T‑576/08. sz. ügy
Németországi Szövetségi Köztársaság
kontra
Európai Bizottság
„Mezőgazdaság – Közös piacszervezés – A leginkább rászoruló személyeknek az intervenciós készletekből származó élelmiszerekkel történő ellátása – 983/2008/EK rendelet – Az ellátási program tekintetében a 2009-es költségvetési év terhére a tagállamok rendelkezésére álló erőforrások elosztására vonatkozó terv – A piacon történő mobilizáció – Megsemmisítés iránti kereset”
Az ítélet összefoglalása
1. Mezőgazdaság – Közös piacszervezés – Több közös szervezés közös mechanizmusa – A Közösség legrászorulóbb személyeinek élelmiszerekkel történő ellátása – Termékek beszerzése a piacon a szóban forgó ellátás céljából
(1234/2007 tanácsi rendelet, 27. cikk; 983/2008 bizottsági rendelet)
2. Megsemmisítés iránti kereset – Megsemmisítést kimondó ítélet – Joghatások – A Bíróság általi korlátozás
(983/2008 bizottsági rendelet)
1. A mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, valamint egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó egyedi rendelkezésekről szóló 1234/2007 rendelet 27. cikke (2) bekezdésének a) pontjából az következik, hogy a Közösség legrászorulóbb személyeinek élelmiszerekkel történő ellátása keretében valamely termék csak akkor vásárolható a piacon, ha annak ideiglenes hiánya az intervenciós készletekben az éves terv végrehajtása során merül fel.
E tekintetben, bár a Bizottságra éppen a terv elfogadásakor hárul annak felelőssége, hogy a terv volumenét az intervenciós készletek volumenéhez igazítsa, és bár ennek keretében a szóban forgó rendelkezés által számára biztosított mozgástérrel rendelkezik, ez nem vezethet e rendelkezés kivételes jellegének figyelmen kívül hagyásához. Ugyanis, mivel az intervenciós készleteket úgy kell felfogni, mint amelyek olyan állandó intézményt alkotnak, amelynek csak a volumene változik a piac mozgása és az állami intervenciók szerint, az e rendelkezésben szereplő „ideiglenesen nem áll rendelkezésre” kifejezést nem lehet úgy értelmezni, hogy ez bizonyos számú hónapra vagy évre utal, hanem csak úgy, mint amely az intervenciós készletekből származó termékek szétosztásának az 1234/2007 rendelet 27. cikke (1) bekezdésében előírt szabálya alóli kivételt jelez. A kiegészítő vásárlások volumene arányainak ily módon tükrözniük kell ezen intézkedésnek az éves terv teljes volumeneihez viszonyított kivételes jellegét, amely intézkedésnek célja mindössze azon hiányok pótlása, amelyeknek a készletek állása szerint a terv végrehajtása során kell mutatkozniuk. Ellenkező esetben felcserélődne a szabály és a kivétel.
Mivel a rendeletben szereplő éves terv elsődleges célkitűzése nem az intervenciós készletek értékesítése volt, hanem a tervben érintett tagállamok bejelentett szükségleteinek fedezése, a Közösség legrászorulóbb személyeinek az intervenciós készletekből származó élelmiszerekkel történő ellátását célzó, a 2009‑es költségvetési év terhére a tagállamok rendelkezésére álló erőforrások elosztására vonatkozó terv elfogadásáról szóló 983/2008 rendeletet az 1234/2007 rendelet 27. cikkének megsértésével fogadták el.
(vö. 119., 121., 125., 128., 137. pont)
2. Annak elkerülése érdekében, hogy a Közösség legrászorulóbb személyeinek az intervenciós készletekből származó élelmiszerekkel történő ellátását célzó, a 2009‑es költségvetési év terhére a tagállamok rendelkezésére álló erőforrások elosztására vonatkozó terv elfogadásáról szóló 983/2008 rendelet megsemmisítésének visszaható hatálya – amely megsemmisítés kizárólag a szóban forgó rendelet 2. cikkét és II. mellékletét érinti, mivel egyedül ezek írják elő a tagállamoknak a termékek piacon történő megvásárlásához támogatás biztosítását – az e támogatásban részesülő tagállamok tekintetében visszatérítési kötelezettséget keletkeztessen, azt a döntést kell hozni, hogy e részleges megsemmisítés nem érinti a már kifizetett támogatások érvényességét.
(vö. 141–143. pont)
A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (ötödik tanács)
2011. április 13.(*)
„Mezőgazdaság – Közös piacszervezés – A leginkább rászoruló személyeknek az intervenciós készletekből származó élelmiszerekkel történő ellátása – 983/2008/EK rendelet – Az ellátási program tekintetében a 2009-es költségvetési év terhére a tagállamok rendelkezésére álló erőforrások elosztására vonatkozó terv – A piacon történő mobilizáció – Megsemmisítés iránti kereset”
A T‑576/08. sz. ügyben,
a Németországi Szövetségi Köztársaság (képviselik kezdetben: M. Lumma és B. Klein, később: M. Lumma, B. Klein, T. Henze és N. Graf Vitzthum, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek,
támogatja:
a Svéd Királyság (képviselik: A. Falk, K. Petkovska, S. Johannesson és A. Engman, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó,
az Európai Bizottság (képviselik: F. Erlbacher és A. Szmytkowska, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
támogatják:
a Spanyol Királyság (képviseli: B. Plaza Cruz, meghatalmazotti minőségben),
a Francia Köztársaság (képviselik: G. de Bergues és B. Cabouat, meghatalmazotti minőségben),
az Olasz Köztársaság (képviseli kezdetben: I. Bruni, meghatalmazotti minőségben, később: P. Gentili avvocato dello Stato)
és
a Lengyel Köztársaság (képviseli kezdetben: M. Dowgielewicz, később: M. Szpunar, és végül: M. Szpunar, B. Majczyna és M. Drwiecki, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozók,
a Közösség legrászorulóbb személyeinek az intervenciós készletekből származó élelmiszerekkel történő ellátását célzó, a 2009‑es költségvetési év terhére a tagállamok rendelkezésére álló erőforrások elosztására vonatkozó terv elfogadásáról szóló, 2008. október 3‑i 983/2008/EK bizottsági rendelet (HL L 268., 3. o.) részleges megsemmisítése iránt benyújtott kérelme tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (ötödik tanács),
tagjai: M. Prek (előadó), elnökként eljárva, S. Soldevila Fragoso és S. Frimodt Nielsen bírák,
hivatalvezető: K. Andová tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2010. szeptember 9‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
Jogi háttér
1 A mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, valamint egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó egyedi rendelkezésekről szóló, 2007. október 22‑i 1234/2007/EK tanácsi rendelet (az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet) (HL L 299., 1. o.) (10) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A piacok stabilizálása és a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítása érdekében […] kidolgozták a különböző ágazatok differenciált ártámogatási rendszerét. Ezek az intézkedések állami intervenció, vagy a gabona, a rizs, a cukor, az olívaolaj és az étkezési olajbogyó, a marha‑ és borjúhús, a tej és tejtermékek, a sertéshús, valamint a juh‑ és kecskehús ágazatának termékei után nyújtott magántárolási támogatás formájában valósulnak meg. Tekintettel e rendelet célkitűzéseire, a múltban kialakított eszközökben előirányzott ártámogatási intézkedéseket – az előző jogi helyzethez képest lényeges változtatások nélkül – fenn kell tartani.”
2 Ugyanezen rendelet (18) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A Közösségnek – a különböző mezőgazdasági termékek intervenciós készletei révén – megvannak a lehetséges eszközei ahhoz, hogy jelentősen hozzájáruljon a leginkább rászoruló polgárainak jólétéhez. A Közösség érdekében áll, hogy tartós alapon kihasználja az ebben rejlő lehetőséget, amíg a készleteket a megfelelő intézkedések bevezetésével a szokásos szintre csökkentik. E megfontolásokra figyelemmel a kijelölt szervezeteknek az intervenciós készletekből származó élelmiszerekkel a Közösség leginkább rászoruló személyei számára történő szétosztás céljából való ellátására vonatkozó általános szabályok megállapításáról szóló, 1987. december 10‑i 3730/87/EGK tanácsi rendelet rendelkezett eddig az élelmiszerek jótékonysági szervezetek általi szétosztásáról. Ezt a fontos szociális intézkedést – amely jelentős értékkel bírhat a rászorulók számára – fenn kell tartani és bele kell építeni e rendelet keretébe.”
3 Az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet II. része I. címe I. fejezete II. szakaszának az „Intervencióból történő értékesítés” címet viselő IV. alszakasza a 25–27. cikket foglalja magában.
4 Az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 25. cikke értelmében „[a]z állami intervenció keretében felvásárolt termékek értékesítésének a piac bármiféle zavarának elkerülésével, a vásárlók részére az árukhoz való egyenlő hozzáférés és az azonos bánásmód biztosításával […] kell történnie”.
5 Ugyanezen rendeletnek „A Közösség leginkább rászoruló személyei részére történő élelmiszerosztás” című 27. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Az intervenciós készletekből származó termékeket az egyes kijelölt szervezetek rendelkezésére kell bocsátani annak érdekében, hogy lehetővé váljék a Közösség leginkább rászoruló személyei számára történő, éves terv szerinti élelmiszerosztás.
Az élelmiszerosztás:
a) ingyenes; vagy
b) olyan áron történik, amely semmi esetben sem haladja meg az intézkedést végrehajtó kijelölt szervezetnél felmerülő költségek által indokolt szintet.
(2) Valamely termék akkor mobilizálható a közösségi piacon, ha:
a) az (1) bekezdésben említett éves terv végrehajtása során egy vagy több tagállamban ideiglenesen nem áll rendelkezésre a közösségi intervenciós készletekben a terv végrehajtásához szükséges mértékben, és amennyiben a költségek a közösségi költségvetésben erre a célra meghatározott határokon belül maradnak, vagy
b) a terv végrehajtása a terméket igénylő tagállamtól eltérő tagállamban intervencióban levő termékek kisebb mennyiségének a tagállamok közötti átadásával járna.
(3) Az érintett tagállamok kijelölik az (1) bekezdésben említett szervezeteket, és minden évben kellő időben értesítik a Bizottságot, ha ezt a rendszert alkalmazni kívánják.
(4) Az (1) és (2) bekezdésben említett termékeket ingyenesen kell a kijelölt szervezetek rendelkezésére bocsátani. Az ilyen áruk elszámolási értéke az intervenciós ár, amelyet – a minőségi különbségek figyelembevétele érdekében szükség esetén – együtthatókkal igazítanak ki.
