Communiquée le 19 juin 2018
DEUXIÈME SECTION
Requête no 28566/17
Seyit Ali ABLAK
contre la Turquie
introduite le 31 mars 2017
EXPOSÉ DES FAITS
Le requérant, M. Seyit Ali Ablak, est un ressortissant turc né en 1977 et détenu à Batman. Il a été représenté devant la Cour par son épouse, Mme A. Ablak.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
Le 3 janvier 2017, le requérant, alors enseignant, fut arrêté parce qu’il était soupçonné d’être membre de l’organisation terroriste appelée FETÖ/PDY (« Organisation terroriste guleniste/Structure d’État parallèle »).
Le 10 janvier 2017, il fut traduit devant le 2e juge de paix de Batman qui ordonna son placement en détention provisoire. Le juge estima qu’il existait des preuves concrètes montrant l’existence de forts soupçons que l’intéressé avait commis l’infraction reprochée. Il motiva la détention par l’existence d’un risque de fuite, et considéra que la détention était une mesure proportionnée, compte tenue de l’importance de l’affaire et de la peine encourue. Enfin il estima qu’une mesure de contrôle judiciaire serait insuffisante.
Le 17 janvier 2017, le 1er juge de paix de Batman rejeta l’opposition formée par le requérant, reprenant pour l’essentiel la motivation de la décision attaquée.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
Les dispositions constitutionnelles régissant l’organisation judiciaire :
Article 138
« Dans [l’exercice de] leurs fonctions, les juges sont indépendants ; ils statuent, selon leur intime conviction, conformément à la Constitution, à la loi et au droit.
Nuls organe, autorité, poste ou personne ne peut donner d’ordres ou d’instructions aux tribunaux et aux juges dans l’exercice de leur pouvoir juridictionnel, ni leur adresser de circulaires, ni leur faire de recommandations ou suggestions.
On ne peut ni poser de questions, ni organiser de discussions, ni faire de déclarations d’aucune sorte à l’Assemblée législative en rapport avec l’exercice du pouvoir juridictionnel dans le cadre d’un procès en cours.
Les organes du législatif et de l’exécutif ainsi que l’administration sont tenus de se conformer aux décisions des tribunaux ; ces organes ou l’administration ne peuvent en aucune manière changer ces décisions ou en retarder leur exécution. »
Article 139
« Les juges et procureurs sont irrévocables et ne peuvent, sauf consentement de leur part, être mis à la retraite avant l’âge prévu par la Constitution; ils ne peuvent pas être privés de leurs traitements, indemnités et autres droits relevant de leur statut, même en cas de suppression d’un tribunal ou d’un poste.
Sont réservées les exceptions concernant ceux qui ont été condamnés pour une infraction nécessitant la révocation de la profession, ceux dont il est définitivement établi qu’ils sont dans l’incapacité de remplir leurs fonctions pour raisons de santé et ceux dont le maintien au sein de la profession a été jugé indésirable. »
Les mêmes principes d’indépendance du pouvoir judiciaire et d’inamovibilité des juges sont consacrés à l’article 140 de la Constitution.
Les principes constitutionnels d’indépendance sont repris dans la législation : il est, entre autres, précisé dans la loi no 2802 sur les juges et les procureurs que les juges exercent leurs fonctions conformément au principe d’indépendance des tribunaux et d’inamovibilité des juges, et qu’aucun organe, autorité ou individu ne peut donner d’ordres ou de directives aux tribunaux concernant l’exercice du pouvoir juridictionnel. La législation énonce clairement que tout acte portant atteinte à l’autonomie et à l’indépendance des tribunaux et des juges est interdit. De plus, l’article 277 du code pénal érige en infraction toute tentative d’« influence de personnes dotées de compétences judiciaires ».
Article 142
« L’établissement, les fonctions et compétences, le fonctionnement et les procédures des tribunaux sont régies par la loi. »
Article 159
(tel qu’il était en vigueur à l’époque des faits)
« Le Haut conseil des juges et procureurs est établi et exerce ses fonctions conformément aux principes d’indépendance des tribunaux et de garantie des juges.
