ABO KAFSHAA ET AUTRES c. BELGIQUE ET ITALIE

Communiquée le 1er juillet 2015

DEUXIÈME SECTION

Requête no 70929/14
Ahmed ABO KAFSHAA et autres
contre la Belgique et l’Italie
introduite le 6 novembre 2014

EXPOSÉ DES FAITS

Les requérants sont quatre ressortissants irakiens, originaires de Bagdad, résidant actuellement au centre d’accueil Fedasil à Broechem (Belgique), M. Ahmed Abo Kafshaa, né en 1985, son épouse, Mme Thuhaa Al-Habeeb, née en 1988, et leurs deux enfants mineurs, Abdullah, né en 2009 et Yousif, né en 2011. Devant la Cour, les requérants sont représentés par Me S. Micholt, avocate à Bruges.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.

Les requérants sont un couple marié, originaires de Bagdad, avec deux enfants en bas âge. Le premier requérant est chiite, la deuxième requérante est sunnite. Ils déclarèrent avoir vécu ensemble à Bagdad.

Les requérants fuirent l’Irak en début septembre 2014 avec leurs enfants en raison de la poursuite de la radicalisation quotidienne en Irak par l’État islamique et notamment après que le 10 mars 2014, le magasin du premier requérant situé à Bagdad ait été touché par une bombe lancée, selon lui, par des extrémistes sunnites.

Le 6 septembre 2014, après avoir transité par la Turquie, ils arrivèrent en Belgique, munis d’un visa C délivré par l’ambassade italienne à Bagdad valable du 5 septembre 2014 jusqu’au 29 septembre 2014. Ils furent arrêtés par la police des frontières et se virent refuser l’entrée du territoire avec refoulement.

Le 8 septembre 2014, les requérants introduisirent une demande d’asile auprès des autorités belges. Étant donné que les requérants étaient en possession d’un visa délivré par les autorités italiennes, les autorités belges adressèrent une demande de prise en charge aux autorités italiennes le 10 septembre 2014 en vertu de l’article 12 (2) du règlement no 604/2013 du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (le règlement « Dublin III »).

Le 8 octobre 2014, les requérants contestèrent ce transfert vers l’Italie auprès de l’office des étrangers (« OE ») en raison de la mauvaise situation en Italie en termes d’accueil des demandeurs d’asile.

Le 9 octobre 2014, en l’absence de réponse de la part des autorités italiennes, l’OE considéra qu’il y avait accord tacite de leur part en application de l’article 25 (2) du règlement Dublin.

Le jour même, au motif que la Belgique n’était pas responsable de l’examen de la demande d’asile en application du règlement Dublin, l’OE délivra une décision de refus d’entrée avec reconduite à la frontière.

Invoquant les articles 3, 8 et 13 de la Convention et les risques qu’ils encourraient en cas d’éloignement vers l’Italie notamment en raison des défaillances systémiques dans l’accueil des demandeurs d’asile et le traitement des demandes d’asile en Italie, ainsi que de leur situation familiale, les requérants introduisirent, le 14 octobre 2014, une demande en suspension d’extrême urgence devant le Conseil du contentieux des étrangers (« CCE »).

Par un arrêt du 17 octobre 2014, le CCE ordonna la suspension en extrême urgence de la décision contestée, les requérants ayant soulevé un moyen sérieux et démontré l’existence d’un préjudice difficilement réparable. Le CCE considéra notamment que l’OE n’avait pas dûment examiné les conséquences d’un éloignement vers l’Italie et ce, alors même que, prima facie, les informations fournies par les requérants indiquaient qu’en cas d’éloignement vers l’Italie, ils pourraient être exposés à un traitement inhumain ou dégradant. Le jour même, les requérants poursuivirent l’annulation de la décision du 9 octobre 2014 devant le CCE. Ce recours est pendant.

