C‑279/08. P. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Holland Királyság
„Fellebbezés – Állami támogatás – Az EK 87. cikk (1) bekezdése – A nitrogén‑oxidok kibocsátási egységei kereskedelmének rendszere – A nemzeti intézkedés állami támogatásnak való minősítése – A támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat – A »szelektivitás« fogalma – Állami forrásokból finanszírozott előny – Környezetvédelem – Indokolási kötelezettség – Elfogadhatóság”
Az ítélet összefoglalása
1. Megsemmisítés iránti kereset – Keresettel megtámadható aktusok – Fogalom – Kötelező joghatásokat kiváltó aktusok – Valamely bejelentett intézkedést állami támogatásnak minősítő és a támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat – Bennfoglaltság
(EK 87. cikk, EK 88. cikk és EK 230. cikk; 659/1999 tanácsi rendelet)
2. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Az intézkedés szelektív jellege
(EK 87. cikk, (1) bekezdés)
3. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Az intézkedés szelektív jellege
(EK 87. cikk, (1) bekezdés)
4. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – A szokásos piaci feltételek kritériuma szerinti értékelés
(EK 87. cikk, (1) bekezdés)
5. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Állami forrásból származó támogatások
(EK 87. cikk, (1) bekezdés)
6. Államok által nyújtott támogatások – Valamely intézkedést állami támogatásnak minősítő bizottsági határozat – Indokolási kötelezettség – Terjedelem
(EK 87. cikk, (1) bekezdés és EUMSZ 296. cikk)
1. Amennyiben a Bizottság előzetes vizsgálatot követően azt állapítja meg, hogy a bejelentett intézkedés ugyan az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, ám nem merülnek fel a közös piaccal való összeegyeztethetőségére vonatkozó kétségek, az EK 88. cikk alkalmazására vonatkozó 659/1999 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének címén kifogást nem tartalmazó határozatot hoz. Az ilyen határozat maga után vonja többek között a 659/1999 rendelet által a létező támogatási programokra vonatkozóan előírt eljárás, és különösen a rendelet 17–19. cikke és 21. cikke alkalmazását, amely a tagállamok kötelezettségévé teszi éves jelentés benyújtását minden létező támogatási programról.
Következésképpen valamely intézkedés állami támogatásnak való téves minősítése jogi következményekkel jár a bejelentő tagállamra nézve, amennyiben ezen intézkedés állandó bizottsági felügyelet és időszakos ellenőrzés alá tartozik, ezért e tagállam szűkebb mozgástérrel rendelkezik a bejelentett intézkedés végrehajtása tekintetében.
Ebből szükségszerűen következik, hogy az EK 87. cikk (1) és (3) bekezdésére alapított határozatot, amely miközben állami támogatásnak minősíti a szóban forgó intézkedést, azt a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítja, az EK 230. cikk alapján megtámadható jogi aktusnak kell tekinteni. Az összeegyeztethetőségre vonatkozó ilyen határozatnak az EK 87. cikk (1) és (3) bekezdése értelmében végleges jellege van, és nem minősül előkészítő intézkedésnek.
(vö. 40–42. pont)
2. Annak bizonyítása érdekében, hogy az állami támogatásnak minősíthető intézkedés szelektív módon vonatkozik bizonyos vállalkozásokra vagy bizonyos áruk termelésére, a Bizottság feladata azt kimutatni, hogy az intézkedés különbségtételt vezet be a szóban forgó intézkedés céljára tekintettel hasonló ténybeli és jogi helyzetben lévő vállalkozások között.
E tekintetben, amennyiben a Bizottság azt állapítja meg a határozatában, hogy bizonyos, az állami támogatásnak minősített intézkedés előnyeit élvező vállalkozások a nagy ipari vállalkozások azon külön csoportjába tartoznak, amelyek részt vesznek a tagállamok közötti kereskedelemben, és olyan előnyben részesülnek, amely nem áll más vállalkozások rendelkezésére, amely vagy abból áll, hogy pénzre válthatják a kibocsátás-csökkentések gazdasági értékét, amelyet úgy valósítanak meg, hogy a kibocsátáscsökkentéseket forgalomképes kibocsátási egységekké alakítják, vagy abból áll, hogy adott esetben, ha túllépik a nitrogén‑oxidok kibocsátására a nemzeti hatóságok által meghatározott határértéket, ilyen kibocsátási egységeknek az érintett állami intézkedés hatálya alá tartozó egyéb vállalkozásoktól történő megvásárlásával elkerülik a bírságfizetésre vonatkozó kötelezettség kockázatát, míg a többi vállalkozásnak nincsenek ilyen lehetőségei, a Bizottság nem köteles tovább részletezni a határozatát. A támogatási programok esetében a Bizottság szorítkozhat a szóban forgó program jellemzőinek tanulmányozására, amikor a határozat indokolásában azt mérlegeli, hogy e program az általa előírt részletszabályok jellemzői folytán érzékelhető előnyt biztosít‑e a kedvezményezettjeinek a versenytársaikhoz képest, továbbá olyan jellegű‑e, hogy elsősorban azokat a vállalkozásokat részesíti előnyben, amelyek részt vesznek a nemzetközi kereskedelemben.
(vö. 62–63., 65. pont)
3. Az EK 87. cikk (1) bekezdése nem az állami intervenciós intézkedések okai és céljai alapján tesz különbséget, hanem hatásaik alapján határozza meg azokat. Még ha a környezetvédelem egyike is az Európai Közösség alapvető célkitűzéseinek, e célkitűzés figyelembevételének szükségessége nem igazolja a szelektív intézkedések kizárását az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alól, mivel a környezetvédelmi célok figyelembevétele mindenképpen hasznos lehet az állami támogatásra vonatkozó intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségének az EK 87. cikk (3) bekezdésének megfelelően történő értékelése során.
Ami különösen a nitrogén‑oxidok kibocsátási egységei kereskedelmének rendszerét létrehozó intézkedést illeti, amely mennyiségi szempont – például a vállalkozás teljes termikus kapacitása – alapján tesz különbséget a vállalkozások között, az érintett intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozások jelentős nitrogén‑oxid‑kibocsátásai és az e vállalkozásokra vonatkozó külön csökkentési határérték nem elég ahhoz, hogy ezen intézkedés mentesüljön az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett szelektív intézkedésnek való minősítés alól, mivel a vállalkozások közötti különbségtétel nem tekinthető az ipari eredetű szennyezés csökkentésére irányuló rendszer velejárójaként, és következésképpen önmagában nem igazolhatják ökológiai jellegű megfontolások. Amennyiben a különbségtétel ilyen szempontja nem igazolható az érintett intézkedésnek sem a jellegével, sem az általános rendszerével, a szóban forgó intézkedés nem mentesülhet az állami támogatás jelleg alól.
Ezzel kapcsolatban a vállalkozások közötti ilyen különbségtételt bevezető tagállam feladata annak bizonyítása, hogy e különbségtétel ténylegesen igazolható a szóban forgó rendszer jellegével és felépítésével.
(vö. 75–78. pont)
4. Formájuktól függetlenül állami támogatásnak minősülnek azok a beavatkozások is, amelyek közvetlenül vagy közvetve alkalmasak vállalkozások előnyben részesítésére, illetve amelyek olyan gazdasági előnynek tekinthetők, amelyben a kedvezményezett vállalkozás rendes piaci feltételek között nem részesülhetett volna.
Ez a helyzet egy olyan rendszer esetében, amelyben csak bizonyos vállalkozások rendelkeznek azzal a lehetőséggel, hogy pénzre válthatják a nitrogén‑oxid‑kibocsátások csökkentésének gazdasági értékét, amelyet úgy valósítanak meg, hogy a kibocsátáscsökkentéseket forgalomképes kibocsátási egységekké alakítják, vagy adott esetben, ha túllépik a nitrogén‑oxid‑kibocsátásra a nemzeti hatóságok által meghatározott határértéket, az érintett állami intézkedés hatálya alá tartozó egyéb vállalkozásoktól ilyen kibocsátási egységek megvásárlásával elkerülhetik a bírságfizetésre vonatkozó kötelezettség kockázatát, mivel a nitrogén‑oxid‑kibocsátási egységek átruházhatósága mindenekelőtt attól függ, hogy egyrészt az állam engedélyezi‑e ezen egységek eladását, másrészt pedig hogy megengedi‑e a nitrogén‑oxid‑többletet kibocsátó vállalkozásoknak, hogy a többi vállalkozástól megvásárolják a hiányzó kibocsátási egységeket, ily módon engedélyezve ezen egységek piacának létrehozását.
Ezen egységek forgalomképessége nem minősül a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozások által a nitrogén‑oxid‑kibocsátásaik korlátozása érdekében tett erőfeszítések piaci áron történő ellentételezésének, mivel az említett kibocsátások csökkentésének költségei a vállalkozások költségvetésére általában nehezedő terhek közé tartoznak.
Másfelől, e vállalkozások azon lehetősége, hogy választhatnak e kibocsátási egységek beszerzési költségei és a nitrogén‑oxid‑kibocsátások csökkentésére irányuló intézkedésekkel összefüggő költségek között, előnyt jelent számukra. Ezenkívül a szóban forgó intézkedés által e vállalkozások számára előirányzott azon lehetőség, hogy az összes kibocsátási egységgel, és nem csak a tényleges és a megengedett kibocsátás pozitív különbségét jelentő, év végén felszabadított kibocsátási egységgel kereskedhessenek, további előnyt jelent e vállalkozások számára. Utóbbiak ugyanis a kibocsátási egységek értékesítése révén még azelőtt rendelkezhetnek likviditással, hogy azok végleges átruházásának feltételei teljesültek volna, függetlenül attól, hogy határérték vonatkozik rájuk, és hogy az előírt kibocsátási szintet meghaladó vállalkozásoknak a következő évben ellentételezniük kell a többletet.
(vö. 87–91. pont)
5. Ahhoz, hogy az előnyöket az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében támogatásnak lehessen minősíteni, azoknak egyrészt közvetlenül vagy közvetetten állami forrásból kell származniuk, másrészt pedig az államnak betudhatónak kell lenniük.
Ez a helyzet azon állami intézkedés esetében, amely ingyenesen bocsát bizonyos vállalkozások rendelkezésére nitrogén‑oxid‑kibocsátási egységeket azok eladása vagy árverésre bocsátása helyett, és vezet be a kibocsátási egységek piacon történő átruházásának lehetőségéről rendelkező rendszert, még ha az egységek felső határértéktől függnek is, miközben a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozásoknak biztosítja annak lehetőségét, hogy kibocsátási egységeket vásároljanak a bírságfizetés elkerülése érdekében. A nitrogén‑oxid‑kibocsátási egységek forgalomképessége a nemzeti jogalkotó által bizonyos vállalkozásoknak juttatott előnyt jelent, amely többletteherrel járhat az állami hatóságok számára, a bírságok vagy egyéb pénzügyi szankciók megfizetésére vonatkozó kötelezettség alóli mentesség formájában. Ezenkívül, mivel e rendszer következménye az államnak nyújtott konkrét ellentételezés nélkül kibocsátási egységek létrehozása, amelyek forgalomképességük miatt gazdasági értékkel bírnak, az állam – ezen egységeknek az immateriális forgalomképes javak jellemzőivel való felruházása és az egységek eladása vagy árverésre bocsátása helyett az érintett vállalkozások részére történő ingyenes rendelkezésre bocsátása révén – állami források beszedéséről mond le.
Továbbá azon tény, hogy az ilyen intézkedés lehetővé teszi a vállalkozásoknak, hogy egymás között ellentételezzék az előírt szinthez viszonyított többletet és hiányt, valamint hogy ezen intézkedés jogi keretet hoz létre a nitrogén‑oxid‑kibocsátások jövedelmező módon történő korlátozása érdekében a nagy létesítményekkel rendelkező vállalkozások számára, azt mutatja, hogy a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozások alternatívával rendelkeznek az állam által történő bírságkiszabáshoz képest.
(vö. 103., 106–108. pont)
6. Valamely intézkedés állami támogatásként történő minősítése esetén az indokolási kötelezettség megköveteli, hogy a Bizottság felsorolja azokat az indokokat, amelyek miatt úgy véli, hogy a kérdéses intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdése hatálya alá esik. Ezzel kapcsolatban a Bizottságnak nem azt kell bizonyítania, hogy a támogatásoknak tényleges hatása van a tagállamok közötti kereskedelemre, és azok ténylegesen torzítják a versenyt, hanem csak azt kell megvizsgálnia, hogy e támogatások képesek‑e hatást gyakorolni a kereskedelemre és torzítani a versenyt. Így, ha a támogatás odaítélésének körülményeiből kitűnik, hogy e támogatás érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet, illetve torzíthatja a versenyt, vagy azzal fenyegethet, a Bizottság feladata, hogy e körülményekre a határozata indokolásában hivatkozzon.
