COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête No 14726/89
Alexandros et Vassilios KEFALAS
et Antonios, Georgios et Athanassios GIANNOULATOS
contre
Grèce
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 17 janvier 1994)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 12). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 - 2
C. Le présent rapport
(par. 13 - 17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 - 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 18 - 39). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
A. Les circonstances de l'espèce
(par. 18 - 30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 - 7
B. Législation et pratique pertinente
(par. 31 - 39) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 - 10
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 40 - 50). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
A. Griefs déclarés recevables
(par. 40). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
B. Point en litige
(par. 41). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
C. Accès à un tribunal
(par. 42 - 49) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 - 12
CONCLUSION
(par. 50). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
OPINION CONCORDANTE DE M. L. LOUCAIDES. . . . . . . . . . . . . . .13
OPINION DISSIDENTE DE M. C.L. ROZAKIS . . . . . . . . . . . . . . .14
A LAQUELLE DECLARENT SE RALLIER MM. A.S. GÖZÜBÜYÜK ET
H.G. SCHERMERS
OPINION SEPAREE DE MME G.H. THUNE . . . . . . . . . . . . . . . . .17
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE. . . . . . . . . . . . . . .18
ANNEXE II : DECISION SUR LA RECEVABILITE. . . . . . . . . . . . . .20
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi que de la procédure devant la Commission.
A. La requête
2. Les requérants sont des ressortissants grecs actionnaires de la
Société anonyme "Athinaïki Chartopoiia", au siège social sis à Athènes.
3. Au moment de l'introduction de la requête, ils étaient
représentés devant la Commission par Mes Epaminondas Spiliotopoulos et
Spyros Gasparinatos, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de
cassation. Ils sont maintenant représentés par Mes Panayiotis Bernitsas
et Domna Mirasyesi, avocats au Barreau d'Athènes. Le Gouvernement
défendeur était initialement représenté par son Agent,
M. Constantin Economides, chef du Service juridique spécial du
ministère des Affaires étrangères. Il a été ensuite représenté par son
Agent, M. Georgios Sgouritsas, Président du Conseil juridique de
l'Etat.
4. Invoquant l'article 6 de la Convention, les requérants se
plaignent d'un arrêt du Conseil d'Etat (Symvoulio tis Epikrateias) du
13 mars 1987 rejetant leur recours en annulation d'un arrêté
ministériel assujettissant la société "Athinaïki Chartopoiia" au régime
de la loi n° 1386/83 (arrêté n° 2544/30.03.1984). Ils soutiennent ne
pas avoir disposé en droit grec d'un recours pour soumettre à un
contrôle judiciaire efficace l'arrêté en question.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 23 août 1987 et enregistrée le
6 mars 1989.
6. Le 3 décembre 1990, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement de la Grèce, en application de
l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et de l'inviter à
présenter par écrit des observations sur sa recevabilité et son bien-
fondé.
Le Gouvernement défendeur a présenté ses observations le
13 avril 1991. Les requérants ont présenté leurs observations en
réponse le 19 juillet 1991.
7. Le 10 février 1992, la Commission a décidé de joindre la présente
requête avec les requêtes n° 14302-4/88 (Skalistiris c/Grèce) et
n° 14305/88 (Kerafina A.G. et Bioktimatiki S.A. c/Grèce) et d'inviter
les parties à lui présenter oralement au cours d'une audience des
observations sur la recevabilité et le bien-fondé des requêtes. Par
décision du 13 mai 1992, la Commission a disjoint la présente requête
des requêtes sus-mentionnées.
8. L'audience a eu lieu le 20 mai 1992.
Le Gouvernement défendeur était représenté par
M. Nikolaos Mavrikas, Assesseur au Conseil Juridique de l'Etat, en
qualité d'Agent du Gouvernement, et par M. Ioannis Halkias,
Représentant judiciaire du Conseil Juridique de l'Etat, Conseil. Les
requérants ont été représentés par Maîtres Panayiotis Bernitsas et
Domna Mirasyesi, représentants des requérants, ainsi que par
M. Constantin Kefalas, Conseil.
9. Le 20 mai 1992, la Commission a déclaré recevable le grief énoncé
au paragraphe 4 ci-dessus, la requête étant déclarée irrecevable pour
le surplus.
10. La décision de la Commission a été communiquée aux parties le
16 juillet 1992.
11. La Commission a également invité les parties à présenter des
observations et informations complémentaires. Le Gouvernement a
présenté ses observations le 9 octobre 1992, après avoir obtenu une
prolongation du délai qui lui avait été initialement imparti. Les
requérants, après avoir, eux aussi, obtenu une prolongation, ont
présenté leurs observations le 28 novembre 1992. Ces observations ont
été reçues en date du 4 janvier 1993.
12. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties
entre le 4 juin 1992 et le 3 juillet 1993. Vu l'attitude adoptée par
les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base
permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
13. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en
présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
A. WEITZEL
F. ERMACORA
A.S. GÖZÜBÜYÜK
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
M.P. PELLONPÄÄ
14. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
17 janvier 1994 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
15. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
i. d'établir les faits, et
ii. de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de
la Convention.
16. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(Annexe II).
