C‑41/02. sz. ügy
Az Európai Közösségek Bizottsága
kontra
Holland Királyság
„Tagállami kötelezettségszegés – Az EK‑Szerződés 30. és 36. cikkei (jelenleg, módosítást követően EK 28. és EK 30. cikk) – Élelmiszerek, amelyekhez vitaminokat vagy ásványi sókat adtak hozzá – Ezek forgalomba hozatalát táplálkozási szükséglet fennállásától függővé tevő nemzeti jogszabály – Azonos hatású intézkedések – Igazolás – Közegészségügy – Arányosság”
Az ítélet összefoglalása
Áruk szabad mozgása – Mennyiségi korlátozások – Azonos hatású intézkedések – A tápanyagokkal dúsított élelmiszerek forgalomba hozatalát rendszeresen a lakosság táplálkozási szükséglete fennállásától függővé tevő nemzeti szabályozás – Megengedhetetlenség – Igazolás – A közegészség védelme – Hiány – Az arányosság elvének megsértése
(EK-Szerződés, 30. és 36. cikk [jelenleg, módosítást követően EK 28. és EK 30. cikk])
Nem teljesíti az EK‑Szerződés 30. cikkéből (jelenleg, módosítást követően, EK 28. cikk) eredő kötelezettségeit az a tagállam, amely olyan közigazgatási gyakorlatot alkalmaz, amely alapján más tagállamokban jogszerűen előállított vagy forgalmazott, A vitaminnal (retinoid formájában), D vitaminnal, folsavval, szelénnel, rézzel vagy cinkkel dúsított, rendszeres fogyasztásra szánt élelmiszerek – ha azok a nemzeti szabályozás értelmében se nem helyettesítő termékek, se nem folyadék hozzáadásával készített élelmiszerek –, kizárólag akkor forgalmazhatók a területén, ha e dúsítás megfelel e tagállam lakossága táplálkozási szükségletének, méghozzá anélkül, hogy megvizsgálnák, hogy ezen élelmiszerek alkalmasak-e olyan más élelmiszerek helyettesítésére, amelyekre vonatkozóan ugyanazon tápanyagok hozzáadása kötelező.
Ugyanis bár a közösségi jog nem zárja ki, hogy az elővigyázatosság elvének alkalmazásával a tagállami szabályozás – előzetes engedélyezés hiányában – megtiltsa olyan élelmiszerek forgalmazását, amelyekhez az említett szabályozás által engedélyezett tápanyagokon kívül más tápanyagokat adtak hozzá, mivel a harmonizáció hiányában és amennyiben a tudományos kutatások jelenlegi állapota szerint még bizonytalanság áll fenn, a tagállamok feladata eldönteni az emberi élet és egészség védelmének biztosítani kívánt szintjét, e mérlegelési jogkört akkor is az arányosság elve tiszteletben tartásával kell gyakorolni. Továbbá, a nemzeti hatóságok feladata minden egyes ügyben – a nemzeti táplálkozási szokások fényében és a nemzetközi tudományos kutatások eredményeire figyelemmel – bizonyítani, hogy szabályozásuk szükséges a közegészség védelmének biztosítására, és különösen, hogy a szóban forgó termékek forgalomba hozatala a közegészségre tényleges kockázatot jelent.
Ilyen körülmények között a dúsított tápanyagok forgalmazásának módszeres megtiltása – amint az az érintett tagállam közigazgatási gyakorlatából következik – nem teszi lehetővé a közösségi jogi rendelkezések figyelembevételét a közegészséget veszélyeztető tényleges kockázatok azonosítását és elemzését illetően, amely a szóban forgó vitaminok és ásványi sók élelmiszerekhez való hozzáadása által okozott hatások esetről esetre való alapos vizsgálatát követeli meg.
(vö. 42., 44., 46–47., 63., 70. pont és a rendelkező rész 1. pontja)
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)
2004. december 2.(*)
„Tagállami kötelezettségszegés – Az EK‑Szerződés 30. és 36. cikke (jelenleg, módosítást követően EK 28. cikk és EK 30. cikk) – Élelmiszerek, amelyekhez vitaminokat vagy ásványi sókat adtak hozzá – Ezek forgalomba hozatalát táplálkozási szükséglet fennállásától függővé tevő nemzeti szabályozás – Azonos hatású intézkedések – Igazolás – Közegészségügy – Arányosság”
A C‑41/02. sz. ügyben,
az EK 226. cikke alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt
a Bírósághoz 2002. február 13‑án
az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: H. van Lier és H. M. H. Speyart, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
a Holland Királyság (képviselik: H. G. Sevenster és S. Terstal, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: A. Rosas tanácselnök, A. Borg Barthet, J.‑P. Puissochet, J. Malenovský (előadó) és U. Lõhmus bírák,
főtanácsnok: M. Poiares Maduro,
hivatalvezető: H. von Holstein hivatalvezető-helyettes,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2004. július 14‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2004. szeptember 14‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Keresetével az Európai Közösségek Bizottsága a Bíróságtól annak megállapítását kéri, hogy mivel a Holland Királyság először is elfogadta és érvényben tartotta az 1992. december 10‑i Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (a Warenwet végrehajtási rendelete az élelmiszerek készítéséről és kezeléséről) 10. cikk (1) bekezdését (Stb. 1992., 678., a továbbiakban: BBL rendelet), majd később az 1996. május 24‑i Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (a Warenwet végrehajtási rendelete az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokról) 2. cikk (1) bekezdését és 5. cikkét (Stb. 1996., 311., a továbbiakban: TML rendelet); továbbá pedig, mivel olyan mentességi eljárást alkalmazott, amely alapján – adott esetben – nem vette figyelembe egyes olyan dúsított élelmiszerek helyettesítő jellegét, amelyek egyébként más tagállamokban jogszerűen előállított és forgalmazott, A vitaminnal (retinoid formájában), D vitaminnal, folsavval, szelénnel, rézzel vagy cinkkel dúsított élelmiszerek, amelyek a TML rendelet értelmében nem helyettesítő termékek, sem folyadék hozzáadásával készített élelmiszerek, és ezeknek a holland piacon való forgalmazását csak abban az esetben engedélyezte, ha a dúsítás nem jelent veszélyt a közegészségre, és megfelel a tényleges táplálkozási szükségletnek, a Holland Királyság nem teljesítette az EK‑Szerződés 30. és 36. cikkéből (jelenleg, módosítást követően EK 28. és EK 30. cikk) eredő kötelezettségeit.
