A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (teljes ülés)
2004. március 23.(*)
„Az Amerikai Egyesült Államokkal a szabályozási együttműködés és az átláthatóság területén kötött iránymutatás – Kötelező jelleg hiánya”
A C‑233/02. sz. ügyben,
a Francia Köztársaság (képviselik: R. Abraham, G. de Bergues és P. Boussaroque, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: P. J. Kuijper és A. van Solinge, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen,
támogatja:
Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága (képviseli: J. Collins, meghatalmazotti minőségben, segítője: M. Hoskins barrister, kézbesítési cím: Luxembourg)
beavatkozó,
azon határozat megsemmisítése tárgyában, amellyel a Bizottság megállapodást kötött az Amerikai Egyesült Államokkal a szabályozási együttműködés és az átláthatóság területére vonatkozó iránymutatásról,
A BÍRÓSÁG (teljes ülés),
tagjai: V. Skouris elnök, P. Jann, C. W. A. Timmermans (előadó), C. Gulmann és J. N. Cunha Rodrigues tanácselnökök, A. La Pergola, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric és S. von Bahr bírák,
főtanácsnok: S. Alber,
hivatalvezető: R. Grass,
tekintettel az előadó bíró jelentésére,
a főtanácsnok indítványának a 2003. szeptember 25‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 A Bíróság Hivatalához 2002. június 21‑én benyújtott keresetével a Francia Köztársaság az EK 230. cikk alapján annak a határozatnak (a továbbiakban: megtámadott határozat) a megsemmisítését kérte, amellyel az Európai Közösségek Bizottsága az Amerikai Egyesült Államokkal megkötötte „a szabályozási együttműködés és az átláthatóság területére vonatkozó iránymutatás” című megállapodást (a továbbiakban: iránymutatás).
Jogi és ténybeli háttér
A Szerződés
2 Az EK‑Szerződés III. részének a „Közös kereskedelempolitika” című IX. címében található EK 133. cikk (1)–(4) bekezdés ekképp rendelkezik:
„(1) A közös kereskedelempolitika egységes elveken alapul; ez vonatkozik különösen a vámtarifák módosításaira, a vámtarifa‑ és kereskedelmi megállapodások megkötésére, a liberalizációs intézkedések egységesítésére, az exportpolitikára, valamint az olyan kereskedelempolitikai védintézkedésekre, mint a dömping vagy szubvenció esetén meghozandó intézkedések.
(2) A Bizottság javaslatokat terjeszt a Tanács elé a közös kereskedelempolitika végrehajtására vonatkozóan.
(3) Ha egy vagy több állammal vagy nemzetközi szervezettel kötendő megállapodásról kell tárgyalásokat folytatni, a Bizottság ajánlást tesz a Tanácsnak, a Tanács pedig felhatalmazza a Bizottságot a szükséges tárgyalások megkezdésére.
A Bizottság ezeket a tárgyalásokat a Tanács által e feladatának támogatására kijelölt különbizottsággal konzultálva, a Tanács által számára kibocsátott irányelvek keretei között folytatja le.
A 300. cikk vonatkozó rendelkezéseit alkalmazni kell.
(4) Az e cikkben ráruházott hatáskörök gyakorlása során a Tanács minősített többséggel jár el.”
3 Az EK 300. cikk (1)–(3) bekezdése értelmében:
„(1) Ahol e szerződés a Közösség és egy vagy több állam vagy nemzetközi szervezet közötti megállapodás megkötéséről rendelkezik, a Bizottság ajánlásokat készít a Tanács számára; a Tanács felhatalmazza a Bizottságot a szükséges tárgyalások megkezdésére. A Bizottság ezeket a tárgyalásokat az e feladatának segítésére a Tanács által kijelölt különbizottságokkal konzultálva, valamint a Tanács által adott esetben számára kibocsátott irányelvek keretei között folytatja le.
