A. et autres c. Royaume-Uni [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 116

Février 2009

A. et autres c. Royaume-Uni [GC] - 3455/05

Arrêt 19.2.2009 [GC]

Article 5

Article 5-1-f

Expulsion

Extradition

Non-divulgation pour des motifs de sécurité nationale d’éléments pertinents pour juger de la légalité de la détention: violation

Article 3

Traitement dégradant

Traitement inhumain

Durée indéterminée de la détention d’étrangers soupçonnés de terrorisme: non-violation

Article 5

Article 5-4

Introduire un recours

Non-divulgation pour des motifs de sécurité nationale d’éléments pertinents pour juger de la légalité de la détention: violation ; non-violation

Article 15

Validité de la dérogation aux obligations découlant de l’article 5 § 1 s’agissant du pouvoir d’incarcérer des étrangers soupçonnés de terrorisme ne pouvant être expulsés par crainte de mauvais traitements: absence de validité

Article 41

Satisfaction équitable

Droit à réparation lorsque la détention irrégulière résulte d’un danger public et de l’impossibilité pour l’Etat d’expulser les requérants vers leur pays d’origine par crainte de mauvais traitements: réduction de la somme allouée

En fait : A la suite des attentats perpétrés le 11 septembre 2001 contre les Etats-Unis d’Amérique, le gouvernement britannique estima que certains ressortissants étrangers présents sur le sol britannique qui formaient un réseau de soutien aux activités de terroristes islamistes extrémistes liés à Al-Qaida représentaient une menace pour le Royaume-Uni. Leur expulsion étant exclue en raison des mauvais traitements qu’ils risquaient de subir dans leur pays d’origine, le Gouvernement jugea nécessaire d’instituer un pouvoir de détention étendu applicable aux étrangers dont le ministre de l’Intérieur avait des raisons de penser que la présence au Royaume-Uni constituait un risque pour la sécurité nationale et qu’il avait des raisons de soupçonner d’être des « terroristes internationaux ». Considérant que ce régime de détention pouvait se révéler incompatible avec l’article 5 § 1 de la Convention, le Gouvernement émit un avis de dérogation fondé sur l’article 15 de la Convention et dans lequel il présenta les dispositions du chapitre 4 de la loi de 2001 sur la sécurité et la lutte contre la criminalité et le terrorisme (« la loi de 2001 »), lequel habilitait notamment les autorités à détenir des ressortissants étrangers visés par un certificat les désignant comme étant des « terroristes internationaux présumés » et qu’il n’était pas possible « pour le moment » d’expulser du Royaume-Uni.

Les dispositions du chapitre 4 de la loi de 2001 entrèrent en vigueur en décembre 2001 et furent abrogées en mars 2005. Durant la période d’application de cette loi, seize ressortissants étrangers, dont les onze requérants, firent l’objet d’un certificat et furent placées en détention. Six des intéressés furent incarcérés le 19 décembre 2001 et les autres à diverses dates s’échelonnant jusqu’en octobre 2003. Ayant décidé de quitter le Royaume-Uni l’un pour le Maroc, l’autre pour la France, les deuxième et quatrième requérants furent remis en liberté respectivement trois jours et trois mois après leur arrestation. Les autres furent placés à la prison de Belmarsh. Trois d’entre eux furent transférés dans un hôpital psychiatrique de sécurité en raison de la dégradation de leur état de santé psychologique (qui conduisit l’un des intéressés à tenter de se suicider), un autre se vit accorder en avril 2004 une libération conditionnelle assortie de restrictions équivalant une assignation à résidence pour le même motif.