2 A Bíróság elnöke 2002. július 30‑i végzésével engedélyezte, hogy a Dán Királyság beavatkozó félként támogassa a Holland Királyság keresetét, azonban a Dán Királyság a Bíróság Hivatalához 2004. július 21‑én érkezett levelével lemondott a beavatkozás jogáról.
Jogi háttér
A közösségi szabályozás
3 A jelen keresetre irányadó időpontban – azaz a jelen ítélet 20. pontjában hivatkozott, 1998. december 21‑i kiegészítő indokolással ellátott véleményben megadott két hónapos határidő lejártakor – nem létezett a közösségi szabályozásban olyan rendelkezés, ami azokat a feltételeket szabályozta volna, amelyek esetén olyan tápanyagok adhatók hozzá a rendszeres fogyasztásra szánt élelmiszerekhez, mint például a vitaminok és az ásványi anyagok.
4 A különleges táplálkozási célokra szánt egyes élelmiszerek szabályozása a különleges táplálkozási célokra szánt élelmiszerekre vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1989. május 3‑i 89/398/EGK tanácsi irányelv (HL 1989. L 186., 27. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 10. kötet, 9. o.) alapján a Bizottság által elfogadott irányelvekkel történt.
A nemzeti szabályozás
5 Az élelmiszertermékek előállítását és forgalmazását Hollandiában a Wet van 28 december 1935, houdende voorschriften betreffende de hoedanigheid en aanduiding van waren (a termékek osztályozásáról és megnevezéséről szóló 1935. december 28‑i törvény, Stb. 1935., 793.) szabályozza, a jelen keresetre irányadó időpontban hatályos szöveggel (a továbbiakban: a Warenwet).
6 A Warenwet 4. cikk (1) bekezdéséből következik, hogy az olyan élelmiszerek betiltása céljából, amelyek a rendeltetésszerű felhasználás során veszélyt jelenthetnek az egészségre vagy a biztonságra, az illetékes hatóság közigazgatási rendelet útján megtilthatja azok előállítását, gyártását, forgalmazását vagy a rendeletben meghatározott célból történő feldolgozását és használatát, ha ezek az élelmiszerek az ugyanezen rendeletben meghatározott olyan csoportba tartoznak, amelyek összetételüket, gyártásukat vagy minőségüket és tulajdonságaikat illetően nem elégítik ki az említett rendelet által támasztott követelményeket.
7 A Warenwet 16. cikk (1) és (2) bekezdése előírja, hogy:
„1. A miniszter jogosult arra, hogy döntésében meghatározott csoportba tartozó élelmiszerek vonatkozásában a 4–15. cikk alkalmazásából eredő szabályok alól kivételt állapítson meg.
2. A miniszter jogosult továbbá arra, hogy azonos döntésében meghatározott csoportba tartozó élelmiszerek vonatkozásában az említett szabályok alkalmazása alól, kérelemre, mentességet engedélyezzen. (…)”
8 A BBL rendelet 10. cikke eredeti megfogalmazásában úgy rendelkezett, hogy:
„1. Az élelmiszerek nem tartalmazhatnak vitaminokat, fluor- vagy jódvegyületeket, aminosavakat vagy azok ásványi sóit, kivéve ha ezek a vegyületek természetes módon vannak jelen az említett élelmiszerekben ugyanolyan összetételben és mennyiségben.
2. Az (1) bekezdést nem kell alkalmazni azokra az élelmiszerekre, amelyekre jogszabályok kivételeket állapítanak meg.”
9 Ennek a cikknek a (2) bekezdése a TML rendelet 10. cikkével 1996. június 26‑i hatállyal módosításra került, és azóta a következőt tartalmazza:
„Az (1) bekezdés nem alkalmazandó
a) a [TML rendeletben] hivatkozott dúsított élelmiszerekre, a vitaminok vonatkozásában;
b) azokra az élelmiszerekre, amelyekre jogszabályok kivételeket állapítanak meg.”
10 A TML rendelet 1. cikk (1) bekezdés a)–d) pontja az alábbiak szerint rendelkezik:
„Jelen rendelet alkalmazásában:
a) mikrotápanyagok: olyan, az emberi szervezet működéséhez nélkülözhetetlen tápanyagok, amelyeket maga a szervezet nem tud előállítani, és amelyeket csak kis mennyiségben szabad fogyasztani;
b) dúsított élelmiszerek: olyan élelmiszerek, amelyekhez egy vagy több mikrotápanyagot adtak, de amelyeknek nem az az alapvető céljuk, hogy mikrotápanyagokkal ellássanak;
c) helyettesítő termék: olyan dúsított élelmiszer,
– amely egy létező élelmiszer helyettesítésére szolgál, és arra megjelenését, állagát, ízét, színét, illatát és rendeltetését tekintve a lehető legjobban hasonlít, és
– amelyhez egy vagy több mikrotápanyagot hozzáadtak olyan mértékben, amely nem haladja meg azt a mennyiséget, amilyen mennyiségben ezek a tápanyagok a helyettesítendő élelmiszerekben természetes formában jelen vannak;
d) folyadék hozzáadásával készített élelmiszer: olyan dúsított élelmiszer,
– amelyet a helyes gyártási gyakorlatra vonatkozó irányelvek alapján készítettek; és
– amelyhez egy vagy több mikrotápanyagot olyan mértékben adtak hozzá, amilyen mértékben ezek a tápanyagok természetes formában jelen vannak az elkészítés előtt a termék fogyasztható részében vagy a termék nyersanyagainak fogyasztható részében, ami azonban az élelmiszer elkészítése során vagy az után eltűnik”.