(5) A 190. cikk sérelme nélkül, az e cikk (1) és (2) bekezdés alapján biztosított árukat az Európai Közösségek költségvetésén belül az EMGA vonatkozó költségvetési megnevezésének előirányzataiból finanszírozzák. […]”
6 A Közösség legrászorulóbb személyeinek az intervenciós készletekből származó élelmiszerekkel történő ellátására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1992. október 29‑i 3149/92/EGK bizottsági rendelet (HL L 313., 50. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 13. kötet, 196. o.) 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A 3730/87[…] rendelet által bevezetett intézkedéseket a Közösség legrászorulóbb személyeinek javára alkalmazni kívánó tagállamok minden évben legkésőbb a 2. cikkben említett éves terv végrehajtásának kezdetét megelőző február 15‑ig tájékoztatják erről a Bizottságot.
(2) Az érintett tagállamok legkésőbb május 31‑én értesítik a Bizottságot arról, hogy:
a) az adott évben az egyes terméktípusokból területükön milyen mennyiségre van szükség a terv végrehajtásához;
[…]”
7 Ugyanezen rendelet 2. cikke értelmében:
„(1) A Bizottság minden évben október 1‑je előtt, az érintett tagállamok szerinti bontásban éves tervet fogad el az élelmiszereknek a legrászorulóbb személyek közötti elosztásáról. Az erőforrások tagállamok közötti elosztása céljából a Bizottság figyelembe veszi az érintett tagállamokban élő legrászorulóbb személyek számára vonatkozó legjobb becsléseket. Figyelembe veszi továbbá, […] hogy az előző költségvetési években a műveletek végrehajtása milyen módon történt és az erőforrásokat mire használták fel.”
(2) Az éves terv elkészítését megelőzően a Bizottság konzultál a Közösség legrászorulóbb személyeinek problémáit ismerő nagy [helyesen: legfontosabb] szervezetekkel.
(3) A terv tartalmazza különösen:
1) az intézkedést alkalmazó valamennyi tagállam tekintetében a következőket:
a) a tervnek az adott tagállamra vonatkozó része végrehajtásához rendelkezésre álló pénzügyi források maximuma;
b) az intervenciós hivatalok kezelésében lévő készletekből kivonásra kerülő egyes terméktípusok mennyisége;
c) az éves terv elfogadásának időpontjában az intervenciós hivatalok kezelésében lévő készletekből ideiglenesen hiányzó egyes termékeknek a Közösség piacán történő megvásárlásához nyújtott támogatás.
E támogatás összegének meghatározása során minden termék esetében figyelembe kell venni egyrészt az 1. cikk (2) bekezdésében említett tagállami értesítésben feltüntetett mennyiséget, másrészt az intervenciós készletekből hiányzó mennyiségeket, valamint harmadszor az előző költségvetési években kérelmezett és odaítélt termékeket, továbbá azok tényleges felhasználását.
[…]”
8 Ugyanezen rendelet 3. cikke úgy rendelkezik, hogy a terv végrehajtásának időtartama október 1‑jétől a következő év december 31‑ig tart.
9 E rendelet 4. cikke (1a) bekezdésének negyedik albekezdése értelmében:
„Egy adott termék csak abban az esetben mobilizálható a piacon, ha az azonos csoportba tartozó, az intervenciós készletekből a 2. cikk (3) bekezdése 1. pontjának b) alpontja szerint kivonásra kerülő termék összmennyisége – beleértve a 7. cikk szerint átszállítandó mennyiségeket – vonatkozásában teljesítendő szállításokat előzőleg már maradéktalanul odaítélték. Az illetékes nemzeti hatóság tájékoztatja a Bizottságot a piaci mobilizációs eljárások megindításáról.”
A megtámadott rendelet
10 A Közösség legrászorulóbb személyeinek az intervenciós készletekből származó élelmiszerekkel történő ellátását célzó, a 2009‑es költségvetési év terhére a tagállamok rendelkezésére álló erőforrások elosztására vonatkozó éves tervet a 2008. október 3‑i 983/2008/EK bizottsági rendelettel (HL L 268., 3. o., a továbbiakban: megtámadott rendelet) fogadták el.
11 A megtámadott rendelet (4) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A 3149/92 […] rendelet 2. cikke (3) bekezdése 1. pontjának c) alpontja szabályozza, hogyan kell elosztani az erőforrásokat az intervenciós készletekből ideiglenesen hiányzó egyes termékeknek a piacon történő megvásárlása céljára. Az emberi fogyasztásra alkalmas és jelenleg az intervenciós hivatalok birtokában lévő gabonakészletek rendkívül korlátozottak, és ezek piaci eladásával kapcsolatban már intézkedéseket hoztak. Ezen túlmenően jelenleg nincs az intervenciós hivatalok birtokában rizs‑ és soványtejpor‑készlet, és 2008‑ra nem várható ezen mezőgazdasági termékek intervencióra való felajánlása. Következésképpen meg kell határozni a források elosztását, lehetővé téve a 2009‑es költségvetési évre alkalmazandó terv végrehajtásához szükséges mennyiségű gabona, sovány tejpor és rizs piacon történő megvásárlását.”
12 A megtámadott rendelet 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az élelmiszereknek az [egységes közös piacszervezésről szóló rendelet] 27. cikke szerinti, a Közösség legrászorulóbb személyei részére történő elosztását a 2009‑es év tekintetében az e rendelet I. mellékletében meghatározott éves elosztási terv szerint kell végrehajtani.”
13 A megtámadott rendelet 2. cikke értelmében „[a]z 1. cikkben említett terv végrehajtásához szükséges gabona, sovány tejpor és rizs piacon történő beszerzése céljából a tagállamoknak odaítélt források elosztását [ugyanezen rendelet] II. melléklet[e] tartalmazza.”
14 A megtámadott rendelet I. mellékletének a) pontja a terv tagállamonkénti végrehajtása céljából rendelkezésre álló pénzügyi forrásokat 496 millió euróban rögzíti.
15 A megtámadott rendelet II. melléklete a tagállamok részére az egyes termékeknek a Közösség piacán történő beszerzéséhez nyújtott források elosztását az e rendelet I. melléklete a) pontjában megállapított összeghatárokon belül 431 420 891 euróban rögzíti.
16 Az Európai Unió 2009‑es költségvetési évre vonatkozó általános költségvetését 2008. december 18‑án fogadták el (HL 2009. L 69., 1. o.). Ez utóbbi 500 millió eurós előirányzatot írt elő az Európai Közösség rászoruló személyeinek szóló élelmiszerprogramok tekintetében.
Az eljárás és a felek kérelmei
17 A Törvényszék Hivatalához 2008. december 23‑án benyújtott keresetlevelével a Németországi Szövetségi Köztársaság előterjesztette a jelen keresetet.
18 A Törvényszék Hivatalához 2009. április 6‑án érkezett beadványában az Olasz Köztársaság kérte, hogy a jelen ügybe az Európai Közösségek Bizottsága kérelmeinek támogatására beavatkozhasson.
19 A Törvényszék Hivatalához 2009. április 8‑án érkezett beadványában a Francia Köztársaság kérte, hogy a jelen ügybe a Bizottság kérelmeinek támogatására beavatkozhasson.
20 A Törvényszék Hivatalához 2009. április 14‑én érkezett beadványában a Svéd Királyság kérte, hogy a jelen ügybe a Németországi Szövetségi Köztársaság kérelmeinek támogatására beavatkozhasson.
21 A Törvényszék Hivatalához 2009. április 16‑án érkezett beadványában a Lengyel Köztársaság kérte, hogy a jelen ügybe a Bizottság kérelmeinek támogatására beavatkozhasson.
22 A Törvényszék Hivatalához 2009. május 27‑én érkezett beadványában a Spanyol Királyság kérte, hogy a jelen ügybe a Bizottság kérelmeinek támogatására beavatkozhasson.
23 A Törvényszék ötödik tanácsának elnöke 2009. június 3‑i végzésével megengedte a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, valamint a Svéd Királyság beavatkozását. E beavatkozók a megszabott határidőn belül benyújtották beadványaikat.
24 Az ötödik tanács elnöke 2009. szeptember 8‑i végzésével megengedte a Spanyol Királyság számára, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon, de mivel a Spanyol Királyság a beavatkozási kérelmét a Törvényszék eljárási szabályzata 115. cikkének 1. §‑ában említett hathetes határidő lejárta után terjesztette elő, észrevételeit a szóbeli szakasz során adhatta elő.
25 A Törvényszék elnökének határozata a jelen eljárás céljából módosította a Törvényszék ötödik tanácsának összetételét.
26 Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (ötödik tanács) a szóbeli szakasz megnyitásáról határozott.
27 A Törvényszék a 2010. szeptember 9‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előterjesztéseit és az általa feltett szóbeli kérdésekre adott válaszaikat.
28 A Németországi Szövetségi Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott rendeletet;
– a megsemmisítés joghatásait a megtámadott rendelet 2. cikkére és II. mellékletére korlátozza, és „függessze fel” ezeket;
– kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
29 A Svéd Királyság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– adjon helyt a Németországi Szövetségi Köztársaság által benyújtott keresetnek;
– „tartsa hatályban” a megsemmisített rendelet joghatásait.
30 A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– „vonatkoztasson el” a Tanács jogi szolgálatának 2008. október 17‑i véleményére vonatkozó hivatkozások összességétől;
– a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el;
– másodlagosan, korlátozza és „függessze fel” a megtámadott rendelet megsemmisítésének joghatásait;
– kötelezze a Németországi Szövetségi Köztársaságot a költségek viselésére.
31 A Francia Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– kötelezze a Németországi Szövetségi Köztársaságot a költségek viselésére.
32 Az Olasz Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– a keresetet mint elfogadhatatlant utasítsa el;
– másodlagosan, a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el;
– a megtámadott rendelet megsemmisítése esetén mondja ki, hogy e rendelet joghatásai fennmaradnak;
– kötelezze a Németországi Szövetségi Köztársaságot a költségek viselésére.
33 A Spanyol Királyság és a Lengyel Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék utasítsa el a keresetet.
A jogkérdésről
Az Olasz Köztársaság és a Lengyel Köztársaság által hivatkozott elfogadhatatlansági kifogásról
A felek érvei
34 Az Olasz Köztársaság és a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a jelen kereset elfogadhatatlan.
35 Az Olasz Köztársaság elsősorban azt állítja, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaságnak a 2009. évre vonatkozó közösségi költségvetést kellett volna vitatnia a mezőgazdasági piacokon történő vásárlásokhoz nyújtott támogatások elosztására vonatkozó részében. Mivel a megtámadott rendelet csak felosztotta e támogatásokat, az ez ellen irányuló kereset késedelmes, tehát elfogadhatatlan.