Le 24 octobre 2014, l’OE prit une nouvelle décision de refus d’entrée avec reconduite à la frontière. A l’appui de sa décision, l’OE releva que, d’après les rapports concernant l’Italie, la procédure d’asile et l’accueil des demandeurs d’asile en Italie étaient susceptibles d’améliorations et qu’il y existait des problèmes organisationnels. Cela étant, ils ne faisaient pas apparaître que le fait d’être demandeur d’asile en Italie ou appartenir à un groupe vulnérable exposerait une personne systématiquement à un traitement contraire à l’article 3 de la Convention. Or, les requérants ne démontraient pas de manière plausible une crainte fondée de risque de violation de l’article 3 de la Convention en cas de renvoi en raison des défaillances systémiques que connaît l’Italie dans l’accueil des demandeurs d’asile et le traitement des demandes d’asile, ni un risque de refoulement arbitraire vers l’Irak. De plus, l’OE nota que les autorités belges étaient tenues de prévenir les autorités italiennes au moins 7 jours avant le transfert, afin de permettre à ces dernières de prendre les mesures nécessaires. De même, l’OE releva que les étrangers transférés en Italie dans le cadre du règlement Dublin étaient aidés par la police de l’aéroport ou par des ONG pour prendre contact avec les instances responsables. S’agissant de l’accueil des personnes ainsi transférées, l’OE constata que les autorités italiennes avaient étendu leur capacité d’accueil et que la cellule Dublin italienne accordait une attention accrue aux demandeurs d’asile vulnérables, et notamment aux familles.

En vue de leur éloignement, les requérants furent placés dans le centre fermé de Saint-Gilles-Waes.

Les requérants introduisirent, le 28 octobre 2014, une nouvelle demande en suspension d’extrême urgence devant le CCE. Outre leurs griefs tirés des articles 3 et 8 de la Convention (voir supra), les requérants soulevaient un grief tiré de l’article 13, combiné avec l’article 3 de la Convention, soutenant que la combinaison d’un recours en annulation avec une demande en extrême urgence ne remplissait pas les garanties d’effectivité énoncées par l’arrêt M.S.S. c. Belgique et Grèce [GC], no 30696/09, CEDH 2011. En particulier, ils mettaient en cause l’effet suspensif de plein droit de l’introduction de la demande en suspension d’extrême urgence. Premièrement, ils se plaignaient qu’ils n’avaient disposé que d’un délai suspensif de plein droit de dix jours maximum après la notification de la mesure d’éloignement. Deuxièmement, les requérants critiquaient le fait que la suspension de l’exécution de la mesure d’éloignement ne pouvait être ordonnée que si des moyens sérieux susceptibles de justifier l’annulation de la mesure étaient invoqués et à la condition que l’exécution immédiate de la mesure risquait de causer un préjudice grave difficilement réparable. Selon les requérants, le fait que ces trois conditions devaient être remplies cumulativement pour qu’une demande de suspension d’extrême urgence puisse être accueillie, privait ce recours de l’effectivité voulue par l’article 13 de la Convention. Quant à l’accessibilité pratique des recours disponibles, les requérants critiquaient que les demandeurs d’asiles se voient obligés d’introduire au total trois recours différents afin d’obtenir un effet suspensif ainsi qu’un examen complet de leur recours.

