C‑271/09. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Lengyel Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – A tőke szabad mozgása – Hatály – Nyílt nyugdíjalapok – Külföldre irányuló tőkebefektetések korlátozása – Arányosság”
Az ítélet összefoglalása
1. A tőke szabad mozgása – A Szerződés rendelkezései – Hatály – Nyílt nyugdíjalapok
(EK 56. cikk; 88/361 tanácsi irányelv, I. melléklet)
2. A tőke szabad mozgása – Korlátozások – Nyílt nyugdíjalapok – Az ezen alapok külföldre irányuló tőkebefektetéseit korlátozó nemzeti szabályozás
(EK 56. cikk és EK 58. cikk, (1) bekezdés, b) pont)
1. A tőkefedezeti elven működő foglalkoztatói nyugdíjalapok, függetlenül szociális céljuktól, és attól, hogy a nyugdíjrendszer részeként kötelező tagságon alapulnak, gazdasági tevékenységet végeznek. Ez a helyzet azon nyílt nyugdíjalapok esetében, amelyek eszközeit olyan, tőlük független társaságok kezelik és fektetik be, amelyek tevékenységüket ellenérték fejében, részvénytársasági formában látják el. Az ezen alapok és e társaságok felett gyakorolt állami hatósági prudenciális felügyelet, valamint az említett alapok esetleges veszteségeinek fedezetére irányuló állami garancia sem kérdőjelezheti meg a szóban forgó tevékenységek gazdasági jellegét.
Egyebekben még ha el is kellene fogadni, hogy az említett alapokhoz rendelt források állami természetűek abban az esetben, ha e források azokból a nyugdíjjárulékokból származnak, amelyek levonására az érintett munkavállalók munkáltatóin keresztül kerül sor, önmagában ez a körülmény semmiképpen nem elegendő ahhoz, hogy kizárja az EK 56. cikk alkalmazhatóságát az ezeket érintő ügyletek vonatkozásában, amint ez a Szerződés [Amszterdami Szerződés által hatályon kívül helyezett] 67. cikkének végrehajtásáról szóló 88/361 irányelv I. mellékletéből következik, amelynek szövege szerint a tőkemozgás fogalma többek között a tagállamok vagy más közigazgatási szervezetek és intézmények aktíváival és passzíváival kapcsolatos műveleteket is magában foglalja.
(vö. 40–41. pont)
2. Az a nemzeti szabályozás, amely a nyílt nyugdíjalapok számára mennyiségi és minőségi korlátozásokat is előír a nemzeti területen kívül elhelyezett befektetések vonatkozásában, a más tagállamokban letelepedett társaságok tekintetében is korlátozó hatást fejt ki, amennyiben akadályozza őket a tőke érintett tagállamban történő gyűjtésében, mivel az említett szabályozás különösen a kollektív befektetési vállalkozások által kibocsátott értékpapírok és befektetési jegyek megszerzését korlátozza.
E korlátozások nem igazolhatók az EK 58. cikk (1) bekezdésének b) pontja alapján, mivel noha a szóban forgó nemzeti rendelkezések valóban az említett nyugdíjalapokra alkalmazandó anyagi jogi prudenciális szabályokat állítják fel, azoknak nem tárgya a pénzügyi szervezetek prudenciális felügyeletére vonatkozó törvények és rendeletek megsértésének megakadályozása, ezért az említett rendelkezések nem tartozhatnak az említett rendelkezésben foglalt kivétel hatálya alá.
A szóban forgó korlátozások nyomós közérdekkel sem igazolhatók. Igaz ugyan, hogy a nyugdíjalapok által kezelt eszközök stabilitásának és biztonságának – különösen prudenciális szabályok elfogadásával való –biztosításához fűződő érdek olyan nyomós közérdeket képez, amely igazolhatja a szabad tőkemozgás korlátozását, az ilyen korlátozásnak azonban alkalmasnak kell lennie a kitűzött cél elérésére, és nem haladhatja meg az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéket. Márpedig azok a nehézségek, amelyekkel az említett alapok a külföldi befektetéssel járó kockázatok értékelése során szembesülnek, nem igazolhatják a tagállamokban kibocsátott értékpapírokban elhelyezett befektetések mennyiségi és minőségi korlátozását. Ugyanis a pénzügyi termékekkel kapcsolatos információk nyilvánosságra hozatalára, valamint a befektetők és a fogyasztók védelmére vonatkozó tagállami jogszabályokat nagymértékben harmonizálták uniós szinten, megkönnyítve ezzel a közös európai tőkepiac kialakítását. Hasonlóképpen, az ilyen intézkedések még egy újonnan kialakított társadalombiztosítási rendszer keretében sem igazolhatók azzal, hogy a nemzeti felügyeleti szervek számára könnyebben érvényesíthető eszközt jelentenek, vagy hogy ezen intézkedések közül néhány arra irányul, hogy az említett alapokat megóvja attól a veszélytől, hogy járulékos, illetve túlzott mértékű költségek háruljanak rájuk, mivel a befektetőnek a befektetései megválasztása során – azok helyétől függetlenül – minden esetben számolnia kell ilyen költségekkel.
Ezért nem teljesíti az EK 56. cikkből eredő kötelezettségeit az a tagállam, amely olyan törvényi rendelkezéseket tart hatályban, amelyek a nyílt nyugdíjalapok számára mennyiségi és minőségi korlátozásokat írnak elő a nemzeti területen kívül elhelyezett befektetések vonatkozásában, így korlátozva az említett nyugdíjalapok más tagállamokba irányuló befektetéseit.
(vö. 51–52., 56–58., 65–67., 69–71., 73. pont és a rendelkező rész)
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)
2011. december 21.(*)
„Tagállami kötelezettségszegés – A tőke szabad mozgása – Hatály – Nyílt nyugdíjalapok – Külföldre irányuló tőkebefektetések korlátozása – Arányosság”
A C‑271/09. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2009. július 16‑án
az Európai Bizottság (képviselik: E. Montaguti és K. Herrmann, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
a Lengyel Köztársaság (képviselik: M. Dowgielewicz, M. Szpunar, M. Jarosz és P. Kucharski, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: K. Lenaerts tanácselnök, R. Silva de Lapuerta, Juhász E., T. von Danwitz és D. Šváby (előadó) bírák,
főtanácsnok: N. Jääskinen,
hivatalvezető: K. Malaček tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2010. december 16‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2011. április 14‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Keresetében az Európai Közösségek Bizottsága azt kéri, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság – mivel hatályban tartotta a nyugdíjalapok szervezetéről és működéséről szóló 1997. augusztus 28‑i módosított törvény (Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych; Dz. U. 2004., 159. szám, 1667. alszám; a továbbiakban: a nyugdíjalapokról szóló törvény) 143. cikkét, 136. cikkének (3) bekezdését és 136a. cikkének (2) bekezdését, amelyek korlátozzák a nyílt nyugdíjalapok (Otwarte Fundusze Emerytalne, a továbbiakban: OFE) külföldi befektetéseit – nem teljesítette az EK 56. cikkből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
Az uniós szabályozás
A 88/361/EGK irányelv
2 A Szerződés [Amszterdami Szerződés által hatályon kívül helyezett] 67. cikkének végrehajtásáról szóló, 1988. június 24‑i 88/361/EGK tanácsi irányelv (HL L 178., 5. o.; magyar nyelvű különkiadás 10. fejezet, 1. kötet, 10. o.) I. mellékletének „az irányelv 1. cikkében említett tőkemozgások nómenklatúrája” címet viselő bevezető része így szól:
„[...]