11 A TML rendelet 2. cikk (1) bekezdése értelmében „tilos olyan dúsított élelmiszerek készítése vagy forgalmazása, amelyek összetétele nem felel meg a jelen rendeletben meghatározott követelményeknek”.
12 Ugyanezen rendelet 5. cikke úgy rendelkezik, hogy:
„Az olyan tápanyagok, mint az A vitamin retinoid formában, a D vitamin, a folsav, a szelén, a réz és a cink kizárólag helyettesítő termék vagy folyadék hozzáadásával készített élelmiszer előállítása céljából adhatók hozzá dúsított élelmiszerekhez.”
13 A Warenwet 16. cikk (1) és (2) bekezdése értelmében a holland egészségügyi miniszter kivételt állapíthat meg, vagy mentességet adhat az élelmiszerek forgalmazására a TML rendeletből következő tilalommal szemben. A Warenwet 23. cikkének megfelelően a miniszter döntése ellen a College van Beroep voor het bedrijfsleven előtt fellebbezéssel lehet élni.
14 A mikrotápanyagokkal dúsított élelmiszereket illetően a holland egészségügyi miniszter állandó gyakorlata szerint – amelyet a College van Beroep voor het bedrijfsleven érvényesnek talált – a mentességet csak akkor állapítja meg, ha két feltétel teljesül:
– az élelmiszer, amihez a mikrotápanyagot hozzáadták, nem ártalmas a közegészségre;
– a hozzáadásnak a tényleges szükségletet kell kielégítenie, különösen táplálkozási értelemben.
A pert megelőző eljárás
15 A Bizottság arról értesült, hogy 1995‑ben és 1996‑ban két gazdasági szereplő esetén – Kellogg’s és Inkosport Nederland – a D vitamint, valamint folsavat tartalmazó gabonából készült reggelire való ételek, illetve a folsavval dúsított energiaszeletek Hollandiában történő forgalomba hozatal iránti engedélyét megtagadták, annak ellenére, hogy ezek a termékeket a többi tagállamban már jogszerűen forgalmazták.
16 Mivel a Bizottság az említett elutasításokat a Szerződés 30. cikkével ellentétesnek találta, 1996. június 26‑án két felszólító levelet küldött, amelyben felszólította a holland hatóságokat, hogy adjanak számára magyarázatot e tekintetben.
17 Mivel a Bizottság nem találta kielégítőnek az említett hatóságok válaszát, 1997. szeptember 23‑án két indokolással ellátott véleményt küldött a Holland Királyságnak. A holland hatóságok ezekre a véleményekre 1997. december 12‑i és 18‑i levelükkel válaszoltak.
18 Eközben a rendelettervezetről, majd a TML rendeletről értesítették a Bizottságot az 1994. március 23‑i 94/10/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 1994., L 100., 30. o.) módosított, a műszaki szabványok és szabályok terén történő információszolgáltatási eljárás megállapításáról szóló, 1983. március 28‑i 83/189/EGK tanácsi irányelv (HL 1983., L 109., 8. o.) keretében.
19 Levélváltást követően a Bizottság – mivel úgy vélte, hogy a forgalmazás megtiltása alóli mentességi eljárás, annak megkövetelésével, hogy egyfelől a tápanyagok hozzáadása ne legyen ártalmas, és másfelől, hogy az valós táplálkozási szükségletet elégítsen ki, túlment azon, ami az egészségvédelem érdekében szükséges – 1997. december 22‑i levelével felszólította a holland hatóságokat, hogy a felmerült kötelezettségszegést illetően adjanak magyarázatot.
20 Mivel a Bizottságot nem elégítette ki a kapott válasz, 1998. augusztus 31‑én indokolással ellátott véleményt küldött a Holland Királyságnak, amelyet 1998. december 21‑én kiegészítő indokolással ellátott véleménnyel egészített ki. A holland hatóságok 1998. szeptember 8‑i, majd 1999. április 21‑i levelükkel válaszoltak a két véleményre.
21 A Bizottság ilyen előzmények után döntött arról, hogy a jelen keresetet terjeszti a Bíróság elé.
A keresetről
22 Mindenekelőtt azt kell kiemelni, hogy a kereseti kérelem pontjaiban megfogalmazottakkal ellentétben a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset nem a holland szabályozás ellen irányul. Ugyanis a Bizottság kifejti, hogy keresete nem a TML rendelet által bevezetett forgalmazást megtiltó rendszer mint olyan ellen irányul. Ugyanígy arra is rámutat, hogy nem foglalkozik a mentességi kérelmekre alkalmazott eljárásnak a közösségi joggal való alaki összeegyeztethetőségével.
23 Így a Bizottság nem vitatja az egyes dúsított élelmiszerek termelőire vagy importőreire vonatkozó azon kötelezettséget, hogy a holland szabályozás előírásai szerint kell mentességet szerezniük az ezen élelmiszerek forgalmazását érintő tilalommal szemben. Keresete kizárólag arra a gyakorlatra irányul, amelyet a jelen kereset 14. pontja is leír, ami abban áll, hogy a holland hatóságok az említett mentesség megadását tényleges táplálkozási szükséglet fennállásának szükséges feltételeként írják elő. A kereset tárgya tehát így határozható meg, erről kell a Bíróságnak állást foglalnia.