Le Haut conseil des juges et procureurs compte au total vingt-deux membres (...) ; il est composé de trois chambres.
Le ministre de la Justice est le président du Conseil. Le sous-secrétaire du ministère de la Justice est un membre d’office. Quatre membres titulaires du Conseil, dont les qualifications sont précisées par la loi, sont nommés par le Président de la République parmi le personnel enseignant dans les branches juridiques de l’enseignement supérieur professeurs et/ou parmi les avocats ; trois membres (...) sont nommés par l’Assemblée générale de la Cour de cassation parmi les membres de cette cour ; deux membres (...) sont nommés par l’Assemblée générale du Conseil d’État parmi ses membres ; un membre (...) est nommé par l’Assemblée générale de l’Académie de justice de Turquie parmi ses membres ; sept membres (...) sont élus parmi des juges et des procureurs civils de premier grade (...) de l’ordre judiciaire ; trois membres (...) sont élus parmi des juges et des procureurs de premier grade (...) de l’ordre administratif, pour une durée de quatre ans. Les membres dont le terme est arrivé sont rééligibles. (...) »
Par une loi du 21 janvier 2017, le « Haut Conseil des juges et magistrats » devint le « Conseil des juges et procureurs » (« HSK »).
Le Conseil des juges et procureurs décide principalement de l’admission à la fonction des magistrats, de leur nomination et de leur mutation et de leur promotion ainsi que des sanctions disciplinaires.
Les juges de paix statuant en matière pénale ont été établis par la loi no 6545 du 18 juin 2014, entrée en vigueur le 28 juin 2014, modifiant l’article 10 de la loi no 5235 sur l’organisation judiciaire. Les tribunaux d’instance pénale ont été supprimés et leurs compétences en matière de mesures préventives, au stade de l’enquête, ont été attribuées aux juges de paix.
L’article 10 de la loi no 5235 sur l’organisation judiciaire (tel que modifié par l’article 34 de la loi no 6545) peut se lire comme suit en ses parties pertinentes :
« Sous réserve des cas de compétences complémentaires attribuées par la loi, les juges de paix sont institués pour prendre, au cours des enquêtes, les décisions devant être prises par un juge, adopter des actes et pour examiner les oppositions formées contre ceux-ci.
Plusieurs juges de paix peuvent être institués dans les endroits où la charge de travail l’exige. Dans ce cas, les juges de paix se voient attribuer chacun un numéro. Les juges affectés à la fonction de juge de paix ne peuvent être affectés, par les commissions de la justice de la juridiction judiciaire, à d’autres tribunaux ou tâches. (...) »
Selon la motivation générale de la loi no 6545, telle que présentée à l’Assemblée nationale par la Direction de la législation, le remplacement des tribunaux d’instance pénale par des juges de paix visait d’une part à mettre fin à la dualité des juridictions pénales de premier degré (tribunal d’instance pénale et tribunal correctionnel) et d’autre part une spécialisation en matière de mesure préventive. Les tribunaux d’instance pénale étaient en charge d’une quantité importante de tâches variées, en plus de leur fonction de jugement. Les tâches en question n’étant pas prises en considération pour l’avancement des juges, elles étaient considérées comme travail accessoire, et ne faisaient pas à ce titre, l’objet d’un examen attentif. Les juges de paix ont donc été créés pour prendre, au stade de l’enquête, les décisions devant être prises par un juge. De cette manière, il était visé de permettre une spécialisation concernant les mesures préventives et d’assurer une protection plus efficace des droits et libertés fondamentaux.
Selon la motivation spécifique de la disposition modifiant l’article 10 de la loi sur l’organisation judiciaire, l’absence d’un juge spécialement en charge des mesures préventives donnait lieu à des pratiques différentes et des dysfonctionnements. Par ailleurs, l’insuffisance des motifs dans les décisions relatives aux mesures préventives, l’absence d’une application uniforme entre les juridictions et le fait pour le juge ayant décidé du placement en détention de statuer ensuite sur le fond de l’affaire faisaient l’objet de vives critiques. La création des juges de paix permettrait avant tout une spécialisation et une harmonisation dans la mise en œuvre des mesures préventives. Avec cette disposition, il était donc visé d’atteindre, avec le temps, une norme dans les décisions relatives aux mesures préventives, à travers tout le pays, en assurant une interaction entre les juges de paix.
