TROISIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 16371/18
Ali AARRASS
contre la Belgique
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant le 7 septembre 2021 en une Chambre composée de :
Georgios A. Serghides, président,
Paul Lemmens,
Dmitry Dedov,
Georges Ravarani,
Anja Seibert-Fohr,
Peeter Roosma,
Andreas Zünd, juges,
et de Milan Blaško, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 29 mars 2018,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Vu les commentaires soumis par l’organisation non gouvernementale Redress que le président de Section avait autorisée à intervenir dans la procédure en tant que tierce partie (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 3 a) du règlement de la Cour),
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Le requérant, M. Ali Aarrass, est un ressortissant belgo-marocain né en 1962. Il a été représenté devant la Cour par Me D. Alamat et Me N. Cohen, avocats exerçant à Bruxelles. Il a élu domicile chez ses représentants.Les circonstances de l’espèce
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.Faits à l’origine de la requête
3. Le requérant naquit à Melilla (Espagne) en 1962 et sa naissance fut enregistrée au Maroc. Il vint s’établir en Belgique en 1978 où il obtint la nationalité belge.
4. Le 1er avril 2008, il fut arrêté à Melilla en raison d’un mandat d’arrêt international émis par les autorités marocaines afin d’être jugé au Maroc pour des délits d’association de malfaiteurs, appartenance à bande terroriste, et réalisation d’actions terroristes qui porteraient atteinte à l’ordre public.
5. Le 25 novembre 2009, l’extradition vers le Maroc fut accordée par les autorités espagnoles. Le 10 février 2010, le tribunal constitutionnel espagnol rejeta le recours d’amparo formé par le requérant. Après avoir en vain sollicité l’indication de mesures provisoires par la Cour en application de l’article 39 de son règlement, le requérant s’adressa au Comité des droits de l’homme des Nations Unies qui demanda, le 26 novembre 2010, qu’il soit provisoirement sursis à l’extradition du requérant. Le 14 décembre 2010, le requérant fut extradé vers le Maroc et immédiatement incarcéré dans l’attente de son procès.
6. Entretemps, la requête no 15832/10 introduite par le requérant devant la Cour contre l’Espagne avait été déclarée irrecevable par décision du 11 mai 2010 et une seconde demande d’indication de mesures provisoires avait été rejetée.
7. Le requérant fut condamné à douze ans d’emprisonnement par la cour d’appel de Rabat le [1er octobre 2012]. Il fut incarcéré à la prison de Salé puis transféré en 2016 à la prison de Tiflet II dans la région de Rabat.
8. En septembre 2012, le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la torture et autres peines cruels, inhumains ou dégradants reçut des autorités marocaines l’autorisation de rendre visite au requérant qui soutenait que les éléments de preuve retenus à l’appui de sa condamnation avaient été extorqués sous la torture. La communication du Rapporteur spécial au Gouvernement marocain, qui concluait que les traces observées sur le corps du requérant et analysées par un médecin légiste indépendant, étaient compatibles avec ses allégations, fut rendue publique en août 2013.
9. Entre 2010 et 2013, les conseils du requérant interpellèrent à plusieurs reprises les autorités marocaines en vain pour dénoncer les conditions d’emprisonnement du requérant (isolement, conditions de détention inhumaines et dégradantes – absence de contact avec sa famille, cellule sans matelas, alimentation insuffisante, pas d’accès aux soins).
10. Les conseils du requérant adressèrent également des demandes écrites aux ministres belges successifs des Affaires étrangères pour que le requérant obtienne la protection consulaire des autorités consulaires belges au Maroc. Ces demandes furent refusées au motif que la Belgique appliquait le droit coutumier consulaire international en vertu duquel un État ne peut exercer sa protection diplomatique au profit de l’un de ses nationaux à l’égard d’un État dont celui-ci est également le ressortissant.
11. Le 5 août 2013, le ministre belge des Affaires étrangères approcha son homologue marocain dans le cadre d’une démarche humanitaire à la suite d’une grève de la faim du requérant.
12. Le 28 août 2013, le Groupe de travail des Nations Unies sur la détention arbitraire rendit un avis dans le cas du requérant (no 25/2013). Il estima que la détention et la condamnation du requérant étaient fondées sur des aveux obtenus sous la torture, et pria le Gouvernement marocain de bien vouloir procéder à la libération immédiate du requérant.