36 A Lengyel Köztársaság arra hivatkozik, hogy a jelen kereset ténylegesen a megtámadott rendelet alapjául szolgáló, az egységes közös piacszervezésről szóló rendeletben szereplő elosztási mechanizmus alapvető szabályait, valamint a 3149/92 rendeletben meghatározott éves elosztási terv kidolgozásának eljárását vitatja.
37 A Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy e két beavatkozó nem hivatkozhat ezen elfogadhatatlansági kifogásra, mivel az ítélkezési gyakorlat szerint a beavatkozók nem hozhatnak fel a kereset elfogadhatatlanságára alapított elfogadhatatlansági kifogást, ha ezt a fél nem tette meg.
A Törvényszék
38 A Törvényszék megállapítja, hogy a Bizottság nem kérte a kereset elfogadhatatlanságának megállapítását, és arra szorítkozott, hogy a kereset érdemi elutasítását kérje. Márpedig emlékeztetni kell arra, hogy az Európai Unió Bírósága alapokmánya 40. cikkének negyedik bekezdése alapján, mely ezen alapokmány 53. cikke első bekezdésének megfelelően a Törvényszék előtti eljárásra is alkalmazandó, a beavatkozási kérelem tárgya nem lehet más, mint valamelyik fél kérelmeinek támogatása. Továbbá az eljárási szabályzat 116. cikkének 3. §‑a szerint a beavatkozónak a jogvitát a beavatkozáskori állásában kell elfogadnia.
39 Ebből következik, hogy az Olasz Köztársaság és a Lengyel Köztársaság nem jogosult a kereset elfogadhatatlanságára alapított elfogadhatatlansági kifogást felhozni, a Törvényszéknek pedig nem kell megvizsgálnia az általuk hivatkozott elfogadhatatlansági jogalapokat (lásd ebben az értelemben a Bíróság C‑313/90. sz., CIRFS és társai kontra Bizottság ügyben 1993. március 24‑én hozott ítéletének [EBHT 1993., I‑1125. o.] 20–22. pontját, valamint a Törvényszék T‑290/94. sz., Kaysersberg kontra Bizottság ügyben 1997. november 27‑én hozott ítéletének [EBHT 1997., II‑2137. o] 76. pontját). Az Olasz Köztársaság és a Lengyel Köztársaság által felhozott elfogadhatatlansági kifogásokat tehát el kell utasítani.
A Bizottság arra irányuló kérelméről, hogy a Törvényszék ne vegye figyelembe az Európai Unió Tanácsa jogi szolgálatának 2008. október 17‑i véleményére vonatkozó, a keresetlevélben szereplő hivatkozásokat
40 A Bizottság arra hivatkozik, hogy a szóban forgó, az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet módosítására irányuló bizottsági javaslatra vonatkozó vélemény benyújtásához a Tanács nem járult hozzá, és azt a Törvényszék sem rendelte el. Következésképpen, az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a Törvényszéknek a keresetlevélben e véleményre vonatkozó egyetlen hivatkozást sem kell figyelembe vennie.
41 A Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy ez a vélemény, amelynek a jelen jogvita megoldása tekintetében nincs különösebb jelentősége, már egy hivatalos jelentés tárgyát alkotta, és erre a keresetlevélben csak nagyon általános módon történt hivatkozás.
42 Emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében ellentétes lenne a közérdekkel – amely megköveteli, hogy az intézmények a jogi szolgálataik által teljes függetlenség mellett adott véleményeknek hasznát vehessék – annak elfogadása, hogy az ilyen belső dokumentumokat egy jogvitában a vélemény elkészítését kérő szerven kívüli személy benyújthassa anélkül, hogy ehhez az érintett intézmény hozzájárult volna, vagy hogy ezt a bíróság elrendelte volna (a Bíróság C‑445/00. sz., Ausztria kontra Tanács ügyben 2002. október 23‑án hozott végzésének [EBHT 2002., I‑9151. o.] 12. pontja, a Törvényszék T‑44/97. sz., Ghignone és társai kontra Tanács ügyben 2000. november 8‑án hozott ítéletének [EBHT‑KSZ 2000., I‑A‑223. o. és II‑1023. o.] 48. pontja, és a Törvényszék T‑357/03. sz., Gollnisch és társai kontra Parlament ügyben 2005. január 10‑én hozott végzésének [EBHT 2005., II‑1. o.] 34. pontja).
43 Következésképpen, helyt kell adni a Bizottság arra irányuló kérelmének, hogy a Törvényszék ne vegye figyelembe a Tanács jogi szolgálatának 2008. október 17‑i véleményére vonatkozó, a keresetlevélben szereplő hivatkozásokat.
Az ügy érdeméről
A felek érvei
44 A Svéd Királyság által támogatott Németországi Szövetségi Köztársaság egyetlen jogalapra hivatkozik, amely szerint a megtámadott rendeletet az egységes közös piacszervezésről szóló rendeletnek a (18) preambulumbekezdése fényében értelmezett 27. cikke megsértésével – amely preambulumbekezdés értelmében a Közösség érdekében áll, hogy tartós alapon kezelje a különböző mezőgazdasági termékeket, amíg a készleteket a szokásos szintre csökkentik –, valamint az EK 33. és az EK 37. cikk megsértésével fogadták el. A megtámadott rendelet „elveszítette minden kapcsolatát” a közös agrárpolitikával (KAP), és valójában a szociális politika részévé vált.
45 Először is, az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke, amely az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet II. része I. címe I. fejezete II. szakaszának az „Intervencióból történő értékesítés” címet viselő IV. alszakasza részét alkotja, csak abban az esetben engedélyez kiegészítő vásárlást az élelmiszerpiacon, ha az éves terv végrehajtása során egy termék egy vagy több tagállamban ideiglenesen nem áll rendelkezésre a intervenciós készletekben a terv végrehajtásához szükséges mértékben.
46 Márpedig, először is, a megtámadott rendelet nem vonatkozik az olyan termékek vásárlására, amelyek az „intervenciós készletekből [csak] ideiglenesen hiány[oznak]”. Ugyanis, míg e feltétel megköveteli, hogy először a létező intervenciós készleteket kell elosztani, és a kiegészítő vásárlások ideiglenes és kiegészítő jellegűek, az intervenciós készletből származó élelmiszerek és az ezen felül vásárolt élelmiszerek közötti viszony megfordult, mivel ez utóbbiak aránya a terv összes mennyiségéhez viszonyítva a 2006‑os 18,06%‑ról 85,35%‑ra emelkedett 2008‑ban, és 86,98%‑ra 2009‑ben. Továbbá a Bizottságnak az intervenciós készletek alakulására vonatkozó előrejelzései szerint e helyzet tartós marad.
47 A terv 2009‑ben történő megvalósításához előirányzott költségvetést 500 millió euróra emelték, anélkül, hogy ez az összeg az előző évekhez viszonyítva igazolható lenne a tervben szereplő termékek árának emelkedésével. A Németországi Szövetségi Köztársaság kétségbe vonja a terv elfogadási eljárásának a 3149/92 rendelettel való összeegyeztethetőségét is, arra hivatkozva, hogy a terv megvalósításához előirányzott költségvetés bejelentett megemelésének alapján a Bizottság az e tekintetben előírt határnap elteltét követően felhívta a tagállamokat, hogy fontolják meg újra a terv végrehajtásához szükséges termékekre vonatkozó kérelmeiket.
48 Másodsorban, a termékek intervenciós készletekben való hiányának az „éves terv végrehajtása során” kell megmutatkoznia. A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint e feltételt úgy kell értelmezni, hogy vásárlást abban az esetben lehet előírni, ha nem állnak rendelkezésre termékek a terv éves végrehajtása során, vagy ha az éves terv kidolgozásakor megállapításra kerül, hogy a meglévő intervenciós készletek valószínűleg vagy bizonyosan nem elégségesek. Márpedig a megtámadott rendelet összegeket irányzott elő azon termékek vásárlásához, amelyek tekintetében a terv kidolgozását követően az évben semmiféle intervenciós készlet nem került előírásra.
49 Harmadsorban, az elkészült terv nem alapulhat a meglévő vagy elvárt intervenciós készletek mennyiségén, hanem csak az érintett tagállamok bejelentett szükségletein, következésképpen nem felel meg annak, ami a terv végrehajtásához „szükséges”. A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint a terv volumenét az intervenciós készletekhez kell kötni. Ily módon az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 43. cikkének g) pontja kizárólag az intervenciós készletekből származó termékek elosztását előíró 27. cikk (1) bekezdésének megfelelő éves terv kidolgozását teszi lehetővé a Bizottság számára.
50 Másodszor, a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott rendelettel elfogadott terv az EK 33. cikk egyetlen célkitűzését sem követi. A Bíróság azon ítélkezési gyakorlatára emlékeztet, miszerint valamely jogi aktus jogalapja megválasztásának olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik, ilyen elemnek számít többek között az érintett jogi aktus célja és tartalma. Véleménye szerint a szóban forgó szabályozás nem a mezőgazdasági termékek előállítására és értékesítésére vonatkozik, és nem a KAP keretében elfogadott intézkedés.
51 A Bizottság értékelésével ellentétben ugyanis az érintett terv „elveszítette minden kapcsolatát” a KAP‑pal, és különösen az EK 33. cikk (1) bekezdésének c) pontja szerinti, a piacok stabilizálására irányuló céllal. Mivel az intervenciós készletek ilyen erőteljes csökkentése következett be, és a terv elsősorban az élelmiszerek vásárlásán alapult, ez az intézkedés már nem a mezőgazdasági piac, hanem az értékesítési láncban lejjebb elhelyezkedő piac részét alkotja. A vitatott tervre csak annyiban vonatkozik az EK 33. cikk és az EK 37. cikk, amennyiben az az intervenciós mechanizmus kiegészítő eleme, mivel az elsődleges célja szociális jellegű. Márpedig a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a KAP alkalmazási köre korlátozott, amennyiben egy jogi aktus olyan joghatásokat fejt ki a mezőgazdaság tekintetében, amelyek az elsődleges célhoz viszonyítva kiegészítő jellegűek.
52 Hasonlóképpen, a Bizottság állításával ellentétben, a közösségi élelmiszersegélyezési program sem arra irányul, hogy biztosítsa a fogyasztók elfogadható ár ellenében történő ellátását az EK 33. cikk (1) bekezdése e) pontjának értelmében. Ugyanis, mivel az élelmiszereket a leginkább rászoruló személyeknek ajánlják fel, az elfogadható ár célkitűzése egyáltalán nem megvalósítható. A Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében az elfogadható ár nem azonos a lehető legalacsonyabb árral.
53 A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint állításait az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet módosításáról szóló 2008. szeptember 17‑i bizottsági tervezet is alátámasztja, amely többek között előírja a vásárlások korlátozásának feloldását az intervenciós készletek ideiglenes hiánya esetén. E módosítás a másodlagos jognak a valósághoz való igazítását jelenti, amit a Bizottság is megerősített.