17. Le texte intégral de l'argumentation écrite et orale des parties,
ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les
archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Les circonstances de l'espèce
18. La société "Athinaïki Chartopoiia" a son siège à Athènes. Elle
possède deux installations industrielles de production de papier et
constitue une importante industrie de production et de fourniture de
papier. En 1984, le capital social de la société s'élevait à
468 000 000 drachmes et était divisé en 468 000 actions d'une valeur
nominale de 1 000 drachmes chacune. Les requérants détenaient 63,46 %
de ces actions.
19. Le 30 mars 1984, sur requête de la Banque nationale de Grèce
agissant en qualité de créancier de la société, celle-ci a été
assujettie, par arrêté ministériel du ministre de l'Economie nationale
(arrêté n° 2544/30.03.1984), aux dispositions de la loi n° 1386/83
concernant les entreprises "à problèmes" ("problematiki"). En
application de l'article 7 de cette loi, l'administration de la société
a été retirée au conseil d'administration élu et confiée à un conseil
d'administration désigné par le ministre de l'Economie nationale.
20. Le 25 mai 1984, les requérants ont introduit devant le Conseil
d'Etat un recours en annulation de l'arrêté ministériel
2544/30.03.1984, par lequel la société avait été soumise au régime des
sociétés "à problèmes".
21. Par arrêt du 13 mars 1987, le Conseil d'Etat a rejeté ce recours.
Il a estimé que la nomination par l'Etat d'une administration
provisoire pour certaines entreprises d'une importance particulière,
dans le but de rendre possible leur survie et la continuation de leur
fonctionnement, était nécessaire à l'intérêt public et constituait une
restriction légitime de la liberté économique garantie à l'article 5
par. 1 de la Constitution grecque. Par ailleurs, pour autant que les
requérants alléguaient que l'assujettissement de la société au régime
des entreprises "à problèmes" était contraire au principe de la
séparation des pouvoirs et constituait une restriction abusive de la
compétence des tribunaux civils auxquels appartient la solution des
litiges d'ordre privé et la détermination des obligations de la
société, le Conseil d'Etat a estimé ce qui suit :
"Il résulte du principe de la séparation des pouvoirs de
l'Etat et des articles 8, 26 et 94 de la Constitution que
la solution des litiges privés appartient à la compétence
des tribunaux civils. Mais la soumission de l'entreprise
aux dispositions de la loi 1386/83 et la nomination d'une
administration provisoire par acte administratif ne
constituent pas la solution d'un litige privé.
L'appréciation de l'intérêt public qui impose
l'assujettissement d'une entreprise à la loi 1386,
c'est-à-dire l'appréciation de la nécessité de sauver une
entreprise présentant une importance économique et sociale
particulière pour l'économie nationale, et la nomination
d'une administration provisoire appartiennent au pouvoir
discrétionnaire de l'administration ; cette dernière peut
donc juger incidemment que sont remplies les autres
conditions nécessaires à l'assujettissement, telles
qu'elles sont définies à l'article 5 par. 1 d), même si
elles concernent des relations de droit privé. Or, on ne
peut pas considérer que la décision incidente concernant
des questions de droit privé, c'est-à-dire des questions
sur le montant des dettes de l'entreprise et sur son
incapacité à les honorer, est une solution d'un litige
privé. Cette décision incidente, justifiée en tout état de
cause au moment où ont été pris les actes administratifs,
ne tranche pas le litige et n'empêche pas la partie lésée
d'exercer les voies de recours appropriées devant les
tribunaux civils compétents pour obtenir un jugement
définitif sur ces questions. Dans ce cas, si le jugement de
ces tribunaux, une fois rendu, est contraire à la décision
incidente de l'administration, il supprimera le fondement
de l'acte administratif et imposera, selon le cas, son
annulation ou sa révocation."
Selon une opinion dissidente exprimée dans l'arrêt,
"l'intervention étatique dans l'administration des
entreprises privées, telle qu'elle est organisée par la loi
1386/83, à savoir par acte administratif, constitue un
détournement prohibé de la compétence des tribunaux civils.
En fait, le principe du sauvetage des entreprises
lourdement endettées n'est pas une caractéristique propre
à la loi susmentionnée. Ce principe parcourt le droit
contemporain de la faillite et a pris le pas sur le
principe plus ancien de la satisfaction collective et
proportionnelle des créanciers. Ce même principe régit à
présent l'institution de l'administration forcée des
entreprises. Cette administration, par sa nature, ses
conditions et son objet, doit, selon la constitution, être
décidée par les tribunaux civils. Le jugement sur les
dettes de l'entreprise ainsi que sur l'évolution normale ou
anormale de celle-ci, accompagné d'une contestation
inhérente et d'une incertitude et entraînant la privation
d'un droit privé (administration de l'entreprise) tranche,
par sa nature et par le résultat qu'il entraîne, un litige
privé. Une telle décision doit avoir lieu avec les
garanties d'indépendance et selon la procédure de la preuve
appropriée qui est celle des tribunaux civils. L'Etat ne
peut intervenir dans l'administration d'une entreprise
privée que par le biais de ces tribunaux. Il est interdit
à l'administration, non seulement d'usurper ouvertement des
litiges qui relèvent des tribunaux, mais aussi de déguiser,
comme dans le cas présent, des litiges privés en affaires
administratives. Cette question est, en outre, totalement
différente du pouvoir généralement reconnu à
l'administration de se prononcer incidemment sur
l'existence d'un droit privé. Les affaires dans lesquelles
une décision incidente est permise sont les affaires
purement administratives pour la réglementation desquelles
l'administration émet un acte administratif. Tel n'est pas
le cas d'espèce."