E nómenklatúrában felsorolt tőkemozgások az alábbi műveleteket ölelik fel:
[...]
– a Szerződés 68. cikk (3) bekezdésének rendelkezéseire figyelemmel, bármely [a nemzeti jogszabályok meghatározása szerinti] természetes vagy jogi személy által végrehajtott műveletek, beleértve a tagállamok vagy más közigazgatási szervezetek és intézmények aktíváival és passzíváival kapcsolatos műveleteket,
[...]”
A 2003/41/EK irányelv
3 A foglalkoztatói nyugellátást szolgáltató intézmények tevékenységéről és felügyeletéről szóló, 2003. június 3‑i 2003/41/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 235., 10. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 350. o.) 18. cikkének (5) és (6) bekezdése így rendelkezik:
„(5) A tagállamok, az (1)–(4) bekezdés rendelkezéseivel összhangban, a területükön található intézmények tekintetében részletesebb szabályokat állapíthatnak meg, mennyiségi szabályokat is beleértve, feltéve hogy azok – figyelembe véve az intézmények által működtetett nyugdíjkonstrukciók teljes skáláját – prudenciális szempontból indokoltak.
A tagállamok különösen a 2002/83/EK irányelvben foglaltakhoz hasonló befektetési rendelkezéseket alkalmazhatnak.
A tagállamok azonban nem akadályozhatják az intézményeket a következőkben:
[…]
b) a biztosítástechnikai tartalékok fedezetére szolgáló vagyon legfeljebb 30%‑ának befektetése olyan pénznemben fennálló eszközökbe, amely eltér attól a pénznemtől, amelyben a kötelezettségek fennállnak;
[…]
(6) Az (5) bekezdés nem zárja ki a tagállamoknak azt a jogát, hogy szigorúbb befektetési szabályokat alkalmazzanak a területükön található intézményekre, akár egyedi alapon is, amennyiben ez prudenciális szempontból indokolt, különösen az intézmény által vállalt kötelezettségek fényében.”
A nemzeti szabályozás
4 Az 1949. január 1‑je előtt, valamint az 1949. január 1‑je és 1968. december 31. között született személyekre vonatkozó átmeneti szabályozáshoz kapcsolódó kiigazítások sérelme nélkül, az öregségi nyugdíjrendszer, amely Lengyelországban a társadalombiztosítási rendszerről szóló 1998. október 13‑i módosított törvény (Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007., 11. szám, 74. alszám) alapján 1999. január 1‑jén lépett hatályba, három pillérre épül:
– Az első pillér, amely kötelező, a felosztó‑kirovó elven alapul. A nyugdíjakat a Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Társadalombiztosítási Főigazgatóság, a továbbiakban: ZUS) kezeli és folyósítja, amely mint közjogi szervezet rendelkezik a Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (Társadalombiztosítási Alap) pénzügyi eszközei felett.
– A második pillér, amely szintén kötelező, tőkefedezeti elven alapul. E pillért az OFE‑k alkotják, jelenleg szám szerint tizennégy.
– A harmadik pillért, amely szabadon választható, az önkéntes, kiegészítő nyugdíjbiztosítási rendszer alkotja. E pillért az egyéni nyugdíjszámlákról szóló 2004. április 20‑i törvény (Ustawa o indywidualnych kontach emerytalnych; Dz. U., 116. szám, 1205. alszám) szabályozza.
5 A társadalombiztosítási rendszerről szóló törvény 3. cikke (1) bekezdésének 2. pontja szerint az OFE‑ket a nyugdíjalapokról szóló törvény rendelkezései határozzák meg.
6 A nyugdíjalapokról szóló törvény 2. cikke szerint az OFE célja, hogy pénzeszközöket gyűjtsön és fektessen be abból a célból, hogy azokat a nyugdíjkorhatár elérése után a tagjai részére kifizesse.
7 E törvény 3. cikke szerint az OFE jogi személy, amelyet alapítványként hoznak létre, és a rendelkezésére bocsátott vagyon elkülönül a Powszechne Towarzystwa Emerytalne társaságtól (a továbbiakban: PTE), amely létrehozta, kezeli és harmadik személyekkel szembeni jogviszonyaiban kizárólagosan képviseli. Az említett törvény 27. cikke szerint ez a nyugdíjalap‑kezelő társaság kizárólag részvénytársasági formában működik, és ugyanezen törvény 29. cikke szerint a tevékenységét ellenérték fejében látja el. A PTE csak egy OFE‑t kezelhet.
8 A ZUS átutalás útján bocsátja a járulékfizetők által szabadon választott OFE‑k rendelkezésére a járulékfizetők javára az öregségi nyugdíjrendszer első pillére keretében befizetett nyugdíjjárulékok egyharmadát.
9 A nyugdíjalapokról szóló törvény 180. cikke alapján az államkincstár fedezetet nyújt az OFE‑k veszteségeire abban az esetben, ha e törvény 175. cikke (1) bekezdésének megfelelően az alapok hozama 36 hónapon keresztül kevesebb, mint a minimálisan elvárt hozam, azaz valamennyi OFE ezen időszakra vonatkozó súlyozott átlaghozamánál 50%‑kal, vagy ezen átlagnál 4 százalékponttal alacsonyabb, a kisebbik értéket alapul véve, feltéve hogy erre a célra sem az érintett OFE‑nek, sem a Garanciaalapnak nincsenek forrásai, amely utóbbi számára az OFE az említett törvény 19. cikke alapján hozzájárulást fizet.
10 A nyugdíjalapokról szóló törvény 134–137. cikke meghatározza az OFE‑k tevékenységének finanszírozási módját. E rendelkezések szerint a nyugdíjalapok díjkövetelésük fejében a befolyt járulékok meghatározott hányadát, legfeljebb 3,5%‑át vonhatják le azt megelőzően, hogy a járulékokat pontegységekre alakítanák, valamint a PTE alapkezelési tevékenységéhez kapcsolódó költségeket is felszámíthatják, amelyek összege az eszközértékhez igazodik, és nem haladhatja meg az e törvény 136. cikkének (2a) bekezdésében rögzített határokat.