54 A 3149/92 rendeletet illetően, az önmagában nem ellentétes az uniós joggal, hanem azt a magasabb rangú jogszabályok fényében kell értelmezni, amelyektől semmilyen esetben nem lehet eltérni.
55 A Svéd Királyságot illetően, ez először is azt állítja, hogy az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet főszabály szerint kizárólag az intervenciós készletek felhasználását írja elő, és a közösségi piacon történő jelentős élelmiszervásárlás e rendelet „eltorzítását” jelenti. Az élelmiszerek vásárlásának az e rendelet 27. cikke (2) bekezdésében rögzített feltételeit megszorítóan kell értelmezni, mivel kivételekről van szó.
56 Azt az időpontot illetően, amikor vásárolni lehet, a Svéd Királyság rámutat annak lehetőségére, hogy bizonyos eltérés van az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkének különböző nyelvi változatainak megfogalmazása között. A svéd változat szerint valamely termék hiányának a terv végrehajtása során kell bekövetkeznie, amely esetben elegendő az éves terv módosítása. Ezt az értelmezést e rendelkezés szövegkörnyezete és célkitűzése is alátámasztja, amely célkitűzés az intervenciós készletek hasznos felhasználása, és nem elsősorban a leginkább rászoruló személyek segítése. Továbbá a 3149/92 rendelet 4. cikke értelmében egy adott terméknek a piacon történő beszerzésére csak akkor kerülhet sor, ha az elosztandó alapvető élelmiszereket már szétosztották az intervenciós készletekből, a Közösségen belüli szállítás útján.
57 Az uniós jogalkotó soha nem akart állandó támogatási programot előírni. Épp ellenkezőleg, az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet (18) preambulumbekezdése alapján az intervenciós készletek csökkenése a terv terjedelmének csökkenését eredményezi. Ezzel szemben a szociálpolitikai célok egyértelműen kitűnnek a 3149/92 rendelet 1. és 2. cikkéből.
58 A Svéd Királyság másodsorban azt állítja, hogy az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke nem arra irányul, hogy biztosítsa a fogyasztók elfogadható ár ellenében történő ellátását az EK 33. cikk (1) bekezdésének értelmében. A piacok stabilizálására irányuló célt illetően arra emlékeztet, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy e cél a Közösség feleslegeinek csökkentésére irányuló szándékkal jár együtt. Márpedig a termékeknek a megtámadott rendeletben előírt elosztása nem minősül az e céllal történő intervenciós vásárlásokkal való szükséges kapcsolatnak. Az ellenkező értelmezés oda vezethet, hogy az EK 37. cikkre hivatkoznának minden, élelmiszerek vásárlásának támogatására irányuló szabályozás jogalapjaként.
59 Ugyancsak az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében, ha a közösségi jogi aktus vizsgálatából az derül ki, hogy az aktus kettős cél elérésére irányul vagy két összetevőt foglal magában, és ezek egyike elsődlegesnek vagy túlnyomórészt meghatározónak mutatkozik, az aktust ez utóbbira kell alapítani. A Svéd Királyság úgy ítéli meg, hogy az olyan aktus, mint a megtámadott rendelet, az EK 308. cikk alapján fogadható el.
60 A Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság és a Lengyel Köztársaság által támogatott Bizottság azt állítja, hogy a megtámadott rendelet összeegyeztethető az egységes közös piacszervezésről szóló rendelettel, valamint a 3149/92 rendelettel.
61 Először is, a Bizottság arra hivatkozik, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaságnak az EK 33. cikk értelmezésére vonatkozó érvelése nem releváns. Ugyanakkor azon kifogásra adott válaszként, miszerint a megtámadott rendelet nem követi e cikk célkitűzéseit, a Bizottság arra az ítélkezési gyakorlatra emlékeztet, amelynek értelmében valamely szabályozást akkor kell a mezőgazdaság jogterületéhez, azaz az EK 37. cikkhez kötni, amennyiben az e szabályozás által érintett termékek szerepelnek az EK‑Szerződés I. mellékletében, és amennyiben a szóban forgó jogszabály hozzájárul a KAP egy vagy több célkitűzésének eléréshez, amint az az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke által érintett termékek esetében történik.
62 Az EK 33. cikk célja ugyanis a piacok stabilizálása a termékeknek a közösségi piacon történő értékesítése és ideiglenes vásárlása által, és az arra irányul, hogy biztosítsa a fogyasztók, közöttük a leginkább rászorulók elfogadható ár ellenében történő ellátását, ez utóbbiak számára méltányos áron ajánlva fel a mezőgazdasági termékeket. A Bizottság rámutat, hogy az elosztási terv szociális célkitűzését mindig egyértelműen leszögezték az alaprendelkezések, valamint az EK 2. cikk és az EK 3. cikk, amelyek fényében a KAP‑ot értelmezni kell. E terv megtartotta kapcsolatát a KAP‑pal.
63 Másodsorban, az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkének feltételezett megsértését illetően a Bizottság azt állítja, hogy az a feltétel, hogy a termékek nem állnak rendelkezésre a intervenciós készletekben „a terv végrehajtása során” akkor teljesül, ha a termékek az éves terv végrehajtása során nem állnak rendelkezésre az intervenciós készletekben. Továbbá, a 3149/92 rendeletből, valamint az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkének szövegkörnyezetéből és célkitűzéséből az következik, hogy a készletek hiányát az éves terv elfogadásakor kell ellenőrizni. A 3149/92 rendeletnek megfelelően az elosztás programozása az előző év májusában történik (a tagállamok közlik szükségleteiket), hogy a tervet október 1‑je előtt el lehessen fogadni, amely időponttól kezdődően az végrehajtható. E rendelet 2. cikke (3) bekezdése 1. pontja c) alpontjának értelmében ugyanis a támogatást valamely terméknek az éves terv elfogadásának időpontjában megállapított ideiglenes hiánya esetén nyújtják a tagállamoknak. Egyébiránt a Németországi Szövetségi Köztársaság által a válaszban ezzel kapcsolatban kifejtett érvek ezen érvelést támasztják alá.
64 Az intervenciós készletek „ideiglenes hiánya” vonatkozásában a Bizottság osztja a Németországi Szövetségi Köztársaság álláspontját a vásárlásoknak az intervenciós készletekhez viszonyított másodlagos jellegét illetően. Ugyanakkor azt állítja, hogy e feltétel pontos meghatározásának hiányában ezt az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet célkitűzésének fényében kell értelmezni, figyelemmel arra a tényre, hogy a közhatalmi piaci beavatkozások a KAP keretében állandó eszköznek minősülnek, amely utóbbinak megfelelő értékesítési lehetőségekre van szüksége, amit a Németországi Szövetségi Köztársaság nem vitat. E lehetőségek fenntartása céljából a szóban forgó vásárlások nemcsak elfogadhatók, hanem egyenesen elengedhetetlenek. Ily módon, mivel jogilag lehetséges és ténylegesen eléggé valószínű bizonyos termékek esetében intervenciós készletek létrehozása, a Bizottságnak kellene előírnia e termékek kiegészítő vásárlását.
65 Továbbá, az „ideiglenes hiány” fogalmát több év tekintetében végzett átfogó vizsgálat kertében kell értelmezni. Ily módon, a 3149/92 rendelet 2. cikkének megfelelően, a Bizottság a terv elfogadásakor köteles figyelembe venni, hogy az előző költségvetési években az erőforrásokat mire használták fel. A Bizottságnak az e téren meglévő széles mérlegelési jogkörére tekintettel ugyanis a szóban forgó vásárlások kizárólag azon esetben tilosak, amikor egy adott termék tekintetében megszüntetik, illetve hosszú időre felfüggesztik az intervenciós mechanizmust.
66 Márpedig a megtámadott rendeletet illetően nem erről van szó. Az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkében foglalt követelmény teljesítéséhez ugyanis a Bizottságnak minden egyes termék tekintetében elkülönítve kell vizsgálnia a rendelkezésre állást, nem pedig az intervenciós készlet összessége tekintetében. Márpedig, először is, e rendelet értelmében a terv által érintett termékeket be lehet szerezni olyan kiegészítő vásárlások során, amelyekre az intervenció céljából kerül sor. Másodsorban, a különböző termékek intervenciós készleteinek szintjei nem állandóak, hanem az évek folyamán változnak. Harmadsorban, a 2009‑ben mobilizálható termékek csak rövid ideig nem álltak rendelkezésre. Továbbá az új, éppen kialakuló intervenciós készletek a 2010‑es költségvetési évre szóló éves terv nagy részét fedezhetik. Ebből következik, hogy a Bizottság joggal állapította meg, hogy e készletek hiánya csak ideiglenes volt, és előírhatta e termékeknek a közösségi piacon történő mobilizálását.
67 A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság érvelése e tekintetben ellentmondásos, és nem ad választ arra a kérdésre, hogy a létező intervenciós készletek mely szintjénél rendelheti el a kiegészítő vásárlásokat. A Németországi Szövetségi Köztársaság által hivatkozott mennyiségi elem nem következik az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet szóban forgó rendelkezéséből. Ellentétes továbbá ennek célkitűzésével, és alkalmazása során jogbizonytalansághoz vezetne. Mindenesetre a Németországi Szövetségi Köztársaság érvei nem olyan jellegűek, hogy megcáfolnák e rendelkezés Bizottság által adott értelmezését, illetve hogy vitathatóvá tennék az ezen értelmezésen alapuló megtámadott rendelet jogszerűségét. A Németországi Szövetségi Köztársaság által benyújtott féléves irat a hosszú távú előrejelzésekre vonatkozik, amelyek nem alkothatják alapját a Bizottságnak az éves tervek végrehajtására vonatkozó határozatának. Mindenesetre a megtámadott rendelet jogszerűsége értékelésének tekintetében kizárólag az elfogadása időpontjában fennálló jogi helyzet releváns.
68 A szükségesség feltételét illetően a Bizottság arra emlékeztet, hogy a 2009‑es költségvetési évre vonatkozó éves terv az uniós költségvetésben erre a célra meghatározott költségekre szorítkozik, amint azt az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke (2) bekezdésének a) pontja előírja. E rendelkezésnek megfelelően a szükségességet nem a terv volumene és az intervenciós készletek közötti viszony alapján kell értékelni, hanem a tervnek az érintett tagállamokban történő végrehajtása biztosításához szükséges mobilizációk alapján. Ily módon azt állítja, hogy azon költségvetési években, amelyek során az intervenciós készletek volumene igen jelentős volt, a terv e készleteknek csak kis részét értékesítette. Az éves tervnek ugyanis az a célja, hogy – a meghatározott költségvetési források keretében – fedezze a tagállamok bejelentett szükségleteit, figyelembe véve a leginkább rászoruló személyek számára vonatkozó legjobb becsléseket.