22. Le Conseil d'Etat a, du reste, confirmé l'arrêté ministériel en
affirmant ce qui suit:
"Il résulte du dossier que la société 'Athinaïki
Chartopoiia' est la plus grande industrie grecque de papier
et dispose de deux groupes d'usines, le premier à Athènes
et le second à Drama. Cette deuxième usine est la plus
moderne du pays. L'entreprise occupe environ deux mille
cinq cents employés. Selon l'appréciation de
l'administration, si l'entreprise est assainie, elle peut
survivre et contribuer au développement de l'économie
nationale. Eu égard à ces éléments, l'assujettissement de
l'entreprise à la loi 1386/83 est légalement et
suffisamment motivé par l'importance économique et sociale
particulière de l'entreprise. Le moyen d'annulation
alléguant le contraire doit donc être rejeté comme infondé.
...
Les conditions posées par l'article 5 par. 1 alinéa d) de
la loi 1386/83 pour l'assujettissement d'une entreprise au
régime de cette loi, à savoir l'existence de dettes cinq
fois supérieures au montant du capital social et
l'incapacité financière de l'entreprise d'honorer ses
dettes sont posées cumulativement. Au sens de la loi,
l'incapacité financière peut être prouvée par la
déclaration de la banque qui assure principalement le
financement de l'entreprise, qu'elle ne persistera pas à la
soutenir financièrement. Une telle déclaration est
manifestement contenue dans la demande par laquelle cette
même banque, en sa qualité de créancier, demande
l'assujettissement de l'entreprise au régime de la loi
1386/83.
En l'espèce, il résulte du dossier que le total des dettes
de la société 'Athinaïki Chartopoiia' envers la Banque
nationale de Grèce s'élevait, au 31 décembre 1983, à
7.546.400.000 drachmes et représentait par conséquent le
quintuple du capital social et -des réserves apparentes de
l'entreprise, s'élevant à 1.100.000.000 drachmes. Par
ailleurs, cette disposition a été soumise au régime de la
loi 1386/83 sur demande, datée du 27 mars 1983, de son
créancier, à savoir la banque susmentionnée ; selon le
considérant précédent, l'incapacité manifeste de
l'entreprise d'honorer ses dettes résulte de cette demande.
L'acte attaqué est donc légalement et suffisamment motivé
et le moyen soutenant le contraire doit être écarté comme
infondé."
Selon une opinion dissidente exprimée dans l'arrêt, l'arrêté
ministériel encourrait l'annulation en ce que, d'une part, le dossier
ne permettait pas de conclure que le fonctionnement de l'entreprise
pouvait avoir une influence importante sur l'économie nationale et,
d'autre part, en ce que le retrait du soutien financier de la banque
à l'entreprise, s'il était de nature à démontrer une certaine
détérioration des capacités financières en liquide de celle-ci, n'était
aucunement probant de son incapacité financière ; selon cette opinion,
l'administration aurait à tort omis de rechercher si les difficultés
de l'entreprise ont provoqué une diminution de la production et du
nombre des employés et une accumulation de dettes.
23. Par arrêté ministériel du 6 juin 1986 (n° 153/06.06.1986) du
ministre de l'Industrie, de la Recherche et de la Technologie
approuvant une décision de l'Organisme de Redressement des Entreprises
(Organismos Anassyngrotissis Epicheirisseon - O.A.E., société étatique
chargée de la gestion des entreprises à problèmes), le capital social
de la société a été augmenté, en vertu de l'article 8 par. 8 de la loi
1386/83, de 940.000.000 Drachmes par l'émission de 9.400.000 actions
nouvelles d'une valeur nominale de 100 drachmes chacune. Les nouvelles
actions ont été acquises par l'O.A.E. sans versement numéraire mais en
compensation de ses créances contre la société.
24. Le 26 juin 1986, les requérants ont introduit devant le Conseil
d'Etat un recours en annulation de l'arrêté ministériel susmentionné.
Par arrêt du 3 avril 1987, le Conseil d'Etat a rejeté le recours.
25. Par décision ministérielle du 19 mars 1987, le capital social de
la société a été réduit à 5.000.000 drachmes, le minimum toléré pour
les sociétés anonymes selon la législation nationale alors en vigueur.
Par décision du 9 juin 1987, le capital social a été augmenté à nouveau
à 30.900.000.000 drachmes, par l'émission de nouvelles actions acquises
par l'O.A.E.. A la suite de ces opérations les requérants ne détiennent
actuellement que 0,003423 % des actions de la société. Les requérants
ont introduit deux recours en annulation pour excès de pouvoir devant
le Conseil d'Etat à l'encontre des décisions ministérielles sus-
mentionnées. Les procédures y relatives sont pendantes.
26. A la suite des arrêts du Conseil d'Etat des 3 mars et
3 avril 1987, les requérants ont introduit plusieurs actions devant les
tribunaux civils.
27. En effet, le 10 juillet 1987, les requérants ont introduit devant
le tribunal de première instance d'Athènes une action "récognitive"
(anagnoristiki agogi) demandant qu'ils soient reconnus titulaires d'un
droit à être indemnisés des dommages qui leur auraient été causés par
l'assujettissement illégal de la société au régime des sociétés "à
problèmes". Cette action a été rejetée par jugement du 11 mars 1988.