13. Le 6 novembre 2013, le requérant cita l’État belge devant le président du tribunal de première instance de Bruxelles afin qu’il lui soit ordonné de lui apporter sa protection consulaire et/ou de s’assurer que son intégrité physique et psychologique soit sauve. Par ordonnance du 3 février 2014, le président du tribunal, siégeant en référé, estima qu’il était sans juridiction pour ordonner à l’État d’exercer la « protection diplomatique » en faveur du requérant, celle-ci ne concernant pas les droits subjectifs du requérant. En ce qui concerne la « protection consulaire », le président considéra que l’article 36 § 1 de la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires (paragraphe 24 ci-dessous) ne conférait au requérant que des droits subjectifs à exercer à l’encontre de l’État de résidence, donc le Maroc. En revanche, les agents consulaires belges tiraient de l’article 36 § 1 de la Convention de Vienne le droit de communiquer avec le requérant, et ce droit pouvait se transformer en obligation si une violation de la Convention européenne des droits de l’homme était alléguée et portée à leur connaissance. Jugeant avérées les allégations de traitements inhumains et dégradants au vu des rapports fournis à l’appui de la demande et considérant que le requérant avait un droit subjectif à ne pas subir de tels traitements, le président enjoignit l’État belge de lui apporter sa protection consulaire, en ce sens qu’il devait être accordé au requérant la possibilité de communiquer avec le consul belge sur place s’il en faisait la demande.
14. Le 4 mars 2014, l’ambassade de Belgique à Rabat sollicita les autorités marocaines pour que le requérant soit autorisé à communiquer avec le consul de Belgique. Cette démarche se heurta au refus des autorités marocaines de créer un précédent contraire à la pratique du Maroc de ne pas apporter d’assistance consulaire à ses ressortissants détenus dans l’État de leur autre nationalité.
15. Le 19 mai 2014, le Comité contre la torture des Nations Unies adopta une décision dans le cadre de la communication no 477/2011 dont l’avait saisi le requérant, aux termes de laquelle il estimait que ce dernier avait en effet été condamné sur la base d’un dossier constitué essentiellement d’aveux obtenus par les autorités marocaines sous la torture lors de sa garde à vue et rétractés ultérieurement.
16. Dans des constatations adoptées le 21 juillet 2014, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies constata, à propos de la communication no 2008/2010 dont l’avait saisi le requérant, que l’Espagne avait enfreint ses obligations au titre du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du fait de l’extradition du requérant vers le Maroc sans évaluation suffisante du risque de torture et de mauvais traitements auquel il était exposé.
17. Par un arrêt du 9 septembre 2014, rendu en référé, la cour d’appel de Bruxelles confirma l’ordonnance précitée (paragraphe 13 ci-dessus), et ordonna à l’État belge, sous peine d’astreinte, de requérir de l’État marocain de permettre aux autorités consulaires belges au Maroc de rendre visite au requérant et de s’entretenir avec lui. Elle jugea que même s’il fallait lire dans l’article 5 de la Convention de Vienne sur les relations consulaires (paragraphe 24 ci-dessous) une faculté discrétionnaire laissée à chaque État signataire la faculté de prêter secours et assistance à ses ressortissants, cette faculté se transformait en obligation lorsqu’un ressortissant subissait dans un autre État des atteintes graves à son intégrité physique et morale réprimées par le jus cogens et les conventions internationales auxquelles cet État avait adhéré. Le pouvoir discrétionnaire cédait alors le pas devant l’obligation de mettre en œuvre les moyens dont disposait cet État pour tenter de mettre un terme à ces atteintes. En l’espèce, les conditions de détention du requérant dans les prisons marocaines étaient manifestement contraires au jus cogens de ne pas subir des traitements inhumains et dégradants et à l’article 3 de la Convention. En vertu de l’article 1 de la Convention, l’État pouvait exercer sa juridiction à l’extérieur de ses propres frontières. Il en était ainsi en l’espèce, les agents consulaires belges présents au Maroc ayant un pouvoir discrétionnaire d’accorder ou non une protection consulaire au requérant. La cour d’appel conclut que les articles 5 et 36 de la Convention de Vienne sur les relations consulaires requéraient que l’État belge prête son assistance consulaire au requérant, en exigeant des autorités marocaines le respect de l’article 36 § 1 c) de cette convention. La circonstance que le requérant possédait également la nationalité marocaine ne justifiait pas qu’il en fût autrement.
18. Entre 2014 et 2017, les autorités belges contactèrent en vain, par notes verbales et entretiens téléphoniques, leurs homologues marocains sollicitant de pouvoir rendre visite au requérant, tantôt dans le cadre de la protection consulaire, tantôt dans le cadre d’une démarche humanitaire. À une occasion, en octobre 2015, une visite de membres de la Commission nationale marocaine des droits de l’homme et d’un médecin put être organisée et la sœur du requérant put lui rendre visite à l’hôpital.