A Tanács az e bekezdésben ráruházott hatáskör gyakorlása során minősített többséggel jár el, kivéve azokat az eseteket, ahol a (2) bekezdés első albekezdése úgy rendelkezik, hogy a Tanács egyhangúlag határoz.
(2) Az e téren a Bizottságra ruházott hatáskörre is figyelemmel, a megállapodások aláírásáról – amelyet a hatálybalépést megelőzően történő ideiglenes alkalmazásról szóló határozat kísérhet – és megkötéséről a Bizottság javaslata alapján, minősített többséggel a Tanács határoz. A Tanács egyhangúlag dönt, ha a megállapodás olyan területre vonatkozik, ahol a belső szabályok elfogadásához egyhangúságra van szükség, valamint a 310. cikkben említett megállapodások esetén.
[…]
(3) A 133. cikk (3) bekezdésében említett megállapodások kivételével a megállapodásokat a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően köti meg, beleértve azokat az eseteket is, amikor a megállapodás olyan területre vonatkozik, ahol a belső szabályok elfogadásához a 251. cikkben vagy a 252. cikkben említett eljárásra van szükség. […]”
Az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok közötti Transzatlanti Gazdasági Partnerségről szóló nyilatkozat
4 Az 1998. május 18‑i londoni csúcsértekezleten az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok (a továbbiakban: partnerek) nyilatkozatot fogadtak el a Transzatlanti Gazdasági Partnerségről.
5 Ezen nyilatkozat 10. pontjában a partnerek lényegében kijelentik, hogy erőfeszítéseiket a transzatlanti kereskedelmet és befektetéseket jelentős mértékben befolyásoló akadályok felszámolására fogják összpontosítani, különösen az olyan szabályozási jellegű akadályokéra, amelyek a termékek, illetve a szolgáltatások piacára való belépés lehetőségeit korlátozzák.
6 A fenti nyilatkozat 17. pontjában a partnerek kinyilvánítják azon szándékukat, hogy:
– a lehető leghamarabb megfogalmazzák a kétoldalú és a többoldalú közös cselekvés területeit meghatározó tervet, és e mellett az egyes eredmények elérésére vonatkozó menetrendet;
– megtesznek minden szükséges intézkedést ezen terv gyors végrehajthatósága érdekében, beleértve a tárgyalások megkezdéséhez szükséges összes felhatalmazást is.
7 A nyilatkozat alján egy lábjegyzet megállapítja, hogy a nyilatkozat nem minősül az Európai Unió tárgyalási felhatalmazásának.
A Transzatlanti Gazdasági Partnerségről szóló cselekvési terv
8 A partnerek elfogadták a Transzatlanti Gazdasági Partnerségre vonatkozó cselekvési tervet, amelyet az Európai Unió Tanácsa 1998. november 9‑én hagyott jóvá (a továbbiakban: cselekvési terv). Ebben a Tanács felhatalmazta a Bizottságot, hogy kezdjen tárgyalásokat az Amerikai Egyesült Államokkal való kétoldalú megállapodások megkötése érdekében, különösen a kereskedelem technikai akadályai terén (a Tanács 1998. november 9‑i 12560/98. sz. sajtóközleménye).
9 A cselekvési terv kétoldalú cselekvésekkel kapcsolatos harmadik részében szerepel az árukereskedelem technikai akadályaira vonatkozó 3.1. pont. A fenti terv „szabályozási együttműködés” című 3.1.1. pontja előírja, hogy a partnerek különböző intézkedéseket hoznak, így többek között:
– a hatékony szabályozási együttműködés biztosítása érdekében a közösen megállapított általános irányelvek/iránymutatások meghatározása és végrehajtása;
– a közös megegyezés számára fenntartott kérdések – különösen az átláthatóságra és a nyilvánosság részvételére vonatkozó szabályozási eljárásokhoz való hozzáférés – együttes vizsgálata, beleértve annak lehetőségét, hogy minden érdekelt fél ténylegesen hozzájárulhasson ezen eljárásokhoz, és véleményüket az ésszerűség keretei között meghallgassák;
– ezen vizsgálat alapján – minden egyes partner szabályozó hatóságának függetlenségét tiszteletben tartva – az egyes partnerek szabályozási eljárásaihoz való kölcsönös hozzáférés javítását szolgáló eszközök számbavétele és az ezen eljárásokra vonatkozó általános irányelvek/iránymutatások közös meghatározása.
