az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket – a Cseh Köztársaság maga viseli saját költségeit.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1)
Az Olasz Köztársaság – mivel nem biztosította a pályahálózat‑működtető függetlenségét az infrastruktúrához való hozzáférés díjszabásának megállapítása és a vasúti infrastruktúra‑kapacitás elosztása tekintetében – nem teljesítette a 2007. október 23‑i 2007/58/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, a vasúti infrastruktúra‑kapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról szóló, 2001. február 26‑i 2001/14/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 4. cikke (1) bekezdéséből és 30. cikke (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
2)
A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
3)
Az Európai Bizottság, az Olasz Köztársaság és a Cseh Köztársaság maguk viselik saját költségeiket.
Aláírások
( *1 ) Az eljárás nyelve: olasz.
Top