SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 17262/90
présentée par A.
contre la France
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La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 27 février 1991 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ RUIZ
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 8 août 1990 par A. contre la
France et enregistrée le 4 octobre 1990 sous le No de dossier 17262/90 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations du Gouvernement français datées du
25 octobre 1990 ;
Vu les observations en réponse du requérant datées du
12 novembre 1990 ;
Vu les observations des parties développées à l'audience du
27 février 1991 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties,
peuvent se résumer comme suit.
Le requérant est un ressortissant zaïrois, né en 1963. Il
réside actuellement à B.
Il quitta son pays le 25 novembre 1989 et arriva en France où
il formula le 15 janvier 1989 une demande d'asile politique auprès de
l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). A
l'appui de sa demande, il expliqua que, suite à une émeute
estudiantine ayant eu lieu le 14 février 1989 à Kinshasa, il fut
arrêté par la Division spéciale présidentielle (DSP), détenu et
torturé. Il parvint à s'évader et se réfugia chez son frère, avocat,
à B. Toutefois, traqué par la DSP, il fut à nouveau arrêté et
emprisonné en juin 1989. Sorti de prison suite au versement, par son
frère, d'une forte somme d'argent à un officier de la prison, il prit
la décision de fuir son pays afin que sa famille ne soit plus
inquiétée. En effet, à la suite de ces événements, son frère fut
également arrêté puis accusé de complicité ; on l'aurait sommé de ne
plus héberger le requérant.
Par décision en date du 6 février 1990, l'OFPRA rejeta la
demande d'asile au motif que le requérant n'avait apporté aucun
élément sérieux et concret de nature à établir la réalité de ses
allégations. Sur recours du requérant, la Commission des recours des
réfugiés devant laquelle le requérant avait produit une lettre
prétendument écrite par son frère, avocat, et confirmant ses
allégations, confirma, le 21 juin 1990, la décision rendue par
l'OFPRA. Le requérant s'est pourvu devant le Conseil d'Etat contre
cette décision mais s'est désisté de son pourvoi le 6 décembre 1990
pour des raisons financières.
Selon la Commission des recours des réfugiés, les documents
produits et présentés comme étant des lettres du frère du requérant,
d'un pasteur et des fidèles de la communauté n'étaient pas suffisants
pour établir la réalité des faits allégués, de même pour le certificat
médical et les résultats d'examens de laboratoire produits.
En date du 16 août 1990, le requérant a sollicité de l'OFPRA
un réexamen de sa décision. Contre la deuxième décision de rejet
rendue le 29 août 1990 et signifiée le 23 octobre 1990, le requérant a
introduit un recours devant la Commission des recours des réfugiés.
Devant la Commission, le requérant produit des articles de
journaux attestant la répression d'émeutes estudiantines au Zaïre et
se réfère à un ouvrage concernant la situation au Zaïre. Il affirme,
par ailleurs, n'avoir aucun moyen officiel lui permettant d'établir la
réalité des faits qu'il dénonce.
Le Gouvernement quant à lui a fourni, sur demande de la
Commission, les lettres susmentionnées produites devant la Commission
des recours mais n'a pas été en mesure de produire le certificat
médical et les résultats des examens de laboratoire.
Le requérant a obtenu une autorisation provisoire de séjour
sur le territoire français jusqu'au 13 octobre 1990.
Le 4 janvier 1991, le Préfet de l'Ain a pris un arrêté de
reconduite à la frontière à l'encontre du requérant, arrêté qui n'a
toutefois pas été exécuté.
GRIEFS
Devant la Commission, le requérant fait valoir qu'en cas de
retour au Zaïre, il risque d'être exposé à des peines ou traitements
contraires à l'article 3 de la Convention, en raison de sa
participation au mouvement étudiant zaïrois.
PROCEDURE
La requête a été introduite le 8 août 1990 et enregistrée le
4 octobre 1990.
Le 9 octobre 1990, la Commission a décidé, conformément à
l'article 48 par. 2 b) de son Règlement Intérieur, de donner
connaissance de la requête au Gouvernement français et de l'inviter à
présenter par écrit des observations sur sa recevabilité et son
bien-fondé et de produire copie des documents essentiels se trouvant
dans les dossiers de l'OFPRA et de la Commission des recours des
réfugiés.