69 E tekintetben a Bizottság vitatja a Németországi Szövetségi Köztársaságnak a költségvetés emelésére vonatkozó érvelését, és azt állítja, a költségvetés nem elvont alapon, hanem egy bizonyos mennyiségű terméknek a piaci áron történő megvásárlásához szükséges költségek alapján kerül meghatározásra, márpedig a piaci árak jelentősen emelkedtek 2008‑ban, és jóval meghaladták az intervenciós árakat.
70 A Bizottság szerint a tervnek általában véve az intervenciós készletek ideiglenes csökkenése, vagy különösen egyes termékek hiánya okán való rövid távú csökkentése vagy megszüntetése ellentétes lenne e terv célkitűzésével. Ez ugyanis azzal a hatással járna, hogy ki kellene vonni e tervben való részvételből az ettől függő jótékonysági szervezeteket, és az elkövetkezendő években fel kellene számolni a készletek értékesítési eszközéhez kapcsolódó infrastruktúrát, amely éveket a készletek emelkedése jellemezné. Ez sértené a piac stabilizálásának, valamint a magas szintű szociális védelem biztosításának a terv által követett célkitűzését.
71 Végül a Bizottság arra hivatkozik, hogy az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet módosítására irányuló javaslata semmiféle kötelező joghatást nem keletkeztet, tehát nem alkothatja a kereset tárgyát.
72 A Svéd Királyság beavatkozási beadványára vonatkozó észrevételeiben a Bizottság vitatja azt az értelmezést, miszerint a kiegészítő vásárlások csak akkor lehetségesek, ha az intervenciós készletekben a termékek ideiglenes hiánya a terv végrehajtása során következik be. Az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke nyelvi változatainak nagy többsége inkább a Bizottság által adott értelmezés irányába mutat. Azt állítja továbbá, hogy e rendelet (18) preambulumbekezdéséből egyáltalán nem következik, hogy a jogalkotó a terv terjedelmének csökkentését írta elő a rendelkezésre álló intervenciós készletek volumenének csökkenése esetén.
73 Az Olasz Köztársaság továbbá úgy ítéli meg, hogy a C‑269/97. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2000. április 4‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑2257. o.), amelyben a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy az EK 33. cikk és az EK 37. cikk jogalapként szolgálhat egy olyan intézkedés elfogadásához, amelynek célja többek között, illetve elsődlegesen a közegészség védelme, átültethető a jelen ügyre. Az EK 2. cikk, az EK 136. cikk, valamint az EK 137. cikk rendelkezéseiből az következik, hogy az EK 33. cikk és az EK 37. cikk kizárólagos jogalapját képezheti a szociális célkitűzéssel is, illetve elsősorban ezzel rendelkező intézkedések elfogadásának, azzal a feltétellel, hogy a mezőgazdasági piac szabályozásához és az azon történő beavatkozáshoz kapcsolódó eszközök kerüljenek alkalmazásra, ami a megtámadott rendelet esetében megvalósul.
74 Az Olasz Köztársaság arra emlékeztet, hogy a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL L 209., 1. o.) előírja, hogy az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) finanszírozza a mezőgazdasági piacokat. Mivel az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke az EMGA‑nak tulajdonítja a szóban forgó piacok stabilizálása finanszírozásának feladatát, ez utóbbiak szintén a mezőgazdasági piacok stabilizálása kiadásainak minősülnek, a kijelölt szervezeteknek az intervenciós készletekből származó élelmiszerekkel a Közösség leginkább rászoruló személyei számára történő szétosztás céljából való ellátására vonatkozó általános szabályok megállapításáról szóló, 1987. december 10‑i 3730/87/EGK tanácsi rendelet (HL L 352., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 7. kötet, 318. o.) 4. cikkének megfelelően, a költségvetési hatóság által e jogcímen támogatható kiadások korlátain belül.
75 A 3730/87/EGK rendelet módosításáról szóló, 1995. október 24‑i 2535/95/EK tanácsi rendelet (HL L 260., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 18. kötet, 263. o.) első preambulumbekezdéséből az következik, hogy az intervenciós készletek rendszere fokozatos csökkentésének ellenére az uniós jogalkotó fenn akarta tartani az érintett tervet a piacon történő vásárlást „átmeneti”, tehát a készletek értékesítésével egyenértékű, ahhoz viszonyítva nem másodlagos és nem is kiegészítő intézkedésként előírva, amely továbbra is megfelel a KAP célkitűzéseinek. Valamely termék hiánya megállapításának alapján a készletek értékesítése és a piacon történő vásárlás közötti cselekvési szabadságot tehát kizárólag az a kötelezettség korlátozza, hogy először az előbbieket kell felhasználni, mielőtt az utóbbiakra sor kerülne. Ezt a következtetést a 3730/87 rendelet második preambulumbekezdése, a 3149/92 rendelet (3) preambulumbekezdése és 4. cikke, a 3149/92/EGK rendelet módosításáról szóló, 1996. február 13‑i 267/96/EK bizottsági rendelet (HL L 36., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 18. kötet, 436. o.) (3) és (4) preambulumbekezdése, valamint a 3149/92/EGK rendelet módosításáról szóló, 2007. szeptember 28‑i 1127/2007/EK bizottsági rendelet (HL L 255., 18. o.) (5) preambulumbekezdése is megerősíti.
76 Az Olasz Köztársaság szükségesnek minősít minden olyan vásárlást, amelynek célja a tervben előirányzott azon szükségletek kielégítése, amelyek előzetesen nem elégíthetők ki az intervenciós készletek felhasználásával. E feltétel azonban nem kapcsolódik egy felhasználható minimális készlet meglétéhez, és még kevésbé azon tényhez, hogy ez a minimum több, mint a piacon vásárolt mennyiség.
77 Valamely terméknek az éves terv végrehajtása során fennálló hiányát illetően az Olasz Köztársaság azt állítja, hogy az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke így került megfogalmazásra, mivel csak ekkor kell elvégezni a szükséges vásárlásokat a piacon, ami megfelel a 3149/92 rendelet 3. cikkének is. A vásárlásokra tehát kizárólag akkor kerülhet sor, ha a készletek hiánya a terv végrehajtása során megerősítést nyer. A terv végrehajtásának időszakára történő ezen hivatkozás nem akadályozza meg a készletek elégtelenségének előzetes értékelését, mivel ez elengedhetetlen a vásárlásokra szánt költségvetési felosztás meghatározásához. Ezt a 267/96 rendelet (1) preambulumbekezdése megerősíti.
78 A Francia Köztársaság a megtámadott rendelet célkitűzésére hivatkozik, amely a fogyasztók elfogadható ár ellenében történő ellátásának biztosítása, amit a Németországi Szövetségi Köztársaság vitat. E rendelet ugyanis, akár bizonyos pénzösszeg ellenében, akár ingyenesen, pontosan arra irányul, hogy biztosítsa a leginkább rászoruló személyek tekintetében az egyetlen elfogadhatónak minősíthető árat, különösen, ha ezen ár globálisan kerül figyelembevételre azon árakkal, amelyeket ez utóbbiak fizettek a szokásos elosztási rendszerben vásárolt élelmiszerekért.
79 Azt állítja továbbá, hogy a KAP a Közösségnek az EK 3. cikk (1) bekezdésében felsorolt cselekvései részét alkotja, amelyek végrehajtásának többek között azt kell lehetővé tennie – az EK 2. cikknek megfelelően –, hogy a Közösség egészében elő lehessen mozdítani a magas szintű szociális védelmet. A Bíróság már megállapította, hogy a KAP céljainak megvalósítása – különösen a közös piacszervezések keretében – nem lehet ellentétes a közérdek által meghatározott olyan követelményekkel, mint a fogyasztók, illetve az emberek és az állatok életének és egészségének védelme. A leginkább rászoruló személyeknek nyújtott támogatás is közérdek által meghatározott követelmény.
80 Az intervenciós készletek hiányának ideiglenes jellegét illetően a Francia Köztársaság azt állítja, hogy e készletek igénybevételének csökkenése csak az utóbbi két évben, azaz 2008‑tól kezdődően volt jelentős.
81 A Lengyel Köztársaság arra hivatkozik, hogy mivel az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkében foglalt kifejezések nem pontosak, és általános jellegűek, a Bizottság széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik az élelmiszerek piacon történő vásárlása feltételeinek tekintetében. Mindenesetre e cikk egyetlen megfelelő értelmezésének a 3149/92 rendelet által adott értelmezés minősül. Ezzel szemben, ha el kellene fogadni a Németországi Szövetségi Köztársaság azon érvelését, amely a piacon történő vásárlásnak a megtámadott rendeletben rögzített részére vonatkozik, ez olyan új feltételt ad az elosztási mechanizmushoz, amelyet mindezidáig az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet nem írt elő. Továbbá, a Bizottságnak a KAP‑ra vonatkozó széles mérlegelési jogköre keretében valamely, e területen elfogadott intézkedésnek csak a nyilvánvalóan nem megfelelő jellege érinthetné ezen intézkedés jogszerűségét.
82 Ami közelebbről a termékek ideiglenes hiányának feltételét illeti, ez nem a szóban forgó intézkedés múltjára, hanem annak „belátható jövőjére” vonatkozik. Ily módon, az arra vonatkozó bizonyosság hiányában, hogy a készletek nem töltődnek fel a „belátható jövőben”, e feltétel továbbra is teljesül.
83 A KAP célkitűzéseit illetően a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében ezeket az Uniónak az EK 2. cikkben meghatározott általános szociális és gazdasági célkitűzéseire, az aktuális gazdasági és szociális helyzetre, valamint a folyamatosan változó körülményekre figyelemmel kell értelmezni. Márpedig a Németországi Szövetségi Köztársaság által javasolt értelmezés nem felel meg e kritériumoknak. Többek között nem veszi figyelembe a mezőgazdaság helyzetének az Unió legutóbbi bővítéseit követő alapvető változásait.
84 A Lengyel Köztársaság szerint a KAP‑nak az EK 33. cikk (1) bekezdésében felsorolt célkitűzéseit két egyenértékű csoportba lehet sorolni, az első a mezőgazdaság fejlődésének biztosítására és a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának fenntartására, a második pedig az ellátás hozzáférhetőségének biztosítására és az elfogadható árak biztosítására irányul, és elsősorban az élelmiszerek fogyasztóinak szól. . A Lengyel Köztársaság e tekintetben úgy ítéli meg, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság tévesen közelíti az elfogadható ár fogalmát a piaci ár fogalmához, mivel az előbbit az adott ügy sajátos körülményeire figyelemmel kell értelmezni, tehát nem mindig azonos az utóbbival. Továbbá a Németországi Szövetségi Köztársaság tévesen értelmezte a Bíróságnak az elfogadható ár fogalmára vonatkozó ítélkezési gyakorlatát, mivel ez nem a leginkább rászoruló személyekből álló fogyasztók csoportjára vonatkozik.