(vö. 131. pont)
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)
2011. szeptember 8.(*)
„Fellebbezés – Állami támogatás – Az EK 87. cikk (1) bekezdése – A nitrogén‑oxidok kibocsátási egységei kereskedelmének rendszere – A nemzeti intézkedés állami támogatásnak való minősítése – A támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat – A »szelektivitás« fogalma – Állami forrásokból finanszírozott előny – Környezetvédelem – Indokolási kötelezettség – Elfogadhatóság”
A C‑279/08. P. sz. ügyben,
az Európai Bizottság (képviselik: C. Urraca Caviedes, K. Gross és H. van Vliet, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
fellebbezőnek
a Bíróság alapokmányának 56. cikke alapján 2008. június 23‑án benyújtott fellebbezése tárgyában,
a másik fél az eljárásban:
a Holland Királyság (képviselik: C. M. Wissels és D. J. M. de Grave, meghatalmazotti minőségben)
felperes az elsőfokú eljárásban,
támogatja:
a Francia Köztársaság (képviselik: G. de Bergues, A.‑L. Vendrolini, J. Gstalter és B. Cabouat, meghatalmazotti minőségben),
a Szlovén Köztársaság (képviseli: V. Klemenc, meghatalmazotti minőségben),
Nagy-Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága (képviselik: E. Jenkinson, S. Behzadi‑Spencer, S. Ossowski, és H. Walker, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: K. Bacon barrister),
beavatkozók a fellebbezési eljárásban,
a Németországi Szövetségi Köztársaság (képviselik: M. Lumma, B. Klein és T. Henze, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó az elsőfokú eljárásban,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: K. Lenaerts tanácselnök, R. Silva de Lapuerta, Juhász E., G. Arestis (előadó) és J. Malenovský bírák,
főtanácsnok: P. Mengozzi,
hivatalvezető: C. Strömholm tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2010. október 14‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2010. december 22‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Fellebbezésével az Európai Közösségek Bizottsága az Európai Közösségek Elsőfokú Bírósága T‑233/04. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2008. április 10‑én hozott ítéletének (EBHT 2008., II‑591. o., a továbbiakban: megtámadott ítélet) hatályon kívül helyezését kéri, amely ítéletben az Elsőfokú Bíróság megsemmisítette a Holland Királyság által bejelentett, a nitrogén‑oxidok kibocsátási egységei kereskedelmének rendszerére vonatkozó N 35/2003 állami támogatásról szóló, 2003. június 24‑i C(2003) 1761 végleges bizottsági határozatot (a továbbiakban: vitatott határozat).
2 Csatlakozó fellebbezésével Holland Királyság azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet abban a részében, amelyben az Elsőfokú Bíróság elutasította az e tagállam által felhozott, állami forrásokból finanszírozott előny hiányára vonatkozó első jogalapot.
3 Csatlakozó fellebbezésével a Németországi Szövetségi Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet.
Jogi háttér
4 A 2001. október 23‑i 2001/81/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv megállapítja az egyes légköri szennyezők nemzeti kibocsátási határértékeit (HL L 309., 22. o., magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 320. o.). A tagállamoknak hatályba kellett léptetniük azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek voltak ahhoz, hogy az irányelvnek 2002. november 27‑e előtt megfeleljenek, és erről haladéktalanul tájékoztatniuk kellett a Bizottságot.
5 Az irányelv 4. cikke alapján a tagállamok legkésőbb 2010 végéig az irányelv I. mellékletében megállapított kibocsátási határértéket meg nem haladó szintre korlátozzák a nitrogén-oxidok (a továbbiakban: NOx) évi nemzeti kibocsátását. E határértéket a Holland Királyság esetében 260 kilotonnában határozták meg.
A jogvita előzményei
6 A megtámadott ítélet alábbiakban ismertetett 8–20. pontja bemutatja a jogvita alapját képező tényállást:
„8 2003. január 23‑i levelükkel a holland hatóságok az EK 88. cikk (3) bekezdése alapján bejelentették a NOx‑re vonatkozó kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerét (a továbbiakban: szóban forgó intézkedés) a Bizottságnak. Azt kérték, hogy Bizottság hozzon az [EK 93. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.) 4. cikkének (2) bekezdése értelmében támogatás hiányát megállapító határozatot.
9 2003. június 24‑én a Bizottság elfogadta a [vitatott határozatot].
10 A [vitatott határozatban] a Bizottság először bemutatja a szóban forgó intézkedést a határozat 1. pontjában. A 2001/81 irányelvben meghatározott holland nemzeti NOx‑kibocsátási határérték keretében a holland hatóságok 2010‑re a nagy ipari létesítményeik, vagyis körülbelül 250 vállalkozás vonatkozásában 55 kilotonna NOx‑kibocsátásra vonatkozó célt tűztek ki.
11 E rendszer működésére vonatkozóan a Bizottság a [vitatott határozat] 1.2 pontjában előadja, hogy a nemzeti törvény minden egyes ipari létesítmény vonatkozásában meghatároz egy betartandó NOx‑kibocsátásra vonatkozó szintet. A vállalkozás az így előírt kibocsátási szintet vagy a NOx‑kibocsátást csökkentő intézkedések saját létesítményében történő meghozatalával, vagy a kibocsátási egységek más vállalkozásoktól történő megvásárlásával, vagy e két lehetőség kombinálásával tarthatja be. A kibocsátáscsökkentéseket a kibocsátási egységek kereskedelme piacán olyan létesítmények kínálják NOx‑egységek formájában, amelyeknek a kibocsátása alacsonyabb a kibocsátási határértéknél.
12 Valamely létesítménynek az esetleges eladott vagy megvásárolt NOx‑egységekkel korrigált teljes éves NOx‑kibocsátásának meg kell felelnie az említett létesítmény számára megengedett kibocsátási szintnek. A megengedett éves kibocsátást – abszolút értéken – a vonatkozó kibocsátási szint és az említett létesítmény által használt energiamennyiség alapján számolják ki.
13 A holland hatóságok minden egyes év végén ellenőrzik, hogy a létesítmények betartották‑e az előírt kibocsátási szintet. A NOx‑egységek minden évben megvásárolhatók, megtakaríthatók vagy kölcsönadhatók jövőbeli időszakokra. Ha valamely létesítmény túllépi az előírt kibocsátási szintet, a többletet a következő évben ellentételeznie kell. Továbbá ezen ellentételezendő többlet 25%‑kal nő a túllépésektől való visszatartás érdekében. Ha valamely létesítménynek nem sikerül betartania a kibocsátási szintet, a holland hatóságok hatékony, arányos és elrettentő bírságot szabnak ki rá.
14 Végül a szóban forgó intézkedés keretében a vállalkozásoknak a termelés lehetővé tételéhez nem kell kibocsátási egységeket szerezniük. Csak be kell tartaniuk a kibocsátási szintet.
15 A [vitatott határozat] 1.3 pontjában a Bizottság leírja a kibocsátási szint kiszámításának módját, majd a határozat 1.4 pontjában a »cap-and-trade« rendszer és »dynamic cap« rendszer között fennálló különbségeket, mely utóbbi rendszerbe a szóban forgó intézkedés is tartozik. A Bizottság előadja, hogy a holland hatóságok szerint a szóban forgó intézkedés különbözik a forgalomképes jogok rendszerének másik változatától, a »cap-and-trade« rendszertől, amelyben a kibocsátási egységeket vállalkozásoknak juttatják. Az új vagy a tevékenységüket bővíteni kívánó vállalkozásoknak előbb meg kell szerezniük a szükséges egységeket. A szóban forgó intézkedés keretében e vállalkozásoknak nincs ilyen kötelezettsége, hanem egyszerűen be kell tartaniuk azt a kibocsátási határértéket, amely az energiafogyasztásuktól függ, és amelyet ez utóbbihoz igazítanak.
16 A [vitatott határozat] 1.5 és 1.6 pontjában a Bizottság továbbá pontosítja, hogy a szóban forgó intézkedés minden 20 megawatt termikus energiánál (MWt) nagyobb teljesítményű ipari vállalkozásra alkalmazandó a közösségi szabályozással párhuzamosan. A holland hatóságok továbbra is alkalmazzák a különböző, hatályban lévő közösségi irányelvek által meghatározott kibocsátási határértékeket.
17 A szóban forgó intézkedés értékelése során (a [vitatott határozat] 3. pontja) a Bizottság mindenekelőtt a kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerére vonatkozó határozathozatali gyakorlatára hivatkozik, és az alábbi két rendszertípust különbözteti meg:
»1) Azok a rendszerek, amelyekben az átruházható kibocsátási vagy szennyezési engedélyek olyan forgalmi értékkel bíró immateriális javaknak minősülnek, amelyeket az állam is eladhatott vagy pályázat útján értékesíthetett volna, ami bevételkieséssel (vagy állami források elvesztésével) jár oly módon, hogy fennáll az [EK 87. cikk] (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatás;
2) azok a rendszerek, amelyekben az átruházható kibocsátási vagy szennyezési engedélyek hivatalos bizonyítékot jelentenek arra, hogy bizonyos termékek előállítása nem adható el vagy nem ítélhető oda az engedély kedvezményezettjének, így nincs bevételkiesés − tehát semmilyen szóban forgó állami forrás sincs −, ami az [EK 87. cikk] (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatás hiányát vonja maga után.«
18 Továbbá a Bizottság ismerteti azokat az okokat, amelyek arra a következtetésre vezették, hogy a szóban forgó intézkedés esetében állami támogatás, vagyis lényegében az állam részéről NOx‑egységek ingyenes nyújtása áll fenn tagállamok közötti kereskedelmet végző vállalkozások sajátos csoportja számára. A [vitatott] határozat szerint a holland hatóságoknak lehetőségük volt a kibocsátási egységek eladására vagy pályázat útján történő értékesítésére. A tagállamnak tehát a NOx‑egységek mint immateriális javak ingyenes nyújtásával bevételkiesése lenne. A Bizottság ebből arra következtet, hogy e rendszer az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami forrásokat foglal magában. Az érintett vállalkozások helyzetének megerősödése érintené a tagállamok közötti kereskedelmet.
19 Végül a [vitatott határozat] 3.3 pontjában a Bizottság megvizsgálja a szóban forgó intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségét.
20 Következtetésként a [vitatott határozat] 4. pontjában a Bizottság megállapítja, hogy a szóban forgó intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatást foglal magában, miközben hozzáteszi, hogy e támogatás összeegyeztethető a közös piaccal az EK 87. cikk (3) bekezdésének és az Európai Gazdasági Térségről (EGT) szóló megállapodás 61. cikke (3) bekezdése c) pontjának megfelelően. A Bizottság felhívja a holland hatóságokat, hogy évente küldjék meg neki a szóban forgó intézkedés végrehajtásáról szóló jelentést, és előzetesen jelentsék be neki azon feltételek módosítását, amelyek mellett a támogatást nyújtották.”
Az Elsőfokú Bíróság előtti eljárás és a megtámadott ítélet
7 A Bíróság Hivatalához 2003. szeptember 5‑én benyújtott keresetlevelével a Holland Királyság keresetet indított a vitatott határozat ellen (C‑388/03. sz. ügy).
8 2004. február 17‑i végzésével a Bíróság elnöke elfogadta a Németországi Szövetségi Köztársaság beavatkozását az eljárásba a Holland Királyság támogatása végett.
9 A Bíróság a 2004. június 8‑i végzésével az Elsőfokú Bíróság elé utalta az ügyet a Bíróság alapokmányáról szóló jegyzőkönyv 51. és 54. cikkének módosításáról szóló, 2004. április 26‑i 2004/407/EK, Euratom tanácsi határozat (HL L 132., 5. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 5. kötet, 85. o.) alapján.
10 2004. december 13‑i levelében az Elsőfokú Bíróság felhívta a Holland Királyságot és a Németországi Szövetségi Köztársaságot, hogy terjesszék elő az azon következtetésekre vonatkozó észrevételeiket, amelyeket a Bíróság C‑164/02. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2004. január 28‑án hozott végzéséből (EBHT 2004., I‑1177. o.) a kereset elfogadhatóságával kapcsolatban le kell vonni. A Holland Királyság és a Németországi Szövetségi Köztársaság 2005. január 14‑én, illetve 12‑én terjesztették elő az észrevételeiket.
11 A Németországi Szövetségi Köztársaság által támogatott Holland Királyság azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság:
– semmisítse meg a vitatott határozatot annyiban, amennyiben a Bizottság abban úgy véli, hogy a szóban forgó intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatást foglal magában, és
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
12 A Bizottság azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság:
– elsődlegesen nyilvánítsa a keresetet elfogadhatatlannak, vagy másodlagosan utasítsa el a keresetet, és
– a Holland Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
13 A Bizottság azt állította, hogy a vitatott határozattal szemben előterjesztett kereset elfogadhatatlan. A szóban forgó intézkedést a közös piaccal összeegyeztethető állami támogatásnak minősítő ezen határozat keresettel nem támadható meg, mivel nem érinti a Holland Királyság érdekeit.
14 Az Elsőfokú Bíróság elfogadhatónak nyilvánította a keresetet, a megtámadott ítélet 42. pontjában megállapítva, hogy az említett határozat bizonyosan kötelező joghatásokat fejt ki. Először is arra a következtetésre jutott, hogy az állami támogatásként való minősítés lehetővé tette a Bizottság számára, hogy elvégezze ezen intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálatát. Másodszor e minősítés maga után vonta a 659/1999 rendelet által a létező támogatási programokra vonatkozóan előírt eljárás, és különösen a rendelet 17–19. cikke és 21. cikke alkalmazását, amely a tagállamok kötelezettségévé teszi éves jelentés benyújtását minden létező támogatási programról. Harmadszor e minősítés befolyással lehetett új támogatás nyújtására is a különböző eredetű támogatások halmozódására vonatkozó, többek között a környezetvédelem állami támogatásáról szóló közösségi iránymutatás (HL 2001. C 37., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 76. o.) 74. pontja által előírt szabályok alapján.