La Cour constitutionnelle s’est prononcée sur la question de l’indépendance et de l’impartialité des juges de paix, à plusieurs reprises, soit dans le cadre d’un recours en annulation soit dans le cadre de recours individuels.
Par un arrêt du 22 mai 2015, la Cour constitutionnelle, siégeant en assemblée plénière, rejeta le recours en annulation de l’article 10 de la loi no 5235 sur l’organisation judiciaire ainsi que le recours en annulation des alinéas a) et b) du 3e paragraphe de l’article 268 du code de procédure pénale, introduit par le 1er juge de paix d’Eskişehir. À l’appui de l’exception d’inconstitutionnalité, l’intéressé affirmait que le sort des enquêtes pénales conduites en Turquie était dorénavant laissé à l’initiative du pouvoir politique à travers un nombre limité de juge de paix, et alléguait une atteinte au principe de juge naturel ainsi qu’à l’indépendance de la justice.
La Cour constitutionnelle releva que les juges de paix avaient été institués en vertu de l’article 142 de la Constitution, pour que les décisions devant être prises par un juge au stade de l’enquête, le soient par des juges spécialisés. Elle rappela ensuite l’objectif recherché par la création des juges de paix tel qu’expliqué dans la motivation de la loi no 6545.
La Cour constitutionnelle expliqua ensuite que le principe du juge naturel ne pouvait être interprétée comme interdisant à une juridiction nouvellement crée ou à un juge récemment désigné au sein d’une juridiction existante, de statuer sur une affaire relative à une infraction commise avant la création ou la désignation en question. À condition qu’il ne soit pas limité à un évènement, à une personne ou à un groupement, le fait pour une juridiction récemment créée ou un juge récemment désigné de connaître d’un litige antérieur à sa création ou son désignation, ne constituait pas une atteinte au droit au juge naturel. La haute juridiction souligna qu’admettre le contraire aurait pour conséquence de rendre impossible la création de nouvelles juridictions dans un pays. Relevant que la règle attaquée avait été appliquée, à la suite de son entrée en vigueur, à tous les litiges relevant de son champ d’application, la Cour constitutionnelle considéra que la règle en question n’était pas contraire au principe de juge naturel.
Pour autant que l’indépendance et l’impartialité des juges de paix étaient remises en question, la Cour constitutionnelle, s’appuyant sur la jurisprudence de la Cour, releva que les juges de paix étaient désignés – comme tous les autres juges – par le Conseil des juges et procureurs, et qu’ils disposaient des garanties reconnues aux magistrats par l’article 139 de la Constitution, que les juges de paix ne se trouvaient pas dans une situation différente des autres magistrats quant à la question de l’indépendance, et releva l’absence d’élément pour emporter la conviction que leur garantie d’indépendance s’en trouvait diminuée.
La Cour constitutionnelle ajouta qu’on ne saurait affirmer le manque d’impartialité objective des juges de paix, compte tenu des dispositions constitutionnelles et législatives relatives à l’indépendance des juges et des garanties assurant leur indépendance et leur impartialité. La haute juridiction considéra que les juges de paix disposaient de garanties suffisantes pour agir en toute impartialité dans l’exercice de leurs fonctions. Par ailleurs, si le manque d’impartialité du juge était établi au moyen de preuves concrètes, objectives et probantes, il existait des règles procédurales l’empêchant de connaître de l’affaire.