11 Az említett költségek számításának alapjául szolgáló eszközérték meghatározásáról a nyugdíjalapokról szóló törvény 136. cikkének (3) bekezdése így rendelkezik:
„Az alapok által kezelt nettó eszközök értékének a (2) és (2a) bekezdésben előírt meghatározása során nem lehet figyelembe venni a 141. cikk (1) bekezdésének 8. pontjában előírt befektetéseket, sem pedig a 143. cikk (1) bekezdésében előírt külföldi székhelyű kollektív befektetési vállalkozások által kibocsátott befektetési jegyekben tartott befektetéseket.”
12 Ugyanezen törvény 136a. cikke ezenkívül kimondja:
„(1) Az alap eszközeiből az érintett elszámolóház elszámoláskor érvényben lévő díj‑ és költségszabályzata szerint kell levonni az alap eszközeinek megtartásához, valamint az eszközök megszerzésére és elidegenítésére irányuló ügyletek lebonyolításához és rendezéséhez kapcsolódó, az alap által, különös rendelkezések alapján közvetítés céljából kötelezően igénybe vett elszámolóházak részére fizetendő díjaknak és a letétkezelői díjaknak megfelelő költségeket.
(2) A külföldi elszámolóházaknak fizetendő, (1) bekezdésben előírt díjaknak megfelelő költségek az alap eszközeiből az (1) bekezdésben említett belföldi elszámolóházaknak fizetendő összegek erejéig vonhatók le.”
13 A nyugdíjalapokról szóló törvény 139–156. cikke szabályozza az OFE‑k befektetési tevékenységét.
14 E törvény 139. cikke kimondja, hogy az OFE‑k az eszközeiket az említett törvény rendelkezéseinek megfelelően e befektetések biztonságának és hozamának optimalizálására törekedve kötelesek befektetni.
15 Ugyanezen törvény 141. cikkének (1) bekezdése így fogalmaz:
„(1) Az alap eszközeit […] csak a következő befektetési eszközcsoportokba lehet befektetni:
1. a Lengyel Államkincstár vagy a Lengyel Nemzeti Bank által kibocsátott kötvények, kincstárjegyek és más értékpapírok, vagy az e szervezeteknek nyújtott kölcsönök és hitelek;
2. a Lengyel Államkincstár vagy a Lengyel Nemzeti Bank által garantált vagy e szervezetek által átvállalt készpénzben fizetendő kötvények és más hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok, vagy az e szervezetek által garantált vagy átvállalt betétek, kölcsönök és hitelek;
3. lengyel fizetőeszközben nyilvántartott bankbetétek és ilyen fizetőeszközben kibocsátott banki értékpapírok;
3a. a [Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD)] valamely tagállamának vagy olyan más államnak a fizetőeszközében nyilvántartott bankbetétek és ilyen fizetőeszközben kibocsátott banki értékpapírok, amely állammal a Lengyel Köztársaság a befektetések kölcsönös támogatásáról és védelméről egyezményt kötött, feltéve hogy e fizetőeszközök megszerzése kizárólag az alap folyó tartozásainak rendezése céljából történik;
4. szabályozott tőzsdén jegyzett társaságok részvényei, valamint jegyzési elsőbbségi jogok, részvényopciók és szabályozott tőzsdén jegyzett társaságok részvényeire váltható kötvények;
5. szabályozott tőzsdén nem jegyzett társaságok részvényei, illetve a pénzügyi eszközök forgalomba hozataláról szóló 2005. július 29‑i törvény rendelkezései szerint dematerializált részvényei, valamint szabályozott piacon kívül forgalmazott részvények, jegyzési elsőbbségi jogok, részvényopciók és szabályozott tőzsdén nem jegyzett társaságok részvényeire és dematerializált részvényeire váltható kötvények;
6. belföldi befektetési alapok befektetési jegyei;
7. zárt végű befektetési alapok által kibocsátott befektetési jegyek;
8. nyílt végű befektetési alapok vagy szakosodott nyílt végű befektetési alapok által átruházott befektetési jegyek;
9. helyi önkormányzatok, helyi önkormányzatok társulásai és Varsó város által kibocsátott, az 5. pontban hivatkozott törvény rendelkezései szerint dematerializált kötvények és más hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok;
10. kötvényeken és más hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokon kívül a helyi önkormányzatok, helyi önkormányzatok társulásai és Varsó város által kibocsátott más pénzügyi eszközök;
10a. a kötvényekről szóló 1995. június 29‑i törvényben (Dz. U. 2001., 120. szám, 1300. alszám; Dz. U. 2002., 216. szám és Dz. U. 2003., 217. szám, 2124. alszám) előírt nyereségrészesedést biztosító kötvények;
11. helyi önkormányzatoktól, helyi önkormányzatok társulásaitól és Varsó várostól eltérő szervezet által kibocsátott, az 5. pontban hivatkozott törvény rendelkezései szerint dematerializált és teljes – az esetleges kamattal növelt – névértékük erejéig biztosított kötvények;
12. a helyi önkormányzatoktól, helyi önkormányzatok társulásaitól és Varsó várostól eltérő szervezet által kibocsátott, az 5. pontban hivatkozott törvény rendelkezései szerint dematerializált és teljes – az esetleges kamattal növelt – névértékük erejéig biztosított kötvényeken és más hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokon kívüli más pénzügyi eszközök;
13. a 11. és 12. pontban hivatkozott értékpapíroktól eltérő, állami vállalatok által kibocsátott kötvények és más hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok;
13a. a 9. és 11. pontban hivatkozott értékpapíroktól eltérő, az 5. pontban hivatkozott törvény rendelkezései szerint dematerializált kötvények és más hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok;
13b. jelzáloglevelek;
13c. a pénzügyi eszközök forgalomba hozataláról szóló 2005. július 29‑i törvény szerinti, lengyelországi szabályozott piacon forgalmazható letéti jegyek.
[...]”
16 A nyugdíjalapokról szóló törvény 143. cikke határozza meg azokat a külföldi befektetési eszközcsoportokat, amelyekbe az OFE‑k az eszközeiket fektethetik. Ez a következőképpen szól:
„(1) A pénzügyi intézmények felügyeletét ellátó miniszter rendeleti úton kibocsátott általános engedélye alapján és az ebben foglalt feltételek szerint [az OFE] eszközeit külföldön az OECD tagállamok vagy más, az engedélyben meghatározott államok vezető tőzsdéin jegyzett társaságok által kibocsátott értékpapírokba, valamint ezen államok kincstárjegyeibe vagy ezen államok központi bankjai által kibocsátott értékpapírokba és ezen államokban székhellyel rendelkező kollektív befektetési vállalkozások által kibocsátott befektetési jegyekbe fektetheti, ha e vállalkozások ezeket az értékpapírokat a nagyközönség számára kínálják és a befektető kezdeményezésére visszaváltják.