15 Kérelmei alátámasztása érdekében a Holland Királyság két jogalapra hivatkozott: az egyik az EK 87. cikk megsértésén, a másik pedig az indokolási kötelezettség megsértésén alapul.
16 Ami az első jogalapot illeti, amely két részre oszlik, a Holland Királyság – a Németországi Szövetségi Köztársaság támogatásával – úgy érvel, hogy a szóban forgó intézkedés nem minősül állami forrásokból finanszírozott előnynek, és hogy az EK 87. cikk által megfogalmazott, szelektivitásra vonatkozó feltétel nem teljesül az ezen intézkedés által kedvezményezett vállalkozások tekintetében.
17 Ami az első jogalapnak az állami forrásokból finanszírozott előny hiányára alapított első részét illeti, az Elsőfokú Bíróság megállapítja, hogy a szóban forgó intézkedés nem az állam által közvetlenül kiosztott kibocsátási egységeken alapul. Ezen egységek forgalomképessége azonban piaci értéket biztosít azoknak, amelyet a vállalkozások bármikor értékesíthetnek. Ráadásul a kibocsátási egységek megvásárlásával a vállalkozások elkerülhetik a bírságot. Az immateriális javakhoz hasonló kibocsátási egységeket ingyenesen bocsátották az érintett vállalkozások rendelkezésére, holott eladhatták vagy árverésre bocsáthatták volna azokat. A Holland Királyság így állami források beszedéséről mondott le. Következésképpen a szóban forgó intézkedés az érintett vállalkozásoknak állami forrásokból nyújtott előnynek minősül.
18 Ami az első jogalapnak a szelektivitás hiányára vonatkozó második részét illeti, az Elsőfokú Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó intézkedés – teljes egészében véve – az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében nem részesített előnyben bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését.
19 Először is az intézkedés alkalmazására vonatkozó feltétel, amely az ipari létesítmények teljes termikus kapacitása, objektív feltételnek minősül. Az Elsőfokú Bíróság szerint, mivel a szóban forgó intézkedés a legszennyezőbb vállalkozásokra vonatkozik, ezen objektív feltétel megfelel a kitűzött célnak, vagyis a környezetvédelemnek és a rendszer belső logikájának.
20 Másodszor nem vitatott, hogy e speciális NOx‑kibocsátási szint alá tartozó vállalkozások ténybeli és jogi helyzetéről nem állapítható meg, hogy az hasonló lenne azon vállalkozások helyzetéhez, amelyekre e szint nem vonatkozik. Az e speciális rendszer hatálya alá tartozó nagy ipari létesítményeknek – bírság terhe mellett – kibocsátási szintet vagy szigorú teljesítmény határértéket írnak elő, amelyet fokozatosan csökkentenek 2010‑ig. A Bizottság nem bizonyította olyan általános rendszer létezését, amely a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó létesítményekhez hasonló ténybeli és jogi helyzetben található vállalkozásokat kötelezi, de amely nem kínálja az NOx‑kibocsátási egységek forgalomképessége által jelentett előnyt. A szóban forgó intézkedés tehát nem sért semmilyen általános rendszert. Ilyen körülmények között a szóban forgó intézkedés nem részesít előnyben bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését az EK 87. cikk (1) bekezdésének értelmében. Mivel következésképpen a szelektivitásra vonatkozó feltétel nem teljesül, az említett intézkedés nem minősíthető állami támogatásnak.
21 Az Elsőfokú Bíróságnak nem kellett a második jogalapról határoznia, mivel az első jogalap vizsgálatának eredményeként megsemmisítette a vitatott határozatot.
A Bíróság előtti eljárás
22 2008. december 23‑i végzésével a Bíróság elnöke megengedte a Szlovén Köztársaság, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága számára, hogy a Holland Királyság kérelmeinek támogatása érdekében beavatkozzanak.
23 2009. május 8‑i végzésével a Bíróság elnöke megengedte, hogy a Francia Köztársaság a Holland Királyság kérelmeinek támogatása érdekében a szóbeli szakaszban – ha arra sor kerül – beavatkozzon.
A felek kérelmei
24 A Bizottság fellebbezésében azt kéri, hogy a Bíróság:
– helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
– nyilvánítsa elfogadhatatlannak a megsemmisítés iránti keresetet;
– másodlagosan utasítsa el a megsemmisítés iránti keresetet, és
– a Holland Királyságot kötelezze az Elsőfokú Bíróság és a Bíróság előtti eljárás költségeinek viselésére.
25 Válaszbeadványában a Holland Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a fellebbezést;
– csatlakozó fellebbezés útján, hogy helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, amennyiben az elutasította az e tagállam által felhozott, állami forrásokból finanszírozott előny hiányára vonatkozó első jogalapot, és
– a Bizottságot kötelezze az elsőfokú eljárás és e fellebbezési eljárás költségeinek viselésére.
26 Válaszbeadványában a Németországi Szövetségi Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
– elsődlegesen:
– utasítsa el a fellebbezést;
– csatlakozó fellebbezés útján, hogy helyezze hatályon kívül a megtámadott ítélet, és
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére;
– másodlagosan, ha a Bíróság úgy véli, hogy a csatlakozó fellebbezés elfogadhatatlan:
– utasítsa el a fellebbezést;
– abban az esetben, ha a Bíróság helyt ad a Bizottság fellebbezésének, teljes egészében helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, és
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
27 Beavatkozási beadványában a Szlovén Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a fellebbezést, és
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
28 Beavatkozási beadványában az Egyesült Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a fellebbezést, és
– a Bizottságot kötelezze az elsőfokú eljárás és e fellebbezési eljárás költségeinek viselésére.
A fellebbezésről
29 A Bizottság két jogalapra hivatkozott a fellebbezése alátámasztásaként. Az első jogalap az EK 230. cikknek azon tagállam kereshetőségi jogával kapcsolatos megsértésén alapszik, amelynek a támogatási intézkedését jóváhagyták. Másodlagosan felhozott második jogalapjával a Bizottság az EK 87. cikk (1) bekezdésének megsértésére hivatkozik az e rendelkezésben említett „bizonyos vállalkozások” vagy „bizonyos áruk termelése” fogalmakkal kapcsolatban.
Az első jogalapról
A felek érvei
30 Az első jogalap két részre osztható. Az első részben a Bizottság úgy érvel, hogy a megsemmisíteni kért bizottsági határozat rendelkező részének pontos szövege nem meghatározó. Továbbá a megtámadott ítélet 47. pontjában az Elsőfokú Bíróság tévesen ismerteti a fent hivatkozott Hollandia kontra Bizottság ügyben elfogadott bizottsági határozat rendelkező részét. Következésképpen a megtámadott ítélet 47. pontja a tények elferdítését tartalmazza, és tehát téves elfogadhatósági szemponton alapul. Mindenesetre az Elsőfokú Bíróság által a megtámadott ítélet 47. pontjában a fent hivatkozott Hollandia kontra Bizottság ügyben hozott végzés és a vitatott határozat között tett különbség nem releváns.
31 Az első jogalap második részében a Bizottság azt állítja, hogy helytelen azon következtetés, amely szerint a szóban forgó intézkedés állami támogatásként való minősítése bizonyos jogi következményekkel járt. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében ugyanis az állami támogatás fogalom objektív fogalom. A vitatott állami intézkedés vagy az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, vagy ki van zárva annak hatálya alól. Nem lehet úgy tekinteni, hogy a vitatott határozatnak az érintett tagállamra gyakorolt, az Elsőfokú Bíróság által a megtámadott ítélet 41. pontjában bemutatott következményei (jelentésbenyújtás, támogatások halmozásának tilalma) a Bizottság állásfoglalásából erednek, azok csak attól a kérdéstől függnek, hogy a szóban forgó intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik‑e. A támogatások halmozására vonatkozó, az Elsőfokú Bíróság által hivatkozott korlátozásokat illetően a Bizottság megjegyzi, hogy azok akkor alkalmazandók, ha a szóban forgó intézkedés támogatásnak minősül, tekintet nélkül arra, hogy a Bizottság a vitatott határozatban utalt‑e erre a tényre, vagy sem.
32 A Holland Királyság az első jogalap első részére válaszolva arra hivatkozik, hogy a vitatott határozat lényegesen eltér a fent hivatkozott Hollandia kontra Bizottság ügyben hozott végzés alapjául szolgáló vitatott határozattól. A jelen esetben a Holland Királyság nem kérte a szóban forgó intézkedés jogszerűségének az EK 87. és EK 88. cikk alapján történő vizsgálatát. Ellenkezőleg, e tagállam kifejezetten azt kérte, hogy a Bizottság ne minősítse az említett intézkedést állami támogatásnak. A jelen kereset kifejezetten a vitatott határozat rendelkező részére vonatkozik, a fent hivatkozott Hollandia kontra Bizottság ügyben hozott végzés alapjául szolgáló keresettel ellentétben.
33 Ami az első jogalap második részére vonatkozó érvelést illeti, a Holland Királyság hangsúlyozza, hogy kizárólag a nemzeti intézkedés állami támogatásként való minősítése teszi lehetővé, hogy a Bizottság vizsgálja az intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségét. A Bizottságnak e tekintetben kizárólagos hatásköre van. Az említett minősítés arra kötelezi a tagállamot, hogy tartsa tiszteletben a 659/1999 rendeletből eredő kötelezettségeit. Ezenkívül a nemzeti intézkedés a Bizottság által állami támogatásként való minősítésének következményei vannak a nemzeti bíróságok előtt a hasonló nemzeti intézkedésekre vonatkozó eljárást illetően is.
34 Másfelől a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Francia Köztársaság, a Szlovén Köztársaság, valamint az Egyesült Királyság azt is állítják, hogy a vitatott határozat az EK 230. cikk értelmében megtámadható jogi aktus.
A Bíróság álláspontja
35 Az első jogalap keretében a Bizottság először is vitatja azon következtetést, amelyre az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 47. pontjában jutott, amely szerint a jelen ügyet meg kell különböztetni a fent hivatkozott Hollandia kontra Bizottság ügyben hozott végzés alapjául szolgáló ügytől. Ez utóbbi ügyben a Holland Királyság ugyanis a szóban forgó határozat megsemmisítését kérte annyiban, „amennyiben a Bizottság abban arra következtet[ett], hogy a kikötői hatóságoknak kiutalt hozzájárulások […] az EK 87. cikk (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatásoknak minősül[t]ek”, ugyanakkor e következtetés nem szerepelt e határozat rendelkező részében.
36 E tekintetben az említett végzés 20. pontjából kitűnik, hogy az abban az ügyben szóban forgó támogatási program bejelentésében a tagállam azt kérte, hogy a Bizottság az EK 87. cikk és EK 88. cikk alapján vizsgálja meg az intézkedés jogszerűségét, ezért az egyrészt az EK 87. cikk (1) bekezdése, másrészt pedig az EK 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján az említett határozat nem változtatja meg egyértelműen a Holland Királyság jogi helyzetét. A Bíróság e végzés 21–24. pontjában azt is megállapította, hogy a szóban forgó határozat rendelkező része semmiképpen nem minősül a kikötői hatóságok vállalkozás jellegére, sem ez utóbbiak összes tevékenysége gazdasági jellegére vonatkozó állásfoglalásnak, hogy e határozat semmiképpen nem sejteti előre a kikötői hatóságoknak nyújtott esetleges egyéb hozzájárulásoknak az EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti minősítését, és hogy az említett határozat indokolásának vitatott része nem fejtett ki olyan kötelező joghatást, amely érinti a Holland Királyság érdekeit.
37 A jelen esetben viszont a megtámadott ítélet 8. pontjából kitűnik, hogy a holland hatóságok az EK 88. cikk (3) bekezdése alapján bejelentették a Bizottságnak a szóban forgó intézkedést, kérve az intézményt, hogy hozzon a 659/1999 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése értelmében a támogatás hiányát megállapító határozatot. Az Elsőfokú Bíróság előtt előterjesztett keresetében a Holland Királyság kifejezetten vitatja egyrészt arra vonatkozó kérelme elutasítását, hogy a szóban forgó intézkedést ne minősítsék állami támogatásnak, másrészt pedig az e kérelmet elutasító vitatott határozat indokolását. Ezenkívül a vitatott határozatból, valamint a megtámadott ítéletből kitűnik, hogy a Bizottság a szóban forgó intézkedést azelőtt minősítette állami támogatásnak, hogy azt a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánította volna.
38 Ilyen körülmények között az Elsőfokú Bíróság nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor megkülönböztette a jelen esetet – amely az érintett tagállam arra irányuló kifejezett kérelmére vonatkozik, hogy a Bizottság állapítsa meg, hogy a 659/1999 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének megfelelően hoztak intézkedést – a fent hivatkozott Hollandia kontra Bizottság ügyben hozott végzés alapjául szolgáló ügy tárgyát képező esettől.