Quant à l’exception d’inconstitutionnalité liée au recours en opposition, selon laquelle l’examen de l’opposition par un autre juge de paix aurait pour conséquence de rendre ce recours ineffectif, la Cour constitutionnelle releva que les juges de paix avaient la compétence pour contrôler la décision attaquée et se prononcer sur le bien-fondé de l’affaire, et qu’il s’agissait en conséquence d’une voie de recours effective. Elle ajouta qu’il n’y avait pas de normes constitutionnelles exigeant l’examen des oppositions formées contre les décisions des juges de paix par une juridiction de degré supérieur. Dès lors qu’un contrôle effectif était assuré, il n’y avait pas d’obligation quant à l’examen de l’opposition par une juridiction supérieure. Elle expliqua aussi que les différentes « chambres » d’une même juridiction ne pouvaient pas être considérées comme la même juridiction, et indiqua que le fait d’organiser les juridictions relevant du même ressort juridictionnel en « chambre » était un choix d’ordre administratif dans l’organisation des juridictions. En ce sens, le juge de paix examinant l’opposition est un juge indépendant et différent du juge de paix dont la décision est attaquée. Enfin, la Cour constitutionnelle précisa que le fait de soumettre les oppositions à l’examen des juges aussi spécialisés en matière de mesures préventives reposait sur un objectif d’intérêt public.
Dans son arrêt du 8 avril 2015, la Cour constitutionnelle a rejeté des griefs similaires dans le cadre d’un recours individuel (Hikmet Kopar et autres, requête no 2014/14061). Pour alléguer le manque d’indépendance et d’impartialité des juges de paix, les intéressés se fondaient essentiellement sur les déclarations faites par l’exécutif, notamment le Premier ministre. Les intéressés faisaient également observer qu’un juge de paix avait partagé sur les réseaux sociaux des propos élogieux à l’égard du Premier ministre, et que des juges ayant ordonné la mise en liberté de personnes arrêtées lors des opérations policières des 17 et 25 décembre 2013 avaient été nommés juges de paix.
La Cour constitutionnelle nota que les juges de paix exerçaient leurs fonctions sur la base de dispositions législatives générales et à la suite de leur désignation par le HSK. En conséquence, on ne saurait admettre que les juges concernés n’aient pas agi avec indépendance et impartialité, pour des raisons politiques ou personnelles, à partir de faits dont la réalité et la nature n’étaient pas établies de façon certaine, ni à partir de commentaires exposés lors de débats politiques, sans qu’un acte ou un comportement avec préjugé, à l’encontre des intéressés n’ait été démontré.
Dans son arrêt rendu le 17 mai 2015 dans le cadre d’un recours individuel (requête no 2015/7231), la Cour constitutionnelle a rejeté le grief tiré du manque d’indépendance et d’impartialité des juges de paix, et d’une prétendue atteinte au principe de juge naturel. Selon le requérant, les juges de paix avaient été créés par le pouvoir politique comme un projet, après la commission de l’infraction reprochée. La Cour constitutionnelle rejeta le grief du requérant dans les mêmes termes que ses arrêts précédents.
C. Textes pertinents du Conseil de l’Europe
Le 13 mars 2017, la Commission Européenne pour la Démocratie par le droit (Commission de Venise) a publié un avis (no 852/2016) sur la mission, les compétences et le fonctionnement des formations de juges de paix statuant en matière pénale. Elle y a conclu que les compétences et pratiques des juges de paix suscitaient des inquiétudes et elle a critiqué le mécanisme d’appel horizontal. Le rapport se conclut comme suit :
« 101. Les formations de juges de paix sont des instances conformes à la loi, nommées par un conseil judiciaire. Un examen plus approfondi de leurs compétences et de leurs pratiques suscite toutefois des inquiétudes.
102. Le but premier de la création des formations de juges de paix était de donner aux juges concernés suffisamment de temps pour rédiger les motifs des décisions dans les affaires sensibles sur le plan des droits de l’homme. Dans la situation actuelle, ils ne peuvent le faire car ils sont surchargés de travail non lié aux « mesures conservatoires ».
103. La création des juges de paix devait également permettre d’éviter qu’un même juge ne statue d’abord sur les mesures conservatoires, puis sur le fond. On peut néanmoins s’interroger sur l’utilité d’un juge de paix durant la phase d’instruction puisque l’on observe, au stade des poursuites (procès), qu’il est possible pour un même juge de prendre des mesures conservatoires puis de statuer sur le fond sans que son impartialité soit mise en cause.