Le même jour, la Commission a décidé de faire application de
l'article 36 de son Règlement Intérieur et d'indiquer au Gouvernement
qu'il serait souhaitable dans l'intérêt des parties et du déroulement
normal de la procédure de ne pas expulser le requérant avant le
9 novembre 1990, c'est-à-dire avant que la Commission ait eu la
possibilité de procéder à un plus ample examen de la requête lors de
sa prochaine session fixée du 5 au 9 novembre 1990.
La Commission a également décidé d'inviter le requérant à
fournir des renseignements détaillés sur ses activités au Zaïre et les
circonstances de son départ de ce pays.
Le 25 octobre 1990, le Gouvernement défendeur a indiqué que
des instructions avaient été données afin que les autorités
compétentes surseoient jusqu'à nouvel ordre à toute décision
d'éloignement.
Les observations du Gouvernement ont été produites le
25 octobre 1990.
Le 8 novembre 1990, la Commission a décidé de proroger
l'application de l'article 36 de son Règlement Intérieur jusqu'au
14 décembre 1990.
Les observations en réponse du requérant ont été présentées
le 15 novembre 1990.
Le 28 novembre 1990, le Gouvernement défendeur a indiqué que
pour faire suite au voeu exprimé par la Commission, le requérant
continuait de bénéficier d'une autorisation provisoire de séjour en
France jusqu'au 14 décembre 1990.
Le 10 décembre 1990, la Commission a décidé de proroger
l'application de l'article 36 de son Règlement Intérieur jusqu'au
18 janvier 1991 et d'inviter le Gouvernement à produire les documents
mentionnés dans la décision de la Commission des recours des réfugiés
et le requérant à produire tout document complémentaire qu'il
souhaitait verser au dossier.
Par courrier du 10 janvier 1991, le Gouvernement a indiqué
qu'il avait décidé de satisfaire au souhait exprimé par la Commission.
Le 14 janvier 1991, la Commission a décidé d'inviter les
parties à présenter leurs observations au cours d'une audience.
Elle a également décidé de proroger l'application de l'article
36 de son Règlement Intérieur jusqu'à ce qu'une décision sur la
recevabilité ait été prise.
Le 28 janvier 1991, le Gouvernement a confirmé qu'il serait
sursis à l'éloignement du requérant jusqu'à la date de l'audience.
L'assistance judiciaire pour la procédure devant la Commission
a été accordée au requérant par le Président de la Commission le
4 février 1991.
L'audience a eu lieu le 27 février 1991.
Les parties y étaient représentées comme suit :
Pour le Gouvernement français :
- M. Bruno Gain, Sous-directeur des Droits de l'Homme,
Direction des Affaires juridiques du ministère des
Affaires étrangères, en qualité d'Agent du Gouvernement ;
- M. Luc Chocheyras, Conseiller de tribunal administratif,
détaché à la Sous-direction des Droits de l'Homme,
Direction des Affaires juridiques du ministère des
Affaires étrangères ;
- M. Pierre Moreau, Secrétaire général de l'Office français
de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ;
- Mme Frédérique Doublet, Chargé de mission à la
Sous-direction des Etrangers et de la Circulation
transfrontalière, Direction des Libertés publiques et
des Affaires juridiques du ministère de l'Intérieur ;
- M. Gérard Poitreau, Sous-direction des Affaires juridiques
et du contentieux, Direction des libertés publiques et des
Affaires juridiques du ministère de l'Intérieur.
Pour le requérant :
- Me Gérard Dupuy, avocat au barreau de Strasbourg ;
- Le requérant a assisté lui-même à l'audience.
EN DROIT
Le requérant expose qu'en cas de retour au Zaïre, il risque de
subir des traitements contraires à l'article 3 (art. 3) de la Convention en
raison de sa participation au mouvement étudiant.
1. Le Gouvernement rappelle d'emblée que, d'après la
jurisprudence constante de la Commission, la Convention ne garantit
pas le droit pour un étranger d'entrer ou de résider dans un pays
déterminé.
Il fait ensuite observer que, dans la mesure où le requérant
n'a encore fait l'objet d'aucune mesure concrète d'éloignement, il
n'invoque qu'un grief virtuel et n'a donc pas la qualité de victime
au sens de l'article 25 (art. 25) de la Convention.
La Commission rappelle sur ce point que, comme elle l'a établi
dans l'affaire Soering, "les organes de la Convention ayant été créés
pour protéger l'individu, la Convention doit être appliquée d'une
manière qui serve à rendre efficace le système des requêtes
individuelles" (Soering c/Royaume-Uni, rapport Comm. 19.01.89, par.