Cependant, par arrêt du 9 avril 1990, la cour d'appel d'Athènes a
annulé le jugement du tribunal de première instance et a invité
l'O.A.E. et l'Etat à produire la preuve que les conditions pour
l'assujettissement litigieux étaient réunies. Cette procédure est
pendante.
28. Le 23 décembre 1987, les requérants ont introduit une action
récognitive demandant qu'ils soient reconnus titulaires d'un droit à
être indemnisés des dommages qui leur auraient été causés par
l'émission de nouvelles actions suite à la première augmentation du
capital social. Le tribunal de première instance a rejeté cette action
et les requérants ont interjeté appel. La procédure y relative est
pendante.
29. Par ailleurs, le 23 juillet 1988, ils ont demandé au tribunal de
première instance de reconnaître que l'augmentation du capital social
était nulle et non avenue. La procédure relative à cette action est
également pendante.
30. Enfin, les 24 janvier 1990, 29 mai 1991 et 20 novembre 1991, les
requérants ont introduit trois actions en dommages et intérêts contre
l'O.A.E. et l'Etat, visant à la réparation du préjudice qui leur aurait
été causé par les augmentations du capital social et la gestion de
l'entreprise par l'O.A.E.. Ces actions, pendantes devant le tribunal
de première instance, sont fondées sur la responsabilité délictuelle
de l'Etat (art. 914 du code civil et 105 de la loi introductive du code
civil) et accessoirement sur les dispositions relatives à
l'enrichissement sans cause.
B. Législation et pratique internes pertinentes
a) Loi n° 1386/83
31. Article 5 par. 1
"Par arrêté du ministre de l'Economie nationale, pris après avis
de la commission consultative de l'article 12 de la présente loi,
peuvent être assujetties aux dispositions de la présente loi les
entreprises
a) qui ont suspendu ou interrompu leur fonctionnement pour des
raisons financières ;
b) qui se trouvent en état de cessation de paiements ;
c) qui sont en faillite ou qui ont été placées sous
l'administration des créanciers ou sous administration
provisoire ou qui sont en liquidation ;
d) dont le total des dettes est le quintuple du montant du
capital social et des réserves apparentes et qui présentent
une incapacité manifeste d'honorer leurs dettes ;
e) qui intéressent la défense nationale ou revêtent une
importance vitale pour la mise en valeur des ressources du
patrimoine national, ou qui ont pour but principal la
prestation de services au corps social et qui présentent
une incapacité manifeste d'honorer leurs dettes ;
f) qui sollicitent leur assujettissement."
32. Le par. 2 de l'article 5 dispose entre autres que doit être
entendue par "incapacité financière manifeste d'honorer ses dettes",
la "réduction de la production ou du nombre des employés,
l'accumulation de dettes et la détérioration des indices de
liquidités". En outre, "cet état peut être démontré par la déclaration
d'une ou plusieurs banques assurant l'essentiel du financement de
l'entreprise qu'elles cesseront de lui fournir leur appui financier".
33. Selon l'article 6 de la loi n° 1386/83, l'assujettissement peut
avoir lieu sur demande de l'entreprise concernée, mais également sur
demande d'une banque ou d'une administration étatique, ou d'une
personne morale de droit public, dont l'entreprise concernée est
débitrice. L'assujettissement peut également être demandé par des
créanciers dont les créances représentent au moins 20% de l'endettement
de l'entreprise ou par le syndic ou le failli, au cas où l'entreprise
est déclarée en faillite.
34. L'article 7 de la loi n° 1386/83 dispose :
"L'arrêté du ministre de l'Economie nationale concernant
l'assujettissement de l'entreprise aux dispositions de la loi
peut prévoir :
1. la prise en charge de l'administration de l'entreprise par
l'organisme de redressement des entreprises (O.A.E.),
conformément à l'article 8 ;
2. le règlement des obligations de l'entreprise de manière à
assurer la viabilité de celle-ci, par a) l'augmentation du
capital social au moyen de nouveaux apports ou par la
conversion en actions des obligations existantes ... b) la
restructuration des obligations. Ces deux modes de
règlement peuvent être appliqués concurremment ;
3. la liquidation, conformément à l'article 9."
35. Selon l'article 8, lorsque l'O.A.E. prend en charge
l'administration de l'entreprise "les pouvoirs des organes
d'administration de l'entreprise prennent fin. L'assemblée des
actionnaires est maintenue mais n'a pas le pouvoir de décider la
révocation de l'administration par l'O.A.E. ou les personnes désignées
par celle-ci."
L'article 8 par. 8 de la loi n° 1386/83 dispose :
"Au cours de l'administration provisoire l'O.A.E. peut, par
décision approuvée par arrêté ministériel et publiée au
Journal Officiel et par dérogation aux dispositions en
vigueur régissant les sociétés anonymes, augmenter le
capital de la société. Cette augmentation de capital peut
s'effectuer soit au comptant, soit par contributions en
nature. Le versement de la contribution peut se faire par
compensation. Tous les détails relatifs à l'augmentation du
capital seront fixés dans l'arrêté ministériel ci-dessus.
Les anciens actionnaires conservent le droit de préemption,
qui sera exercé dans un délai fixé par l'arrêté
ministériel."