39 Másodszor a Bizottság vitatja a megtámadott ítélet 41. pontját abban az értelemben, hogy a szóban forgó intézkedés állami támogatásként való minősítése jogi következményekkel járt az érintett tagállam tekintetében. A Bizottság azt állítja, hogy az állami támogatás objektív fogalom, és hogy az Elsőfokú Bíróság által bemutatott következmények nem e minősítés körébe tartoznak, hanem azon kérdés körébe, hogy a szóban forgó intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik‑e.
40 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy amennyiben a Bizottság előzetes vizsgálatot követően azt állapítja meg, hogy a bejelentett intézkedés ugyan az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, ám nem merülnek fel a közös piaccal való összeegyeztethetőségére vonatkozó kétségek, a 659/1999 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének címén kifogást nem tartalmazó határozatot hoz (a C‑83/09. P. sz., Bizottság kontra Kronoply és Kronotex ügyben 2011. május 24‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 44. pontja). Az Elsőfokú Bíróság helyesen állapította meg a megtámadott ítélet 41. pontjában, hogy az ilyen határozat maga után vonja többek között a 659/1999 rendelet által a létező támogatási programokra vonatkozóan előírt eljárás, és különösen a rendelet 17–19. cikke és 21. cikke alkalmazását, amely a tagállamok kötelezettségévé teszi éves jelentés benyújtását minden létező támogatási programról.
41 Amint a főtanácsnok megjegyzi az indítványa 24. és 27. pontjában, valamely intézkedés állami támogatásnak való téves minősítése jogi következményekkel jár a bejelentő tagállamra nézve, amennyiben ezen intézkedés állandó bizottsági felügyelet és időszakos ellenőrzés alá tartozik, ezért e tagállam szűkebb mozgástérrel rendelkezik a bejelentett intézkedés végrehajtása tekintetében.
42 Ebből szükségszerűen következik, hogy az EK 87. cikk (1) és (3) bekezdésére alapított határozatot, amely miközben állami támogatásnak minősíti a szóban forgó intézkedést, azt a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítja, az EK 230. cikk alapján megtámadható jogi aktusnak kell tekinteni. Az összeegyeztethetőségre vonatkozó ilyen határozatnak az EK 87. cikk (1) és (3) bekezdése értelmében végleges jellege van, és nem minősül előkészítő intézkedésnek.
43 E megfontolásokra tekintettel el kell utasítani a Bizottság első fellebbezési jogalapját.
A második jogalapról
44 A Bizottság lényegében azt állítja, hogy az Elsőfokú Bíróság jogi hibát vétett a vitatott határozat szelektív jellegére vonatkozó elemzése során. Második jogalapjával a Bizottság vitatja egyrészt az Elsőfokú Bíróság megtámadott ítéletének indokolását, amely arra a megállapításra vezetett, hogy a szóban forgó intézkedés nem részesít előnyben bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében, másrészt pedig azon következtetést, amelyre az Elsőfokú Bíróság jutott, amely szerint még ha a szóban forgó intézkedés előnyben részesített is bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését, nem minősült állami támogatásnak, hiszen kedvezett a környezetvédelemnek, és azon rendszer jellegével vagy általános felépítésével volt igazolható, amelybe illeszkedett.
A második jogalap első részéről
– A felek érvei
45 A második jogalap első részében a Bizottság azt állítja, hogy nem releváns azon tény, hogy a szóban forgó intézkedés alkalmazási szempontja az Elsőfokú Bíróság szerint objektív szempont, és nem földrajzi vagy ágazati szempont. Ezzel kapcsolatban a Bizottság első érve keretében kiemeli, hogy nincs hatása annak a ténynek, hogy minden nagy létesítményre kibocsátási határérték vonatkozik, mivel ez a határérték csak annak bizonyítására alkalmas, hogy a vitatott támogatások támogatási rendszer, nem pedig egyéni támogatás alá tartoznak. A Bizottság szerint a szóban forgó intézkedés, amely szűk, körülbelül 250 vállalkozásból álló csoportra vonatkozik, szelektív intézkedésnek minősül.
46 A második érv keretében a Bizottság azt állítja, hogy az Elsőfokú Bíróság téves szempontot alkalmazott a szóban forgó intézkedés szelektív jellegének megállapítása érdekében, és tévesen rótt a Bizottságra helytelen és lehetetlen bizonyítási terhet. Így a Bizottságnak olyan bizonyítékokkal kellett volna szolgálnia, amelyek azt igazolják, hogy az összes többi holland vállalkozás ugyanolyan kötelezettségek alá tartozott, mint az említett 250 vállalkozás. A Bizottság ezzel kapcsolatban előadja, hogy – még ha egyetlen más holland vállalkozást sem köteleztek a legcsekélyebb korlátozásra sem az NOx‑kibocsátást illetően – a szóban forgó intézkedés továbbra is állami támogatásnak minősül. A Holland Királyság ugyanis előírhatott volna e 250 vállalkozás részére kötelező jellegű, „hagyományos” intézkedést, az NOx‑kibocsátási egységek kereskedelmére vonatkozó lehetőség részükre történő biztosítása nélkül. Korlátozott viszont azon vállalkozások száma, amelyeknek e tagállam ilyen előnyt kínál: a jelen esetben csak 250 olyan vállalkozás érintett, amelyek 20 MWt‑nál nagyobb teljesítményűek. Következésképpen az intézkedés szelektív.
47 A Holland Királyság úgy válaszol, hogy azon indokolás, amellyel az Elsőfokú Bíróság azt állapította meg, hogy a szóban forgó intézkedés – földrajzi vagy ágazati kiterjedésre tekintet nélkül – objektív, nem támadható meg fellebbezéssel az Elsőfokú Bíróság azon megállapításának hatályon kívül helyezése érdekében, amely szerint a szóban forgó intézkedés nem szelektív. A Bizottság érve tehát elfogadhatatlan. Az Elsőfokú Bíróság e kérdést kizárólag ténymegállapításként említi meg, és nem mint az említett intézkedés szelektív jellegére vonatkozó értékelése lényeges alapját. Ami a szóban forgó rendszer hatálya alá nem tartozó holland vállalkozásoknak az azon 250 vállalkozással való összehasonlítását illeti, amelyek NOx‑kibocsátási egységekkel kereskedhetnek, a Holland Királyság először is előadja, hogy ez utóbbi vállalkozásokra, mivel nagy ipari létesítményekkel rendelkeznek, további kötelezettségek vonatkoznak. E további kötelezettségek hatásaként lényeges különbség állapítható meg az NOx‑kibocsátásra vonatkozóan e vállalkozások és a többi vállalkozás között.
48 A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint egyértelmű, hogy az Elsőfokú Bíróság számára az objektivitásra vonatkozó szempont szükséges, de nem elegendő feltétel volt ahhoz, hogy nemleges választ adjon az intézkedés szelektív jellegét illető kérdésre. A döntő értékelési szempont az intézkedés hatása. A Bíróság csak akkor tekint valamely intézkedést szelektívnek, ha az – bár objektív szempontok szerint hajtották végre – ténylegesen szelektív. E megállapítás a Bizottság által hivatkozott ítéletekből is következik. Az Elsőfokú Bíróság a jelen esetben megállapította, hogy a kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerében részt vevő 250 vállalkozás nincs a többi vállalkozáséhoz jogilag vagy ténybelileg hasonló helyzetben. A Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottságnak kell bizonyítania, hogy a szóban forgó intézkedés által érintett vállalkozásokéhoz hasonló helyzetben lévő más vállalkozásokra az NOx‑kibocsátásokat illetően ugyanolyan szabályok vonatkoznak, azonban ki vannak zárva a kibocsátási egységek kereskedelmi rendszeréből. Kizárólag az a döntő, hogy szóban forgó intézkedés kivételnek minősül‑e valamely általánosabb szabályhoz képest.
49 A Szlovén Köztársaság szerint valamely intézkedés szelektív jellegének értékelése szempontjából azt kell figyelembe venni, hogy az intézkedés alkalmazandó‑e az összes olyan vállalkozásra, amely hasonló helyzetben van. E tagállam úgy véli, hogy a szóban forgó rendszer célja a környezetvédelem, és e cél elérése érdekében figyelembe veszi a nagy szennyezők konkrét jellemzőit. A szennyező vállalkozásokra jelentősebb pénzügyi megszorítások vonatkoznak, mint másokra, és az ő jogi helyzetüket eltérően kezelik.
– A Bíróság álláspontja
50 Az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy azon körülmény, hogy meglehetősen nagy számú vállalkozás részesülhet a szóban forgó intézkedés nyújtotta előnyből, illetve hogy e vállalkozások különböző ágazatokhoz tartoznak, nem elegendő ezen intézkedés szelektív jellegének elvetéséhez, és így az állami támogatásként való minősítése kizárásához (a C‑75/97. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1999. június 17‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑3671. o.] 32. pontja; a C‑143/99. sz., Adria‑Wien Pipeline és Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke ügyben 2001. november 8‑án hozott ítélet [EBHT 2001., I‑8365. o.] 48. pontja, valamint a C‑409/00. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2003. február 13‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑1487. o.] 48. pontja). Abban az esetben, ha a kérdéses intézkedést horizontálisan alkalmazandó objektív feltételek határozzák meg, e körülmény sem kérdőjelezi meg az intézkedés szelektív jellegét, mivel csak annak bizonyítására alkalmas, hogy a vitatott támogatások támogatási program részét alkotják, de nem minősülnek egyedi támogatásoknak (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 49. pontját).
51 Az EK 87. cikk (1) bekezdése ugyanis hatásaik alapján határozza meg az állami beavatkozásokat, tehát a tagállamok által a beavatkozásaik végrehajtása érdekében használt technikáktól függetlenül (lásd a C‑487/06. P. sz., British Aggregates kontra Bizottság ügyben 2008. december 22‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑10505. o.] 89. pontját).
52 Egyébként a megtámadott ítélet 84. és 86. pontjában az Elsőfokú Bíróság a fent hivatkozott Adria-Wien Pipeline és Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke ügyben hozott ítélet 34. és 41. pontjára hivatkozva helyesen erősíti meg, hogy valamely állami intézkedés csak akkor bír támogatás jelleggel, ha bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését részesíti előnyben az érintett intézkedés által kitűzött célra tekintettel hasonló ténybeli és jogi helyzetben lévő más vállalkozásokhoz képest.
53 A megtámadott ítélet 88. pontjában az Elsőfokú Bíróság megállapítja, hogy a „szóban forgó intézkedés alkalmazási szempontja tehát objektív, bármilyen földrajzi vagy ágazati megfontolás nélkül. Annyiban, amennyiben a szóban forgó intézkedés a legszennyezőbb vállalkozásokra vonatkozik, ezen objektív szempont megfelel továbbá a kitűzött célnak, vagyis a környezetvédelemnek és a rendszer belső logikájának is.
54 Az Elsőfokú Bíróság azonban a megtámadott ítélet 89. pontjában azt is megjegyezte, hogy „csak a szóban forgó intézkedés által létrehozott rendszer alá tartozó vállalkozásoknak írnak elő bírság terhe mellett kibocsátási határértéket vagy szigorú teljesítmény határértéket [Performance Standard Rate (PSR)], amelyet fokozatosan csökkentenek 2010‑ig”. Az Elsőfokú Bíróság a 91. és azt követő pontokban lényegében annak kifejtésével folytatta elemzését, hogy a Bizottság nem bizonyította a vitatott határozatban, hogy a szóban forgó intézkedés által érintett vállalkozásokon kívüli vállalkozásokra az intézkedésből eredőekkel azonos terhek vonatkoznak, ezért úgy lehet tekinteni, hogy ezen egyéb vállalkozások a szóban forgó intézkedés által érintett vállalkozásokéhoz hasonló helyzetben vannak. E megfontolások összessége alapján az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 96. pontjában arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó intézkedés nem részesít előnyben bizonyos vállalkozásokat.
55 Következésképpen a megtámadott ítélet 84–96. pontjának egybevetett értelmezéséből kitűnik, hogy az Elsőfokú Bíróság nem állapította meg azt – mint ahogyan a Bizottság állítja – hogy az érintett vállalkozások 20 MWt‑nál nagyobb termikus kapacitására vonatkozó objektív alkalmazási szempont elég a Bizottság a szóban forgó intézkedés szelektív jellegére vonatkozó érvének elutasításához. Az Elsőfokú Bíróság ugyanis megállapítja, hogy ezen intézkedés bármilyen földrajzi vagy ágazati megfontolás nélkül alkalmazandó a nagy vállalkozásokra. Az Elsőfokú Bíróság által az intézkedés objektív jellegét illetően tett ezen ténymegállapítások megerősítik érvelését, amely szerint a szóban forgó intézkedés nem szelektív, mivel a szubjektív szempontok alapján alkalmazott intézkedés elméletileg szelektív. Pontosítani kell, hogy az Elsőfokú Bíróság nem kizárólag e megállapításokra hivatkozott annak megállapítása érdekében, hogy ez az intézkedés nem szelektív.
56 Következésképpen az Elsőfokú Bíróság a Bizottság állításával ellentétben nem jelentette ki, hogy a szóban forgó intézkedésnek nincs az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett szelektív jellege pusztán amiatt, hogy az intézkedésre objektív szempont vonatkozik.