(2) A befektetések összértéke:
1. [az OFE] esetében az (1) bekezdésben hivatkozott befektetési eszközcsoport tekintetében nem haladhatja meg az alap eszközértékének 5%‑át.
[…]”
17 Ezt az utolsó rendelkezést kiegészíti a nyugdíjalapok nemzeti határokon kívüli befektetéseinek általános engedélyezéséről szóló 2003. december 23‑i módosított pénzügyminiszteri rendelet (Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie ogólnego zezwolenia na lokowanie aktywów funduszy emerytalnych poza granicami kraju; Dz. U., 229. szám, 2286. alszám; a továbbiakban: pénzügyminiszteri rendelet) 1. cikke. E cikk (3) bekezdése különösen azt írja elő, hogy a külföldi befektetési eszközökbe történő befektetéseket a befektetés minőségére vonatkozó, nemzetközi tőkepiacon elismert, erre szakosodott minősítő ügynökség által kiadott értékelésnek kell kísérnie, amely minősíti azt a befektetési kockázatot, amely az érintett értékpapírokhoz, és a kibocsátójuk azon képességéhez fűződik, hogy a vállalt kötelezettségeit lejáratkor teljesíti.
A pert megelőző eljárás
18 A Bizottság 2007. október 23‑án az EK 56. cikk megsértésével kapcsolatban felszólító levelet küldött a Lengyel Köztársaság részére. Ebben a levélben a Bizottság felhozta, hogy a nyugdíjalapokról szóló törvény 141. cikkével összefüggésben értelmezett 143. cikkének, valamint e törvény 136. cikke (3) bekezdésének és 136a. cikke (2) bekezdésének rendelkezései korlátozzák az OFE‑k külföldi befektetéseit, és emiatt sértik a tőkemozgás EK 56. cikkben foglalt alapvető szabadságát.
19 A Lengyel Köztársaság 2007. december 20‑i levelében válaszolt a Bizottság hivatalos kifogásaira, és úgy érvelt, hogy az EK 56. cikk nem alkalmazható az OFE‑kre.
20 A Bizottság 2008. szeptember 23‑án indokolással ellátott véleményt küldött e tagállam részére, amelyben elutasította a lengyel hatóságok azon érvelését, hogy az EK 56. cikk nem alkalmazható az OFE‑k befektetési tevékenységére, és fenntartotta az EK 56. cikk megsértésére alapított kifogását a nyugdíjalapokról szóló törvény 141. cikkével összefüggésben értelmezett 143. cikkében, valamint e törvény 136. cikkének (3) bekezdésében és 136a. cikkének (2) bekezdésében előírt befektetési korlát miatt.
21 A Lengyel Köztársaság 2008. november 24‑én az említett indokolással ellátott véleményre adott válaszában amellett, hogy arra hivatkozott, hogy az EK 56. cikk nem alkalmazható az OFE‑k befektetési tevékenységére, az ilyen alapok befektetéseire előírt korlátozások igazolásaképpen annak szükségességével érvelt, hogy a közérdeket a társadalombiztosítási rendszer pénzügyi stabilitásának biztosításával meg kell védeni.
22 A Lengyel Köztársaság e válaszára tekintettel a Bizottság a jelen kereset benyújtása mellett döntött.
A keresetről
Az elfogadhatóságról
23 A Lengyel Köztársaság viszonválaszában azt kéri, hogy a Bíróság hivatalból döntsön a jelen kereset elfogadhatóságáról.
24 E tagállam elsősorban arra a nézeteltérésre hivatkozik, amely a Bizottság és közötte alakult ki az ügy tényállási elemeinek és azon körülmények értékelése tekintetében, amelyek állítólag megalapozzák a szabad tőkemozgás elvének megsértését. A Bizottság – mivel nem helyesen és nem teljes körűen határozta meg az OFE‑k természetét, a rájuk vonatkozó elveket és jogi szabályozást – egyrészről a pert megelőző eljárás során nem határozta meg pontosan a jogvita tárgyát, másrészről pedig megsértette a Bíróság eljárási szabályzata 38. cikke (1) §‑ának c) pontját. Másodsorban a Lengyel Köztársaság úgy érvel, hogy a Bizottság a válaszában a pénzügyminiszteri rendelet 1. cikkének (3) bekezdésére hivatkozott, ami a vele szemben megindított kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás ezen előrehaladott szakaszában gyakorlatilag új kifogásra való hivatkozást jelent, amelyet elfogadhatatlannak kell nyilvánítani.
25 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság hivatalból vizsgálhatja, hogy a tagállami kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset benyújtásához fennállnak‑e az EK 226. cikkben előírt feltételek (a C‑439/99. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2002. január 15‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑305. o.] 8. pontja, a C‑98/04. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2006. május 4‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑4003. o.] 16. pontja és a C‑343/08. sz., Bizottság kontra Cseh Köztársaság ügyben 2010. január 14‑én hozott ítélet [EBHT 2010., I‑275. o.] 25. pontja).
26 Ezzel összefüggésben először is meg kell állapítani, hogy a Bizottság és a Lengyel Köztársaság között az állítólagos kötelezettségszegés ténybeli és jogi elemeinek értékelése tekintetében kialakult nézeteltérésből nem lehet arra következtetni, hogy a jelen kereset tárgya nem volt kellően meghatározva. Épp ellenkezőleg: az ilyen nézeteltérés, amely tovább tart, mint a Bizottság által az indokolással ellátott véleményben megszabott határidő, indokolja az EK 226. cikken alapuló kereset Bíróság elé terjesztését.
27 Egyébként meg kell állapítani, hogy a Bizottság – amint az Európai Unió Bírósága alapokmányának 21. cikke és az eljárási szabályzata 38. cikke 1. §‑ának c) pontja is megköveteli – a keresetlevélben szereplő kereseti kérelmeiben egyértelműen megjelölte, hogy azt rótta fel a Lengyel Köztársasággal szemben, hogy a nyugdíjalapokról szóló törvény 143. cikke, 136. cikkének (3) bekezdése és 136a. cikkének (2) bekezdése nem felel meg az EK 56. cikknek, így kellően pontos kifejezésekkel határozta meg a jogvita tárgyát.