Selon le par. 9 de l'article 8 de la loi n° 1386/83, "l'O.A.E.
ou l'administration nommée par ce dernier sont responsables dans les
seuls cas de dol ou de négligence grave."
b) L'arrêt de la Cour de Justice des Communautés européennes du
30 mai 1991
36. Saisie d'un renvoi préjudiciel de la part du Conseil d'Etat, la
Cour de Justice des Communautés européennes a rendu, le 30 mai 1991,
un arrêt dans l'affaire Karella c. le Ministre de l'Industrie de
l'Energie et de la Technologie et l'O.A.E. Cette affaire soulevait des
questions relatives à la compatibilité de la réglementation nationale
concernant les augmentations du capital social des sociétés "à
problèmes" avec le droit communautaire des sociétés. La Cour de Justice
des Communautés européennes a estimé que les dispositions de la loi
1386/83 permettant l'augmentation du capital social sans l'accord de
l'assemblée générale des actionnaires sont contraires à l'article 25
de la 2ème directive (77/91/CE) du Conseil des communautés du
13 décembre 1976. Cette disposition prévoit, en effet, que toute
augmentation de capital doit être décidée par l'assemblée générale des
actionnaires.
c) Loi n° 2000/91
37. Afin de faciliter la privatisation de certaines entreprises
passées sous contrôle étatique au cours des années 1982 - 1989, une loi
a été votée par le Parlement grec. L'article 54 de cette loi prévoit
que si l'augmentation du capital social des entreprises "à problèmes"
est annulée par arrêt du Conseil d'Etat ou par jugement définitif d'une
autre juridiction, les dettes de la société qui avaient été
capitalisées en vue de l'augmentation et qui avaient été prises en
charge par les créanciers des entreprises sous forme d'actions,
revivent et sont considérées comme n'ayant jamais été éteintes.
d) Contrôle des actes administratifs par le Conseil d'Etat
38. L'article 95 par. 1 a) de la Constitution de 1975 dispose :
"Relèvent en principe de la compétence du Conseil d'Etat :
a) l'annulation sur recours des actes exécutoires des
autorités administratives pour excès de pouvoir ou
violation de la loi."
Par ailleurs, l'article 48 du décret législatif n° 170/1973,
applicable à la procédure devant le Conseil d'Etat, dispose :
"Les motifs qui fondent un recours en annulation sont :
a) l'incompétence de l'autorité administrative qui a émis
l'acte ;
b) l'inobservation des formalités essentielles imposées pour
l'acte ;
c) la violation des dispositions substantielles de la loi ;
d) l'abus de pouvoir, lorsque l'acte de l'administration,
alors même qu'il apparaît, en tant que tel, légitime, a été
édicté par des motifs et dans un but qui sont différents de
ceux pour lesquels l'acte a été prévu par le législateur."
39. Dans le cadre du contrôle de la légalité des actes administratifs
attaqués par un recours en annulation, le Conseil d'Etat examine, sur
demande du recourant, si les conditions posées par la loi pour
l'émission de l'acte étaient remplies ; il examine ainsi s'il y a eu
erreur de fait ou de droit, et annule l'acte attaqué lorsqu'il résulte
du dossier que les conditions en cause n'étaient pas remplies (arrêt
du Conseil d'Etat n° 143/1954). L'erreur de l'administration doit
résulter directement du dossier ou des éléments produits par les
parties (arrêt du Conseil d'Etat n° 3336/1978) ; cependant, le
recourant ne peut se prévaloir d'éléments ou de faits qui n'ont pas été
soumis auparavant à l'autorité administrative qui a émis l'acte attaqué
(arrêts du Conseil d'Etat n° 1720/1977, 662/1978).
L'appréciation de la part de l'autorité administrative des faits
et situations, dont la réalité n'est pas contestée, n'est pas soumise
au contrôle du Conseil d'Etat, sauf si et dans la mesure où il est
allégué que cette appréciation dépasse les extrêmes limites du pouvoir
d'appréciation de l'administration (arrêts du Conseil d'Etat
n° 2702/1970, 1020/1972, 1303/1977, 201/1978).
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
40. La Commission a déclaré recevable le grief des requérants selon
lequel ils n'ont pas eu accès effectif à un tribunal appelé à connaître
de la contestation concernant leurs droits et obligations de caractère
civil.
B. Point en litige
41. La question qui se pose en l'espèce est donc celle de savoir si
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, garantissant le droit
d'accès à un tribunal, a été respecté.
C. Question préliminaire
42. La Commission a tout d'abord examiné la question de savoir si
elle est compétente ratione temporis pour connaître du fond de
l'affaire.
43. Elle rappelle à cet égard qu'aux termes de la déclaration de la
Grèce en vertu de l'article 25 (art. 25) de la Convention, elle n'est
compétente pour examiner des requêtes présentées en vertu de cet
article que lorsque celles-ci concernent des faits ou décisions
postérieurs au 20 novembre 1985.
44. Dans sa décision sur la recevabilité de la requête, la Commission
a observé que l'arrêté ministériel contesté avait été pris avant le
20 novembre 1985 et échappait, en tant que tel, à sa compétence ratione
temporis.
Elle a cependant noté que les requérants avaient contesté la
légalité dudit arrêté devant le Conseil d'Etat et cette juridiction
avait rejeté leur recours, par arrêt du 13 mars 1987, à savoir, après
la date de la déclaration de la Grèce reconnaissant la compétence de
la Commission pour être saisie de requêtes individuelles. Elle s'est
donc déclarée compétente pour connaître des griefs relatifs à cet
arrêt.