57 E feltételek mellett a Bizottság második jogalapja első részének első érvét el kell utasítani.
58 A második jogalap első része második érvének keretében a Bizottság az Elsőfokú Bíróság által a megtámadott ítélet 89–96. pontjában elfogadott megfontolásokat vitatja, és lényegében azt állítja, hogy az Elsőfokú Bíróság helytelen szempontot alkalmazott, amely szerint a Bizottságnak kellett volna szolgálnia arra vonatkozóan bizonyítékokkal, hogy az összes többi vállalkozásra az érintett tagállamban ugyanolyan kötelezettségek vonatkoztak, mint a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozásokra. A Bizottság szerint az Elsőfokú Bíróság túlzott és felesleges bizonyítási terhet írt elő számára, amennyiben egyértelműen kitűnik a vitatott határozatból és a megtámadott ítéletből, hogy Hollandia összes vállalkozására korlátozások vonatkoztak az NOx‑kibocsátást illetően. A Bizottság szerint a Holland Királyság soha nem azzal az indokkal hozta fel a szóban forgó intézkedés szelektív jellegének hiányára vonatkozó érvét, hogy a többi vállalkozásra nem vonatkoznak azonos vagy hasonló kötelezettségek.
59 Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 225. cikkből és a Bíróság alapokmánya 58. cikkének első bekezdéséből következik, hogy a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel sem a tényállás megállapítására, sem – főszabály szerint – az Elsőfokú Bíróság által az e tényállás alátámasztására elfogadott bizonyítékok megvizsgálására. Amennyiben ugyanis a bizonyítékok megszerzése szabályszerűen történt, valamint az általános jogelveket, és a bizonyítási teherre és a bizonyításfelvételre vonatkozó eljárási szabályokat tiszteletben tartották, kizárólag az Elsőfokú Bíróság feladata annak mérlegelése, hogy a hozzá benyújtott bizonyítékoknak milyen bizonyító erőt tulajdonít. E mérlegelés tehát, eltekintve e bizonyítékok elferdítésétől, nem minősül a Bíróság felülvizsgálata alá tartozó jogkérdésnek (lásd a C‑419/08. P. sz., Trubowest Handel és Makarov kontra Tanács és Bizottság ügyben 2010. március 18‑án hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 30. és 31. pontját, valamint a C‑399/08. P. sz., Bizottság kontra Deutsche Post AG ügyben 2010. szeptember 2‑án hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 63. pontját).
60 Ugyanakkor, ami a bizonyítási teherre és a bizonyításfelvételre vonatkozó eljárási szabályokat illeti, a Bizottság hatáskörrel rendelkezik arra, hogy a fellebbezés során megvizsgálja a fent említett ítélkezési gyakorlat alapján, hogy a Bizottságra hárul‑e a szóban forgó intézkedés szelektív jellegének bizonyítása.
61 Az állandó ítélkezési gyakorlatból következik ugyanis, hogy a támogatásként való minősítéshez az EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti összes feltétel teljesülésére szükség van (a C‑345/02. sz., Pearle és társai ügyben 2004. július 15‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑7139. o.] 32. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Amint a jelen ítélet 52. pontjában a Bíróság megállapította, az Elsőfokú Bíróság helyesen állapította meg, hogy a valamely tagállam által juttatott gazdasági előnynek csak akkor van támogatás jellege, ha bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését részesíti előnyben.
62 Következésképpen annak bizonyítása érdekében, hogy a szóban forgó intézkedés szelektív módon vonatkozik bizonyos vállalkozásokra vagy bizonyos áruk termelésére, a Bizottság feladata azt kimutatni, hogy az intézkedés különbségtételt vezet be a szóban forgó intézkedés céljára tekintettel hasonló ténybeli és jogi helyzetben lévő vállalkozások között. Meg kell azonban jegyezni azt is, hogy a támogatás fogalma nem vonatkozik azon intézkedésekre, amelyek különbségtételt vezetnek be a vállalkozások között a terhek tekintetében, amennyiben e különbségtétel a terhekre vonatkozó szóban forgó rendszer jellegéből és felépítéséből ered (a Bíróság C‑159/01. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítéletének [EBHT 2004., I‑4461. o.] 42. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Az ilyen vállalkozások közötti különbségtételt bevezető tagállamra hárul annak bizonyítása, hogy a különbségtételt a szóban forgó rendszer jellege és felépítése ténylegesen igazolja (a fent hivatkozott Hollandia kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 43. pontja).
63 E tekintetben meg kell állapítani – amint a Bizottság megjegyzi a vitatott határozat 3.1 pontjában –, hogy a „dynamic cap” rendszerben részt vevő vállalkozások a nagy ipari vállalkozások azon külön csoportjába tartoznak, amelyek részt vesznek a tagállamok közötti kereskedelemben, és olyan előnyben részesülnek, amely nem áll más vállalkozások rendelkezésére. E vállalkozások ugyanis előnyben részesülnek, amely vagy abból áll, hogy pénzre válthatják a kibocsátás-csökkentések gazdasági értékét, amelyet úgy valósítanak meg, hogy a kibocsátás-csökkentéseket forgalomképes kibocsátási egységekké alakítják, vagy abból áll, hogy adott esetben, ha túllépik az NOx‑kibocsátásra a nemzeti hatóságok által energiaegységekként meghatározott határértéket, a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó egyéb vállalkozásoktól ilyen kibocsátási egységek megvásárlásával elkerülik a bírságfizetésre vonatkozó kötelezettség kockázatát (lásd e tekintetben a jelen ítélet 92–96. pontját), míg a többi vállalkozásnak nincsenek ilyen lehetőségei, ami főszabály szerint elég annak bizonyításához, hogy a Holland Királyság a jelen ítélet 61. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében különbségtételt vezetett be a vállalkozások között a terhek tekintetében.
64 Ugyanis a felek között nem vitás, amint azt a tárgyaláson is megerősítették, hogy minden vállalkozásnak, amelynek a tevékenységei NOx‑kibocsátást eredményeznek – függetlenül attól, hogy a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozik‑e – eleget kell tennie a kibocsátások korlátozására és csökkentésére vonatkozó kötelezettségeknek. Az így őket terhelő kötelezettségek teljesítése érdekében a nemzeti jogszabályok alapján csak a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozások rendelkeznek az előző pontban bemutatott lehetőségekkel, ami olyan előnyt jelent számukra, amelyben a hasonló helyzetben lévő vállalkozások nem részesülnek.
65 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság nem volt köteles tovább részletezni a határozatát. A támogatási programok esetében a Bizottság szorítkozhat a szóban forgó program jellemzőinek tanulmányozására, amikor a határozat indokolásában azt mérlegeli, hogy e program az általa előírt részletszabályok jellemzői folytán érzékelhető előnyt biztosít‑e a kedvezményezettjeinek a versenytársaikhoz képest, továbbá olyan jellegű‑e, hogy elsősorban azokat a vállalkozásokat részesíti előnyben, amelyek részt vesznek a tagállamok közötti kereskedelemben (lásd a C‑310/99. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑2289. o.] 89. pontját).
66 Ebből következik, hogy az Elsőfokú Bíróság nem alkalmazta tévesen a jogot a Bizottságra háruló bizonyítási terhet illetően, amikor a megtámadott ítélet 92. és 93. pontjában azt állapította meg, hogy a Bizottság semmilyen pontos bizonyítékkal nem szolgált arra vonatkozóan, hogy a vállalkozásoknak a jelen ítélet 64. pontjában említett két kategóriájára ugyanolyan jellegű kötelezettségek vonatkoztak, és hogy ezért hasonló helyzetben voltak.
67 A jelen ügyben elegendő tehát megjegyezni, hogy a vitatott határozat világosan jelzi és a konkrét ügyre alkalmazza azon szelektivitási szempontot, amely teljesülése esetén valamely intézkedés állami támogatásnak minősül. A Bizottság arra hivatkozott, hogy az érintett tagállamban a környezetvédelemről és a légkör szennyezéséről szóló olyan törvények léteznek, amelyek nem foglalják magukban a szóban forgó intézkedést. A Bizottság egyébként figyelembe vette azt, hogy a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó 250 nagy létesítményen kívüli holland vállalkozásokra szintén vonatkoznak bizonyos követelmények az NOx.‑kibocsátás tekintetében.
68 A fentiek alapján a második jogalap első részét el kell fogadni.
A második jogalap második részéről
– A felek érvei
69 A második jogalap második részének keretében a Bizottság azt állítja, hogy sem a szóban forgó intézkedés környezetvédelmi célja, sem azon rendszer jellege és általános felépítése, amelybe ezen intézkedés illeszkedik, nem vezetnek annak tagadásához, hogy ezen intézkedésnek állami támogatás jellege van.
70 Először is a Bizottság a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatára hivatkozik, amely szerint annak meghatározása céljából, hogy az állami intézkedés állami támogatásnak minősül‑e, az EK 87. cikk (1) bekezdése nem az állami beavatkozások okai és céljai szerint tesz különbséget, hanem hatásaik alapján határozza meg azokat. A Bizottság pontosítja, hogy abban az esetben, ha hivatkozni lehet a környezetvédelmi célra, az érinti a Bizottság arra irányuló feladatát, hogy megvizsgálja, hogy a támogatás nem módosítja‑e a kereskedelmi feltételeket a közérdekkel ellentétes mértékben.
71 Másodszor a Bizottság azt rója fel az Elsőfokú Bíróságnak, hogy úgy tekintette a szóban forgó intézkedést, mint amelyet azon rendszer jellege és általános felépítése igazol, amelybe ezen intézkedés illeszkedik. A Bizottság szerint ezen értelmezés téves, tekintettel arra, hogy az Elsőfokú Bíróság korábban azt állapította meg, hogy a Bizottság nem bizonyította olyan általános rendszer létezését, amely igazolta volna, hogy a szóban forgó intézkedés bizonyos vállalkozásokat részesített előnyben az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében. A Bizottság továbbá ehhez hozzáfűzi, hogy a tagállam feladata bizonyítani, hogy az ilyen intézkedést azon rendszer jellege és általános felépítése igazolja, amelynek a részét képezi. A jelen esetben a Holland Királyság ezt nem bizonyította.
72 A C‑88/03. sz., Portugália kontra Bizottság ügyben 2006. szeptember 6‑án hozott ítéletre (EBHT 2006., I‑7115. o.) hivatkozva a Bizottság azt állítja, hogy nem következik valamely szélesebb, az NOx‑kibocsátások korlátozásáról rendelkező rendszer jellegéből és általános felépítéséből, hogy az NOx‑kibocsátási egységek forgalomképességét biztosítani kell a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozásoknak. Akárcsak a Bíróság a fent hivatkozott Adria-Wien Pipeline és Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke ügyben hozott ítéletben, a Bizottság is úgy gondolja, hogy minden NOx‑kibocsátáscsökkentés előnyös a környezetre e csökkentések eredete – vagyis a létesítmények 20 MWt‑nál alacsonyabb vagy magasabb termikus kapacitása – szerinti különbségtétel nélkül.
73 A Holland Királyság úgy válaszol, hogy e jogalap a megtámadott ítélet téves értelmezésén alapszik. Szerinte az Elsőfokú Bíróság nem azt állapította meg, hogy a környezetvédelmi cél megszünteti a szóban forgó intézkedés állami támogatás jellegét. A Holland Királyság hangsúlyozza, hogy ezek másodlagos megállapítások. A Holland Királyság mindenesetre úgy véli, hogy az Elsőfokú Bíróság helyesen állapította meg, hogy még abban az esetben is, ha általános rendszerről van szó, a vállalkozások közötti különbségtétel indokolt, mivel az csak az NOx‑kibocsátás mennyiségén és a külön csökkentési szinten alapul, amely azokra a vállalkozásokra vonatkozik, amelyek kibocsátása jelentős mértékű. A szóban forgó intézkedés feltétele – vagyis a kibocsátások mennyisége – valóban igazolható a légköri szennyezés csökkentésére vonatkozó általános rendszer jellegével és felépítésével.
– A Bíróság álláspontja
74 Az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 99. pontjában megállapította, hogy „a kedvezményezett vállalkozások meghatározása a rendszer természetével vagy általános belső felépítésével igazolható a jelentős NOx‑kibocsátásuk miatt és a rájuk vonatkozó külön csökkentési határérték miatt”, és hogy „ökológiai jellegű megfontolások igazolják a nagyobb mennyiségű NOx‑t kibocsátó vállalkozások és az egyéb vállalkozások közötti különbségtételt”. Az Elsőfokú Bíróság megállapította, hogy „ezen objektív szempont megfelel továbbá a kitűzött célnak, vagyis a környezetvédelemnek és a rendszer belső logikájának is”.
75 A következetes ítélkezési gyakorlat szerint az EK 87. cikk (1) bekezdése nem az állami intervenciós intézkedések okai és céljai alapján tesz különbséget, hanem hatásaik alapján határozza meg azokat. Mégha a környezetvédelem egyike is az Európai Közösség alapvető célkitűzéseinek, e célkitűzés figyelembe vételének szükségessége nem igazolja a szelektív intézkedések kizárását az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alól, mivel a környezetvédelmi célok figyelembevétele mindenképpen hasznos lehet az állami támogatásra vonatkozó intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségének az EK 87. cikk (3) bekezdésének megfelelően történő értékelése során (a fent hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 46. pontja, és a fent hivatkozott British Aggregates kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 92. pontja).