85 Végül a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy az elosztási mechanizmus keretében felhasznált mezőgazdasági termékek, származási helyüktől függetlenül, csökkentik a piacon a termékfelesleget, ami hozzájárul a piac stabilizálásához és az agrárágazatban dolgozó személyek jövedelmének emelkedéséhez.
86 A tárgyaláson a Spanyol Királyság a leginkább rászoruló személyek számára történő élelmiszerosztás intézkedése stabilitásának követelményét hangsúlyozta, kiemelve, hogy a kiegészítő vásárlások nélkülözhetetlenek voltak ezen intézkedés több éven keresztül történő fenntartásához és megfelelő működéséhez. Ugyanis a terv végrehajtásához anyagi és emberi erőforrások kizárólag azokban az években történő rendelkezésre bocsátása, amelyekben a készletek felesleget mutatnak, meglehetősen nehéz lenne pénzügyi és funkcionális szempontból. Továbbá ezen intézkedés nem csupán szociális jellegű, mivel nemcsak a leginkább rászoruló személyek javát szolgálja, hanem a mezőgazdasági‑élelmiszeripari piacét is, a maga egészében.
87 A Németországi Szövetségi Köztársaság úgy ítéli meg, hogy a fenti 73. pontban hivatkozott Bizottság kontra Tanács ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló üggyel ellentétben – amelyre az Olasz Köztársaság hivatkozik – a jelen ügyben a megtámadott rendelet célja nem mezőgazdasági termékek előállítása és értékesítése, hanem a rendelet 90%‑ban azon mezőgazdaságitermék‑vásárlásokra vonatkozik, amelyekre a KAP eszközeihez viszonyítva teljesen függetlenül került sor. A Németországi Szövetségi Köztársaság vitatja az Olasz Köztársaság azon érvelését, miszerint az élelmiszersegélyezés a KAP egyik állandó céljává vált, mivel ez összeegyeztethetetlen a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztást rögzítő szabályokkal. Továbbá valamely, a KAP‑ba tartozó intézkedés minősítése nem igazolható arra hivatkozva, hogy ez de iure abból következik, hogy a vonatkozó forrásokat az EMGA‑ra ruházták.
88 A Németországi Szövetségi Köztársaság azt is hangsúlyozza, hogy a 2535/95 rendelet nem releváns a jelen ügyben, és az Olasz Köztársaság következtetése nem ennek első preambulumbekezdése utolsó részére vonatkozik. Az 1127/2007 rendelet pedig a magasabb rangú jogszabályok értelmezését nem befolyásolhatja. Végezetül, a 3730/87 rendelet nem értelmezhető úgy, mintha az élelmiszerprogram keretében már előírná az intézkedések kiterjesztését.
89 A Francia Köztársaságnak azon érvelését illetően, hogy a megtámadott rendeletben megvalósulnak‑e a KAP célkitűzései, a Németországi Szövetségi Köztársaság hangsúlyozza, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében a piac stabilizálásának célkitűzése a kereslet és a kínálat közötti egyensúly létrehozásának felel meg, oly módon, hogy a szóban forgó intézkedéseknek hozzá kell járulniuk a közös piac működéséhez, ami nem történik meg a megtámadott rendeletben előírt vásárlások esetében. Továbbá az a maximális ár, amely megkövetelhető az élelmiszerellátás tekintetében, kizárólag a teljesített kiadások függvényében számítható ki, tehát nem valósíthatja meg az elfogadható árak biztosítására irányuló célkitűzést. Egyébiránt e célkitűzés a megtámadott rendelet jogalapját képező aktusok egyikében sem kerül említésre, sem közvetlenül, sem közvetetten.
90 A Németországi Szövetségi Köztársaság vitatja a Francia Köztársaságnak a készletek hiánya ideiglenes jellegére vonatkozó elemzését is, és azt állítja, hogy a 20–30%‑os részt kitevő, a piacon történő vásárlásokat jelentősnek kell tekinteni, következésképpen az ellátási nehézségek már legalább négy éve fennállnak.
91 A Bizottságnak a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatából következő széles mérlegelési jogkörét illetően, amelyre a Lengyel Köztársaság hivatkozik, a Németországi Szövetségi Köztársaság szerint az nem érinti egy adott intézkedés célkitűzéseinek értelmezését, következésképpen a jelen ügyet sem.
92 A termékek ideiglenes hiányának kritériumát illetően a Németországi Szövetségi Köztársaság úgy ítéli meg, hogy kapcsolat van e hiány és a kiegészítő vásárlások értéke között, mivel egy ilyen program nem alapulhat egy meglehetősen hosszú időn keresztül emelkedő vásárlásokon, amelyek az utóbbi két évben szinte az ellátmányok egészét jelentették. E jelleg értékelése során teljesen helyénvaló figyelembe kell venni a múltat.
93 A Németországi Szövetségi Köztársaság az Európai Közösségek Számvevőszéke 6/2009. sz. „Az Európai Unió élelmiszersegélye a szociálisan rászorulóknak: a célkitűzések, az alkalmazott eszközök és módszerek értékelése” című különjelentésére hivatkozik, amelyben a Számvevőszék megállapította, hogy egy élelmiszersegélyezési program politikailag minden bizonnyal kívánatos mint szociális intézkedés, ugyanakkor az nem egyeztethető össze a KAP rendelkezéseivel és finanszírozásával. A Számvevőszék kétségeit fejezte ki e programnak a piac szabályozásához való hozzájárulását illetően is.
A Törvényszék álláspontja
94 Előzetesen az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet, a 3149/92 rendelet és a megtámadott rendelet közötti kapcsolatot kell pontosítani.
95 Először is a megtámadott rendelet bevezető hivatkozásaiból az következik, hogy ezt az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet alapján fogadták el, különösen 43. cikkének g) pontja alapján, ugyanezen rendelet 4. cikkével összefüggésben, mivel e két utóbbi cikk hivatkozik arra, hogy a Bizottság fogadja el az alkalmazásra vonatkozó szabályokat az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkének (1) bekezdésében előírt éves terv kidolgozása tekintetében, valamint e cikkek utalnak a Bizottság által követendő eljárásra.
96 Továbbá a megtámadott rendelet 1. cikkéből az következik, hogy az élelmiszereknek az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke szerinti, a Közösség legrászorulóbb személyei részére történő elosztását az éves elosztási terv szerint kell végrehajtani.
97 Másodsorban a megtámadott rendelet és a 3149/92 rendelet közötti kapcsolatot illetően hangsúlyozni kell, hogy ez utóbbi rendelet által a Bizottság számos olyan szabályt rögzített, amelyek meghatározzák az egységes közös piacszervezésről szóló rendeleten alapuló hatáskörei gyakorlásának feltételeit.
98 Ily módon az éves terv elfogadása során a Bizottságnak a 3149/92 rendeletet is tiszteletben kellett tartania. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a megtámadott rendelet (1) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A […] 3149/92[…] rendelet 2. cikkével összhangban, a Bizottságnak el kell fogadnia egy, a 2009‑es költségvetési év erőforrásaiból finanszírozandó szétosztási tervet. A terv különösen megállapítja az intézkedést alkalmazó minden egyes tagállamra vonatkozóan a terv ráeső részének végrehajtására rendelkezésre álló maximális pénzügyi forrásokat, valamint az intervenciós hivatalok birtokában lévő készletekből kivonandó minden egyes típusú termék mennyiségét.”
99 Ebből következik, hogy a megtámadott rendelet jogszerűségét egyfelől az ennek jogalapjául szolgáló, az egységes közös piacszervezésről szóló rendeletre, másrészt pedig a 3149/92 rendeletre figyelemmel kell értékelni.
100 E két utóbbi rendelet rendelkezéseinek esetleges összeütközése esetén emlékeztetni kell arra, hogy a jogszabályi hierarchia tiszteletben tartása elvének értelmében a végrehajtási rendelet nem térhet el az általa végrehajtott jogi aktus szabályaitól (lásd a Törvényszék T‑219/04. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2007. május 3‑án hozott ítéletének [EBHT 2007., II‑1323, o] 66. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
101 Mindenesetre meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben a felek nem azt állítják, hogy bármiféle összeegyeztethetetlenség van az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet és a 3149/92 rendelet között, hanem mindegyikük másképpen értelmezi az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkét.
102 A jelen ügy kimenetele tehát az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkének értelmezésétől függ, amelynek elsőbbséget kell biztosítani.
103 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a másodlagos uniós jog valamely értelmezésre szoruló rendelkezését lehetőség szerint úgy kell értelmezni, hogy a Szerződés rendelkezéseivel összeegyeztethető legyen. Ezenkívül egy végrehajtási rendeletet lehetőség szerint úgy kell értelmezni, hogy összeegyeztethető legyen az alaprendelet rendelkezéseivel (a Bíróság C‑90/92. sz. Dr. Tretter‑ügyben 1993. június 24‑én hozott ítéletének [EBHT 1993., I‑3569. o.] 11. pontja és C‑61/94. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1996. szeptember 10‑én hozott ítéletének [EBHT 1996., I‑3989. o.] 52. pontja).
104 Következésképpen az egységes közös piacszervezésről szóló rendeletet a Szerződésnek a KAP‑ra – amelybe e rendelet illeszkedik – vonatkozó releváns rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni.
105 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi (lásd a Bíróság C‑17/03. sz., VEMW és társai ügyben 2005. június 7‑én hozott ítéletének [EBHT 2005., I‑4983. o.] 41. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
106 Egyébiránt, mivel valamely rendeletnek, és különösen annak egyik rendelkezésének nyelvtani és történeti értelmezése nem teszi lehetővé, hogy megállapítsák annak pontos hatályát, a kérdéses rendelkezést mind annak célja, mind pedig annak általános rendszere alapján kell értelmezni (lásd ebben az értelemben a Bíróság C‑68/94. és C‑30/95. sz., Franciaország és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1998. március 31‑én hozott ítéletének [EBHT 1998., I‑1375. o.] 168. pontját és a Törvényszék T‑102/96. sz., Gencor kontra Bizottság ügyben 1999. március 25‑én hozott ítéletének [EBHT 1999., II‑753. o.] 148. pontját).