A nemzeti közigazgatási gyakorlatról
24 Mivel a Bizottság és a holland kormány között nincs egyetértés az egyes dúsított élelmiszerek forgalmazásának tilalma alóli mentesség engedélyezését illető holland közigazgatási gyakorlat jellemzői vonatkozásában, előzetesen azt szükséges megállapítani, hogy valójában miből áll ez a gyakorlat.
25 Először is, az állandó gyakorlat szerint az A vitaminnal (retinoid formájában), D vitaminnal, folsavval, szelénnel, rézzel vagy cinkkel dúsított, rendszeres fogyasztásra szánt élelmiszerek, ha azok nem helyettesítő termékek, sem folyadék hozzáadásával készített élelmiszerek, kizárólag akkor forgalmazhatók Hollandiában, ha a módosított BBL rendelet 10. cikke és a TML rendelet 2. cikkének (1) és (5) bekezdése rendelkezései értelmében a forgalmazás tilalma alól mentességet élveznek.
26 A felek abban is egyetértenek, hogy az egészségügyi miniszter csak akkor adja meg ezt a mentességet, ha egyfelől az élelmiszer, amihez a tápanyagok valamelyikét hozzáadták, nem ártalmas a közegészségre, másfelől a hozzáadás a tényleges táplálkozási szükségletnek felel meg. Két együttesen fennálló feltételről van tehát szó.
27 Ebben a tekintetben – a Bizottság állításával ellentétben – egyedül annak megállapítása, hogy egy dúsított élelmiszer kielégíti az első feltételt, nem elegendő annak megállapításához, hogy a forgalmazása semmilyen kockázatot nem jelent a közegészségre.
28 A holland kormány magyarázatából és az illetékes nemzeti hatóságoknak a már előterjesztett mentességi kérelmekkel kapcsolatban hozott döntéseiből következik, hogy az első feltétel akkor teljesül, ha maga a dúsított élelmiszer nem ártalmas, azaz ha a benne megtalálható tápanyag önmagában véve nem veszélyes, függetlenül ennek a tápanyagnak a holland lakosság élelmezésében meglévő más forrásaitól.
29 A vitaminok és az ásványi anyagok önmagukban véve – főszabály szerint – nem ártalmasak, viszont okozhatnak jellegzetes ártalmas hatásokat akkor, ha az összes olyan élelmiszerrel együtt, amelyeknek az összetételét nem becsülték meg vagy nem ellenőrizték, túlzott mértékű a fogyasztásuk (lásd a vitaminokat illetően a 174/82. sz., Sandoz‑ügyben 1983. július 14‑én hozott ítélet [EBHT 1983., 2445. o.] 17. pontját; a C‑192/01. sz., Bizottság kontra Dánia ügyben 2003. szeptember 23‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑9693. o.] 43. pontját és a C‑24/00. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. február 5‑én hozott ítélet [EBHT 0000., 0. o.] 50. pontját).
30 Ennélfogva az a tény, hogy egy meghatározott tápanyaggal dúsított élelmiszer önmagában véve nem ártalmas a közegészségre, és ezzel kielégíti az első feltételt, nem szükségszerűen jelenti azt, hogy az veszélytelen. Amint azt a holland kormány is kiemelte, azt is meg kell vizsgálni, hogy nem jelent-e kockázatot a közegészségre, ha ennek a tápanyagnak az összes élelmiszer-fogyasztásban meglévő egyéb forrásait is figyelembe vesszük.
31 A holland kormány arra hivatkozik, hogy ennek vizsgálatára a második feltétel, azaz a táplálkozási szükséglet fennállása keretében kell sort keríteni.
32 Másodszor, az illetékes holland hatóságok előtt indított mentességi kérelemmel kapcsolatos eljárásokból következik, hogy a mentesítést következetesen elutasították, ha a dúsított élelmiszer nem felelt meg a második feltételnek.
33 A holland kormány által hivatkozott példa annak bemutatására, hogy alkalmanként olyan dúsított élelmiszerek esetében is adható mentesítés, amelyek semmilyen táplálkozási szükségletnek sem felelnek meg, nem releváns. Olyan D vitaminnal dúsított margarin forgalmazására vonatkozó engedély megadásáról van ugyanis szó, amelyet 2002‑ben adtak ki, vagyis az 1998. december 21‑i kiegészítő indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártát követően. Ráadásul, ebben az engedélyezési eljárásban az illetékes holland hatóságok megállapították, hogy a 60 évesnél idősebb emberek esetében fennáll a D vitaminnal kapcsolatos táplálkozási szükséglet, továbbá a forgalmazási engedélyt azzal a feltétellel adták meg, hogy a szóban forgó margarint olyan címkével látják el, amely a termék fogyasztását 60 évesnél fiatalabbak számára nem ajánlja.
34 Ennélfogva a Bizottság helyesen emeli ki a valós táplálkozási szükségletnek nem megfelelő, dúsított élelmiszerek forgalmazására vonatkozó tilalom rendszerességének jellemzőjét.
35 Végül a holland hatóságok előtt indított mentességi kérelemmel kapcsolatos eljárások vizsgálatából következik, hogy – ellentétben a Bizottság állításával – a mentességi kérelem elutasítása érdekében a holland hatóságoknak kell azt kimutatniuk, hogy nem áll fenn táplálkozási szükséglet. Amint azt a holland jóléti, egészségügyi és kulturális államtitkárnak a Punica‑ügyben hozott 1994. március 10‑i döntése is kimondja, „a szükséglet kimutatását illetően a (holland egészségügyi minisztérium panaszügyi) bizottság(a) megállapítja, hogy a kérelmezőnek nem kell teljes meggyőző erővel kimutatnia annak fennállását, hanem a minisztérium feladata azt valószínűsíteni, hogy ezen [adalékanyag-] hozzáadás nem szükségszerű”.