109 ; Cour Eur. D.H., série A n° 161, p. 58).
Elle estime dès lors que le requérant est habilité à se
prétendre victime au sens de l'article 25 (art. 25) de la Convention.
2. Le Gouvernement expose ensuite que le requérant n'a pas
satisfait à la règle de l'épuisement des voies de recours internes à
un double titre, en ce qui concerne d'abord la décision de la
Commission des recours des réfugiés et ensuite l'arrêté de reconduite
à la frontière.
Pour ce qui est de la décision de rejet de la Commission des
recours des réfugiés, le Gouvernement fait observer que le requérant
aurait pu l'attaquer devant le Conseil d'Etat, ce qu'il a d'ailleurs
fait avant de se désister de son pourvoi.
Le Gouvernement rappelle sur ce point que les recours sont
gratuits et que le requérant pouvait former une demande d'assistance
judiciaire.
Pour ce qui est de l'efficacité du pourvoi en cassation devant
le Conseil d'Etat, le Gouvernement souligne que celui-ci exerce un
large contrôle sur les décisions de la Commission des recours des
réfugiés et qu'il s'agit d'une voie de recours qui peut aboutir, le
cas échéant, à une annulation de la décision.
Le Gouvernement cite sur ce point la jurisprudence du Conseil
d'Etat qui démontre que le contrôle s'exerce notamment en cas
d'irrégularité de la procédure, d'insuffisance de motivation, d'erreur
de droit, d'erreur de fait, d'erreur de qualification juridique des
faits ou de dénaturation des faits ou des pièces du dossier.
Le requérant souligne quant à lui que le pourvoi en cassation
devant le Conseil d'Etat contre la décision de rejet de la Commission
des recours des réfugiés n'est pas suspensif.
Il en conclut que ce recours n'empêchant pas la réalisation du
risque auquel le requérant est exposé en cas de retour dans son pays
d'origine, le Gouvernement ne peut pas opposer au requérant le fait
qu'il ne l'a pas exercé.
La Commission relève que le pourvoi en cassation devant le
Conseil d'Etat n'est pas suspensif et ne fait donc pas obstacle à une
éventuelle reconduite du demandeur à la frontière.
Elle rappelle que, selon sa jurisprudence constante, un
recours qui n'a pas pour effet de suspendre l'exécution d'une décision
d'expulsion n'est pas efficace aux fins de l'article 26 (art. 26) et
n'a pas à être exercée lorsque le requérant allègue une violation de
l'article 3 (art. 3) de la Convention (voir No 10400/83, déc. 14.5.84,
D.R. 38 p. 145 ; No 10760/84, déc. 17.5.84, D.R. 38 p. 225 et No 10564/83,
déc. 10.12.84, D.R. 40 p. 262).
La Commission estime qu'il en va de même pour le recours non
suspensif à exercer devant le Conseil d'Etat contre une décision ayant
refusé l'asile à une personne, celle-ci étant dès lors susceptible
d'être reconduite à la frontière avant que la juridiction saisie du
recours contre cette décision ait statué.
Cette première exception de non-épuisement des voies de
recours internes soulevée par le Gouvernement ne saurait dès lors être
retenue.
Le Gouvernement soulève une autre exception de non-épuisement
reposant sur le fait que le requérant n'a pas engagé le recours ouvert
contre l'arrêté de reconduite à la frontière pris à son encontre par
le Préfet de l'Ain le 4 janvier 1991.
3. Il expose que ce recours prévu par la loi du 10 janvier 1990
(article 22 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux
conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France) s'exerce
devant le président du tribunal administratif et a un effet
automatiquement suspensif.
Il souligne que cette disposition a été introduite par le
législateur pour renforcer les garanties dont bénéficient les
étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement pour entrée ou
séjour irrégulier en leur ouvrant le droit de voir leur situation
examinée dans le cadre d'une procédure juridictionnelle
contradictoire.
Il ajoute que ce recours doit être exercé dans les
vingt-quatre heures de la notification de l'arrêté préfectoral de
reconduite à la frontière et que le juge administratif statue dans les
quarante-huit heures de la saisine.
Ces délais ont été, selon lui, prévus pour concilier le
respect des droits de la défense et le légitime souci de
l'administration de pouvoir assurer l'exécution des mesures prononcées
puisque la rétention administrative ne peut dépasser sept jours.