19. Le 29 septembre 2017, la Cour de cassation belge cassa l’arrêt de la cour d’appel, considérant que, si la convention de Vienne reconnaissait en faveur de l’État d’envoi et de ses ressortissants des droits, elle n’imposait pas à l’État d’envoi l’obligation de prêter l’assistance consulaire à l’un de ses ressortissants. Dès lors, les juges d’appel avaient fait de la Convention de Vienne une interprétation ne pouvant raisonnablement fonder leur décision, rendue en référé, d’obliger l’État belge à exercer l’assistance consulaire plutôt que d’autres formes d’intervention, dans une situation où l’un de ses ressortissants subissait des atteintes graves à son intégrité physique ou morale ou endurait des traitements réprimés par des dispositions impératives du droit international général. La Cour de cassation renvoya la cause devant la cour d’appel de Liège. La procédure y est encore pendante.Faits postérieurs à l’introduction de la requête
20. Le 2 avril 2020, le requérant arriva à fond de peine. Il fut escorté jusqu’à l’ambassade belge à Rabat par l’administration pénitentiaire marocaine, instructions ayant été données de lui délivrer un passeport provisoire de trois mois. Entre-temps, le 20 mars 2020, le Maroc avait décrété l’état d’urgence en raison de la crise sanitaire. En raison de la fermeture des frontières marocaines, le requérant fut contraint de rester au Maroc.
21. Le 22 avril 2020, le requérant introduisit une requête unilatérale pour obliger l’État belge à agir en faveur de son rapatriement. Le même jour, le président du tribunal de première instance francophone de Bruxelles déclara l’action non fondée. Le 24 avril 2020, la cour d’appel de Bruxelles, statuant sur requête unilatérale, condamna l’État belge à considérer le rapatriement du requérant comme prioritaire et à entreprendre toutes les démarches nécessaires afin de favoriser le retour le plus rapide possible du requérant en Belgique, sous peine d’une astreinte de 5 000 euros (EUR) par jour de retard, avec un maximum de 15 000 EUR.
22. Le jour même, les autorités belges transmirent aux autorités marocaines une liste des nationaux belges bloqués au Maroc en raison de la crise sanitaire et dont la Belgique voulait assurer un retour immédiat pour des motifs humanitaires, sur laquelle le nom du requérant figurait. Les autorités marocaines firent toutefois obstacle à l’embarquement du requérant sur les vols vers la Belgique.
23. Le 15 juillet 2020, le requérant put finalement embarquer vers la France d’où il rejoignit la Belgique le jour même.Le droit international pertinent
24. Les dispositions pertinentes de la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires se lisent comme suit :
Article 5. Fonctions consulaires
« Les fonctions consulaires consistent à :
a) Protéger dans l’État de résidence les intérêts de l’État d’envoi et de ses ressortissants, personnes physiques et morales, dans les limites permises par le droit international ;
[...]
e) Prêter secours aux ressortissants, personnes physiques et morales, de l’État d’envoi ».
Article 36. Communication avec les ressortissants de l’État d’envoi
« 1. Afin que l’exercice des fonctions consulaires relatives aux ressortissants de l’État d’envoi soit facilité :
[...]
c) Les fonctionnaires consulaires ont le droit de se rendre auprès d’un ressortissant de l’État d’envoi qui est incarcéré, en état de détention préventive ou toute autre forme de détention, de s’entretenir et de correspondre avec lui et de pourvoir à sa représentation en justice. Ils ont également le droit de se rendre auprès d’un ressortissant de l’État d’envoi qui, dans leur circonscription, est incarcéré ou détenu en exécution d’un jugement. Néanmoins, les fonctionnaires consulaires doivent s’abstenir d’intervenir en faveur d’un ressortissant incarcéré ou mis en état de détention préventive ou toute autre forme de détention lorsque l’intéressé s’y oppose expressément.
2. Les droits visés au paragraphe 1 du présent article doivent s’exercer dans le cadre des lois et règlements de l’État de résidence, étant entendu, toutefois, que ces lois et règlements doivent permettre la pleine réalisation des fins pour lesquelles les droits sont accordés en vertu du présent article ».Le droit interne pertinent
25. Par une loi du 9 mai 2018, un article 79 fut inséré dans le code consulaire, ainsi formulé :
« Ne peuvent prétendre à l’assistance consulaire les Belges qui possèdent aussi la nationalité de l’État dans lequel l’assistance consulaire est demandée, lorsque le consentement des autorités locales est requis. »
Selon les travaux préparatoires de cette disposition, « la reconnaissance d’un droit subjectif dans le chef d’un binational belge [...] générerait des obligations dans le chef de l’autorité consulaire belge, dont l’accomplissement dépendrait essentiellement du bon vouloir d’autorités étrangères, un élément sur lequel la Belgique n’a pas de contrôle » (exposé des motifs, Doc. parl., Chambre, 2017-18, no 54-2989/001, p. 9). Il était toutefois précisé que « la limitation de l’assistance consulaire à un binational dans l’État dont il possède également la nationalité, n’exclut [...] aucunement la possibilité pour le poste consulaire ou diplomatique d’octroyer l’assistance humanitaire si elle constate que les droits de l’homme du binational ne sont pas respectés » (ibid., p. 10).