Az iránymutatás
Az iránymutatásra vonatkozó tárgyalás
10 Az iránymutatásról szóló megbeszélések 1999 júliusában kezdődtek a Bizottság hatáskörrel rendelkező szolgálatai, valamint az amerikai kereskedelmi képviselő és a Kereskedelemi Minisztérium hasonló szervezeti egységei között.
11 Az egész megbeszélés folyamán a Bizottság szolgálatai hangsúlyozták, hogy az iránymutatás nem alapít semmilyen jogot vagy kötelezettséget nemzetközi szinten az Európai Közösség és az Amerikai Egyesült Államok között.
12 Az iránymutatást 2002 februárjában véglegesítették a Bizottság szolgálatainak tárgyalói és a megfelelő amerikai szervezeti egységei közötti kommunikáció útján. Semmilyen aláírás nem került a dokumentumra.
13 A szöveget közölték a Bizottsággal, amely a 2002. április 9‑i ülésén tudomásul vette. Nem tették közzé az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában.
A Bizottság szolgálatainak az iránymutatásra vonatkozó, 2002. április 9‑i feljegyzése
14 2002. április 9‑én a Bizottság szolgálatai az EK 133. cikk (3) bekezdése alapján létrehozott bizottsághoz intéztek egy feljegyzést, amelynek a melléklete a 2002. február 13‑i, végleges változatában tartalmazta az iránymutatás szövegét.
15 Ebben a feljegyzésben a Bizottság szolgálatai többek között kijelentik:
„A Transzatlanti Gazdasági Partnerség (TGP) keretében meghatározott cselekvési terv magában foglalja a szabályozási együttműködésre és az átláthatóságra vonatkozó iránymutatásnak az amerikai közigazgatással együtt történő kidolgozására irányuló kétoldalú kötelezettséget. Az 1999. év vége óta tárgyalásokat folytattunk ezen iránymutatásról. A múltban több alkalommal is tájékoztattuk Önöket – legutóbb 2001 januárjában – ezen tárgyalások előrehaladásáról. A mai napon örömmel jelentem be, hogy szakértői szinten megállapodásra jutottunk az Egyesült Államok kereskedelmi képviselőjével az alább csatolt szöveget illetően.”
16 A fenti feljegyzés szövege úgyszintén hangsúlyozta egyrészt azt, hogy az iránymutatást – amint az magában az iránymutatásban is szerepel – a partnerek az általuk követett szabályokkal és politikákkal összhangban, önkéntes alapon alkalmazzák, másrészt azt, hogy az iránymutatás nem minősül nemzetközi megállapodásnak, hanem inkább egy olyan, a partnerek hatáskörrel rendelkező szervezeti egységei által elért eredménynek, amelyet a következő Európai Unió – Amerikai Egyesült Államok csúcsértekezlet elé kell terjeszteni.
Az iránymutatás szövege
17 Az iránymutatás szövege hat részből áll: bevezetés (I.), célok (II.), hatály (III.), a szabályozás területén történő együttműködésre vonatkozó gyakorlati intézkedések (IV.), az átláthatóságra vonatkozó gyakorlati intézkedések (V.) és az iránymutatás eljárási vonatkozásai (VI.).
18 Az iránymutatás I. része azokra a körülményekre utal, amelyek között elfogadták, különösen a Transzatlanti Gazdasági Partnerségre és ennek cselekvési tervére.