45. La Commission rappelle en outre que la déclaration de la Grèce
relative à l'article 25 (art. 25) de la Convention et ses effet quant
à la compétence ratione temporis des organes de la Convention ont fait
l'objet de l'arrêt de la Cour dans l'affaire Stamoulakatos c. Grèce
(Cour eur. D.H., arrêt du 26 octobre 1993, série A n° 271). Cette
affaire concernait des jugements du tribunal correctionnel d'Athènes
rendus en l'absence de l'accusé, en 1979 et 1980, et des procédures de
recours relatives à ces jugements ayant pris fin après la déclaration
de la Grèce relative à l'article 25 (art. 25) de la Convention. La Cour
a relevé ce qui suit (arrêt précité, par. 33) :
"Quoique postérieurs à la 'date critique' du 19 novembre 1985,
(les recours) s'avèrent donc étroitement liés aux procédures
ayant abouti à sa condamnation : tant dans ses appels que dans
ses demandes en annulation et en révision, (le requérant)
dénonçait l'irrégularité des citations à comparaître et de la
signification des jugements rendus par défaut. Dissocier ces
recours des faits qui les avaient suscités équivaudrait à priver
d'effet, en l'espèce, la déclaration grecque. Il est raisonnable
de déduire de celle-ci que la Grèce ne peut passer pour avoir
manqué à ses obligations au titre de la Convention parce qu'elle
n'a pas fourni la possibilité d'un second procès aux personnes
condamnées en leur absence avant le 20 novembre 1985."
46. La Commission a examiné la portée du grief des requérants à la
lumière de l'extrait précité de l'arrêt de la Cour.
47. Il est vrai que la présente affaire se distingue de l'affaire
Stamoulakatos dans la mesure où elle ne concerne pas les recours contre
une décision qui, elle, constituerait une violation de la Convention,
mais une violation qui consisterait en l'absence d'une procédure
judiciaire conforme à l'article 6 (art. 6) de la Convention. En effet,
ce n'est pas le fait que les droits de caractère civil des requérants
ont été déterminés en premier lieu par un organe administratif qui pose
un problème par rapport à la Convention, mais l'absence éventuelle d'un
recours judiciaire qui aurait fourni aux requérants l'occasion de voir
leurs droits déterminés dans le plein respect de l'article 6 (art. 6).
48. Toutefois, eu égard à l'arrêt Stamoulakatos, la Commission estime
que, quand il s'agit de déterminer s'il existait un recours judiciaire
conforme à l'article 6 (art. 6), la situation qui importe est celle qui
existait le 30 mars 1984, date à laquelle l'arrêté ministériel fut
rendu, ou immédiatement après cette date, car c'est à cette époque que
les requérants pouvaient se prévaloir des recours existants pour
obtenir une nouvelle détermination de leurs droits. Dans cette optique,
l'arrêt du Conseil d'Etat, rendu le 13 mars 1987, ne saurait que
confirmer ou infirmer l'existence en 1984 d'un recours satisfaisant aux
exigences de l'article 6 (art. 6) de la Convention.
49. En conséquence, la Commission estime que l'éventuelle violation
de l'article 6 (art. 6) de la Convention dont il est question en
l'espèce se rapporte à une date antérieure au 20 novembre 1985 et qu'en
raison des conditions posées dans la déclaration grecque de
reconnaissance du droit de recours individuel, le fond de la présente
requête échappe à la compétence de la Commission ratione temporis.
CONCLUSION
50. La Commission conclut, par 10 voix contre 4, qu'il n'y a pas eu
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
OPINION CONCORDANTE DE M. L. LOUCAIDES
J'ai voté, avec la majorité de la Commission, pour la non-
violation de l'article 6 par. 1 en l'espèce mais pour des motifs
différents de ceux exposés dans le rapport de la Commission.
En effet, j'estime que la Commission est compétente ratione
temporis pour examiner le fond de l'affaire, pour les raisons indiquées
dans le point 1. de l'opinion dissidente de M. Rozakis.
J'estime toutefois qu'il n'y a eu aucune violation du droit
d'accès à un tribunal des requérants pour les motifs suivants :
Le Conseil d'Etat a confirmé la décision du ministre après avoir
examiné les moyens des requérants qui portaient sur la
constitutionnalité de l'arrêté et sur sa compatibilité avec la
Convention et le droit communautaire, ainsi que sur sa légalité en
droit grec. Dans le cadre du contrôle de la légalité, le Conseil d'Etat
a contrôlé si les conditions prévues par la loi pour l'assujettissement
de la société étaient réunies et a constaté, sur la base du dossier de
l'affaire, l'existence de dettes et l'incapacité de la société de les
honorer. Il a recherché, entre autres, si l'acte attaqué était motivé
de manière adéquate et, dans le cadre de cet examen, il avait le
pouvoir d'annuler la décision contestée non seulement pour
irrégularités de procédure, mais également s'il estimait que l'autorité
administrative avait tenu pour établis des faits qui se trouvaient
démentis, ou si les faits constatés ne lui paraissaient pas motiver à
suffisance l'arrêté.
Dès lors, l'arrêté ministériel en cause a été soumis à un
contrôle ultérieur du Conseil d'Etat, qui jouissait de la pleine
juridiction, comme l'exige l'article 6 par. 1 de la Convention.