26. Par un arrêt no 117/20 du 24 septembre 2020, la Cour constitutionnelle rejeta le recours en annulation de cet article 79 introduit par le requérant.
27. La loi du 25 mars 2021 modifiant le code consulaire en ce qui concerne l’assistance consulaire aux personnes bénéficiant d’un statut de réfugié ou apatride attribué par la Belgique et aux personnes avec plusieurs nationalités a remplacé les termes de l’article 79 comme suit :
« Les Belges qui possèdent aussi la nationalité de l’État dans lequel l’assistance consulaire est demandée peuvent également prétendre à l’assistance consulaire, sauf lorsque le consentement des autorités locales est requis. »
Selon les travaux préparatoires de cette disposition, l’article 79 du Code consulaire dans sa formulation initiale « [avait] souvent été interprété comme un refus automatique de porter assistance aux bipatrides dans le pays de leur autre nationalité, ce qui [était] regrettable. Cette exclusion automatique [avait] généré un sentiment d’injustice dans le chef de nombreux binationaux et [devait] donc être corrigé » (déclaration de M. Cogolati, co-auteur de la proposition de loi, Doc. parl., Chambre, 2020‑2021, no 55-1180/004, p. 57).
GRIEFS
28. Invoquant les articles 1er et 3 de la Convention, le requérant se plaint que l’État belge a enfreint l’obligation positive qu’il avait de lui accorder la protection consulaire pour tenter de mettre un terme aux atteintes graves à l’intégrité physique et morale qu’il a subies lors de son incarcération au Maroc.
EN DROIT
29. Le requérant se plaint que l’État belge n’a pas pris les mesures adéquates pour le protéger des mauvais traitements et des actes de torture qu’il subissait en prison au Maroc. Il invoque les articles 1er et 3 de la Convention qui sont ainsi libellés :
Article 1
« Les Hautes Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis au titre I de la (...) Convention. »
Article 3
« Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. »
30. Le Gouvernement soulève une exception d’irrecevabilité du fait du non-épuisement des voies de recours internes, étant donné que la procédure initiée par le requérant en 2013 afin de faire condamner l’État belge à lui accorder la protection consulaire est encore pendante devant les juridictions nationales (paragraphe 19 ci-dessus).
31. Le requérant s’oppose à cette thèse. Il soutient qu’il a dûment soumis les griefs portés devant la Cour devant les juridictions internes et que la poursuite de la procédure ne peut être assimilée en l’espèce à une voie de recours utile qu’il devrait épuiser.
32. La Cour constate qu’au moment où il a introduit sa requête devant la Cour, et alors qu’il était encore incarcéré au Maroc, le requérant avait saisi les juridictions internes en référé et invoqué les griefs qu’il a ensuite portés devant elle. La décision favorable de la cour d’appel de Bruxelles a toutefois été cassée par la Cour de cassation et l’affaire a été renvoyée devant la cour d’appel de Liège devant laquelle la procédure est pendante.
33. La Cour n’aperçoit rien dans l’argumentation du Gouvernement de nature à démontrer que la poursuite de la procédure constitue pour le requérant une voie de recours effective et appropriée qui doive encore être épuisée avant qu’elle puisse se prononcer. Cette procédure est une procédure en référé, qui ne permet aux juges que de statuer au provisoire, sans se prononcer sur le fond du litige. Le requérant étant sorti de prison et revenu en Belgique, il n’est plus exposé à la situation qu’il demandait aux juridictions internes de redresser. Une éventuelle décision en référé favorable ne présente donc plus pour lui aucune utilité.
34. Eu égard à ce qui précède, la Cour estime qu’il y a lieu de rejeter l’exception préliminaire soulevée par le Gouvernement.