19 A fent említett iránymutatás II. része kimondja, hogy célja – a partnerek közötti kereskedelmi feszültségek minimalizálása és feloldása, valamint az árukereskedelem megkönnyítése érdekében – a partnerek szabályozó hatóságai közötti együttműködés javítása, valamint a szabályozások kidolgozása során az átláthatóság előmozdítása a nyilvánosság számára. Ez alapján az iránymutatás 4. bekezdésének a) pontja szerint az együttműködés célja különösen a szabályozási javaslatok tervezésének és fejlesztésének, valamint a szabályozások minőségének és színvonalának javítása; a szabályozók közötti rendszeresebb párbeszéd útján a szabályozások közötti eltérések csökkentése, vagy akár felszámolására; továbbá ugyanezen bekezdés b) pontja szerint a szabályozások fejlesztése terén nagyobb előreláthatóság biztosítása az információcsere útján. Az átláthatóságot illetően a cél a fenti bekezdés d) pontja értelmében először is a nyilvánosság részvételének előmozdítása a szabályozási folyamatban, lehetővé téve számukra az előkészítő dokumentumokhoz, az elemzésekhez és a releváns adatokhoz való hozzáférést, és lehetővé téve minden – akár honos, akár külföldi – érintett félnek, hogy a szabályozási tervre vonatkozóan megfelelő időben véleményt nyilvánítson; továbbá ezen bekezdés f) pontja értelmében a nyilvánosság számára magyarázatok és információk nyújtása azon különböző megfontolásokra vonatkozóan, amelyek a szabályozás elfogadásához vezettek; és végül még mindig ugyanezen bekezdés g) pontja értelmében a szabályozási tervek céljaira és hatásaira vonatkozó közvélekedés, valamint az elfogadott szabályozások nyilvánosság általi elfogadásának javítása.
20 Az iránymutatás III. része előírja, hogy annak hatálya a Kereskedelmi Világszervezetnek a kereskedelem technikai akadályairól szóló megállapodásában szereplő technikai jellegű szabályozások kidolgozására terjed ki. Pontosítják a felek, hogy az e dokumentumban szereplő szabályozási tevékenység a jogalkotási javaslatként történő előterjesztésre szánt technikai szabályozások készítését jelenti. Az iránymutatás 7. bekezdése kimondja, hogy az e dokumentumban szereplő szabályozó hatóságok egyrészt az amerikai szövetségi kormány hatóságai, másrészt a Bizottság szolgálatai, és hogy ezek a hatóságok „a lehető legszélesebb körben, önkéntes alapon” kívánják az iránymutatást alkalmazni.
21 Az iránymutatásnak a szabályozás területén történő együttműködésre vonatkozó gyakorlati intézkedésekkel kapcsolatos IV. részében, a 10. és a 12. bekezdésben szerepelnek – különösen az előterjesztett és a kidolgozás alatt álló szabályozásokkal kapcsolatos – információcserére és kölcsönös konzultációra vonatkozó rendelkezések. Az iránymutatás 11. bekezdése tartalmazza a szabályozási tevékenység igazolására alkalmas problémákkal kapcsolatos adatok összegyűjtésére és elemzésére, valamint azok kezelésével kapcsolatos prioritások meghatározására vonatkozó rendelkezéseket; a 13. bekezdés a szabályozás érdekében releváns kutatási és fejlesztési programok koordinációjára vonatkozó rendelkezéseket; a 14. bekezdés a szabályozási módszerek és megközelítésmódok összehasonlítására és közelítésére vonatkozó rendelkezéseket; a 15. bekezdés a technikai szabályozások közötti szükségtelen eltéréseknek adott esetben harmonizált vagy helyettesítő megoldások keresése vagy a kölcsönös elismerése útján történő csökkentése lehetőségének vizsgálatára vonatkozó rendelkezéseket; és a 16. bekezdés a szabályozások végrehajtásának vizsgálatára vonatkozó rendelkezéseket tartalmazza.