Les certificats délivrés contre les requérants sur le fondement de la loi de 2001 faisaient l’objet d’un réexamen semestriel par la Commission spéciale des recours en matière d’immigration (Special Immigration Appeals Commission, « la SIAC »). Chacun des requérants attaqua la décision par laquelle le ministre de l’Intérieur avait délivré un certificat contre lui. La procédure suivie devant la SIAC permettait à celle-ci d’examiner non seulement des éléments (qualifiés de « non confidentiels ») pouvant être rendus publics mais aussi d’autres éléments (qualifiés de « confidentiels ») qui, pour des motifs de sécurité nationale, ne pouvaient l’être. Le détenu et ses représentants recevaient communication des éléments non confidentiels et pouvaient formuler à ce sujet des observations par écrit et à la barre. Les éléments confidentiels n’étaient communiqués ni au détenu ni à ses avocats, mais à un « avocat spécial » désigné pour chaque détenu par le Solicitor General. En plus des audiences publiques, la SIAC tenait des audiences secrètes consacrées à l’examen des éléments confidentiels et au cours desquelles l’avocat spécial pouvait soulever, au nom du détenu, des moyens de procédure – tendant par exemple à la communication d’informations complémentaires – et de fond. Toutefois, à partir du moment où il avait pris connaissance des éléments confidentiels, l’avocat spécial n’était plus autorisé à communiquer avec le détenu ou ses avocats sans l’accord de la SIAC. Celle-ci rejeta tous les recours formés par les intéressés contre les certificats qui les visaient.

Les requérants engagèrent aussi une procédure pour dénoncer l’illégalité fondamentale de la dérogation notifiée au titre de l’article 15. La Chambre des lords se prononça en dernier ressort sur leur action par un arrêt 16 décembre 2004. Elle considéra qu’il existait un danger menaçant la vie de la nation, mais que le régime de détention ne traitait pas de manière rationnelle la menace contre la sécurité et qu’il était donc disproportionné. Elle releva en particulier qu’il était établi que des ressortissants britanniques étaient eux aussi impliqués dans des réseaux terroristes liés à Al-Qaida et estima que le régime de détention critiqué opérait une discrimination injustifiée envers les étrangers. En conséquence, elle émit une déclaration d’incompatibilité en vertu de la loi sur les droits de l’homme et annula l’avis de dérogation. Le chapitre 4 de la loi de 2001 fut abrogé par le Parlement en mars 2005. Les requérants qui avaient été maintenus en détention se virent notifier des arrêtés de contrôle en application de la loi de 2005 sur la prévention du terrorisme.

En droit

Articles 5 § 1 f) et 15 – a) Sur l’objet du litige : le Gouvernement n’est pas forclos à invoquer l’alinéa f) de l’article 5 § 1 devant la Cour bien qu’il ne l’ait pas fait devant les juridictions britanniques parce qu’il a expressément réservé la question de l’application de l’article 5 dans l’avis de dérogation ainsi que dans la procédure interne et que la Chambre des lords a examiné la question de la compatibilité de la détention des intéressés avec l’article 5 § 1 avant de se pencher sur la validité de la dérogation. De plus, il n’existe aucune raison de principe de priver le Gouvernement de l’occasion de soulever devant la Cour tous les moyens de défense dont il dispose, même si cela doit le conduire à remettre en cause les conclusions de la plus haute juridiction britannique. Partant, il y a lieu de rejeter les deux exceptions préliminaires soulevées par les requérants.

b) Sur le fond du litige : La Cour doit d’abord rechercher si la détention infligée aux intéressés était régulière au regard de l’article 5 § 1 f). Elle n’aura à statuer sur la validité de la dérogation que si elle estime que la détention était irrégulière.

1. Sur la régularité de la détention : La privation de liberté d’une « personne contre laquelle une procédure d’expulsion ou d’extradition est en cours » ne se justifie que pour autant qu’une telle procédure se poursuit et qu’elle est menée avec la diligence requise. La Cour conclut à la non-violation de l’article 5 § 1 f) en ce qui concerne les deuxième et quatrième requérants eu égard à la brièveté de la détention qu’ils ont subie avant de décider de quitter le Royaume-Uni. En revanche, il est clair que les neuf autres requérants ont fait l’objet d’un certificat et ont été incarcérés parce qu’on les soupçonnait d’être des terroristes internationaux dont la présence en liberté au Royaume-Uni menaçait la sécurité nationale. L’un des présupposés fondamentaux sur lesquels se fondait l’avis de dérogation, la loi de 2001 et le placement des intéressés en détention était que l’impossibilité de les refouler ou de les expulser avait un caractère « momentané ». Rien n’indique que les autorités aient eu une perspective réaliste d’expulser les intéressés sans les exposer à un risque réel de mauvais traitements. Dans ces conditions, la politique du Gouvernement consistant à continuer à « examiner activement » les possibilités d’expulser les requérants n’était pas suffisamment certaine et résolue pour s’analyser en une « action (…) engagée en vue d’une expulsion ». Dès lors, leur détention ne relevait pas de l’exception au droit à la liberté prévue à l’article 5 § 1 f).