OPINION DISSIDENTE DE M. C.L. ROZAKIS
A LAQUELLE DECLARENT SE RALLIER MM. A.S.GÖZÜBÜYÜK ET H.G.SCHERMERS
1. Je regrette de ne pas pouvoir partager l'opinion de la
Commission, selon laquelle la déclaration de la Grèce relative à
l'article 25 de la Convention empêche la Commission de connaître, en
l'espèce, du fond de l'affaire.
A mon avis, la présente affaire peut - et doit - être distinguée
de l'affaire Stamoulakatos pour les raisons suivantes :
D'abord, le grief des requérants, dans la présente affaire, ne
concerne pas, en tant que tel, l'arrêté ministériel, pris avant le
20 novembre 1985, mais l'étendue du contrôle exercé, dans le cas
d'espèce, par le Conseil d'Etat dans son arrêt rendu le 13 mars 1987,
après la date critique du 20 novembre 1985. Rien n'empêche dès lors la
Commission d'examiner le bien-fondé du grief des requérants.
En outre, les circonstances de la présente affaire diffèrent de
l'affaire Stamoulakatos de manière significative. En effet, dans
l'affaire Stamoulakatos, il y a eu une interruption de procédure de
plusieurs années entre les jugements de première instance, rendus en
1979 et 1980, et les recours extraordinaires exercés par le requérant
après 1985. Aucune rupture n'apparaît toutefois dans la présente
affaire où le recours en annulation de l'arrêté ministériel a été
introduit dans les semaines qui ont suivi la publication de l'arrêté
dans le journal officiel.
De plus, on ne saurait perdre de vue que ce n'est qu'après
l'arrêt du Conseil d'Etat, donc en 1987, que l'arrêté ministériel a été
définitif en droit grec.
Enfin, la majorité de la Commission interprète de manière
extensive les limitations contenues dans la déclaration grecque de
l'article 25, ce qui me semble aller à l'encontre du l'esprit de la
Convention.
2. Quant au bien-fondé du grief des requérants, j'estime qu'il y a
eu violation de l'article 6 par. 1 de la Convention, pour les motifs
suivants :
La mesure de l'assujettissement, prise par arrêté ministériel,
a profondément affecté les droits des requérants et de la société elle
même. En fait, la société a été privé de son conseil d'administration
; sa gestion, son administration et sa représentation ont été confiées
à un organisme d'Etat, non contrôlé par l'assemblée des actionnaires
et responsable uniquement en cas de dol ou de négligence grave. Le
conseil d'administration désigné par l'Etat était autorisé à procéder
à des augmentations et à des diminutions du capital social, sans
l'accord de l'assemblée des actionnaires. Les requérants, en tant
qu'actionnaires, ont ainsi été privés de leur droit de contrôler le
conseil d'administration et, partant, ils ont été privés du droit de
prendre part à la gestion, à l'administration et à la représentation
de la société. Malgré son caractère provisoire, le remplacement du
conseil d'administration élu par un conseil d'administration de
l'O.A.E. a donc été déterminant pour des droits et obligations que les
requérants tenaient de leur qualité d'actionnaires d'une société
commerciale, droits dont le caractère civil ne saurait être contesté.
L'article 6 par. 1 est donc applicable à la procédure en cause.
L'article 6 par. 1 n'exige pas que la procédure qui tend à
déterminer des droits et obligations de caractère civil se déroule à
chacun de ses stades devant des tribunaux conformes à ses
prescriptions. Une procédure administrative peut donc précéder la
détermination de droits de caractère civil par le tribunal envisagé à
l'article 6 par. 1 de la Convention (voir Ettl et autres c/Autriche,
rapport Comm. 03.07.85, par. 77 et s., Cour eur. D.H. série A n° 117,
p. 23). Il suffit, sur le terrain de cette disposition, que la décision
d'une autorité administrative, qui ne remplit pas elle-même les
conditions posées par cet article, subisse le contrôle ultérieur d'un
organe judiciaire de pleine juridiction (Cour eur. D.H., arrêt Albert
et Le Compte du 10 février 1983, série A n° 58, p. 16, par. 29). En
outre, l'article 6 par. 1 ne distingue pas entre points de fait et
questions juridiques. A l'égal des secondes, les premiers revêtent une
importance déterminante pour l'issue d'une procédure relative à des
'droits et obligations de caractère civil'.
En l'espèce, l'assujettissement de la société au régime des
entreprises "à problèmes" a été décidé par l'exécutif, à savoir par le
ministre de l'Economie nationale et les requérants ont introduit un
recours en annulation devant le Conseil d'Etat. Cette juridiction, dans
le cadre du contrôle de la légalité - et conformément à sa pratique -,
a dû contrôler si les conditions prévues par la loi pour
l'assujettissement de la société étaient réunies. Cette juridiction a
ainsi constaté, sur la base du dossier de l'affaire, l'existence de
dettes et l'incapacité de la société de les honorer. Son contrôle a
donc porté à la fois sur des questions de fait et de droit.