76 A jelen esetben a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozások jelentős NOx‑kibocsátása és az e vállalkozásokra vonatkozó külön csökkentési határérték nem elég ahhoz, hogy ezen intézkedés mentesüljön az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett szelektív intézkedés minősítés alól. Ugyanis, amint a főtanácsnok megemlítette az indítványa 55. pontjában, a vállalkozások közötti olyan különbségtétel, amely mennyiségi szemponton – vagyis a 20 MWt‑nál magasabb termikus kapacitásra vonatkozó szemponton – alapul, nem tekinthető az ipari eredetű szennyezés csökkentésére irányuló rendszer velejárójaként, és következésképpen önmagában nem igazolhatják ökológiai jellegű megfontolások.
77 Másfelől emlékeztetni kell arra, hogy a vállalkozások közötti ilyen különbségtételt bevezető tagállam feladata annak bizonyítása, hogy e különbségtétel ténylegesen igazolható a szóban forgó rendszer jellegével és felépítésével (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Hollandia kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 43. pontját).
78 Ilyen körülmények között a szóban forgó nemzeti jogszabály által a különbségtételre vonatkozóan alkalmazott szempont – vagyis a létesítmények 20 MWt‑nál magasabb termikus kapacitása – nem igazolható sem a jogszabály jellegével, sem általános felépítésével, ezért nem szünteti meg a szóban forgó intézkedés állami támogatás jellegét.
79 Az előző megfontolásokra tekintettel a második jogalap második részét, és így a második jogalapot teljes egészében el kell fogadni.
A csatlakozó fellebbezésekről
80 Amennyiben a Bíróság érdemben elfogadja a Bizottság fellebbezését, meg kell vizsgálni a Holland Királyság és a Németországi Szövetségi Köztársaság által előterjesztett csatlakozó fellebbezéseket.
81 E két tagállam azonos jogalapot hoz fel, amelyet arra alapítanak, hogy az Elsőfokú Bíróság tévesen alkalmazta a jogot, amikor azt állapította meg, hogy a szóban forgó intézkedést az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében állami forrásokból finanszírozott előnynek kell tekinteni.
82 E jogalap két részből áll, amelyek egyrészt az Elsőfokú Bíróságnak a megtámadott ítélet 63–74. pontjában szereplő érvelésére vonatkoznak, amely szerint a kibocsátási egységeknek a szóban forgó intézkedés által előírt átruházhatósága előnyt jelent azon vállalkozásoknak, amelyekre NOx‑kibocsátási szint vonatkozik, másrészt pedig az Elsőfokú Bíróság által az ítélet 74–77. pontjában azzal kapcsolatban követett gondolatmenetre, hogy a szóban forgó intézkedés az érintett vállalkozásoknak állami forrásokból nyújtott előnyt jelent.
Az egységes jogalap első részéről
A felek érvei
83 Ami az egységes jogalap első részét illeti, a Holland Királyság azt állítja, hogy a szóban forgó intézkedés a bizonyos vállalkozások által figyelembe veendő kiegészítő kibocsátási szint meghatározásából indul ki. Az átruházható egységek mennyisége tehát nincs előre meghatározva, és teljes egészében azon további csökkentéstől függ, amelyet a vállalkozások a szinthez képest elérhettek volna. Hangsúlyozza, hogy az előírt szint túllépése esetén a bírság olyan kiegészítő szankció, amely nem jelent alternatívát a hiányzó kibocsátási egységek nyújtásához képest. Ezenkívül a Holland Királyság szerint téves a megtámadott ítélet 70. pontjában az Elsőfokú Bíróság által tett azon megállapítás, amely szerint az e rendszer alá tartozó bármely vállalkozás bármikor eladhatja e jogokat.
84 A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint az érintett vállalkozások az átruházható jogok értelmében csak a kibocsátások csökkentése érdekében általuk kifejtett erőfeszítések révén szerezhetnek pénzügyi előnyt, ami az átruházható engedélyeknek megfelelő érték ellenértékét jelenti. E tekintetben e tagállam emlékeztet a szóban forgó intézkedés azon vállalkozásokra gyakorolt negatív hatásaira, amelyek nem tudják betartani az engedélyezett kibocsátási mennyiségeket. A küszöbértéket meghaladó kibocsátást a kibocsátási egységek megvásárlásának költségei befolyásolják, amelyet a piac vagy a bírság határoz meg. A vállalkozások átruházható jogot és azzal összefüggő gazdasági előnyt csak saját erőfeszítéseik révén szerezhetnek, ha az engedélyezett küszöb alá sikerül csökkenteniük a kibocsátási egységeiket.
85 A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint a vállalkozásoknak a kibocsátásaik csökkentése érdekében tett erőfeszítései e forgalomképes dolog ellenértékét jelentik, és e dolog értéke maga meghatározásánál fogva nem előny. Másrészt a kibocsátási egységek mint a „jövőre vonatkozó vételi jog” fogalma nem érinti a vállalkozások arra vonatkozó kötelezettségét, hogy tiszteletben tartsák a kibocsátásokra vonatkozó célkitűzéseket, és meghatározásánál fogva nem mindig előnyös.
A Bíróság álláspontja
86 Emlékeztetni kell arra, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdése az állami támogatást úgy határozza meg, mint a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatást, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. E rendelkezés értelmében az állami támogatás fogalma általánosabb a szubvenció fogalmánál, mert nemcsak az olyan pénzbeli juttatásokat foglalja magában, mint amilyenek maguk a szubvenciók, hanem azokat a beavatkozásokat is, amelyek különböző formában a vállalkozások költségvetésére általában nehezedő terheken enyhítenek, és ezáltal, jóllehet a szó szoros értelmében véve nem tekinthetőek szubvencióknak, azokkal azonos jellegűek és hatásúak. A támogatásokkal azonos hatású közvetett előnyök között szerepel az áruk vagy szolgáltatások kedvező feltételekkel történő nyújtása (lásd a C‑276/02. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2004. szeptember 14‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑8091. o.] 24. pontját, valamint a C‑341/06. P. és C‑342/06. P. sz., Chronopost és La Poste kontra UFEX és társai egyesített ügyekben 2008. július 1‑jén hozott ítélet [EBHT 2008., I‑4777. o.] 123. pontját)
87 Az ítélkezési gyakorlatból kitűnik továbbá, hogy formájától függetlenül támogatásnak minősül az a beavatkozás is, amely közvetlenül vagy közvetve alkalmas vállalkozások előnyben részesítésére, illetve amely olyan gazdasági előnynek tekinthető, amelyben a kedvezményezett vállalkozás rendes piaci feltételek között nem részesülhetett volna (lásd a Bíróság C‑280/00. sz., Altmark Trans és Regierungspräsidium Magdeburg ügyben 2003. július 24‑én hozott ítéletének [EBHT 2003., I‑7747. o.] 84. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
88 A hivatkozott ítélkezési gyakorlat fényében meg kell állapítani, hogy az NOx‑kibocsátási egységek átruházhatósága mindenekelőtt attól függ, hogy egyrészt az állam engedélyezi‑e ezen egységek eladását, másrészt pedig hogy megengedi‑e az NOx‑többletet kibocsátó vállalkozásoknak, hogy a többi vállalkozástól megvásárolják a hiányzó kibocsátási egységeket, ily módon engedélyezve az ezen egységekre vonatkozó piac létrehozását (lásd továbbá a jelen ítélet 64., 65. és 87–96. pontját). E megállapítás kiderül a megtámadott ítélet 70. pontjából is, amelyben az Elsőfokú Bíróság helyesen következtetett arra, hogy a Holland Királyság azáltal, hogy forgalomképessé teszi e kibocsátási egységeket, piaci értéket biztosít azoknak.
89 Ami azon érveket illeti, amelyek szerint ezen egységek forgalomképessége a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozások által az NOx‑kibocsátásaik korlátozása érdekében tett erőfeszítések piaci áron történő ellentételezésének minősül, azokat el kell utasítani a jelen ítélet 86. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében amiatt, hogy az említett kibocsátások csökkentésének költségei a vállalkozások költségvetésére általában nehezedő terhek közé tartoznak.
90 Ami azon érveket illeti, amelyek szerint ezen egységek forgalomképessége nem tekinthető a piac kiszámíthatatlansága miatt érintett vállalkozások számára nyújtott konkrét előnynek, meg kell állapítani, hogy e vállalkozások azon lehetősége, hogy választhatnak e kibocsátási egységek beszerzési költségei és az NOx‑kibocsátások csökkentésére irányuló intézkedésekkel összefüggő költségek között, előnyt jelent számukra. Ezenkívül a szóban forgó intézkedés által e vállalkozások számára előirányzott azon lehetőség, hogy az összes kibocsátási egységgel, és nem csak a tényleges és a megengedett kibocsátás pozitív különbségét jelentő, év végén felszabadított kibocsátási egységgel kereskedhessenek, további előnyt jelent e vállalkozások számára. Utóbbiak ugyanis a kibocsátási egységek értékesítése révén még azelőtt rendelkezhetnek a likviditással, hogy végleges átruházásuk feltételei teljesültek volna, függetlenül attól, hogy határérték vonatkozik rájuk, és hogy az előírt kibocsátási szintet meghaladó vállalkozásoknak a következő évben ellentételezniük kell a többletet.
91 Következésképpen a szóban forgó intézkedés, mivel e kibocsátási egységek forgalomképességét foglalja magában, olyan gazdasági előnynek tekintendő, amelyben a kedvezményezett vállalkozás rendes piaci körülmények között nem részesült volna.
92 Másfelől a Holland Királyság vitatja a megtámadott ítélet 73. pontjában szereplő azon következtetést, amely szerint a szóban forgó intézkedés lehetővé teszi azoknak a vállalkozásoknak, amelyek a megállapított kibocsátási szintnél több NOx‑ot bocsátottak ki, és amelyeknek az egyenlege tehát az év végén negatív, hogy elkerüljék a bírságot azáltal, hogy kibocsátási egységeket vásárolnak azoktól, amelyek kibocsátási többletet szabadítottak fel.
93 E tekintetben a Holland Királyság azt állítja, hogy az előírt szint túllépése esetén a bírság olyan kiegészítő szankció, amely nem minősül alternatívának a hiányzó kibocsátási egységek nyújtásához képest.
94 A jelen esetben meg kell állapítani, hogy a Holland Királyság érvei nem kérdőjelezik meg konkrétan és elegendően a fellebbezésben az Elsőfokú Bíróság azon megállapítását, amely szerint a szóban forgó intézkedés az érintett vállalkozásoknak biztosítja azon lehetőséget, hogy kibocsátási egységeket vásároljanak a piacon az év vége előtt, mivel a kibocsátási határértékek évenkéntiek. E megállapítás azt jelenti, hogy bizonyos vállalkozások, azelőtt, hogy a nemzeti hatóságok ellenőriznék az alkalmazandó határérték betartását, lehetőséget kapnak arra, hogy megvásárolják a hiányzó kibocsátási egységeket, következésképpen elkerülik a kibocsátási szint túllépését, tehát a bírság fizetésére vonatkozó kötelezettséget.
95 Ebből következik, hogy nem lehet elfogadni a Holland Királyság azon érvét, amely megkérdőjelezi az Elsőfokú Bíróság által a megtámadott ítélet 73. pontjában tett azon megállapítást, amely szerint a vállalkozások kibocsátási egységek vásárlásával elkerülhetik a bírságfizetést.
96 Ilyen körülmények között el kell utasítani az egységes jogalap első, az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett előny fogalmának téves értelmezésére és alkalmazására vonatkozó részét.
Az egységes jogalap második részéről
A felek érvei
97 Ami az egységes jogalapnak az állami forrásokból való finanszírozás fogalmára vonatkozó második részét illeti, a Holland Királyság vitatja az Elsőfokú Bíróság által a megtámadott ítélet 75–77. pontjában levont következtetéseket. Közelebbről e tagállam úgy véli, hogy az Elsőfokú Bíróság tévesen értelmezte az állami forrásokból való finanszírozás a Bíróság által a C‑379/98. sz. PreussenElektra‑ügyben 2001. március 13‑án hozott ítéletben (EBHT 2001., I‑2099. o.) alkalmazott fogalmát. Ami a szóban forgó intézkedést illeti, a Holland Királyság úgy gondolja, hogy döntő jelentőségű azt megállapítani, hogy nem került sor állami források közvetlen vagy közvetett átruházására a többlet pénzügyi teher vállalkozások közötti elosztását követően. Tekintettel arra, hogy az előírt kibocsátási szint többletteher az érintett vállalkozások számára, az „ellentételezésből” álló szóban forgó intézkedés kizárólag arra szolgál, hogy lehetővé tegye az érintett vállalkozásoknak, hogy maguk osszák el az e jogszabályból eredő többletterheket.