36 Természetesen a gazdasági szereplők igyekeznek azt kimutatni, hogy a termékük megfelel az említett szükségletnek, de ebből a körülményből nem lehet azt a következtetést levonni, hogy a bizonyítási teher átfordul.
37 Azt kell feltárni, hogy a mentesség engedélyezésével kapcsolatos, fent leírt holland közigazgatási gyakorlat a behozatalra vonatkozó mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek minősül-e, és ha igen, akkor az igazolható-e a szerződés 36. cikke alapján, amint azt a holland kormány állítja.
A behozatalra vonatkozó mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedés fennállásáról
38 Az áruk tagállamok közötti szabad mozgása a Szerződés egyik alapelve, amely a Szerződés 30. cikkében megfogalmazott, a tagállamok közötti behozatalra vonatkozó mennyiségi korlátozás és az azzal azonos hatású intézkedések tilalmában kerül megfogalmazásra.
39 A Szerződés 30. cikkében megfogalmazott korlátozásokkal azonos hatású intézkedések tilalma a tagállamok minden olyan kereskedelmi szabályozására vonatkozik, ami alkalmas arra, hogy közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan megakadályozza a Közösségen belüli kereskedelmet (lásd különösen a 8/74. sz., Dassonville‑ügyben 1974. július 11‑én hozott ítélet [EBHT 1974., 837. o.] 5. pontját; a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 39. pontját és a fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 22. pontját).
40 Megállapítható, hogy a holland közigazgatási gyakorlat a Szerződés 30. cikke szerinti mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek minősül.
41 Ugyanis ez a gyakorlat, mivel a más tagállamokból származó, ott jogszerűen előállított és forgalmazott, vitaminokkal vagy ásványi sókkal dúsított élelmiszerek forgalmazását a holland lakosság táplálkozási szükségletének bizonyításához kötötte, ezen termékek forgalmazását nehezebbé, sőt lehetetlenné teszi, következésképpen akadályozza a tagállamok közötti kereskedelmet (lásd ebben a értelemben a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 41. pontját).
A közegészség védelmére alapozott igazolásról
42 Azt a kérdést illetően, hogy a holland közigazgatási gyakorlat igazolható-e a Szerződés 36. cikke alapján, megállapítható, hogy harmonizáció hiányában, és ha a tudományos kutatások jelenlegi állapota szerint bizonytalanság marad fenn, akkor a tagállamok feladata eldönteni az emberi élet és egészség védelmének biztosítani kívánt szintjét, és azt, hogy megkövetelik-e az élelmiszerek forgalmazásának előzetes engedélyeztetését azzal, hogy az áruk Közösségen belüli szabad mozgásának követelményét szem előtt kell tartaniuk (lásd a fent hivatkozott Sandoz‑ügyben hozott ítélet 16. pontját; a Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 42. pontját és a Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 49. pontját).
43 A közegészség-védelemre vonatkozó mérlegelési jogkör kiemelten jelentős akkor, ha a tudományos kutatások jelenlegi állapota szerint bizonytalanság marad fenn egyes olyan tápanyagokat illetően, mint például a vitaminok, amelyek – amint azt a jelen ítélet 29. pontja is megfogalmazza – önmagukban véve, főszabály szerint, nem ártalmasak, viszont okozhatnak jellegzetes ártalmas hatásokat akkor, ha az összes olyan élelmiszerrel együtt, amelyeknek az összetételét nem becsülték meg vagy nem ellenőrizték, túlzott mértékben történik a fogyasztásuk (lásd a fent hivatkozott Sandoz‑ügyben hozott ítélet 17. pontját; a Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 43. pontját és a Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 50. pontját).
44 A közösségi jog tehát nem zárja ki, hogy az elővigyázatosság elvének alkalmazásával a tagállami szabályozás – előzetes engedélyezés hiányában – megtiltsa olyan élelmiszerek forgalmazását, amelyekhez az említett szabályozás által engedélyezett tápanyagokon kívül más tápanyagokat adtak hozzá (lásd ebben a értelemben a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 44. pontját és a Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 51. pontját).
45 Ugyanis az EK‑Szerződés 130 R. cikkéből (jelenleg, módosítást követően EK 174. cikk) az következik, hogy az emberi egészség védelme a Közösség környezetpolitikájának az egyik célkitűzése, valamint hogy ez a politika, amely magas szintű védelmet élvez, többek között az elővigyázatosság elvén alapul, és hogy ennek a politikának az elvárásait a Közösség többi politikája meghatározásába és végrehajtásába bele kell építeni. Továbbá a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az elővigyázatosság elve az emberi egészségvédelem politikájában is alkalmazható, ami az EK‑Szerződés 129. cikke (jelenleg, módosítást követően EK 152. cikk) szerint szintén magas szintű védelmet élvez (lásd ebben a értelemben a C‑157/96. sz., National Farmers’ Union és társai ügyben 1998. május 5‑én hozott ítélet [EBHT 1998., I‑2211. o] 63. és 64. pontját; a C‑236/01. sz., Monsanto Agricoltura Italia és társai ügyben 2003. szeptember 9‑én hozott ítélet [EBHT 2003., I‑8105. o.] 128. és 133. pontját; a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 49. pontját és a fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 56. pontját; lásd továbbá ebben a értelemben az Elsőfokú Bíróság T‑13/99. sz., Pfizer Animal Health kontra Tanács ügyben 2002. szeptember 11‑én hozott ítélet [EBHT 2002., II‑3305. o.] 139. és 140. pontját; a T‑70/99. sz., Alpharma kontra Tanács ügyben hozott ítélet [EBHT 2002., II‑3495. o.] 152. és 153. pontját és a T‑177/02. sz., Malagutti‑Vezinhet kontra Bizottság ügyben 2004. március 10‑én hozott ítélet [EBHT 0000., 0. o.] 54. pontját).