2. Sur la validité de la dérogation : La cour suprême de l’Etat défendeur a examiné cette question et jugé qu’il existait un danger public menaçant la vie de la nation mais que les mesures prises pour le conjurer n’étaient pas strictement exigées par la situation. La Cour estime ne pouvoir parvenir à une solution contraire sans avoir la certitude que les juridictions internes ont commis une erreur d’application ou d’interprétation de l’article 15 ou de sa jurisprudence ou que leurs conclusions sont manifestement déraisonnables.

i) Sur l’existence d’un « danger public menaçant la vie de la nation » : Le ministre de l’Intérieur a soumis aux juridictions britanniques des éléments tendant à démontrer l’existence d’une menace réelle d’attentats terroristes dirigés contre le Royaume-Uni. La SIAC s’est vu communiquer d’autres informations confidentielles. Tous les juges internes ayant connu de la présente affaire ont déclaré croire à la réalité du danger invoqué, sauf un. Même si Al-Qaida n’avait pas encore commis d’attentat sur le sol britannique au moment où la dérogation fut établie, on ne saurait reprocher aux autorités nationales d’avoir cru à « l’imminence » d’un attentat. On ne doit pas obliger les Etats à attendre qu’un désastre survienne pour prendre des mesures propres à le conjurer. Ceux-ci bénéficient d’une ample marge d’appréciation pour évaluer la menace en fonction des informations dont ils disposent. L’opinion de l’exécutif et celle du Parlement importent en la matière, et il convient d’accorder un grand poids à celle des juridictions internes, qui sont mieux placées que le juge européen pour évaluer les éléments de preuve relatifs à l’existence d’un danger. En conséquence, la Cour admet qu’il y avait un danger public menaçant la vie de la nation.