98 A Holland Királyság szerint az előírt szint túllépésével összefüggő bírság olyan kiegészítő szankció, amely nem minősül alternatívának a hiányzó kibocsátási egységek nyújtásához képest. Önmagában azon tény, hogy az egységek értéke a jogszabályból ered, nem jelenti azt, hogy az ezen egységek állami forrásokból való finanszírozására vonatkozó feltétel teljesül. Viszonválaszában e tagállam kifejti, hogy azon tény, hogy bizonyos, bírság formájában lévő bevételektől elesik az állam, ha a vállalkozások betartják a kötelezettségeiket, nem minősülhet releváns tényezőnek az állami támogatásokra vonatkozó szabályozásra tekintettel. Hozzáteszi, hogy ha a kibocsátási egységek más kereskedelmi rendszere olyan jellegű, hogy bevételt keletkeztet a tagállamnak, ez nem elég annak bizonyításához, hogy az állam forrásoktól esik el az EK 87. cikk értelmében, mivel a tagállam nem ezt az alternatív rendszert választotta.
99 A Németországi Szövetségi Köztársaság vitatja az Elsőfokú Bíróság azon megállapítását is, amely szerint az érintett kibocsátási egységek kereskedelmi rendszere az érintett vállalkozásoknak állami forrásokból biztosított előnyt jelent. A holland modell szerint minden vállalkozásnak egy át nem léphető küszöbre vonatkozó ugyanolyan kötelezettségeket kell betartania. Az, hogy vannak‑e engedélyek a piacon, és mikor, attól függ, hogy a vállalkozások hogyan teljesítik a kötelezettségeiket a kibocsátásokra vonatkozóan. A vállalkozások maguk hozzák létre az eszközeiket. Ha valamely vállalkozás túllépi az értékküszöböt, azt érintik a kibocsátási egységek beszerzési költségei, amelyeket a piac vagy bírság határoz meg. A vállalkozások csak akkor szerezhetnek átruházható jogot és azzal összefüggő gazdasági előnyt, ha sikerül csökkenteniük a kibocsátási egységeiket, hogy ne lépjék túl az engedélyezett küszöböt.
100 Továbbá a Németországi Szövetségi Köztársaság szerint a kibocsátási egységek ingyenes juttatásának javaknak a közhatalom általi értékesítéséhez történő hasonlítása nem releváns az alkalmazandó elvre, vagyis a piaci törvények szerint eljáró magánbefektető elvére tekintettel. A kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerével az állam szabályozási keretet állapít meg.
101 E tagállam azt állítja, egyrészt, hogy az eladási ár nem látható előre, másrészt pedig, hogy az előzetes értékesítés alkalmazásának lehetősége nem jelent végleges előnyt. E tagállam arra hivatkozik, hogy a bírságok be nem szedése pusztán azzal a ténnyel van összefüggésben, hogy a vállalkozás nem lépi túl a határértékeket. A kibocsátási egységeknek az „overachievers” [túlteljesítő] vállalkozások számára történő megvásárlása a vállalkozás saját eszközei segítségével történik, és gazdasági szempontból egyenértékű azzal a lehetőséggel, ha a vállalkozás maga csökkenti a kibocsátásait az engedélyezett határérték alá. Az állam egyáltalán nem mond le a forrásai beszedéséről.
A Bíróság álláspontja
102 A megtámadott ítélet 75. pontjában az Elsőfokú Bíróság úgy vélte, hogy a Holland Királyság, mivel ingyenesen bocsátott az érintett vállalkozások rendelkezésére NOx‑kibocsátási egységeket azok eladása vagy árverésre bocsátása helyett, és mivel a kibocsátási egységek piacon történő átruházásának lehetőségéről rendelkező rendszert vezetett be, még ha az egységek felső határértéktől függnek is, az immateriális javak jellemzőit biztosította ezen egységeknek, és állami források beszedéséről mondott le.
103 Amint a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, ahhoz, hogy az előnyöket az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében támogatásnak lehessen minősíteni, azoknak egyrészt közvetlenül vagy közvetetten állami forrásból kell származniuk, másrészt pedig az államnak betudhatónak kell lenniük (a C‑482/99. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 2002. május 16‑án hozott ítélet [EBHT 2002., I‑4397. o.] 24. pontja, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
104 E tekintetben meg kell említeni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint nem szükséges minden esetben bizonyítani, hogy állami források átruházása történt, ahhoz, hogy a vállalkozásnak vagy vállalkozásoknak biztosított előnyt az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak lehessen minősíteni (lásd a fent hivatkozott Franciaország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 36. pontját).
105 Másfelől az e rendelkezésben foglalt, „a tagállamok által” nyújtott támogatás és az „állami forrásból […] nyújtott […] támogatás” közötti megkülönböztetés nem azt jelenti, hogy az állam által nyújtott valamennyi előny támogatásnak minősül, függetlenül attól, hogy állami eszközökből finanszírozzák‑e, vagy sem, hanem e megkülönböztetésnek csak az a célja, hogy e fogalom vonatkozzon a közvetlenül az állam által, valamint az általa kijelölt vagy létrehozott köz- vagy magánszervezet által nyújtott előnyökre is (a fent hivatkozott PreussenElektra‑ügyben hozott ítélet 58. pontja és a C‑222/07. sz. UTECA‑ügyben 2009. március 5‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑1407. o.] 43. pontja).
106 A jelen ügyben a nemzeti jogalkotó által juttatott előny, azaz az NOx‑kibocsátási egységek forgalomképessége, többletteherrel járhat az állami szervek számára, a bírságok vagy egyéb pénzügyi szankciók megfizetésére vonatkozó kötelezettség alóli mentesség formájában (lásd ebben az értelemben a C‑295/97. sz. Piaggio‑ügyben 1999. június 17‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑3735. o.] 42. pontját). A „dynamic cap” rendszer létrehozásával ugyanis a Holland Királyság a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozásoknak megadta a lehetőséget arra, hogy kibocsátási egységeket vásároljanak a bírságfizetés elkerülése érdekében. Ezenkívül e rendszer következménye az államnak nyújtott konkrét ellentételezés nélkül kibocsátási egységek létrehozása, amelyek forgalomképességük miatt gazdasági értékkel bírnak. Meg kell állapítani, hogy a tagállam – adott esetben árverésen – értékesíthette volna ezen egységeket, ha máshogy építette volna fel a rendszert (lásd ezzel kapcsolatban a jelen ítélet 63., 64. és 86–96. pontját).
107 Következésképpen az Elsőfokú Bíróság által a megtámadott ítélet 75. pontjában tett megállapítást, amely szerint az érintett vállalkozások szabadon eladhatták volna a kibocsátási egységeket, még ha azok felső határértéktől függnek is, nem kérdőjelezik meg ezek az érvek. Amint a főtanácsnok az indítványa 87. pontjában vélekedett, a tagállam e kibocsátási egységeknek az immateriális forgalomképes javak jellemzőivel való felruházása és azoknak az egységek eladása vagy árverésre bocsátása helyett az érintett vállalkozások részére történő ingyenes rendelkezésre bocsátása révén állami forrásokról mond le.
108 Tovább azon tény, hogy az ilyen intézkedés lehetővé teszi a vállalkozásoknak, hogy egymás között ellentételezzék az előírt szinthez viszonyított többletet és hiányt, valamint hogy ezen intézkedés jogi keretet hoz létre az NOx‑kibocsátások jövedelmező módon történő korlátozása érdekében a nagy létesítményekkel rendelkező vállalkozások számára, azt mutatja, hogy a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozások alternatívával rendelkeznek az állam által történő bírságkiszabáshoz képest.
109 Ami a fent hivatkozott PreussenElektra‑ügyben hozott ítéletre hivatkozó érveket illeti, az Elsőfokú Bíróság helyesen különböztette meg az említett ítéletet és a jelen ügyet. Az említett ítélet alapján nem minősül állami támogatásnak az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében azon tagállami szabályozás, amely egyrészről arra kötelezi a villamosenergia‑szolgáltató magánvállalkozásokat, hogy a szolgáltatási területükön a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energiát olyan minimáláron vegyék át, amely meghaladja az ilyen típusú villamos energia valós gazdasági értékét, másrészről az e kötelezettségből eredő pénzügyi terhet megosztja az említett villamosenergia‑szolgáltató vállalkozások és a villamosenergia‑alaphálózatot üzemeltető magánvállalkozások között.
110 A Bíróság az említett ítéletben úgy vélte, hogy még ha a minimáláras átvételi kötelezettségből eredő pénzügyi teher alkalmas is arra, hogy hátrányosan befolyásolja az e kötelezettséggel terhelt vállalkozások gazdasági eredményeit, és ennek következtében az állam adóbevételeinek csökkenését vonja maga után, e következmény az ilyen szabályozás velejárója, és nem tekinthető olyan eszköznek, amelyen keresztül az állam terhére nyújtanak meghatározott előnyt a megújuló energiaforrásokból villamos energiát termelő vállalkozások javára.
111 A jelen esetben viszont, amint azt a főtanácsnok megállapította az indítványa 92. pontjában, ezen lemondás különösen nem tekinthető olyannak, mint amely minden, a légszennyező anyagok kibocsátásának – a kibocsátási egységek kereskedelme általi – szabályozására hivatott eszköz „velejárója”. Ha az állam ugyanis ilyen eszközökhöz folyamodik, akkor főszabályként rendelkezik az ingyenes átruházás, az elidegenítés és az árverésre bocsátás közötti választásról. A jelen ügyben továbbá létezik egy kellőképpen közvetlen kapcsolat a szóban forgó intézkedés és az állami bevételkiesés között, amely azonban hiányzott a fent hivatkozott PreussenElektra‑ügyben a szóban forgó átvételi kötelezettség előírása és az adóbevételek esetleges csökkenése között. Az utóbbi ügy és a jelen ügy tényállása tehát nem hasonló, és így a Bíróság által a fent hivatkozott PreussenElektra‑ügyben hozott ítéletben elfogadott megoldás nem ültethető át a jelen ügyre.
112 Így a Bíróság által a fent hivatkozott PreussenElektra‑ügyben hozott ítéletben elfogadott megoldás nem ültethető át a jelen ügyre. Következésképpen az Elsőfokú Bíróság helyesen állapította meg a megtámadott ítélet 75. pontjában, hogy a Holland Királyság lemondott e források beszedéséről.
113 Ilyen körülmények között teljes egészében el kell utasítani a Holland Királyság és a Németországi Szövetségi Köztársaság csatlakozó fellebbezését.
A fellebbezés második jogalapja megalapozottságának és a csatlakozó fellebbezések elutasításának következményeiről
114 E megfontolások összességére tekintettel hatályon kívül kell helyezni a megtámadott ítéletet a vitatott határozatot megsemmisítő részében.
115 Az Európai Unió Bírósága alapokmánya 61. cikkének első bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozott, a Bíróság a Törvényszék határozatát hatályon kívül helyezi, és ha a per állása megengedi, az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti, illetve határozathozatalra visszautalhatja a Törvényszékhez. A jelen ügyben úgy tűnik, ez az eset áll fenn.
Az elsőfokú keresetről
116 A jelen ítéletben ismertetett megfontolásokból kitűnik, hogy a határozat nem sérti az EK 87. cikk (1) bekezdését, amennyiben a Bizottság a határozatban arra következtetett, hogy a szóban forgó intézkedés a hatálya alá tartozó vállalkozások esetében állami támogatásra ad lehetőséget.
117 A jelen ítélet 86–96. és 102–113. pontjából következik ugyanis, hogy az Elsőfokú Bíróság nem alkalmazta tévesen a jogot azzal, hogy megerősítette a Bizottság azon álláspontját, amely szerint a szóban forgó intézkedés a hatálya alá tartozó vállalkozások esetében állami forrásokból finanszírozott előnyre ad lehetőséget. Ezenkívül a jelen ítélet 59–79. pontjában kifejtett okok miatt a Bíróság elfogadta a Bizottság által felhozott második fellebbezési jogalapot, amely az Elsőfokú Bíróság által a fent említett előny szelektív jellegére vonatkozóan elvégzett elemzés vitatására irányult. Ezen indokokból, valamint a csatlakozó fellebbezések elutasításának indokaiból kitűnik egyébként, hogy a Bizottság a vitatott határozatban helyesen állapíthatta meg, hogy a szóban forgó intézkedésből eredő előnyt szelektív módon alkalmazzák.
118 Következésképpen a Holland Királyság által az említett határozattal szemben első fokon felhozott első megsemmisítési jogalapot el kell utasítani.
119 Az Elsőfokú Bíróság szerint nem volt szükséges a Holland Királyság által felhozott második jogalapról határozni, mivel megsemmisítette a vitatott határozatot annyiban, amennyiben az megállapítja, hogy a szóban forgó intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatást foglal magában.
120 Következésképpen meg kell vizsgálni az indokolási kötelezettség megsértésére alapított második jogalapot.
Az elsőfokú kereset második jogalapjáról
A felek érvelése
121 A Holland Királyság azt állítja, hogy a Bizottság megsértette az indokolási kötelezettséget azáltal, hogy nem jelölte meg azokat az okokat, amelyek miatt a bejelentett rendszer állami támogatásnak minősül. E tagállam szerint a Bizottság ténybeli hibát vétett, amikor azt állapította meg, hogy azon gyártó, amely nem tartja be a rá vonatkozó kibocsátási szintet, és bírságot szabnak ki rá, NOx‑egységeket kap. Úgy tűnik, hogy a bejelentett rendszerben valamely gyártó csak akkor kap egységeket, ha az esetében megállapított szint alatti a kibocsátása, és fel nem használt helyet hagy a kibocsátásoknak.