22 Az átláthatóságra vonatkozó gyakorlati intézkedéseket illetően az iránymutatás V. része részletes szabályokat ír elő a technikai szabályozások tervezési és kidolgozási folyamata során a nyilvánosságnak a hatáskörrel rendelkező hatóságok által történő előzetes tájékoztatására és a hatóságoknak a nyilvánossággal történő konzultációjára vonatkozóan. Többek között pontosítják a felek, hogy a szabályozó hatóságoknak tájékoztatást kell nyújtaniuk a szabályozások kidolgozására vonatkozó, folyamatban lévő és jövőbeli tevékenységekről, konzultálniuk kell a nyilvánossággal, biztosítaniuk kell azt a lehetőséget, hogy a szabályozási tervről megfelelő időben nyilatkozhassanak, meg kell adniuk a nyilvánosság számára minden releváns tájékoztatást és magyarázatot ezzel kapcsolatban, figyelembe kell venniük a megjegyzéseiket, és magyarázatokkal kell szolgálniuk azon területekkel kapcsolatban, amelyekre a fenti megjegyzéseket tették.
23 Végül az iránymutatás eljárási vonatkozásoknak szentelt VI. része azokat a részletszabályokat határozza meg, amelyeket annak végrehajtása és fejlesztése során követni kell. A 18. bekezdés nevezetesen kijelenti, hogy az iránymutatás végrehajtását és a meghatározott szabályozási tervek terén elért előrehaladást a Transzatlanti Gazdasági Partnerség keretében létrehozott technikai akadályokkal foglalkozó munkacsoport folyamatosan felülvizsgálja. Az iránymutatás 19. bekezdése értelmében a két fél közösen dolgozik azon együttműködési területek meghatározása érdekében, ahol előrehaladást lehetne elérni, valamint a szabályozók közötti együttműködés új területein. Az iránymutatás 20. bekezdése előírja, hogy a két fél továbbra is erőfeszítéseket tesz az egyes szabályozási folyamatok átláthatóságának javítására szolgáló eszközök azonosítása érdekében, felülvizsgálják azokat a módszereket, amelyek a nyilvánosságnak a szabályozási eljárásaikhoz való hozzáférését javítják, és továbbra is konzultálnak a nyilvánossággal. Ugyanezen iránymutatás 21. bekezdése értelmében a megfelelőségértékelő szervezeteket, valamint a szabványok fejlesztéséért felelős szervezeteket bátorítják arra, hogy kövessék az átláthatóságra vonatkozó iránymutatást, ha egy technikai szabályozást értelmeznek. Az iránymutatás 22. bekezdése pontosítja, hogy annak kezdeti alkalmazása érdekében mindkét fél különleges szabályozási javaslatok meghatározására törekszik.
A kereset elfogadhatóságáról
24 A Bizottság két elfogadhatatlansági kifogást hoz fel. Egyrészt azt állítja, hogy intézményként és testületként sem fejezte ki soha az egyetértését azzal, hogy az iránymutatás kötelező erejű lenne, amely egyébként nem több, mint a szervezeti egységek szintjén kötött közigazgatási megállapodás. Ezért nincsen olyan bizottsági aktus, amely megsemmisítés iránti kereset tárgya lehetne.
25 Másrészt, feltételezve akár azt, hogy az iránymutatás kötelezheti a Bizottságot, ez utóbbi intézmény azzal érvel, hogy a fenti iránymutatás nem megtámadható aktus, mivel nem minősíthető joghatással bíró vagy azt kiváltó aktusként.
26 E tekintetben a Bíróság úgy ítéli meg, hogy a jelen körülmények között nincs helye annak, hogy a Bizottság által felhozott elfogadhatatlansági kifogásokról határozzon, mivel a Francia Köztársaság keresetét érdemben mindenképpen el kell utasítani.
Az ügy érdeméről
27 A francia kormány két jogalapra hivatkozik keresetének alátámasztása érdekében: az első a megtámadott aktus elfogadására irányuló bizottsági hatáskör hiányán, a második a Szerződés által a Bizottságra ruházott jogszabály-kezdeményezési monopólium megsértésén alapul.