ii) Sur la question de savoir si les mesures litigieuses étaient strictement exigées par la situation : Le Gouvernement a critiqué sur cinq points le constat de manque de proportionnalité opéré par la Chambre des lords au sujet de la détention des requérants. En ce qui concerne le premier de ces moyens, selon lequel les juridictions internes auraient dû accorder plus de latitude à l’Etat pour déterminer les mesures strictement nécessaires, la Cour souligne que la théorie de la marge d’appréciation est depuis toujours perçue comme un moyen de définir les rapports entre les autorités internes et le juge européen mais qu’elle ne trouve pas à s’appliquer de la même manière aux rapports entre les organes de l’Etat au niveau interne. La question de la proportionnalité des mesures litigieuses relève en dernière instance du domaine judiciaire, particulièrement lorsque, comme en l’espèce, des justiciables ont subi une longue privation de leur droit fondamental à la liberté. En tout état de cause, compte tenu du soin apporté par la Chambre des lords à l’examen des questions qui se posaient dans la présente affaire, on ne saurait lui reprocher de ne pas avoir accordé à l’opinion de l’exécutif et du Parlement le poids qu’elle méritait. En ce qui concerne le deuxième argument, selon lequel la Chambre des lords aurait fait fausse route en considérant la loi in abstracto au lieu de se pencher sur les circonstances propres au cas de chacun des intéressés, la Cour estime que l’article 15 appelle nécessairement une démarche axée sur la situation globale du pays concerné et que, dans le cas où – comme en l’espèce – les mesures critiquées sont jugées disproportionnées et discriminatoires, il est inutile de contrôler au cas par cas la manière dont elles ont été mises en œuvre. En ce qui concerne le troisième moyen soulevé par le Gouvernement, selon lequel la solution adoptée par la majorité de la Chambre des lords ne procéderait pas du refus de considérer l’incarcération des requérants comme une mesure nécessaire mais plutôt du fait que la loi n’autorisait pas le placement en détention des ressortissants britanniques menaçant la sécurité nationale, la Cour estime que la Chambre des lords a jugé à bon droit que le pouvoir de détention étendu ne pouvait être considéré comme relevant du droit des étrangers, où une distinction entre ces derniers et les nationaux aurait pu se justifier, mais bien plutôt comme ressortissant à la sécurité nationale. En choisissant de recourir à une mesure relevant par nature du droit des étrangers pour traiter un problème d’ordre essentiellement sécuritaire, les autorités lui ont apporté une réponse inadaptée et ont exposé un groupe particulier de terroristes présumés au risque disproportionné et discriminatoire d’une détention à durée indéterminée. Les effets potentiellement néfastes d’une détention sans inculpation peuvent affecter de manière sensiblement identique un citoyen britannique et un étranger qui ne peut, en pratique, quitter le pays de crainte d’être torturé à l’étranger. Quant aux deux derniers arguments du Gouvernement, selon lesquels les autorités avaient légitimement cantonné les mesures litigieuses aux étrangers pour ne pas s’aliéner la population musulmane britannique et pouvaient d’autant mieux répondre à la menace terroriste qu’elles étaient habilitées à placer en détention ceux qui représentaient à leurs yeux la source principale de cette menace, à savoir les étrangers, la Cour estime que le Gouvernement n’a pas apporté la preuve de ses allégations. En résumé, les mesures dérogatoires étaient disproportionnées en ce qu’elles opéraient une discrimination injustifiée entre les nationaux et les étrangers.

Conclusion : violation sauf en ce qui concerne les deuxième et quatrième requérants (unanimité).

Article 5 § 4 – Les requérants se plaignaient du manque d’équité de la procédure devant la SIAC, tous les éléments à charge ne leur ayant pas été communiqués. La Cour déclare irrecevables les griefs des deuxième et quatrième requérants car ceux-ci avaient déjà été remis en liberté au moment de l’ouverture des diverses procédures relatives à la légalité des détentions ordonnées sur le fondement de la loi de 2001. En ce qui concerne les autres requérants, l’intérêt public éminent qui s’attachait à la collecte d’informations sur Al-Qaida ainsi qu’à la dissimulation des sources d’où elles étaient tirées se heurtait au droit des requérants à une procédure équitable dans le cadre de leurs recours. Dans ces conditions, il était essentiel que chacun des requérants se vît communiquer autant d’informations que possible sur les griefs et les éléments à charge retenus contre lui sans que la sécurité nationale ainsi que celle des tiers s’en trouvent compromises et qu’il pût contester utilement les accusations portées contre lui. La Cour estime que, en tant qu’organe juridictionnel pleinement indépendant et habilité à examiner tous les éléments de preuve pertinents, la SIAC pouvait veiller à ce qu’aucune information ne fût inutilement dissimulée aux détenus, que les avocats spéciaux pouvait apporter un surcroît de garantie et qu’il n’y a aucune raison de conclure que le secret a été invoqué de manière excessive et injustifiée dans le cadre des recours exercés par les intéressés ou que les refus de communication que ceux-ci se sont vu opposer n’étaient pas motivés par des raisons impérieuses. Toutefois, la question qui se pose en définitive est celle de savoir si, dans les cas où les éléments de preuve à charge n’ont pas été communiqués, les allégations contenues dans les pièces non confidentielles étaient suffisamment précises pour permettre aux requérants de fournir des renseignements à leurs représentants ainsi qu’aux avocats spéciaux, et ces derniers s’en servir pour réfuter les accusations portées contre les intéressés.