104. Le mécanisme d’appel horizontal entre quelques juges de paix au sein de chaque région ou tribunal ne peut se justifier par la nécessité d’une spécialisation du juge et pose problème : il empêche l’harmonisation de la jurisprudence et créé un système fermé.
105. Il existe de nombreux cas dans lesquels les juges de paix n’ont pas suffisamment motivé des décisions ayant eu un impact considérable sur les droits de l’homme des individus. Leur charge de travail est telle qu’ils manquent de temps pour apporter des arguments suffisamment individualisés, notamment dans des affaires de placement en détention et de fermeture de sites Internet.
106. C’est pourquoi la Commission de Venise recommande :
1. de supprimer la compétence des juges de paix statuant en matière pénale d’ordonner des mesures conservatoires durant la phase d’instruction. Les juges normalement compétents devraient être chargés de décider des mesures conservatoires au stade de l’enquête et des poursuites, sans être autorisés à prendre part à la décision sur le fond.
2. Si l’on veut conserver le système des juges de paix aux fins d’une spécialisation, il faudra les décharger de toutes leurs missions non liées aux « mesures conservatoires », notamment le blocage de sites Internet et les infractions routières, qui leur prennent énormément de temps. Sur toutes ces questions, et notamment le blocage de sites Internet, les juges de paix ne devraient plus avoir à statuer au fond, et des recours en bonne et due forme devraient être introduits.
3. Le mécanisme d’appel horizontal entre les juges de paix devrait être remplacé par un mécanisme vertical où les recours seraient dirigés soit vers les juridictions pénales de première instance, soit vers les cours d’appel.
4. Le parquet devrait demander la remise en liberté dans les meilleurs délais des personnes détenues du fait de décisions insuffisamment motivées prises par des juges de paix, à moins que la décision de placement en détention ait été confirmée par un tribunal du fond. »
GRIEFS
Le requérant soutient que son maintien en détention provisoire est contraire à l’article 5 § 1 de la Convention au motif que les décisions relatives à son maintien en détention ont été adoptées par des juges de paix, ne remplissant pas les conditions d’indépendance et d’impartialité.
Invoquant l’article 5 § 3 de la Convention, le requérant se plaint de n’avoir pas été aussitôt traduit devant un juge, au motif que le juge de paix devant lequel il fut traduit au terme de sa garde à vue ne possède pas les caractéristiques d’un juge au sens de cette disposition.
Le requérant allègue enfin la violation de l’article 5 § 4 de la Convention, dans la mesure où les oppositions formées contre les décisions de placement et de maintien sont aussi examinées par des juges de paix.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. Le requérant a-t-il été privé de sa liberté en violation de l’article 5 §§ 1 et 3 de la Convention, dans la mesure où il allègue que les décisions relatives à sa détention ont été adoptées par des juges qui ne sont pas indépendants et impartiaux ?
Plus particulièrement, compte tenu des déclarations que le requérant impute au pouvoir exécutif (tant au stade de la création des juges de paix que par la suite), de la modification apportée à la première chambre du HSK par le ministre de la Justice, et au vu des décisions judicaires et des mutations et promotions de magistrats dénoncées par lui, les appréhensions de l’intéressé quant à l’indépendance et l’impartialité des juges de paix peuvent-elles passer pour objectivement justifiées (Ferrantelli et Santangelo c. Italie, 7 août 1996, § 58, Recueil des arrêts et décisions 1996 III) ?
2. La procédure d’opposition par le biais de laquelle le requérant a cherché à contester sa détention était-elle conforme aux exigences de l’article 5 § 4 de la Convention dans la mesure où l’intéressé se plaint que son recours en opposition a aussi été examinée par des juges de paix, et dénonce à cet égard le mécanisme d’appel horizontal entre les juges de paix.
Le Gouvernement est invité à fournir toutes sortes de données et de statistiques qu’il jugera pertinentes concernant le fonctionnement du recours en opposition, et la pratique des juges de paix appelés à examiner de telles oppositions.
Le Gouvernement est également invité à fournir des informations statistiques relatives aux décisions adoptées par le HSK, et dénoncées par le requérant, et à apporter des explications sur les raisons ayant motivé ces décisions.
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