Az első jogalapról
A felek érvei
28 Az első jogalappal a francia kormány fenntartja, hogy a Bizottságnak nem volt hatásköre a megtámadott aktus elfogadására, mivel az iránymutatás kötelező erővel rendelkező nemzetközi megállapodás, amelynek megkötése az EK 300. cikkében szereplő hatáskörmegosztás alapján a Tanács hatáskörébe tartozik (a C‑327/91. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 1994. augusztus 9‑én hozott ítélet [EBHT 1994., I‑3641. o.]).
29 E kormány szerint az iránymutatásban szereplő nyelvezet egyes óvintézkedései ellenére az iránymutatás teljes és működőképes, nagy pontossággal mutatva be a kitűzött célokat, a tevékenység területeit és a meghatározott célok elérése érdekében meghozandó intézkedéseket. Ebből következik, hogy kellően kidolgozott jogi szabályozás ahhoz, hogy a nemzetközi jog alanyai által tett, és ez utóbbiakra nézve kötelező jelleggel bíró kötelezettségvállalásnak legyen tekinthető. A Bíróság e tekintetben ugyanis kimondta, hogy egy „normát”, azaz egy meghatározott területre vonatkozó és pontos kifejezésekkel körülírt, az egyénekre nézve kötelező magatartási szabályt tartalmazó megállapodás ilyen erővel bír (a 1/75. sz., 1975. november 11‑i vélemény [EBHT 1975., 1355. o., 1360. o.]).
30 A nemzetközi megállapodásként történő minősítést vagy ennek elmaradását eredményező ténykörülmények közül a megállapodás tartalmára vonatkozó megfontolásokat kell előnyben részesíteni, ily módon egy ilyen minősítés során nem lehet döntő jelentősége például annak, hogy a Bizottság folyamatosan jelezte a partnereinek, hogy az iránymutatás nem minősül ilyen nemzetközi megállapodásnak, vagy hogy ez utóbbiak meg voltak győződve arról, hogy ez az eset áll fenn.
31 A francia kormány szerint az iránymutatás ezáltal legalábbis együttműködési kötelezettséget ró a felekre, amint azt különösen tanúsítja az a tény, hogy a fenti iránymutatás 18. bekezdése szerint az alkalmazását és bizonyos szabályozási tervek során elért előrehaladásokat folyamatosan ellenőrzi egy közös munkacsoport, illetve az a körülmény, hogy a felek ugyanezen iránymutatás 22. bekezdésében kijelentik, hogy az iránymutatás kezdeti alkalmazása érdekében mindkét fél különleges szabályozási javaslatok meghatározására törekszik.
32 A Bizottság ezzel szemben úgy ítéli meg, hogy az iránymutatás nem minősül jogilag kötelező megállapodásnak, amint ezt a felek szándékának elemzése megerősíti, amely a nemzetközi jogban az egyetlen meghatározó kritérium az ilyen esetleges kötelező erő fennállásának meghatározásakor.
33 A jelen esetben a jogi kötőerő hiányára utaló szándék elsőként az iránymutatás szövegéből derül ki. E tekintetben meghatározó az a tény, hogy az iránymutatás 7. bekezdése pontosítja, hogy az iránymutatást önkéntes alapon alkalmazzák, illetve az a körülmény, hogy a felek által ekképpen szabadon tanúsítható magatartások a „shall” helyett inkább a „should” és a „will” angol kifejezések használatával vannak leírva.
34 Ez a szándék kiderül továbbá az iránymutatás szerkezetét érintő bizonyos tényekből, mint az aláírásra, a hatálybalépésre, a módosítás lehetőségeire, a felbontásra, illetve a vitarendezésre vonatkozó záróklauzulák hiánya a dokumentumban.