Le Gouvernement souligne que le concours éventuel d'un
interprète, la communication du dossier sur la base duquel la décision
attaquée a été prise, la possibilité de demander un avocat d'office
ont été prévus pour assurer les droits de la défense.
Il ajoute que la circulaire d'application prévoit que le
formulaire de notification de l'arrêté préfectoral indique à
l'intéressé les conditions dans lesquelles il peut exercer un recours
et que ce document est rédigé en plusieurs langues.
Il précise encore que l'arrêté ne peut être exécuté avant
l'expiration d'un délai de vingt-quatre heures suivant sa notification
ou, si le tribunal administratif est saisi, avant que celui-ci ait
statué, le délai de quarante-huit heures pour statuer n'étant pas
sanctionné.
Enfin, le jugement du président du tribunal administratif peut
être attaqué devant le président de la section du contentieux du
Conseil d'Etat, cet appel n'étant pas suspensif.
Quant à l'étendue du contrôle, le Gouvernement expose qu'il
s'exerce tout d'abord sur le principe même de la mesure de reconduite
à la frontière, puis sur le choix du pays de renvoi.
Sur la mesure de reconduite à la frontière elle-même, le
Gouvernement précise que, d'après la jurisprudence du Conseil
d'Etat, le juge administratif vérifie que la mesure envisagée n'est
pas de nature à comporter pour la situation personnelle ou familiale
de l'intéressé des conséquences d'une exceptionnelle gravité et est
également conforme notamment avec la Convention.
Le Gouvernement expose encore que le Conseil d'Etat a établi
nettement la distinction entre la mesure d'expulsion et le choix du
pays de renvoi. La décision indiquant le pays de renvoi peut
également faire grief et entraîner un contrôle par le juge
administratif, le recours s'exerçant dans les mêmes conditions que le
recours contre l'arrêté de reconduite à la frontière et étant
également suspensif.
Le Gouvernement souligne que ce contrôle étendu s'exerce non
seulement sur la légalité externe, l'erreur de droit, le détournement
de preuves et l'exactitude matérielle des faits mais également sur
l'appréciation des faits.
Le Gouvernement en conclut que le requérant avait à sa
disposition un recours qu'il n'a pas exercé contre l'arrêté
préfectoral de reconduite à la frontière.
Le requérant fait observer quant à lui que, lorsque l'arrêté
de reconduite à la frontière a été pris, la Commission était déjà
saisie.
Il ajoute que l'arrêt cité par le Gouvernement et dans lequel
le Conseil d'Etat a vérifié la conformité d'une décision
administrative avec la Convention date du 18 janvier 1991 et est donc
postérieur à l'arrêté de reconduite à la frontière pris à son
encontre.
La Commission constate d'emblée que l'arrêté de reconduite à
la frontière a été pris par le Préfet de l'Ain le 4 janvier 1991,
alors que la Commission avait, dès le 9 octobre 1990 et par des
décisions successives couvrant à cette époque une période allant
jusqu'au 18 janvier 1991, décidé d'appliquer l'article 36 de son
Règlement Intérieur et d'indiquer au Gouvernement qu'il serait
souhaitable dans l'intérêt des parties et du déroulement normal de la
procédure de ne pas expulser le requérant avant qu'elle ait eu le
temps de procéder à un plus ample examen de la requête.
La Commission note également que le Préfet a pris cet arrêté
bien que la Commission ait appliqué l'article 36 du Règlement
Intérieur et que le Gouvernement ait indiqué qu'il avait décidé de
satisfaire au souhait exprimé par la Commission.
Quant à l'efficacité du recours devant le président du
tribunal administratif, la Commission note d'emblée que le délai de
vingt-quatre heures pour l'exercer est extrêmement bref et qu'en
l'espèce, le requérant qui se trouvait à Bourg en Bresse aurait dû
introduire ce recours devant le président du tribunal administratif de
Lyon.
Elle relève par ailleurs que l'arrêté de reconduite pris en
l'espèce ne mentionnait pas de pays de destination.
Or, elle constate que, d'après les explications fournies par
le Gouvernement, le contrôle du juge administratif sur un arrêté de
reconduite à la frontière consiste à vérifier que la mesure envisagée
n'est pas de nature à comporter pour la situation personnelle ou
familiale de l'intéressé des conséquences d'une exceptionnelle gravité
et également que la décision est conforme à la Convention.