107 A megtámadott rendelet jogszerűségét tehát ezen elvek fényében kell vizsgálni.
– Az azon alapuló egyetlen jogalapról, hogy a megtámadott rendeletet feltételezetten az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet, és különösen ennek 27. cikke megsértésével fogadták el
108 Amint az az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet (10) preambulumbekezdéséből is következik, az intervenciós vásárlások a KAP‑nak a mezőgazdasági piacok stabilizálására, valamint a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítására irányuló egyik eszközét képezik. Az állami intervenciót jelenleg szabályozó rendelkezéseket az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet II. része I. címének I. fejezete tartalmazza. Az így létrejött intervenciós készletek értékesítésének egyik eszköze ugyanezen rendelet 27. cikkének értelmében e készletek kiosztása a leginkább rászoruló személyek számára.
109 E tekintetben e rendelkezés történeti szövegkörnyezetére kell emlékeztetni.
110 A Közösség leginkább rászoruló személyei számára történő élelmiszerosztás intézkedését a 3730/87 rendelet vezette be. E rendelet (3) preambulumbekezdéséből különösen az következett, hogy „a Közösségnek – a különböző mezőgazdasági termékek intervenciós készletei révén – megvannak a lehetséges eszközei ahhoz, hogy jelentősen hozzájáruljon a leginkább rászoruló polgárok jólétéhez”, illetve „a Közösség érdekében áll, hogy a [KAP] célkitűzéseivel összhangban tartós alapon kihasználja az ebben rejlő lehetőséget, amíg a készleteket a megfelelő intézkedések bevezetésével a szokásos szintre csökkentik”.
111 A KAP több egymást követő reformját követően az intervenciós készletek fokozatosan csökkentek, és egyre több lett az olyan időszak, amikor ezek a készletek szűkösek voltak, vagy nem is léteztek. Ezenkívül a 3730/87 rendeletet a 2535/95 rendelet módosította. E rendelet bizonyos feltételek mellett bevezette egyes termékek piacon történő mobilizálásának lehetőségét.
112 A 2535/95 rendelet első preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„mivel a 3730/87[…] rendelet által előírt […] rendelkezések az állami készletek – az intervenciós hivatalok általi felvásárlás eredményeképpen kialakuló – hozzáférhetőségén alapulnak […]; mivel az élelmiszer‑ellátás éves tervének végrehajtását [helyesen: elfogadását és végrehajtását] megnehezítheti bizonyos alapvető termékek időszakos hiánya az év során; mivel valószínű, hogy ez a veszély növekedni fog a piacok hatékonyabb irányításának érdekében tett intézkedésekből és a termelésnek a kereslethez való igazításából eredően; mivel ilyen körülmények között, valamint annak elkerülése érdekében, hogy az ellátási programok végrehajtása [helyesen: elfogadása és végrehajtása] veszélybe kerüljön – átmeneti intézkedésként –, megfelelőnek tűnik a közösségi piacon az érintett termékek mobilizálási lehetőségéről szóló rendelkezések megalkotása, olyan feltételek mellett, amelyek nem ássák alá az intervencióból származó termékekkel történő ellátás elvét [helyesen: , sem pedig a közösségi költségvetésben e célra kijelölt előirányzatok keretét nem lépik túl];”.
113 A 3730/87 és a 2535/95 rendeletből következő rendelkezést megismétli az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke, amely rendelet (18) preambulumbekezdése arra emlékeztet, hogy „[a] Közösségnek – a különböző mezőgazdasági termékek intervenciós készletei révén – megvannak a lehetséges eszközei ahhoz, hogy jelentősen hozzájáruljon a leginkább rászoruló polgárainak jólétéhez”, megállapítva, hogy „[a] Közösség érdekében áll, hogy tartós alapon kihasználja az ebben rejlő lehetőséget, amíg a készleteket a megfelelő intézkedések bevezetésével a szokásos szintre csökkentik”. Ugyanezen preambulumbekezdésből az következik, hogy a 3730/87 rendelet e szellemben vezette be a Közösség leginkább rászoruló személyei számára történő élelmiszerosztás „szociális intézkedését”, amelyet fenn kell tartani, és bele kell építeni az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet keretébe.
114 Amint az a fenti 3. pontban is felidézésre került, az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke az e rendelet II. része I. címe I. fejezete II. szakaszának az „Intervencióból történő értékesítés” címet viselő IV. alszakaszának részét alkotja. E cikk, amelynek címe „A Közösség leginkább rászoruló személyei részére történő élelmiszerosztás”, (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy az intervenciós készletekből származó termékeket az éves terv szerint az egyes kijelölt szervezetek rendelkezésére kell bocsátani. Ugyanezen cikk (2) bekezdésének a) pontja előírja, hogy valamely termék akkor mobilizálható a közösségi piacon, ha az „(1) bekezdésben említett éves terv végrehajtása során egy vagy több tagállamban ideiglenesen nem áll rendelkezésre a közösségi intervenciós készletekben a terv végrehajtásához szükséges mértékben, és amennyiben a költségek a közösségi költségvetésben erre a célra meghatározott határokon belül maradnak”.
115 Következésképpen e rendelkezést az intervenciós készletek hasznos felhasználását előíró intézkedésként kell értelmezni.
116 Meg kell állapítani, hogy a jelen jogvita egy két szakaszt előíró szabályozás alkalmazásának keretébe illeszkedik. Az elsődleges szakasz, az állami intervenció szakasza egyértelműen követi a KAP‑nak az EK 33. cikk (1) bekezdésében előírt célkitűzéseit, különösen a piac stabilizálásának célkitűzését. Az ezt követő szakasz az így létrejött intervenciós készletek értékesítésének szakasza, amely értékesítésnek egyik módja a termékek szétosztása a leginkább rászoruló személyek számára. Ez a szétosztás szociális célt valósít meg, amely csak másodlagos lehet, és valamiképpen kiegészítő jellegű a KAP elsődleges célkitűzéseihez viszonyítva, és főszabály szerint tehát csak a felesleges készletek határain belül kerülhet rá sor, figyelemmel arra, hogy „a [KAP] célkitűzéseivel összhangban” áll „tartós alapon kihasznál[ni] az ebben rejlő lehetőséget, amíg a készleteket […] a szokásos szintre csökkentik”.
117 A kiegészítő vásárlások lehetőségét illetően a 2535/95 rendelet első preambulumbekezdéséből az következik, hogy ezen intézkedést azért fogadták el, mert „az élelmiszer‑ellátás éves tervének végrehajtását megnehezítheti bizonyos alapvető termékek időszakos hiánya az év során”, és mert „ilyen körülmények között, valamint annak elkerülése érdekében, hogy az ellátási programok elfogadása és végrehajtása veszélybe kerüljön – átmeneti intézkedésként – [szükséges volt] a közösségi piacon az érintett termékek mobilizálási lehetőségéről szóló rendelkezések megalkotása”. Ezzel szemben ugyanezen preambulumbekezdés előírja, hogy ezt „olyan feltételek mellett” kell végrehajtani, „amelyek nem ássák alá az intervencióból származó termékekkel történő ellátás elvét, sem pedig a közösségi költségvetésben e célra kijelölt előirányzatok keretét nem lépik túl”.
118 A fentiekből egyértelműen következik, hogy ezen intézkedés létrehozásának indoka az intervenciós készletek meglétében és az ezeknek a leginkább rászoruló személyek számára történő szétosztására vonatkozó éves tervben rejlik. Következésképpen az éves terv és az ez által meghatározott kiegészítő vásárlások célja nem az, amint azt a Bizottság állítja, hogy fedezzék a tervben érintett tagállamok bejelentett szükségleteit, hanem az, hogy a létező intervenciós készletek volumeneit kiosszák a leginkább rászoruló személyek között.
119 Ily módon az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkének (1) bekezdése elrendeli, hogy rendelkezésre kell bocsátani az „intervenciós készletekből származó termékeket”, míg (2) bekezdésének a) pontja értelmében egy termék akkor mobilizálható a piacon, ha az az „éves terv végrehajtása során [...] ideiglenesen nem áll rendelkezésre a közösségi intervenciós készletekben”. Ez azt jelenti, hogy e termékek kiegészítő vásárlása az intervenciós készletek termékei szétosztásának szabálya alóli kivételként került előírásra. Ezt az intézkedést tehát, mint kivételt, megszorítóan kell értelmezni. Ezen intézkedés semmiképpen nem emelhető a szabály szintjére.
120 Az „éves terv végrehajtása során [...] ideiglenesen nem áll rendelkezésre” fogalmának megszorító értelmezését az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke (2) bekezdésének a) pontjában szereplő kiegészítő előírás is megköveteli, amelynek értelmében valamely termék csak az éves „terv végrehajtásához szükséges mértékben mobilizálható a piacon, és amennyiben a költségek a közösségi költségvetésben erre a célra meghatározott határokon belül maradnak”.
121 E rendelkezésből az következik, hogy valamely termék csak akkor vásárolható a piacon, ha annak ideiglenes hiánya az éves terv végrehajtása során merül fel. E rendelkezés azt is feltételezi, hogy egy éves tervet és a végrehajtásához előírt költségvetést az esetleges mobilizáció előtt fogadták el.
122 Az nem vitatott, amint a Bizottság állítja, hogy gyakorlati alkalmazási okokból, és pontosan azért, hogy el lehessen fogadni a tervet és a végrehajtásához előírt költségvetést, a Bizottságnak a terv elfogadása időpontjában ismernie kell a kiegészítésként azért vásárolandó termékek mennyiségét, mert ezek hiányoznak az intervenciós készletekből. Ez ugyanis az egyetlen lehetséges és a 3149/92 rendeletnek megfelelő eljárási mód.
123 A 3149/92 rendelet 1. cikke értelmében az érintett tagállamok legkésőbb a terv végrehajtásának időszakát megelőző május 31‑én értesítik a Bizottságot szükségleteikről. Ugyanezen rendelet 2. cikke értelmében a Bizottság ugyanezen évben október 1‑je előtt éves tervet fogad el, amely – többek között – meghatározza „az éves terv elfogadásának időpontjában az intervenciós hivatalok kezelésében lévő készletekből ideiglenesen hiányzó egyes termékeknek a Közösség piacán történő megvásárlásához [a tagállamoknak] nyújtott támogatást”.
124 E rendelkezések ugyanakkor nem értelmezhetők úgy, hogy ezek lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy a tervet az adott évben létező, illetve becsült intervenciós készletek volumenétől függetlenül határozza meg. Ily módon, ha a támogatások meghatározása céljából figyelembe is kell vennie a tagállamok által kért mennyiségeket, az intervenciós készletekből hiányzó mennyiségeket, valamint az előző költségvetési években kérelmezett, odaítélt és ténylegesen felhasznált termékeket [a 3149/92 rendelet 2. cikke (3) bekezdése c) pontjának második albekezdése], nem haladhatja meg a magasabb szintű jogszabályban, nevezetesen az egységes közös piacszervezésről szóló rendeletben rögzített korlátokat.