28 Másodsorban a pénzügyminiszteri rendelet 1. cikkének (3) bekezdésére való hivatkozással kapcsolatban a Bíróság elé terjesztett iratokból következik, hogy ez a rendelet a nyugdíjalapokról szóló törvény jelen kereset tárgyát képező 143. cikkének végrehajtására irányul. Ezért az, hogy a Bizottság a keresetlevelében általánosságban már felhozott kifogásokat részletesen kifejtette a válaszában, nem változtatta meg az állítólagos kötelezettségszegés tárgyát, tehát e körülmény egyáltalán nem érintette a jogvita terjedelmét (lásd ebben az értelemben a C‑543/08. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2010. november 11‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 20., 21. és 23. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
29 A fenti megfontolások alapján meg kell állapítani, hogy a jelen kereset elfogadható.
Az állítólagos kötelezettségszegésről
Előzetes megfontolások
30 A tárgyaláson a Bizottság – a Bíróság azon kérésére, hogy pontosítsa az állítólagos kötelezettségszegés tárgyát – jelezte, hogy azt a tagállamok közötti tőkemozgás korlátozására szűkíti.
Az EK 56. cikk alkalmazhatóságáról
– A felek érvei
31 A Bizottság előadja, hogy a Bíróságnak a 88/361 irányelv mellékletében szereplő nómenklatúrára vonatkozó ítélkezési gyakorlata alapján az EK 56. cikk alkalmazandó az OFE‑k befektetési tevékenységeire.
32 A Bizottság azt is megemlíti, hogy a társadalombiztosítási rendszerük kialakítása során a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk az uniós jogot, ami a jelen esetben magában foglalja, hogy az eszközeik befektetésének megválasztása során az OFE‑k élhessenek a szabad tőkemozgás lehetőségével. E tekintetben nem lehet érvényesen hivatkozni az EK 137. cikk (4) bekezdésére, mivel az csak az e cikk alapján elfogadott új rendelkezéseket érinti, és nem szünteti meg a tagállamok azon kötelezettségét, hogy tiszteletben tartsák az EK‑Szerződésben biztosított alapvető jogokat.
33 A Bizottság szerint a szóban forgó tevékenységet nem lehet kizárni az EK 56. cikk hatálya alól azzal az indokkal, hogy az OFE‑ket a közjogi szervezetekkel azonos kategóriába kell sorolni, és ezért nem végeznek gazdasági tevékenységet. Jellemzőikre tekintettel az OFE‑ket úgy kell tekinteni, hogy azok tőkefedezeti elven működnek, és olyan elveken nyugszanak, amelyeknek nincs köze a felosztó‑kirovó rendszerhez, amely a ZUS által kezelt első pillérben érvényesül. Ennélfogva az OFE‑ket gazdasági tevékenységet végző vállalkozásoknak kell minősíteni.
34 Továbbá a Bizottság kizárja, hogy az EK 295. cikk alkalmas lenne arra, hogy a szóban forgó lengyel jogszabályokat kivonja az EK 56. cikk hatálya alól azzal az indokkal, hogy a járulékokból származó források valódi tulajdonosa az állam. Ezek ugyanis teljes egészében a munkavállaló által fizetett járulékokból származnak, és jogot biztosítanak számára, hogy amikor teljesíti a törvényben előírt feltételeket, a felhalmozott tőkéhez hozzájusson.
35 A Lengyel Köztársaság, az EK 137. cikk (4) bekezdésére, a szóban forgó tevékenység nem gazdasági jellegére, valamint az EK 295. cikkre hivatkozva úgy érvel, hogy az OFE‑kre vonatkozó szabályozás nem tartozik az uniós jog hatálya alá, következésképpen az EK 56. cikk nem alkalmazandó a szóban forgó tevékenységre.
36 Először is az EK 137. cikk (4) bekezdésével kapcsolatban a Lengyel Köztársaság úgy érvel, hogy kizárólagos joga van a lengyel kötelező szociális biztonsági rendszer működési elveinek meghatározására, beleértve az OFE‑k külföldre irányuló befektetési politikájára és az e befektetésekhez kapcsolódó költségekre vonatkozó elveket is, amelyeknek célja a lengyel nyugdíjbiztosítási rendszer pénzügyi egyensúlyának biztosítása.
37 Majd azzal kapcsolatban, hogy az OFE‑k tevékenysége nem gazdasági jellegű, az említett tagállam úgy érvel, hogy a Szerződésben, és különösen az EK 56. cikkben rögzített szabadságok nem vonatkoznak azokra a területekre, amelyek, mint a jelen esetben a társadalombiztosítási rendszer is, jellegüknél fogva az állam jogkörébe tartoznak, és amelyeknek nincs közvetlen kereskedelmi vetülete. Márpedig e tagállam szerint az alapján, hogy az OFE‑k nonprofit közjogi szervezeti jogállásúak és a kötelező nyugdíjrendszer részét alkotják, végeredményben el kell ismerni, hogy ezek az alapok kizárólag szociális jellegűek.
38 Végül az EK 295. cikk tekintetében a Lengyel Köztársaság úgy véli, hogy az említett cikk lehetővé teszi a tagállam számára, hogy szabadon megválassza azokat a részletszabályokat, amelyek alapján a rendelkezésére álló állami források felett tulajdonosi jogait gyakorolja a rá háruló feladatok teljesítése érdekében. Márpedig e tagállam szerint a szóban forgó összegek állami jellegű források, amint azt a lengyel bíróságok is megerősítették.
– A Bíróság álláspontja
39 Mivel vitathatatlan, hogy az OFE‑k által végezhető befektetési műveletek kimerítik az EK 56. cikk értelmében vett „tőke szabad mozgását”, meg kell vizsgálni a Lengyel Köztársaság által felhozott érveket, amelyek annak bizonyítására irányulnak, hogy e befektetések mégsem tartoznak e rendelkezés hatálya alá.
40 Elsősorban azon érvvel kapcsolatban, amely szerint az EK 56. cikk nem alkalmazható az OFE‑k eszközbefektetési tevékenységeire amiatt, hogy ezek az alapok nem gazdasági jellegűek, emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már kimondta, hogy gazdasági tevékenységet végeznek a tőkefedezeti elven működő foglalkoztatói nyugdíjalapok, függetlenül szociális céljuktól, és attól, hogy a nyugdíjrendszer második pillérének részeként kötelező tagságon alapulnak (lásd a C‑67/96. sz. Albany‑ügyben 1999. szeptember 21‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑5751. o.] 81–87. pontját.) A nyugdíjalapokról szóló törvény 2., 3., 27. és 29. cikke szerint a szóban forgó rendszer tőkefedezeti elven alapul, az OFE‑k eszközeit pedig a PTE‑k kezelik és fektetik be, amelyek tevékenységüket ellenérték fejében, részvénytársasági formában látják el. Azok a szempontok, amelyekre a Lengyel Köztársaság az OFE‑k és a PTE‑k felett gyakorolt állami hatósági prudenciális felügyelettel, valamint az OFE‑k esetleges veszteségeinek fedezetére irányuló állami garanciával kapcsolatban hivatkozott, nem alkalmasak arra, hogy megkérdőjelezzék a szóban forgó tevékenységek gazdasági jellegét.