46 Azonban a tagállamok a közegészség védelmével kapcsolatos mérlegelési jogkörük gyakorlása során kötelesek tiszteletben tartani az arányosság elvét. Az általuk választott eszközöknek ezért arra kell korlátozódniuk, ami ténylegesen szükséges a közegészség-védelem biztosítása érdekében; a kitűzött céllal – ami nem lenne elérhető a Közösségen belüli kereskedelmet kevésbé korlátozó intézkedésekkel – arányosnak kell lenniük (lásd a fent hivatkozott Sandoz‑ügyben hozott ítélet 18. pontját; a Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 45. pontját és a Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 52. pontját).
47 Továbbá, mivel az áruk Közösségen belüli szabad mozgásának elve alól a Szerződés 36. cikke egy szigorúan értelmezendő kivételt fogalmaz meg, az arra hivatkozó nemzeti hatóságok feladata minden egyes ügyben – a nemzeti táplálkozási szokások fényében és a nemzetközi tudományos kutatások eredményeire figyelemmel – bizonyítani, hogy szabályozásuk szükséges az említett rendelkezésben érintett érdekek hatékony védelme érdekében, különösen azt, hogy a szóban forgó termékek forgalmazása tényleges kockázatot jelent a közegészségre (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 46. pontját és a Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 53. pontját).
48 Így a tápanyagokkal dúsított élelmiszerek forgalmazásának tilalmát a Szerződés 36. cikkére hivatkozó tagállam által felhozott kockázatok alapos elemzésével kell alátámasztani (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 47. pontját és a Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 54. pontját).
49 A dúsított élelmiszerek forgalmazását tiltó döntés, ami egyébként a más tagállamokban jogszerűen előállított és forgalmazott termékek kereskedelmét leginkább korlátozó intézkedés, csak akkor fogadható el, ha a közegészség érdekében hivatkozott tényleges kockázat kellően megalapozottnak látszik a döntés meghozatalának időpontjában rendelkezésre álló legújabb tudományos adatok alapján. Ebben az összefüggésben a tagállam által elvégzendő kockázatelemzés célja az, hogy felmérje az élelmiszerekhez hozzáadott egyes tápanyagok emberi egészségre káros hatásai valószínűségi fokát és a lehetséges hatások súlyosságát (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 48. pontját és a Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 55. pontját).
50 A szóban forgó kockázat megítélésekor nem csak a tápanyagok meghatározott mennyiségét tartalmazó egyedi termékek forgalmazásának egyedi hatásai relevánsak. Figyelembe kellene venni azt az összesített hatást is, ami abból adódik, hogy az egyes tápanyagok különböző, természetes vagy mesterséges formában jelennek meg a piacon, valamint a jövőben további, ésszerűen előre jelezhető kiegészítő forrásból való lehetséges előfordulásukat is (a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 50. pontja).
51 Ezeknek a tényezőknek az értékelése sok esetben rámutat arra, hogy ebben a vonatkozásban jelentős a tudományos és gyakorlati bizonytalanság. Ez a bizonytalanság, ami elválaszthatatlan az elővigyázatosság fogalmától, befolyásolja a tagállam mérlegelési jogkörének kiterjedését, és így érezteti hatását az arányosság elvének alkalmazási módjaiban is.
52 Ilyen körülmények között elismerhető az, hogy egy tagállam, az elővigyázatosság elvével összhangban, védelmi intézkedéseket fogadjon el, anélkül, hogy megvárná ezen kockázatok tényleges bekövetkezése és súlyossága teljesen kimutatható legyen (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott National Farmers’ Union és társai ügyben hozott ítélet 63. pontját). Ugyanakkor a kockázatelemzés nem alapulhat kizárólag hipotetikus feltevéseken (lásd a fent hivatkozott Monsanto Agricoltura Italia és társai ügyben hozott ítélet 106. pontját; a Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 49. pontját és a Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 56. pontját).
53 Az elővigyázatosság elvének helyes alkalmazása megköveteli egyfelől a tápanyagok ajánlott hozzáadásának az egészségre gyakorolt lehetséges negatív hatásainak azonosítását, és másfelől egy átfogó kockázatelemzést, ami a rendelkezésre álló legmegbízhatóbb tudományos adatokon és a nemzetközi kutatások legújabb eredményein alapul (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 51. pontját).
54 Ha lehetetlennek bizonyul pontosan meghatározni az állítólagos kockázat meglétét vagy terjedelmét a lefolytatott tanulmányok elégtelen, nem meggyőző vagy pontatlan jellege miatt, de a közegészséget ténylegesen fenyegető károsodás valószínűsége fennáll abban az esetben, ha a kockázat bekövetkezik, akkor az elővigyázatosság elve igazolja a korlátozó intézkedések elfogadását, feltéve hogy azok nem vezetnek hátrányos megkülönböztetéshez, és objektívek (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 52. és 53. pontját).
55 Úgy tűnik, hogy a jelen ügyben az illetékes holland hatóságok külön vizsgálják egyrészt a meghatározott mennyiségű tápanyagot tartalmazó egyes élelmiszerek forgalmazásának sajátos hatásait, amit az első feltétel keretében értékelnek, másrészt az egyes tápanyagoknak a piacon különböző, természetes vagy mesterséges formában való megjelenésének összesített hatását, amit a második feltétel során értékelnek a holland lakosság táplálkozási szükséglete fennállásának vonatkozásában.