35. Le Gouvernement invite ensuite la Cour à déclarer la requête irrecevable au motif que le requérant ne relevait pas de la juridiction de la Belgique. Cela résulte, selon lui, de la conception essentiellement territoriale de la juridiction telle que la Cour l’a énoncée dans Banković et autres c. Belgique et autres [GC] ((déc.), [GC], no 52207/99, CEDH 2001‑XII). La juridiction de la Belgique ne pouvait être étendue du fait des actes ou omissions de ses agents consulaires en poste au Maroc étant donné que ni l’État belge ni ses agents consulaires ne s’étaient engagés dans l’assistance consulaire du requérant. Une telle extension n’aurait de toute façon pas été possible en raison de l’attitude de l’État marocain. La circonstance que les autorités belges ont approché leurs homologues marocains dans le cadre d’une démarche humanitaire en faveur du requérant relevait de leur seule discrétion et ne saurait être interprétée comme une décision d’intervenir pour assurer la protection consulaire du requérant.
36. Le requérant estime que la position de l’État belge repose sur une approche arbitraire de l’intervention diplomatique en vue de protéger les droits fondamentaux de ses ressortissants. Le Gouvernement est, selon lui, contradictoire puisqu’il reconnaît avoir agi à des fins humanitaires, tout en refusant de qualifier cette action d’intervention entraînant une quelconque obligation à son égard. Selon le requérant, la juridiction de la Belgique résulte en tout état de cause de son lien de rattachement personnel avec ce pays.
37. La Cour n’estime pas nécessaire d’examiner la question de la juridiction de la Belgique, la requête de toute manière étant irrecevable pour les motifs suivants.
38. La présente affaire pose la question de savoir si l’État belge avait l’obligation positive d’accorder son assistance consulaire au requérant pour empêcher la matérialisation du risque de mauvais traitement durant son incarcération au Maroc. Le Gouvernement fait valoir qu’au regard du droit belge en vigueur à l’époque des faits litigieux, l’octroi de l’assistance consulaire à un binational n’était pas possible (paragraphe 25 ci‑dessus) et que cette non-extension trouvait justification tant dans la Convention de Vienne sur les relations consulaires que dans les principes de droit international de réciprocité et de non-ingérence. En tout état de cause, une telle intervention a été rendue impossible en raison de l’attitude du Maroc.
39. Selon la partie intervenante Redress, si les États peuvent disposer d’une certaine discrétion quant à la question d’octroyer ou non leur protection pour prévenir la violation de droits de l’homme, cette discrétion doit en tout cas être soumise à un contrôle très strict quand il s’agit de prévenir des violations de normes de jus cogens, dont l’interdiction de la torture. Un refus de protection dans un tel cas pourrait s’avérer difficile à concilier avec les obligations découlant de la Convention.
40. La Cour note que la thèse du requérant consiste à assimiler le refus des autorités belges de lui accorder l’assistance consulaire à une violation de l’obligation de ne pas l’exposer à des mauvais traitements conformément à l’article 1er combiné avec l’article 3 de la Convention (El-Masri c. l’ex‑République yougoslave de Macédoine [GC], no 39630/09, § 198, CEDH 2012 ; voir aussi, Al-Adsani c. Royaume-Uni [GC], no 35763/97, §§ 59-61, CEDH 2001‑XI). La Cour ne juge pas nécessaire de trancher cette question – ni celle de l’obligation alléguée de l’État belge de faire bénéficier le requérant de la protection diplomatique – dans la mesure où contrairement au postulat sur lequel repose la thèse du requérant, les autorités belges ne sont pas restées passives ou indifférentes. Au contraire, elles ont, en pratique, à plusieurs reprises et notamment après l’ordonnance du président du tribunal de première instance de Bruxelles du 3 février 2014 (paragraphe 13 ci‑dessus), effectué des démarches auprès des autorités marocaines, soit sur une base diplomatique soit pour des motifs humanitaires, pour faire évoluer la situation du requérant (paragraphes 11, 14 et 18 ci-dessus). Il est vrai que ces efforts n’ont pas abouti et ne semblent pas avoir eu d’impact sur les conditions de détention du requérant. Toutefois, comme le fait valoir le Gouvernement, cette situation résulte non pas de l’inertie des agents consulaires belges en poste au Maroc mais du refus qu’ont systématiquement opposé les autorités marocaines, qui exerçaient un contrôle exclusif sur la personne du requérant, de créer un précédent contraire à la pratique du Maroc de ne pas autoriser l’assistance consulaire à un détenu marocain par un État dont ce détenu aurait également la nationalité.
41. Eu égard aux considérations qui précèdent, la Cour estime que, à supposer qu’une obligation positive d’intervenir puisse être déduite de l’article 1er combiné avec l’article 3 de la Convention, la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 30 septembre 2021.
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Milan Blaško Georgios A. Serghides
Greffier Président
Full & Egal Universal Law Academy