41 Azzal kapcsolatban, hogy az OFE‑khez rendelt és a PTE‑k által kezelt források állami vagy magán természetűek‑e, még ha a Lengyel Köztársaság állításának megfelelően el is fogadnánk, hogy az említett források állami természetűek annak ellenére, hogy e források azokból a nyugdíjjárulékokból származnak, amelyek levonására az érintett munkavállalók munkáltatóin keresztül kerül sor, önmagában ez a körülmény semmiképpen nem elegendő ahhoz, hogy kizárja az EK 56. cikk alkalmazhatóságát az ezeket érintő ügyletek vonatkozásában, amint ez a 88/361 irányelv I. mellékletéből következik, amelynek szövege szerint a „tőkemozgás” fogalma többek között „a tagállamok vagy más közigazgatási szervezetek és intézmények aktíváival és passzíváival kapcsolatos műveleteket” is magában foglalja.
42 Ezért sem az, hogy az OFE‑k befektetési tevékenységei állítólag nem gazdasági jellegűek, sem pedig az általuk kezelt alapok állítólagos állami természete nem akadályozhatja az EK 56. cikk alkalmazását.
43 Másodsorban a Lengyel Köztársaság azon érvével kapcsolatban, amely szerint a jelen esetben az EK 56. cikk alkalmazása kizárt az EK 137. cikk (4) bekezdése alapján, amely tiltja a tagállamok azon jogának megsértését, hogy szociális biztonsági rendszerük alapelveit meghatározzák, valamint tiltja e rendszerek pénzügyi egyensúlyának jelentős megsértését, meg kell említeni, hogy az így elrendelt tilalmak az „e cikk alapján elfogadott rendelkezésekre” vonatkoznak (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Bizottság kontra Cseh Köztársaság ügyben hozott ítélet 66. és 67. pontját). Márpedig az EK 56. cikk esetében erről nincs szó.
44 Harmadsorban az EK 295. cikken alapuló állításokkal kapcsolatban, amely cikk szerint „[a Szerződés] nem sértheti a tagállamokban fennálló tulajdoni rendet”, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az említett cikk nem vonja ki a tagállamok hatályos tulajdoni rendjét a Szerződés alapvető szabályainak rendszere alól (lásd a C‑171/08. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2010. július 8‑án hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 64. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Ezért az EK 295. cikk még abban az esetben sem menti fel a Lengyel Köztársaságot az alól, hogy tiszteletben tartsa a szabad tőkemozgásra vonatkozó szabályokat, ha az OFE‑k birtokában lévő PTE‑k által befektetett összegeket állami forrásúnak kell minősíteni (lásd analógia útján a C‑367/98. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2002. június 4‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑4731. o.] 48. pontját), és egyébként nem is igazolhatja e szabályok korlátozását (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben 2010. július 8‑án hozott ítélet 64. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
45 Ezért megállapítható, hogy a nyugdíjalapokról szóló törvény szóban forgó rendelkezései az EK 56. cikk hatálya alá tartoznak.
A szabad tőkemozgás korlátairól és azok igazolásáról
– A felek érvei
46 A Bizottság úgy érvel, hogy a jelen keresetben kifogásolt rendelkezések az EK 56. cikk értelmében megvalósítják a tagállamok közötti tőkemozgás korlátozását, mivel visszatarthatják és visszatartják az OFE‑k Lengyel Köztársaság területén kívüli, más tagállamokba irányuló befektetéseit, amit e tagállam nem vitat, és amint az az OFE‑k külföldi befektetéseinek alacsony szintjéből (1,1%) is kitűnik.
47 A Bizottság – anélkül hogy kétségbe vonná annak szükségességét, hogy meg kell őrizni az OFE‑k nyugdíjszámláin felhalmozott pénzösszegek biztonságát – úgy véli, hogy az ilyen korlátozások, hátrányosan megkülönböztető jellegük miatt, nem igazolhatók sem az EK 58. cikk (1) bekezdésének b) pontjával, sem olyan nyomós közérdekkel, mint amelyet az OFE‑k pénzügyi egyensúlyának megőrzése és tagjaik érdekeinek védelme jelent, és hogy e korlátozások mindenképpen aránytalanok.
48 A Bizottság azt is elveti, hogy az EK 86. cikk (2) bekezdése a jelen esetben kivételt jelenthet a szabad tőkemozgás elve alól. Miközben elfogadja, hogy e cikk igazolhatja a szabad tőkemozgás korlátozását, és hogy az OFE‑k általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak minősülhetnek, ezen intézmény e tekintetben elsősorban azt állítja, hogy az EK 86. cikk (2) bekezdése azt követeli, hogy az e szolgáltatások működtetését olyan szervezetekre bízzák, amelyek vállalkozás jogállásúak, amit a Lengyel Köztársaság az OFE‑k tekintetében kizár. Másodsorban a Bizottság úgy véli, hogy az OFE‑ket nem az állam bízta meg az ilyen szolgáltatások ellátásával. Harmadsorban azt állítja, hogy a szabad tőkemozgásra vonatkozó szabályok alkalmazása egyáltalán nem gátolja az OFE‑kre ruházott feladatok teljesítését, és a vitatott korlátozások nem tekinthetők sem szükségesnek e feladatok teljesítésének biztosításához, sem pedig azzal arányosnak. Negyedsorban úgy véli, hogy az említett korlátozások a kereskedelem fejlődését olyan mértékben befolyásolják, amely ellentétes az Unió érdekeivel, mivel jelentősen szűkítik a versenyt azáltal, hogy visszafogják és visszatartják az OFE‑ket a hatékonyabb fellépéstől.
49 A Lengyel Köztársaság úgy érvel, hogy a szóban forgó korlátozásokat elsősorban az EK 58. cikk (1) bekezdése b) pontjának alkalmazása, másodsorban az a nyomós közérdek igazolja, amely lényegében az OFE‑knek átutalt források stabilitása és biztonsága megőrzésének szükségességéhez fűződik. Harmadsorban a vitatott korlátozások igazolásaképpen e tagállam az EK 86. cikk (2) bekezdésére hivatkozik.
– A Bíróság álláspontja
50 Először is meg kell vizsgálni, hogy a szóban forgó nemzeti rendelkezések a tagállamok közötti szabad tőkemozgás korlátozását eredményezik‑e, amelyet főszabály szerint tilt az EK 56. cikk (1) bekezdése.