122 Másfelől a Holland Királyság a Bizottság által a vitatott határozatban követett gondolatmenetben lévő ellentmondásokat említi. Ezen intézmény többek között az egységeket ingyenesen kiosztó rendszer felállítására hivatkozik, kijelentve továbbá, hogy ezen egységek az NOx‑kibocsátáscsökkentések ellentételezését jelentik. E tagállam kifejti, hogy a felállított rendszer nem juttat egyetlen egységet sem a szennyezőnek, vagyis az előírt szintet meghaladó kibocsátások felelősének. Kizárólag az a vállalkozó kaphat egységeket, amelyik e szint alá csökkenti a kibocsátásait. Ezenkívül a Bizottság nem fejtette ki alaposan azt a következtetést, amely szerint az említett rendszer nem élvez elsőbbséget, többek között azért, mert „dynamic-cap” rendszerről van szó, amelynek a környezetvédelemre gyakorolt eredménye bizonytalan, valamint az igazgatási és végrehajtási költségei magasabbak, mint a „cap-and-trade” rendszeré.
123 A Bizottság továbbá nem igazolta a Bíróság ítélkezési gyakorlata által támasztott követelményeknek megfelelően azon kijelentését, amely szerint a bejelentett rendszer érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, és torzítja a tagállamok közötti versenyt.
124 A Bizottság először is úgy válaszol, hogy nyilvánvalóan minden NOx‑kibocsátó gyártó ingyenesen kap kibocsátási egységeket. E megállapítás nem ellentétes azzal a következtetéssel, hogy a vállalkozásoknak ebben az esetben további környezetvédelmi beruházások formájában ellentételezést kell nyújtaniuk ahhoz, hogy ezeket a vagyoni eszközöket értékesítés útján ténylegesen a rendelkezésre álló vagyonukhoz rendelhessék. Másodszor, ami a Bizottság által a szóban forgó rendszer hatékonyságával kapcsolatban kifejezésre juttatott kétségeket illeti, a vitatott határozat ezen részei nem érintik az arra vonatkozó indokolást, hogy e rendszer állami támogatásnak minősül‑e. Harmadszor a Bizottság által a vitatott határozatban kifejtett érvelés nem igazolja, hogy a kibocsátási egységeknek a nagy holland ipari vállalkozások részére történő ingyenes juttatása mennyiben érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
A Bíróság álláspontja
125 Emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 296. cikk által megkövetelt indokolást az adott jogi aktus természetéhez kell igazítani, valamint a jogi aktust kiadó intézmény érvelését világosan és egyértelműen kell megfogalmazni, hogy az az érdekeltek számára a meghozott intézkedés indokait megismerhetővé, a hatáskörrel rendelkező bíróság számára pedig a felülvizsgálati jogkört gyakorolhatóvá tegye. Az indokolási kötelezettséget az eset összes körülményeire, így különösen a jogi aktus tartalmára, a felhívott indokok jellegére és a címzettek vagy a jogi aktus által közvetlenül és személyükben érintett egyéb személyek magyarázathoz fűződő érdekére tekintettel kell vizsgálni. Nem követelmény, hogy az indokolás az összes releváns ténybeli és jogi elemet tartalmazza, minthogy azt a kérdést, hogy valamely jogi aktus indokolása megfelel‑e az EUMSZ. 296. cikk követelményeinek, nemcsak szövegére, hanem körülményeire, valamint az adott tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére is figyelemmel kell vizsgálni (lásd a C‑121/91. és C‑122/91. sz., CT Control (Rotterdam) és JCT Benelux kontra Bizottság egyesített ügyekben 1993. július 6‑án hozott ítélet [EBHT 1993., I‑3873. o.] 31. pontját, a valamint a C‑76/01. P. sz., Eurocoton és társai kontra Tanács ügyben 2003. szeptember 30‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑10091. o.] 88. pontját).
126 Ami a Holland Királyság azon érvét illeti, amely szerint a Bizottság tévesen következtetett arra a vitatott határozat 3.2 pontjában, hogy az a vállalkozás, amely nem tartja be az előírt kibocsátási határértéket, mégis kap NOx‑egységeket, az első fokon benyújtott keresetlevél 45. és 46. pontjában az állami források hiánya fogalmára vonatkozó érv keretében és a jelen ügyben benyújtott keresetlevél 65. pontjában előadott, a Bíróság által a jelen ítélet 94. pontjában már elutasított érv megismétlését jelenti. Ezen érv mindenképpen inkább ténybeli hibára vonatkozik, mint a vitatott határozatnak az állami támogatás létezésére vonatkozó következtetésével kapcsolatos indokolási kötelezettség hiányára. Következésképpen ezt az érvet el kell utasítani.
127 A Holland Királyság szerint továbbá ellentmondás van a Bizottság érvelésében, amely egyrészt azon a tényen alapul, hogy a tagállam NOx‑egységeket ingyenesen kiosztó rendszert kíván létrehozni, másrészt pedig úgy gondolja, hogy az a tény, hogy az érintett vállalkozások csökkentik a kibocsátásaikat annak érdekében, hogy esetleges támogatásban részesülhessenek, ellentételezésnek minősül, amely ezáltal azt sugallja, hogy az egységeket valójában nem ingyen biztosítják. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Bizottság első következtetése állami támogatás létezésére vonatkozik a vitatott határozat 3.2 pontjában, mivel a holland hatóságoknak lehetőségük volt a kibocsátási jogokat eladni vagy pályázat útján értékesíteni, és NOx‑egységek mint immateriális javak ingyenes nyújtásával tehát az államnak bevételkiesése keletkezett. A vitatott határozat 3.3 pontjában tett azon megállapítás, amely szerint az a tény, hogy a vállalkozásokat arra ösztönzik, hogy a kibocsátásaikat a velük szemben előírt határértéknél nagyobb mértékben csökkentsék, a szóban forgó intézkedés által e vállalkozásoknak biztosított előny ellentételezését képezi „a környezetvédelem állami támogatásáról szóló iránymutatás szellemének megfelelően”, a szóban forgó intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése körébe tartozik. Következésképpen a Bizottság által kifejtett érvelésből semmiféle ellentmondás nem tűnik ki.
128 Ennélfogva a Holland Királyság érvét el kell utasítani.
129 E tagállam továbbá azt állítja, hogy a Bizottság érvelése pontatlan, amikor megállítja, hogy az elfogadott „dynamic-cap” rendszer nem élvezi a Bizottság támogatását, mivel az említett rendszer környezeti hatásai bizonytalanabbak, valamint jelentősebb igazgatási és végrehajtási költségekkel jár, mint a „cap-and-trade” rendszer. Az ezzel kapcsolatos megfontolások a vitatott határozat 4. pontjában szerepelnek. Ahogyan a főtanácsnok vélte indítványa 101. pontjában, ezek a megfontolások nem képezik részét a szóban forgó intézkedés állami támogatásként történő minősítésére vonatkozó érvelésnek, sem az annak a közös piaccal való összeegyeztethetőségére vonatkozó vizsgálat indokolásának. A Holland Királyság érvét tehát el kell utasítani.
130 Ami a Bizottságra azzal kapcsolatban vonatkozó indokolási kötelezettséget illeti, hogy a szóban forgó rendszer olyan jellegű‑e, hogy érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, és torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, a Bizottság a vitatott határozat 3.2 pontjában megállapítja, hogy a szóban forgó rendszerbe tartozó vállalkozások a legnagyobb vállalkozások, amelyek a tagállamok között kereskedelmet bonyolítanak. A Bizottság szerint helyzetüket megerősíti a szóban forgó intézkedés, amely versenyelőnyt biztosít számukra, vagyis a termelési költségeik egy részét fedező kiegészítő jövedelmet. Ezen előny tehát érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet.
131 Valamely intézkedés állami támogatásként történő minősítése esetén az indokolási kötelezettség megköveteli, hogy a Bizottság legalább azokat az indokokat sorolja fel, amelyek miatt a kérdéses intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdése hatálya alá esik. Ezzel kapcsolatban az ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottságnak nem azt kell megállapítania, hogy a támogatásoknak tényleges hatása van a tagállamok közötti kereskedelemre, és azok ténylegesen torzítják a versenyt, hanem csak azt kell megvizsgálnia, hogy e támogatások képesek‑e hatást gyakorolni a kereskedelemre és torzítani a versenyt (a C‑66/02. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2005. december 15‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑10901. o.] 111. pontja, valamint a C‑71/09. P., C‑73/09. P. és C‑76/09. P. sz., Comitato „Venezia vuole vivere” és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2011. június 9‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 134. pontja). Így, még ha a támogatás odaítélésének körülményeiből ki is derül, hogy e támogatás érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet, illetve torzíthatja a versenyt, vagy azzal fenyegethet, a Bizottság feladata, hogy e körülményekre a határozata indokolásában hivatkozzon (lásd többek között a 57/86. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 1988. június 7‑én hozott ítélet [EBHT 1988., 2855. o.] 15. pontját; a C‑329/93., C‑62/95. és C‑63/95. sz., Németország és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1996. október 24‑én hozott ítélet [EBHT 1996., I‑5151. o.] 52. pontját; a C‑156/98. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2000. szeptember 19‑én hozott ítélet [EBHT 2000., I-6857. o.] 98. pontját; a C‑334/99. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2003. január 28‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑1139. o.] 59. pontját, a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 89. pontját, valamint a C‑494/06. P. sz., Bizottság kontra Olaszország és Wam ügyben 2009. április 30‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑3639. o.] 49. pontját).
132 A vitatott határozat 3.2 pontjában a Bizottság megjegyzi, rögtön annak megállapítása után, hogy a szóban forgó intézkedés hatálya alá tartozó vállalkozások esetében előny létezik, hogy azok „olyan nagy ipari vállalkozások csoportját [jelentik], amelyek a tagállamok közötti kereskedelemmel foglalkoznak”. A Bizottság annak megállapításával folytatja, hogy „e vállalkozások helyzetét megerősíti e rendszer, amely a piaci körülmények módosulását eredményezheti a versenytársak számára”, majd hozzáfűzi, hogy „a helyzetük ilyen megerősödését úgy kell tekinteni, mint amely érinti a kereskedelmet”.
133 Ezért meg kell állapítani, hogy a Bizottság a vitatott határozatban bemutatta azokat a körülményeket, amelyek alapján szerinte a szóban forgó támogatás olyan jellegű, hogy érinti a tagállamok közötti kereskedelmet és torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget. A jelen ítélet 125. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatra tekintettel e határozat tehát jogilag megkövetelt módon indokolt a tagállamok közötti kereskedelem érintésének módjára és a verseny torzulására vonatkozóan.
134 Az előzőekre tekintettel el kell utasítani a vitatott határozat indokolásának elégtelenségére vonatkozó jogalapot az EK 87. cikk (1) bekezdésének alkalmazási feltételeire tekintettel. Ebből következik, hogy az elsőfokú keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
135 Az eljárási szabályzat 122. cikkének első bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozott, és a Bíróság maga hoz a jogvita kapcsán végleges határozatot, a Bíróság határoz a költségekről.
136 Ami az elsőfokú eljárás költségeit illeti, pontosítani szükséges, hogy az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Holland Királyságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell az elsőfokú eljárás költségeinek viselésére.
137 Ami a fellebbezési eljárás költségeit illeti, meg kell állapítani, hogy a Bíróság eljárási szabályzatának 118. cikke alapján a fellebbezési eljárásra alkalmazandó 69. cikke 3. §‑a értelmében a Bíróság elrendelheti a költségeknek a felek közötti megosztását, vagy határozhat úgy, hogy részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viselje saját költségeit. Mivel a Bizottság és a Holland Királyság részlegesen pervesztes lett, kötelezni kell őket saját költségeik viselésére.
138 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 4. §‑a szerint, amely e szabályzat 118. cikkének megfelelően szintén alkalmazandó a fellebbezési eljárásra, az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket. E rendelkezés alapján a Németországi Szövetségi Köztársaság maga viseli mind az elsőfokú eljárás, mind a fellebbezési eljárás során felmerült költségeit. E rendelkezés alapján a Francia Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és az Egyesült Királyság maguk viselik saját költségeiket.
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
1) A Bíróság hatályon kívül helyezi az Európai Közösségek Elsőfokú Bírósága T‑233/04. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2008. április 10‑én hozott ítéletét.
2) A Bíróság a csatlakozó fellebbezéseket elutasítja.
3) A Bíróság az elsőfokú keresetet elutasítja.
4) A Bíróság a Holland Királyságot kötelezi az Európai Bizottság elsőfokú eljárásban felmerült költségeinek viselésére az említett eljárásban felmerült saját költségeinek viselése mellett.
5) Az Európai Bizottság és a Holland Királyság viselik a fellebbezési eljárásban felmerült saját költségeiket.
6) A Németországi Szövetségi Köztársaság, a Francia Köztársaság, a Szlovén Köztársaság, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága maguk viselik saját költségeiket.
Aláírások
* Az eljárás nyelve: holland.
Top