A cet égard, la Cour relève que les éléments non confidentiels incriminant cinq des requérants renfermaient des allégations – au sujet, par exemple, de l’achat d’équipements de télécommunication clairement identifiés, de la possession de tel ou tel document se rapportant à des terroristes présumés nommément désignés et de rencontres avec de tels terroristes présumés en des lieux et à des dates déterminés – suffisamment circonstanciées pour permettre aux intéressés de les contester utilement. Dès lors, il n'a pas été porté atteinte aux droits procéduraux des intéressés. En revanche, il a été établi que les pièces non confidentielles communiquées aux quatre autres requérants étaient insuffisantes pour permettre à ceux-ci de contester utilement les griefs formulés à leur encontre, soit parce qu'un élément essentiel faisait défaut (la preuve du lien entre les fonds prétendument collectés par les intéressés et le terrorisme), soit parce qu’elles avaient un caractère si général et incomplet que la SIAC avait dû se fonder pour l’essentiel sur des documents secrets.

Conclusion : violation dans le chef de quatre requérants, non-violation à l’égard de cinq d'entre eux et irrecevabilité des griefs formulés par les deux derniers (unanimité).

Article 5 § 5 – Les requérants n’ayant pu se prévaloir d’un droit exécutoire à réparation pour les violations de l'article 5 §§ 1 et 4 constatées ci-dessus devant les juridictions internes, lesquelles n’avaient pas d’autre pouvoir que celui de prononcer une déclaration d’incompatibilité, le cinquième paragraphe de cette disposition a lui aussi été violé.

Conclusion : violation dans le chef de tous les intéressés, à l’exception des deuxième et quatrième d’entre eux (unanimité).

Article 3 – Même dans les circonstances les plus difficiles, telle la lutte contre le terrorisme, et quels que soient les agissements de la personne concernée, la Convention prohibe en termes absolus la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants.

Le deuxième requérant n’ayant été détenu que quelques jours et n’ayant pas subi d'épreuves injustifiées, ses griefs ne sont pas recevables. La détention des dix autres requérants n’a pas atteint le seuil de gravité élevé à partir duquel un traitement peut passer pour inhumain ou dégradant et tomber sous le coup de l’article 3. L’incertitude qui caractérisait le sort des intéressés et la crainte suscitée par la perspective d’une détention illimitée n’ont pu manquer de provoquer chez eux angoisse et détresse, et ont vraisemblablement affecté la santé mentale de certains d’entre eux. Cependant, on ne saurait dire que les requérants ont été privés de tout espoir ou perspective d’élargissement. Ils ont contesté avec succès la légalité du régime de détention prévu par la loi de 2001 devant la SIAC et la Chambre des lords. En outre, ils ont exercé des recours individuels contre la délivrance des certificats qui les visaient et la SIAC avait l'obligation légale de statuer tous les six mois sur leur maintien en détention. Il s’ensuit que les mesures qui leur ont été imposées ne sauraient être assimilées à une peine perpétuelle incompressible. Les intéressés n'ayant pas épuisé les recours civils et administratifs ouverts à tous les détenus, il n'y a pas lieu pour la Cour d'examiner les griefs portant sur les conditions de détention.

Conclusion : non-violation à l’égard de 10 des requérants, irrecevabilité des griefs formulés par l’un des intéressés (unanimité).

Article 41 – La Cour alloue des sommes s’échelonnant entre 1 700 EUR et 3 900 EUR. Ces montant sont sensiblement inférieurs à ceux qu’elle a octroyés dans des affaires antérieures de détention illégale car le régime de détention a été conçu par les autorités pour parer à un danger public, et dans le souci de concilier, en toute bonne foi, la nécessité de protéger la population du Royaume-Uni contre le terrorisme avec l’obligation de ne pas renvoyer les requérants dans des pays où ils auraient été exposés à un risque réel de mauvais traitements. En outre, tous les requérants à l'égard desquels la Cour a conclu à la violation de l'article 5 § 1 ayant fait l’objet d’une mesure de contrôle après avoir été libérés en mars 2005, on ne peut pas présumer qu’ils n’auraient pas été soumis à des mesures restrictives de liberté si les violations constatées dans la présente affaire n’avaient pas eu lieu.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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