35 A fenti szándék végezetül kiderül azon körülmények vizsgálatából, amelyek között az iránymutatás megkötésére sor került. A Bizottság e tekintetben fenntartja, hogy a Transzatlanti Gazdasági Partnerség és a cselekvési terv sem biztosít szerződések vagy egyéb jogilag kötelező szabályozás elfogadását lehetővé tevő keretet, míg a tárgyalások története ezzel szemben tanúsítja, hogy a két fél semmilyen módon sem szándékozott „jogokat és kötelezettségeket” alapítani. Többek között ezért nem jelentették be soha az Egyesült Államok Kongresszusának az iránymutatást, ami egy kötelező nemzetközi megállapodás estében márpedig követelmény lett volna.
36 A Bizottság szerint a Bíróság ítélkezési gyakorlatából továbbá kiderül, hogy a Bizottságtól pusztán a kötelező erővel bíró nemzetközi megállapodások megkötésére vonatkozó hatáskör van megtagadva (a fent hivatkozott Franciaország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet).
37 A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy amennyiben az iránymutatás egyszerűen egy gyakorlati együttműködésre vonatkozó, jogilag kötelező erővel nem bíró megállapodás, teljes körű hatásköre volt egy ilyen dokumentumnak az amerikai hatóságokkal való megkötésére.
A Bíróság álláspontja
38 Előzetesen meg kell jegyezni, hogy első jogalapjával a francia kormány arra az érvre szorítkozott, hogy az iránymutatást az EK 300. cikk rendelkezéseivel összhangban a Tanácsnak kellett volna megkötnie, és nem a Bizottságnak, mivel véleménye szerint az kötelező erővel bíró megállapodás.
39 A francia kormány ezzel szemben egyáltalán nem állította azt, hogy egy, az iránymutatás jellegzetességeivel rendelkező aktusnak – még ha nem is bír kötelező erővel – a Tanács kizárólagos hatáskörébe kell tartoznia. Nincs helye tehát annak, hogy a Bíróság kiterjessze az elé terjesztett kereset tárgyát.
40 Pontosítani kell azonban, hogy a jelen ítélet nem értelmezhető úgy, mintha elfogadná a Bizottság azon állítását, miszerint az a körülmény, hogy egy, az iránymutatáshoz hasonló aktus nem rendelkezik kötelező erővel, elegendő ahhoz, hogy felruházza a fenti intézményt az annak elfogadására irányuló hatáskörrel. Egy ilyen jogi aktus – a jelen esetben az árukereskedelem technikai akadályainak fennállásával kapcsolatos feszültségek veszélyének csökkentésére irányuló aktus – elfogadását lehetővé tevő feltételek meghatározása ugyanis megköveteli, hogy kellően figyelembe vegyék a Szerződés által a közös kereskedelempolitika területén megállapított hatáskörmegosztást és intézményi egyensúlyt.
41 Ezzel összefüggésben továbbá különösen meg kell jegyezni, hogy a Transzatlanti Gazdasági Partnerséget és a cselekvési tervet is jóváhagyta a Tanács, míg a Bizottság által az EK 133. cikk (3) bekezdése alkalmazásával létrehozott bizottsághoz címzett, 2002. április 9‑i feljegyzésből kiderül, hogy a Bizottság szolgálatai rendszeresen tájékoztatták a fenti bizottságot az iránymutatás kidolgozására vonatkozó tárgyalások előrehaladásáról.
42 Az előző pontosítások fényében meg kell jegyezni, hogy – amint a Bizottság helyesen állította – főszabály szerint a felek szándékának van döntő jelentősége annak meghatározásakor, hogy az iránymutatás rendelkezik‑e kötelező erővel vagy sem.