51 Nem vitatott, hogy a nyugdíjalapokról szóló törvény 143. cikke egyrészről az OFE‑k külföldön elhelyezett befektetéseit az érintett az OFE‑k eszközértékének 5%‑ában maximálja, másrészről pedig a külföldön elhelyezhető befektetések tekintetében szűkebb listát határoz meg, mint a belföldön elhelyezhető befektetésekre e törvény 141. cikkének (1) bekezdésében. Így az említett 143. cikk az OFE‑k számára mennyiségi és minőségi korlátozásokat is előír a nemzeti területen kívül, különösen a más tagállamokban megvalósított befektetések vonatkozásában.
52 Az ilyen rendelkezés a más tagállamokban letelepedett társaságok tekintetében is korlátozó hatást fejt ki, amennyiben akadályozza őket a tőke Lengyelországban történő gyűjtésében, mivel különösen a kollektív befektetési vállalkozások által kibocsátott értékpapírok és befektetési jegyek megszerzését korlátozza (lásd analógia útján a C‑242/03. sz., Weidert és Paulus ügyben 2004. július 15‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑7379. o.] 14. pontját).
53 Hasonlóképpen a nyugdíjalapokról szóló törvény 136. cikkének (3) bekezdéséből következik, hogy azokat a befektetéseket, amelyeket az OFE az e törvény 143. cikkének (1) bekezdésében szabályozott külföldi székhelyű kollektív befektetési vállalkozások által kibocsátott befektetési jegyekben helyezett el, nem lehet figyelembe venni az érintett alapok nettó eszközértékének meghatározása során, amely érték képezi a PTE által díjazásként kapott kezelési költség meghatározásának az alapját. Következésképpen az olyan rendelkezés, mint az említett törvény 136. cikkének (3) bekezdése, azzal a hatással jár, hogy visszatartja az OFE‑k eszközeinek a más tagállami illetőségű kollektív befektetési vállalkozások által kibocsátott befektetési jegyekbe való befektetését, mivel nem engedi, hogy díjazást kapjanak az ilyen eszközök kezeléséért. Ezenkívül az említett 136. cikk (3) bekezdése ugyanezen törvény 143. cikkével együtt erősíti a Lengyelországból származó tőke e vállalkozások általi gyűjtésével szemben támasztott korlátot.
54 Végül a nyugdíjalapokról szóló törvény 136a. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy a külföldi elszámolóházaknak fizetendő díjaknak megfelelő költségek csak a belföldi elszámolóházaknak fizetendő díjak erejéig téríthetők meg. Ez a körülmény szintén visszatarthatja az OFE‑k eszközeinek más tagállamokban való befektetését, hiszen ha az ilyen külföldön felmerült költségek magasabbnak bizonyulnak, mint a Lengyelországban felmerült költségek, nem térülhetnek meg teljes egészében ellentétben azokkal a költségekkel, amelyek a belföldi elszámolóházak esetében merülnek fel.
55 Továbbá, ami a szabad tőkemozgás szóban forgó korlátozásainak igazolását illeti, a Bíróság már többször megállapította, hogy a tőke szabad mozgásának valamely nemzeti jogszabály általi korlátozása kizárólag az EK 58. cikkben felsorolt indokok egyike, illetve a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerinti közérdeken alapuló kényszerítő indokokkal igazolható (lásd ebben az értelemben a C‑274/06. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2008. február 14‑én hozott ítélet 35. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Ezen túlmenően az EK 86. cikk (2) bekezdése alkalmazásában „az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott […] vállalkozások olyan mértékben tartoznak e szerződés szabályai […] hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását, [feltéve hogy] a kereskedelem fejlődését ez nem [befolyásolja] olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel”.
56 Elsősorban azon érvvel kapcsolatban, amely szerint a szóban forgó korlátozások az EK 58. cikk (1) bekezdésének b) pontja alapján igazolhatók, amely alkalmazásában „az 56. cikk rendelkezései nem érintik a tagállamoknak azt a jogát, hogy […] meghozzák a szükséges intézkedéseket a nemzeti törvények és rendeletek megsértésének megakadályozására, különösen […] a pénzügyi szervezetek prudenciális felügyelete terén”, elegendő megállapítani, hogy noha a szóban forgó nemzeti rendelkezések valóban az OFE‑kre alkalmazandó anyagi jogi prudenciális szabályokat állítják fel, azoknak nem tárgya a pénzügyi szervezetek prudenciális felügyeletére vonatkozó törvények és rendeletek megsértésének megakadályozása. Ezért az említett rendelkezések nem tartoznak az említett rendelkezésben foglalt kivétel hatálya alá.
57 Másodsorban a nyomós közérdekre alapított igazolással kapcsolatban el kell ismerni, hogy a nyugdíjalapok által kezelt eszközök stabilitásának és biztonságának – különösen prudenciális szabályok elfogadásával való –biztosításához fűződő érdek olyan nyomós közérdeket képez, amely igazolhatja a szabad tőkemozgás korlátozását.
58 Ugyanakkor az ilyen korlátozásnak alkalmasnak kell lennie a kitűzött cél elérésére, és nem haladhatja meg az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéket (a C‑451/05. sz. ELISA‑ügyben 2007. október 11‑én hozott ítélet [EBHT 2007., I‑8251. o.] 82. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
59 Mindenekelőtt a nyugdíjalapokról szóló törvény 143. cikkéből következő korlátozásokkal kapcsolatban a Bizottság előadja, hogy a szóban forgó nemzeti jogszabályokban előírt követelmények aránytalanok a kitűzött célhoz képest, mivel a befektetések földrajzi szintű és eszköztípus szerinti megosztása garantálja azok biztonságát. Továbbá arra hivatkozik, hogy a szóban forgó lengyel jogszabályok a külföldre irányuló befektetéseket kizárólag az Unió és az OECD tagállamaiban, valamint olyan államokban engedik, amelyekkel a Lengyel Köztársaság a befektetések kölcsönös támogatásáról és védelméről egyezményt kötött, és hogy a devizaárfolyamok rövid távú ingadozásával járó kockázat nem igazolja az ilyen korlátozó intézkedéseket. Végül a Bizottság szerint, ha az alperes tagállamnak szigorú intézkedéseket kellett hoznia, azoknak meg kellene egyeznie mind a belföldi, mind a külföldi pénzügyi eszközökbe való befektetések esetén.
60 A Lengyel Köztársaság vitatja azt az érvelést, amely szerint a befektetések földrajzi diverzifikációja – a pénzügyi piacok globalizációja miatt – a kockázatcsökkentés további lényeges tényezője lenne. E tagállam a lengyel zloty árfolyamának jelentős ingadozásával járó árfolyamkockázatot, valamint annak szükségességét emeli ki, hogy rendkívüli körültekintés indokolt az új lengyel társadalombiztosítási rendszer működésének kezdeti időszakában. Arra is hivatkozik, hogy a piacfelügyeleti szerv számára könnyebb a mennyiségi korlátozásokat érvényesíteni, mint a „prudens befektetői magatartás elvén” alapuló befektetési politikát ellenőrizni.