125 A Bizottságra ugyanis éppen a terv elfogadásakor hárul annak felelőssége, hogy a terv volumenét az intervenciós készletek volumenéhez igazítsa. Ennek keretében tagadhatatlanul rendelkezik az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkének (2) bekezdése által számára biztosított mozgástérrel, ez azonban nem vezethet e rendelkezés kivételes jellegének figyelmen kívül hagyásához. Mivel az intervenciós készleteket ugyanis úgy kell felfogni, mint amelyek olyan állandó intézményt alkotnak, amelynek csak a volumene változik a piac mozgása és az állami intervenciók szerint, az „ideiglenesen nem áll rendelkezésre” kifejezést nem lehet úgy értelmezni, hogy ez bizonyos számú hónapra vagy évre utal, hanem csak úgy, mint amely az intervenciós készletekből származó termékek szétosztásának szabálya alóli kivételt jelez. A kiegészítő vásárlások volumene arányainak ily módon tükrözniük kell ezen intézkedésnek az éves terv teljes volumeneihez viszonyított kivételes jellegét, amely intézkedésnek célja mindössze azon hiányok pótlása, amelyeknek a készletek állása szerint a terv végrehajtása során kell mutatkozniuk. Ellenkező esetben felcserélődne a szabály és a kivétel.
126 E következtetés a 3149/92 rendelet egyetlen rendelkezésével sem ellentétes. Egyébiránt megfelel a 2535/95 rendelet első preambulumbekezdése megfogalmazásának, amely bevezette a kiegészítő vásárlások lehetőségét, és amelynek értelmében ezen rendelkezést azért kellett előírni, hogy az ellátási programok elfogadása és végrehajtása ne kerüljön veszélybe.
127 A jelen ügyben a megtámadott rendeletben a Bizottság a 2009‑es év tekintetében meghatározta az élelmiszereknek a leginkább rászoruló személyek részére történő elosztásának éves tervét, amely rendelet keretében, a II. mellékletben, a tagállamok részére az egyes termékeknek a piacon történő beszerzéséhez nyújtott forrásokat összességében 431 420 891 euróban határozta meg, ami a 496 millió eurós tervnek mintegy 89,98%‑a (a megtámadott rendelet I. mellékletének a) pontja).
128 Meg kell állapítani, hogy a megtámadott rendeletben szereplő éves terv elsődleges célkitűzése nem az intervenciós készletek értékesítése volt, hanem a tervben érintett tagállamok bejelentett szükségleteinek fedezése.
129 Egyébiránt a válasz mellékleteiből az következik, hogy azt követően, hogy a Bizottság elnöke bejelentette, hogy a leginkább rászoruló személyek számára történő élelmiszerosztás programja tekintetében előírt költségvetést két harmadával megemelik, a Bizottság felhívta az érintett tagállamokat, hogy vizsgálják felül a 2009‑es költségvetési év tekintetében bejelentett szükségleteiket, és ezeket 2008 augusztusának vége előtt, azaz a 3149/92 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében előírt határidőt követően közöljék vele.
130 E körülményekre figyelemmel a 2009‑es költségvetési évre vonatkozó éves terv nem minősíthető összeegyeztethetőnek az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkével a fent adott értelmezésben.
131 E következtetést a Bizottság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság vagy a Lengyel Köztársaság egyetlen érve sem teszi vitathatóvá.
132 A Bizottság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság és a Lengyel Köztársaság elsősorban azt állítják, hogy a terv rövid távú csökkentése vagy megszüntetése egyes termékeknek az intervenciós készletekben mutatkozó ideiglenes csökkenése vagy hiánya okán ellentétes a terv célkitűzésével, mivel ez azzal a hatással járna, hogy ki kellene vonni e tervből az ettől függő jótékonysági szervezeteket, és az elkövetkezendő években fel kellene számolni a készletek értékesítési eszközéhez kapcsolódó infrastruktúrát, amely éveket a készletek emelkedése jellemezne. Ez ellentétes lenne a KAP célkitűzéseivel, és lehetetlenné tenné a programnak a magas szintű szociális védelem biztosítására irányuló célkitűzéshez való hozzájárulását.
133 Ezen érvelés nem fogadható el. Először is meg kell állapítani, hogy a leginkább rászoruló személyek számára történő élelmiszerosztás éves tervének kidolgozása a jelen kereset keretében nem vitatott. Márpedig az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke értelmében e terv elsődleges célja az intervenciós készletekből származó termékek elosztása, és nem a programban részt vevő jótékonysági szervezetek szükségletei fedezésének stabilitása. Másodsorban az ügy irataiból és a fenti megfontolásokból az következik, hogy a megtámadott rendeletben a 2009‑es költségvetési év tekintetében megállapított terv nem csak elveszítette kapcsolatát a rendelkezésre álló intervenciós készletek volumeneivel, hanem támogatásokat írt elő a kiegészítő vásárlások tekintetében, az előző három évi költségvetéseknél jóval magasabb költségvetés keretében. E körülményekre figyelemmel lehetetlen azt megállapítani, hogy a megtámadott rendelet célja az érintett program stabilitásának biztosítása volt.
134 A Bizottság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság és a Lengyel Köztársaság azon érvelései, amelyek szerint az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke és a megtámadott rendelet a KAP‑nak az EK 33. cikk (1) bekezdésében előírt célkitűzéseit követik, még helytállónak feltételezve is ezeket, nem olyan jellegűek, hogy megcáfolhatnák azt a következtetést, miszerint a megtámadott rendelet, amint az a fenti megfontolásokból is következik, sérti az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkét, amelynek jogszerűsége egyébként a jelen kereset keretében nem vitatott.
135 A jelen ügyben nem releváns az az ítélkezési gyakorlat, amelyre a Bizottság, az Olasz Köztársaság, a Lengyel Köztársaság és a Németországi Szövetségi Köztársaság azzal kapcsolatban hivatkozott, hogy valamely intézkedésnek az általa követett célkitűzésekhez viszonyítva mi a megfelelő jogalapja. A jelen ügy ugyanis nem valamely aktus jogalapja kiválasztásának kérdésére vonatkozik.
136 Végül, az Olasz Köztársaság által hivatkozott, a 3149/92 rendeletet módosító rendeletek, nevezetesen a 267/96 rendelet és az 1127/2007 rendelet preambulumbekezdéseinek azon különböző szövegrészeit illetően, amelyek azon okból nem kerültek figyelembevételre az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkének fenti értelmezése során, mivel ezek előírják, hogy a kiegészítő vásárlás kizárólag a csökkenő volumenű intervenciós készletekből származó termékek hiányától függ, meg kell állapítani, hogy ezek nem olyan jellegűek, hogy vitathatóvá tegyék az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkének a Törvényszék által adott értelmezését. Az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkének értelmezését ugyanis nem határozhatják meg ennek végrehajtása céljából elfogadott alacsonyabb rangú jogszabályok.
137 A fentiekre figyelemmel meg kell állapítani, hogy a megtámadott rendeletet az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikkének megsértésével fogadták el.
– Az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet 27. cikke megsértésének következményeiről
138 Amennyiben a Törvényszék a keresetnek helyt ad, a Svéd Királyság által támogatott Németországi Szövetségi Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék éljen azon hatáskörével, hogy úgy dönt, megsemmisítésének joghatásait a megtámadott rendelet 2. cikkére és II. mellékletére korlátozza, és „függessze fel” ezeket, hogy el lehessen kerülni azt, hogy ez a megsemmisítés hatással legyen a tervnek a jótékonysági szervezetek javára történő végrehajtására a 2009‑es költségvetési év során, illetve – amennyiben a Törvényszék a költségvetési év végét követően hozna döntést – hogy utólagosan legyen hatással.
139 Ugyanezt kéri az Olasz Köztársaság és a Lengyel Köztársaság által támogatott Bizottság.
140 Először is meg kell állapítani, hogy a Svéd Királyság által támogatott Németországi Szövetségi Köztársaság e megfogalmazás által valójában a megtámadott rendelet részleges megsemmisítését kéri, nevezetesen 2. cikkéét és II. mellékletéét.
141 Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy a jelen ügyben nem a leginkább rászoruló személyek javára szóló források odaítélési mechanizmusának jogszerűsége vitatott, hanem az a tény, hogy a 2009‑es költségvetési év tekintetében a megtámadott rendeletben megállapított terv elsősorban a termékeknek a piacon történő kiegészítő vásárlásán alapul. A fenti 137. pontban levont következtetésre figyelemmel következésképpen csak az e vásárlásokhoz nyújtott támogatásokat előíró rendelkezéseket, nevezetesen a megtámadott rendelet 2. cikkét és II. mellékletét kell megsemmisíteni.
142 Másodsorban meg kell állapítani, hogy a megtámadott rendelet részleges megsemmisítése olyan időpontban történik, amikor főszabály szerint már az összes támogatás kifizetésre került. E körülményekre figyelemmel, és hogy el lehessen kerülni, hogy a megsemmisítés visszaható hatálya az e támogatásban részesülő tagállamok tekintetében visszatérítési kötelezettséget keletkeztessen, a Törvényszék azon hatáskörével kell élni, hogy megjelölheti a megsemmisített aktus véglegesnek tekintendő joghatásait.
143 A jelen ügy sajátos körülményeire figyelemmel tehát meg kell semmisíteni a megtámadott rendelet 2. cikkét és II. mellékletét, és azt a döntést kell hozni, hogy e részleges megsemmisítés nem érinti a már kifizetett támogatások érvényességét.
A költségekről
144 Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a Németországi Szövetségi Köztársaság kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségeinek viselésén kívül az ez utóbbi részéről felmerült költségek viselésére.
145 Ezen túlmenően az eljárási szabályzat 87. cikkének 4. §‑a alapján az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket. Következésképpen a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság, a Lengyel Köztársaság és a Svéd Királyság maga viseli saját költségeit.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (ötödik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Közösség legrászorulóbb személyeinek az intervenciós készletekből származó élelmiszerekkel történő ellátását célzó, a 2009‑es költségvetési év terhére a tagállamok rendelkezésére álló erőforrások elosztására vonatkozó terv elfogadásáról szóló, 2008. október 3‑i 983/2008/EK bizottsági rendelet 2. cikkét és II. mellékletét megsemmisíti.
2) A 983/2008 rendelet 2. cikkének és II. mellékletének megsemmisítése nem érinti a már kifizetett támogatások érvényességét.
3) Az Európai Bizottság maga viseli saját költségeit, valamint a Németországi Szövetségi Köztársaság részéről felmerült költségeket.
4) A Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság, a Lengyel Köztársaság és a Svéd Királyság maga viseli saját költségeit.
Prek
Soldevila Fragoso
Frimodt Nielsen
Kihirdetve Luxembourgban, a 2011. április 13‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
* Az eljárás nyelve: német.
Top