Cependant, le Conseil d'Etat n'a pas effectué un contrôle de
l'opportunité de l'arrêté. De plus, il ressort de l'arrêt n° 1093/1987
que son contrôle n'a pas porté sur l'appréciation des faits de la cause
par le ministre compétent, ce qui est conforme à la jurisprudence et
à la pratique de cette juridiction. En effet, l'objet de ce contrôle
était de découvrir les éventuelles irrégularités entraînant
l'illégalité de la décision, mais le juge administratif ne pouvait pas
substituer sa propre appréciation des faits à celle du ministre ; il
ne pouvait pas, non plus, recourir à des mesures d'instruction pour
contrôler l'appréciation des preuves et n'avait, enfin, aucun pouvoir
de les compléter. Le Conseil d'Etat a admis que seul le juge judiciaire
était compétent pour statuer sur les droits et obligations de droit
privé de la société, alors même que l'existence desdites obligations
était une des conditions de la légalité de l'arrêté ministériel.
Or, eu égard à l'importance que la décision de l'administration
avait sur l'ensemble des relations de droit privé de celle-ci, un droit
de regard aussi limité ne pouvait passer pour un contrôle effectif par
un organe judiciaire de pleine juridiction.
Les requérants ont donc saisi également d'une action recognitive
les juridictions judiciaires, qui jouissent, elles, de la plénitude de
juridictions et n'étaient liées par les constatations incidentes du
Conseil d'Etat sur les obligations de la société "Athinaïki
Chartopoiia" et son incapacité éventuelle d'honorer ses dettes.
Toutefois, les décisions qu'elles sont amenées à prendre ne sauraient
affecter la légalité de l'arrêté ministériel assujettissant la société
au régime des sociétés "à problèmes", légalité constatée définitivement
par l'arrêt n° 1093/1987 du Conseil d'Etat.
En effet, les droits des requérants ont été affectés par un
arrêté ministériel de nature "hybride", pris en application d'une loi
qui, comme l'affirme le Gouvernement, visait à faire relever du droit
public des relations ressortissant en règle général au droit privé. En
raison de cette nature "hybride" de l'acte qui leur faisait grief, les
requérants avaient la possibilité de saisir de leur affaire aussi bien
le Conseil d'Etat que les juridictions civiles. Or, la haute
juridiction administrative, qui avait le pouvoir d'annuler l'arrêté
attaqué, n'avait pas un droit de regard suffisant sur les faits de la
cause ; de leur côté, les juridictions civiles, qui avaient, elles,
contrairement au Conseil d'Etat, le pouvoir d'apprécier les faits de
la cause n'avaient aucunement le pouvoir d'annuler l'acte litigieux.
Certes, les constatations des tribunaux civils peuvent, si elles
sont favorables aux requérants, amener l'administration à modifier ou
à rapporter la mesure administrative en question. Néanmoins, il ne
s'agit là que d'effets indirects des décisions des juridictions
judiciaires. De plus, l'effectivité de l'accès à un tribunal ne se
conçoit pas sans la possibilité d'obtenir une protection judiciaire
rapide.
A la lumière de l'ensemble de ces considérations, j'estime que
les requérants n'ont pas eu un accès effectif à un tribunal ayant une
compétence de pleine juridiction.
OPINION DISSIDENTE DE MME G.H.THUNE
Je regrette de ne pas pouvoir partager, dans cette affaire,
l'opinion de la majorité de la Commission.
J'estime, en effet, que la Commission est compétente ratione
temporis pour examiner le fond de l'affaire, pour les raisons indiquées
dans le point 1. de l'opinion dissidente de M. Rozakis.
J'estime, en outre, qu'il y a eu, en l'espèce, violation de
l'article 6 par. 1 de la Convention.
Cette violation ne resulte pas, à mon avis, du fait que le
Conseil d'Etat n'aurait pas, de manière générale, un pouvoir de
contrôle répondant aux exigences d'un "organe de pleine juridiction",
mais des circonstances particulières de la présente affaire. En effet,
dans la mesure où l'acte ministériel de l'assujettissement de la
société "Athinaïki Chartopoiia" au regime des entreprises "à problèmes"
a eu des conséquences graves et - sinon irrémédiables - pour le moins,
très difficilement réparables pour la société et les requérants, le
contrôle judiciaire effectif exigé par l'article 6 devait comprendre
un examen complet des faits et être particulièrement rapide. Or, le
contrôle effectué, en l'espèce, par le Conseil d'Etat me paraît
insuffisant à cet égard.
A N N E X E I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
____________________________________________________________________
23 août 1987 Introduction de la requête
6 mars 1989 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
3 décembre 1990 Décision de la Commission de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur et
de l'inviter à soumettre des observations
écrites sur la requête
13 avril 1991 Observations du Gouvernement
19 juillet 1991 Observations en réponse du requérant
10 février 1992 Décision de la Commission de tenir une audience
contradictoire
20 mai 1992 Audience contradictoire sur la recevabilité et
le bien-fondé, décision de la Commission de
déclarer la requête en partie recevable et
irrecevable pour le surplus
Examen du bien-fondé
16 juillet 1992 Notification de la décision de la Commission sur
la recevabilité de la requête aux parties
9 octobre 1992 Observations du Gouvernement sur le bien-fondé
de la requête
17 octobre 1992 Examen de l'état de la procédure par la
Commission
4 janvier 1993 Observations des requérants sur le bien-fondé de
la requête
13 février 1993 Examens de l'état de la procédure
3 juillet 1993 par la Commission
12 janvier 1994 Délibération de la Commission sur le bien-fondé,
vote final selon l'article 59 par. 2 du
règlement Intérieur
17 janvier 1994 Adoption du rapport prévu à l'article 31 de la
Convention
Full & Egal Universal Law Academy