61 E tekintetben meg kell vizsgálni, hogy a Lengyel Köztársaság be tudta‑e bizonyítani, hogy a nyugdíjalapokról szóló törvény 143. cikkében foglalt mennyiségi és minőségi korlátok alkalmasak azon cél elérésére, amely a nyugdíjalap által kezelt eszközök stabilitásának és biztonságának megőrzésére irányul, és hogy e korlátok nem haladják meg az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéket.
62 Ami az árfolyamkockázatot illeti, tény, hogy a külföldi devizaárfolyamok jelentős ingadozása igen nagy hatással lehet a külföldi devizában elhelyezett befektetések hozamára. Ugyanakkor a 2003/41 irányelv 18. cikke (5) bekezdésének b) pontjából következik, hogy a tagállamok nem akadályozhatják a foglalkoztatói nyugellátást szolgáltató intézményeket abban, hogy eszközeik legfeljebb 30%‑át külföldi pénznemben fennálló eszközökbe fektessék, és hogy e cikk (6) bekezdése alapján a tagállamok kizárólag egyedi alapon alkalmazhatnak az e cikk (5) bekezdésében foglaltaknál szigorúbb befektetési szabályokat a területükön található intézményekre.
63 Jóllehet az említett rendelkezések tárgyi hatálya nem terjed ki az OFE‑k befektetéseire, ez nem változtat azon, hogy az uniós jogalkotó a 30%‑os szabályt hasonló helyzetekre alkotta meg.
64 E feltételek mellett a Lengyel Köztársaságnak az 5%‑os mennyiségi korlát igazolásaképpen, amely sokkal alacsonyabb, mint az uniós jogalkotó által megfelelőnek tartott 30%, olyan sajátos körülményeket kellett volna felhoznia, amelyek magyarázatot adnak azokra az okokra, amelyek miatt az adott mennyiségi korlátot elrendelte.
65 Mivel a Lengyel Köztársaság e tekintetben azokra a nehézségekre hivatkozik, amelyekkel az OFE‑k a külföldi befektetéssel járó kockázatok értékelése során szembesülnek, meg kell említeni, hogy ez a körülmény nem igazolhatja a tagállamokban kibocsátott értékpapírokban elhelyezett befektetések mennyiségi korlátozását. Amint ugyanis a Bizottság is felhozta, a pénzügyi termékekkel kapcsolatos információk nyilvánosságra hozatalára, valamint a befektetők és a fogyasztók védelmére vonatkozó tagállami jogszabályokat nagymértékben harmonizálták uniós szinten, megkönnyítve ezzel a közös európai tőkepiac kialakítását.
66 Hasonlóképpen, az ilyen mennyiségi intézkedések még egy újonnan kialakított társadalombiztosítási rendszer keretében sem igazolhatók azzal, hogy a nemzeti felügyeleti szervek számára könnyebben érvényesíthető eszközt jelentenek.
67 A tagállamokban kibocsátott értékpapírokban elhelyezett befektetések tekintetében az említett minőségi korlátozások sem igazolhatók ugyanazon okok miatt, mint amelyek a jelen ítélet 65. pontjában szerepelnek.
68 Továbbá a nyugdíjalapokról szóló törvény 136. cikkének (3) bekezdéséből és 136a. cikkének (2) bekezdéséből eredő korlátozások tekintetében meg kell állapítani, hogy a Lengyel Köztársaság nem szolgáltatott olyan bizonyítékot, amely jogilag megkövetelt módon igazolhatná, hogy az említett rendelkezések által követett cél e rendelkezések nélkül, illetve az OFE‑k más tagállamokba irányuló befektetési szabadságát kevésbé korlátozó intézkedések révén nem érhető el.
69 Ugyanis sem az, hogy a külföldi székhelyű kollektív befektetési vállalkozások által kibocsátott befektetési jegyekben elhelyezett befektetések értékét nem lehet figyelembe venni a nettó eszközérték meghatározása során, amely a PTE által kapott kezelési költség alapját képezi, sem pedig az, hogy a külföldi elszámolóházak ügyleti költségeinek elszámolását a belföldi elszámolóházak megfelelő költségei erejéig maximálták, nem igazolható annak szükségességével, amit a Lengyel Köztársaság felhozott, hogy az OFE‑ket meg kell óvni attól a veszélytől, hogy járulékos, illetve túlzott mértékű költségek háruljanak rájuk, mivel a befektetőnek a befektetései megválasztása során – azok helyétől függetlenül – minden esetben számolnia kell ilyen költségekkel.
70 Harmadsorban az EK 86. cikk (2) bekezdésére alapított érvekkel kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az e cikkre hivatkozó tagállamok feladata annak bizonyítása, hogy fennállnak e rendelkezés alkalmazásának feltételei (a C‑160/08. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2010. április 29‑én hozott ítélet [EBHT 2010., I‑3713. o.] 126. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
71 Habár az OFE‑k valóban tekinthetők úgy is, hogy általános gazdasági érdekű feladatot látnak el (lásd analógia útján a fent hivatkozott Albany‑ügyben hozott ítélet 105–111. pontját), mégis hangsúlyozni kell, hogy a Lengyel Köztársaság nem bizonyította jogilag megkövetelt módon, hogy teljesültek az említett cikk alkalmazási feltételei. Különösen azt nem bizonyította, hogy a Szerződés szabályainak alkalmazása, a jelen esetben a tőke tagállamok közötti szabad mozgása mennyiben akadályozná jogilag vagy ténylegesen az OFE‑k által követett célok elérését.
72 Ebből következik, hogy el kell utasítani a Lengyel Köztársaság EK 86. cikk (2) bekezdésén alapuló érvelését.
73 Ezért meg kell állapítani, hogy a Lengyel Köztársaság – mivel hatályban tartotta a nyugdíjalapokról szóló törvény 143. cikkét, 136. cikkének (3) bekezdését és 136a. cikkének (2) bekezdését, amelyek korlátozzák a lengyel OFE‑k más tagállamokba irányuló befektetéseit – nem teljesítette az EK 56. cikkből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
74 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Lengyel Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
1) A Lengyel Köztársaság – mivel hatályban tartotta a nyugdíjalapok szervezetéről és működéséről szóló 1997. augusztus 28‑i módosított törvény (Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych) 143. cikkét, 136. cikkének (3) bekezdését és 136a. cikkének (2) bekezdését, amelyek korlátozzák a lengyel nyílt nyugdíjalapok más tagállamokba irányuló befektetéseit – nem teljesítette az EK 56. cikkből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a Lengyel Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások
* Az eljárás nyelve: lengyel.
Top