56 A holland kormány azt állítja, hogy az A vitamin (retinoid formában), a D vitamin, a folsav, a szelén, a réz és a cink esetén a toxikológiai plafon – vagyis az a mennyiség, amely fölött az ártalmas hatások megjelenése nem zárható ki – nem sokkal magasabb, mint az ajánlott napi mennyiség – vagyis az a mennyiség, amely virtuálisan lefedi egy meghatározott népességcsoporthoz tartozó, jó egészségben levő emberek adott tápanyagra vonatkozó szükségletét –, ezért ezeknek az élelmiszerekhez való hozzáadása csak korlátozott mértékben engedélyezhető. Mivel „keskeny biztonsági sávú” tápanyagokról van szó, mérlegelni kell az élelmiszerekhez való hozzáadásuk szükségességét, valamint, hogy milyen kockázatot jelent, és szükség esetén, ha a kockázatelemzés azt igazolja, a meghatározott táplálkozási célnak nem megfelelő termékek forgalmazásával szemben megszorításokat kell alkalmazni.
57 Azonban, bár tudományosan kimutatható, hogy a szóban forgó hat tápanyag „keskeny biztonsági sávba” tartozik, ezen tápanyagok ajánlott napi mennyisége nem keverhető össze a toxikológiai plafonnal. Ráadásul, amint azt a főtanácsnok indítványa 42. pontjában kiemeli, az ajánlott napi mennyiség és azon mennyiség között, ami fölött egészségügyi kockázat jelentkezhet, kicsi, és az egyes tápanyagok vonatkozásában eltérő a különbség.
58 Ebből következik, hogy egy meghatározott tápanyaggal dúsított élelmiszer nem felelhet meg a táplálkozási szükségletnek, mivel már az átlagos élelmiszer‑fogyasztás biztosítja az adott tápanyag napi ajánlott mennyiségét, anélkül, hogy a tápanyag forgalmazása a toxikológiai plafont meghaladó fogyasztást vonna maga után, ami fölött, a tudományos ismeretek jelen állása szerint, a közegészséget érintő tényleges kockázat jelentkezne.
59 Mindenesetre a holland kormány nem mutatott be egyetlen olyan tudományos tanulmányt sem, amelyből arra lehet következtetni, hogy a hat szóban forgó tápanyag bármelyikének a napi ajánlott mennyiséget meghaladó fogyasztása, függetlenül annak mértékétől, tényleges kockázatot jelentene a közegészségre.
60 A holland kormány arra is hivatkozik, hogy az olyan dúsított élelmiszerek forgalmazásának megtagadását, amelyek semmilyen kimutatható táplálkozási célt nem szolgálnak, még ha a „felső határt” nem is érik el, az is igazolja, hogy helyet kell hagyni olyan termékeknek, amelyek vonatkozásában a táplálkozási szükséglet a lakosság egyes csoportjai körében kimutatható.
61 E tekintetben még ha egy, a lakosság egészének szánt dúsított élelmiszer forgalmazása ténylegesen csökkenti is az átlagos élelmiszer-fogyasztásban meglévő tápanyagmennyiség és a toxikológiai plafon közötti különbséget, ez nem akadályozhatja meg az illetékes nemzeti hatóságokat abban, hogy engedélyezzék más olyan, ugyanezen tápanyaggal dúsított termékek forgalmazását, amelyeket a lakosság egyes csoportjainak szánnak, mely csoportok esetében az átlagos élelmiszer-fogyasztás nem elégíti ki az érintett tápanyaggal kapcsolatos szükségletet. Ennek értelmében a holland kormány által adott magyarázat nem igazolja azt a gyakorlatot, ami megtiltja olyan élelmiszerek forgalmazását, amelyeknek a fogyasztása még az élelmiszerek összességét tekintve sem éri el azt a küszöböt, amelyen túl a közegészséget ténylegesen veszélyeztető kockázat jelentkezhet.
62 Amint azt a Bizottság is helyesen kiemeli, ehhez azt is hozzá kell tenni, hogy miután a nemzeti hatóságok egy meghatározott tápanyaggal dúsított élelmiszer forgalmazását engedélyezik, dönthetnek arról, hogy a későbbi engedélyezés iránti kérelmet elutasítsák az első engedélyezés következtében kialakult helyzetre való hivatkozással (lásd ebben az értelemben az EFTA Bíróság E‑3/00. sz., EFTA Surveillance Authority kontra Norvégia ügyben 2001. április 5‑én hozott ítélet [EFTA Court Report 2000-2001, 73. o.] 36. és 37. pontját).
63 Ilyen körülmények között a dúsított tápanyagok forgalmazásának módszeres megtiltása – amint az a holland közigazgatási gyakorlatból következik – nem teszi lehetővé a közösségi jogi rendelkezések figyelembevételét a közegészséget veszélyeztető tényleges kockázatok azonosítását és elemzését illetően, amely a szóban forgó vitaminok és ásványi sók élelmiszerekhez való hozzáadása által okozott hatások esetről esetre való alapos vizsgálatát követeli meg (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 56. pontját).
64 Ráadásul, amint arra a Bizottság is okkal hivatkozott, az ügy irataiból nem következik, hogy a holland hatóságok a mentességi kérelem iránti eljárásban figyelembe vették-e azt, hogy az adott tápanyaggal dúsított élelmiszer nem helyettesíti-e az élelmiszer-fogyasztás során az olyan hagyományos élelmiszereket, amelyekhez kötelező az említett tápanyagok hozzáadása, továbbá hogy számoltak-e, adott esetben, az ilyen helyettesítő hatással.