43 A jelen esetben ez a szándék – amint a főtanácsnok az indítványának 56. és 57. pontjában arra rámutatott – egyértelműen megjelenik magának az iránymutatásnak a szövegében is, mivel az a 7. bekezdésében pontosítja, hogy a fenti dokumentum célja olyan iránymutatás létrehozása, amelyet az Egyesült Államok szövetségi kormányának szabályozói és a Bizottság szolgálatai „önkéntes alapon kívánnak alkalmazni.” E körülmények között, és anélkül, hogy szükség lenne megvizsgálni azt a különös értelmet, amelyet adott esetben a Közösség által kötött nemzetközi megállapodásban a „shall” kifejezés helyett a „should” és a „will” kifejezések használata jelenthet, elegendő megállapítani, hogy a fent említett pontosításból következik, hogy az iránymutatás megkötésével a feleknek semmiképpen nem állt szándékukban olyan kötelezettségeket vállalni, amelyek jogilag köteleznék őket.
44 Amint a Bizottság a francia kormány ellenvetése nélkül hangsúlyozta, a tárgyalások lefolytatása megerősíti továbbá, hogy a felek az iránymutatásról szóló tárgyalások során mindenekelőtt többször is kifejezetten megismételték azon szándékukat, hogy nem vállalnak kötelezettségeket.
45 Ebből következik, hogy az iránymutatás nem minősül kötelező erővel bíró megállapodásnak, és nem vonatkozik rá az EK 300. cikk.
46 Az előző megfontolásokból következik, hogy a kereset első jogalapja nem megalapozott.
A második jogalapról
47 A második jogalappal a francia kormány fenntartja, hogy az iránymutatás ellentétes a Szerződéssel, mivel veszélyezteti azon javaslattételi monopólium szabad gyakorlását, amelyet a Bizottság a közösségi jogalkotási folyamatban játszik, befolyásolva ezáltal az egész jogalkotási folyamatot.
48 Egyrészt a Bizottságnak figyelembe kell vennie az iránymutatást a jogalkotási folyamat azon szakaszában, amelyért felelős, és az iránymutatás ennélfogva behatárolja a Bizottság javaslattételi jogkörét.
49 Másrészt a Bizottság javaslattételi jogának ezen korlátozása következményekkel jár a közösségi jogalkotási folyamat egészére, mivel a Bizottság által tett javaslatok jellege megszabja a Tanács mozgásterét is, különösen mivel a fenti javaslatokat csak egyhangúlag vetheti el.
50 E tekintetben elsőként emlékeztetni kell arra, hogy az első jogalap vizsgálata során megállapítást nyert, hogy az iránymutatás nem rendelkezik kötelező erővel. Ebből különösen az következik, hogy – a francia kormány álláspontjával ellentétben – az iránymutatás nem keletkeztethet kötelezettségeket a Bizottságra nézve, amikor az a jogszabály‑kezdeményezési feladatkörét gyakorolja.
51 Másodsorban, amint a Bizottság és az Egyesült Királyság kormánya joggal hivatkozott rá, a jogszabály‑kezdeményezési jogkör magában foglalja annak lehetőségét, hogy a megfelelő javaslatok megtétele előtt előzetes konzultációkat folytassanak, és beszerezzék a szükségesnek ítélt információkat. Ezért nem lehet azt állítani, hogy a Bizottság által gyakorolt jogszabály‑kezdeményezési jogkört veszélyeztető hatása lenne pusztán annak a körülménynek, hogy egy olyan aktus, mint az iránymutatás, lehetőséget biztosít erre.
52 Az előzőekből következően a második jogalap nem megalapozott.
53 A keresetet, mivel egyetlen jogalapja sem bizonyult megalapozottnak, el kell utasítani.
A költségekről
54 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Francia Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
A BÍRÓSÁG (teljes ülés)
a következőképpen határozott:
1) A Bíróság a keresetet elutasítja.
2) A Bíróság a Francia Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Skouris
Jann
Timmermans
Gulmann
Cunha Rodrigues
La Pergola
Puissochet
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Kihirdetve Luxembourgban, a 2004. március 23‑i nyilvános ülésen.
R. Grass
V. Skouris
hivatalvezető
elnök
* Az eljárás nyelve: francia.
Top