Dès lors que le pays de destination n'était pas indiqué dans
cet arrêté, la Commission n'aperçoit pas en quoi le président du
tribunal administratif aurait pu utilement contrôler ces deux points
qui dépendent exclusivement en l'espèce du choix du pays vers lequel
le requérant sera renvoyé. La Commission rappelle à cet égard que
dans un arrêt du 17 décembre 1990 invoqué par le Gouvernement (affaire
Ouedjedi), le Conseil d'Etat a indiqué que le moyen tiré de ce que le
recourant courrait des risques importants s'il devait retourner dans
son pays d'origine "ne saurait utilement être invoqué à l'appui d'un
recours dirigé contre l'arrêté attaqué, qui n'indique pas le pays
vers lequel l'intéressé devra être reconduit".
La Commission estime dès lors que le recours n'était pas
efficace en l'espèce et que l'exception de non-épuisement des voies de
recours internes soulevée par le Gouvernement ne saurait être retenue.
4. Quant au fond de l'affaire, le Gouvernement considère qu'aucun
élément du dossier du requérant n'est de nature à établir ses craintes
de subir des traitements contraires à la Convention en cas de retour
au Zaïre.
Il souligne que l'OFPRA et la Commission des recours des
réfugiés se sont exprimés dans ce sens en faisant ressortir les
faiblesses du dossier présenté par le requérant.
Le Gouvernement relève sur ce point que les déclarations du
requérant sont parfois ambiguës, souvent imprécises et se référent
constamment au même livre, qui ne concerne pas le requérant lui-même.
Le Gouvernement relève que les pièces produites sont, pour une
partie, des lettres de personnes qui ont connu le requérant en France
et ne peuvent se porter garantes que de sa moralité.
En ce qui concerne les articles de journaux produits, le
Gouvernement souligne qu'ils relatent des événements qui sont survenus
au Zaïre mais qui ne se réfèrent pas au rôle spécifique que le
requérant y aurait joué.
Enfin, pour ce qui est de la lettre du frère du requérant qui
est avocat, le Gouvernement note qu'elle est vague et qu'en outre il
s'agit là du témoignage d'un proche parent.
Le Gouvernement souligne enfin que l'OFPRA a fait des
recherches pour tenter de corroborer les affirmations du requérant. Il
a ainsi interrogé des organisations non gouvernementales qui disposent
de correspondants ou de relais sur le terrain telles que Amnesty
International, le Lawyer's Committee for Human Rights et Frères des
Hommes mais n'a pu obtenir aucune information corroborant les dires du
requérant.
Le requérant estime quant à lui que l'OFPRA n'a pas étudié les
faits de manière suffisamment approfondie, que le livre cité contient
des dates et des faits précis et qu'il n'a pas été tenu compte du
témoignage de son frère.
Quant aux contradictions relevées par le Gouvernement, le
requérant souligne qu'elles ne sont qu'apparentes et découlent pour la
plupart de son manque de maîtrise de la langue française.
Enfin, le requérant fait observer que la situation de son pays
d'origine ne s'est pas améliorée.
La Commission constate que le requérant n'a pu fournir que peu
d'éléments à l'appui de ses allégations, le plus important étant la
lettre de son frère rédigée en réponse à une demande de précisions de
l'avocat du requérant.
La Commission note que ce courrier, qui aurait pour objet de
répondre à une demande de renseignements de l'avocat qui préparait en
France le dossier de demande d'asile du requérant, n'apporte que des
réponses assez vagues et ne fournit pas d'élément précis permettant
d'étayer les allégations du requérant.
Elle relève par ailleurs que les autorités françaises chargées
d'examiner la demande d'asile du requérant ont recherché en vain
auprès de plusieurs organisations non gouvernementales qui disposent
de renseignements précis et circonstanciés sur les personnes
recherchées sur place, des éléments susceptibles d'étayer les
allégations du requérant.
La Commission constate enfin que, malgré les demandes qu'elle
lui a adressées à ce sujet, le requérant n'a pu lui fournir aucun
élément complémentaire susceptible d'étayer ses allégations.
La Commission en conclut que le requérant n'a pas fourni même
un commencement de preuve de ce qu'il risquerait, en cas de retour
dans son pays d'origine, de subir des traitements contraires à
l'article 3 (art. 3) de la Convention.
Il s'ensuit que la requête est manifestement mal fondée au
sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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