65 A holland kormány elismeri, hogy általában véve a gabonapelyhek helyettesítő termékei lehetnek a kenyérszeletnek. A holland szabályozás 1999. december 1‑jéig előírta, hogy D vitaminnal kell dúsítani a kenyérre kenhető zsiradékokat. Azonban az ügy irataiból nem lehet arra következtetni, hogy a holland hatóságok a Kellogg’s gazdasági szereplő által előterjesztett, D vitaminnal dúsított gabonapelyhek forgalomba hozatalára vonatkozó engedélyezési kérelem elbírálásakor figyelembe vették volna a fenti körülményt, amikor azt vizsgálták, hogy a gabonapelyhek forgalmazása miatt emelkedik-e, és ha igen, milyen mértékben, a gabonapelyhet fogyasztók átlagos élelmiszer-fogyasztásában a D vitamin mennyisége ahhoz képest, amit elfogadhatónak, sőt szükségesnek találnak a kenyérre kenhető élelmiszereket fogyasztók átlagos élelmiszer-fogyasztásában.
66 Pedig egy esetleges helyettesítő hatás keresésének szerves részét kell képeznie a Bíróság ítélkezési gyakorlata által megkövetelt alapos értékelésnek. Ugyanis az ilyen hatás figyelembevétele annak megállapításához vezethet, hogy az új dúsított élelmiszer forgalmazása nem eredményezi a tápanyag mennyiségének növekedését az átlagos élelmiszer-fogyasztásban, és így a mentesség megadásához vezethet. Fordítva pedig, ha ezt a hatást nem veszik figyelembe, annak következménye a táplálkozási szokások változatlanul hagyása a közegészség védelmének igazolása nélkül.
67 Ennélfogva megállapítható az, hogy a holland hatóságok nem tartották tiszteletben a közösségi jog követelményeit, különösen az olyan, esetről esetre megkívánt alapos értékeléssel kapcsolatban, amely arra irányul, hogy a szóban forgó hat tápanyag valamelyikével dúsított élelmiszerek forgalmazása milyen hatásokat gyakorolhat a közegészségre.
68 Még ha a holland hatóságok vizsgálták is volna egy meghatározott, a piacon különböző, természetes vagy mesterséges formában megjelenő tápanyagösszesített hatását, és így a közegészséget veszélyeztető tényleges kockázat jelenlétét a táplálkozási szükséglet feltételének keretében, az ügy irataiból kitűnik, hogy a dúsított élelmiszer forgalmazása ilyen esetben is csak akkor engedélyezett ténylegesen, ha az is bizonyítható, hogy az szükséges a holland lakosság vitamin‑ és ásványisó‑szükségletének fedezéséhez (lásd a jelen ítélet 35. pontjában idézett, a holland jóléti, egészségügyi és kulturális államtitkár Punica‑ügyben hozott döntését). Ez utóbbi megközelítés egyáltalán nem része a közegészség veszélyeztetésére vonatkozó kockázatelemzésnek.
69 Ugyanis egy tagállam lakossága táplálkozási szükségletének feltétele szerepet játszhat abban a tagállam által végzett alapos értékelésben, amelyet azokkal a kockázatokkal kapcsolatban végeznek, amelyeket egyes tápanyagok élelmiszerekhez való hozzáadása a közegészségre jelenthet, azonban egy ilyen szükségletnek a hiánya önmagában nem igazolhatja a Szerződés 36. cikke alapján az olyan élelmiszerek forgalmazásának teljes tilalmát, amelyeket más tagállamokban jogszerűen állítanak elő és/vagy forgalmaznak (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 54. pontját és a Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 59. és 60. pontját).
70 A fenti megállapítások összességéből az a következtetés vonható le, hogy a Holland Királyság, mivel olyan közigazgatási gyakorlatot alkalmazott, amely alapján más tagállamokban jogszerűen előállított és forgalmazott, A vitaminnal (retinoid formájában), D vitaminnal, folsavval, szelénnel, rézzel vagy cinkkel dúsított, rendszeres fogyasztásra szánt élelmiszerek, ha azok a TML rendelet 1. cikke (1) bekezdésének c) illetve d) pontja értelmében nem helyettesítő termékek, sem pedig folyadék hozzáadásával készített élelmiszerek, kizárólag akkor forgalmazhatók Hollandiában, ha az élelmiszerek fenti dúsítása megfelel a holland lakosság táplálkozási szükségleteinek, méghozzá anélkül, hogy megvizsgálnák, ezen élelmiszerek alkalmasak-e olyan más élelmiszerek helyettesítésére, amelyekre vonatkozóan ugyanazon tápanyagok hozzáadása kötelező, nem teljesítette a Szerződés 30. cikkéből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
71 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Holland Királyság pervesztes lett, kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
1) A Holland Királyság, mivel olyan közigazgatási gyakorlatot alkalmazott, amely alapján más tagállamokban jogszerűen előállított és forgalmazott, A vitaminnal (retinoid formájában), D vitaminnal, folsavval, szelénnel, rézzel vagy cinkkel dúsított, rendszeres fogyasztásra szánt élelmiszerek, ha azok az 1996. május 24‑i Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (a Warenwetnek az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó végrehajtási rendelete) 1. cikke (1) bekezdésének c), illetve d) pontja értelmében nem helyettesítő termékek, sem pedig folyadék hozzáadásával készített élelmiszerek, kizárólag akkor forgalmazhatók a Holland Királyságban, ha az élelmiszerek fenti dúsítása megfelel a holland lakosság táplálkozási szükségletének, méghozzá anélkül, hogy megvizsgálnák, ezen élelmiszerek alkalmasak-e olyan más élelmiszerek helyettesítésére, amelyekre vonatkozóan ugyanazon tápanyagok hozzáadása kötelező, nem teljesítette az EK‑Szerződés 30. cikkéből (jelenleg, módosítást követően EK 28. cikk) eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a Holland Királyságot kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások
* Az eljárás nyelve: holland.
Top