Leur recours fut rejeté par le CCE par un arrêt du 30 octobre 2014 au motif qu’il n’y avait pas de moyen sérieux ni de préjudice difficilement réparable en cas de renvoi vers l’Italie. Selon le CCE, le fait qu’en cas d’expulsion un requérant connaîtrait une dégradation importante de ses conditions de vie matérielles et sociales, n’était pas en soi suffisant pour emporter violation de l’article 3 de la Convention. Les requérants n’avaient jamais été en Italie et ils n’avaient pas fait état de traitements inhumains ou dégradants déjà subis personnellement en Italie. Quant à la crainte des requérants d’être privés d’accueil en Italie, il avait été constaté que ceux-ci bénéficiaient de certaines ressources financières et qu’ils pourraient, si nécessaire, prévoir un accueil eux-mêmes. De plus, il ne ressortait pas des rapports récents que le simple fait pour une personne d’appartenir à un groupe vulnérable de demandeurs d’asile l’exposait systématiquement à des traitements inhumains et dégradants. Au contraire, il ressortait des rapports qu’il y avait un renforcement de la capacité d’accueil des demandeurs d’asile en Italie. Quant au grief tiré de l’article 13 combiné avec l’article 3 de la Convention, le CCE releva que les dispositions critiquées par les requérants avaient été modifiées par la loi du 10 avril 2014 portant des dispositions diverses concernant la procédure devant le Conseil du Contentieux des étrangers et devant le Conseil d’État et qu’elles répondaient aux exigences de l’article 13 combiné avec l’article 3 de la Cour. D’après les dispositions modifiées de la loi sur les étrangers, il ne peut être procédé à l’exécution forcée de la mesure d’éloignement pendant le délai de saisine du CCE et si le recours a été introduit dans ce délai suspensif, l’effet suspensif s’étend jusqu’à ce que le CCE se prononce. Il n’est d’ailleurs pas exclu que l’exécution d’une mesure d’éloignement ou de refoulement puisse être imminente également dans des situations autres que celles où l’intéressé est maintenu dans un lieu déterminé. Enfin, lorsque le CCE trouve qu’il y a un moyen sérieux tiré d’une violation de l’article 3 de la Convention, ce dernier doit présumer que l’acte contesté risque de causer un préjudice grave difficilement réparable. Quant à l’accessibilité du recours, le CCE estima que les requérants n’avaient apporté aucun élément démontrant que les délais de recours en suspension d’extrême urgence étaient arbitraires ou déraisonnables. Quant à l’exigence que la mesure d’éloignement soit imminente, le CCE rappela la finalité de la demande de suspension en extrême urgence, à savoir empêcher que l’indication d’une mesure de suspension intervienne trop tard pour prévenir que le requérant soit exposé au préjudice qu’il cherche à éviter.

En ce qui concerne le caractère non suspensif de la demande en suspension ordinaire, le CCE s’exprima en ces termes :

« 1. Si l’exécution est déjà imminente lors du délai de recours prévu par l’article 39/57, §1, paragraphe 3, de la loi sur les étrangers, le requérant peut introduire une demande en suspension en extrême urgence. Cette demande est alors suspensive de plein droit jusqu’à ce que le CCE se prononce. Si le CCE constate, après un examen à première vue du bien-fondé, une violation de l’article 3 de la Convention, la loi précitée stipule qu’il s’ensuit qu’en même temps, la condition que l’exécution immédiate de l’acte risque de causer un préjudice grave difficilement réparable est remplie. La loi sur les étrangers stipule également que le CCE procède à un examen attentif et rigoureux de tous les éléments de preuve portés à sa connaissance, en particulier ceux qui sont de nature à indiquer qu’il existe des motifs de croire que l’exécution de la décision attaquée exposerait le requérant au risque d’être soumis (entre autres) à une violation de l’article 3 de la Convention. Conformément à l’article 39/82 de la loi sur les étrangers, le CCE se prononce dans les quarante-huit/soixante-douze heures ou dans les cinq jours si l’éloignement ou le refoulement effectif de l’étranger est prévu à une date postérieure au délai de huit jours suivant la réception de la demande. Quant au caractère imminent de la demande, il n’est aucunement exigé que le requérant fait l’objet d’une mesure au sens des articles 74/8 et 74/9 de la loi sur les étrangers ou d’une mise à disposition du gouvernement.

2. Si l’exécution n’est pas encore imminente pendant le délai de recours visé au point 1, le requérant peut introduire une demande en suspension ordinaire, ainsi qu’une demande en annulation. Si le CCE ne s’est pas encore prononcé sur la demande en suspension ordinaire au moment que l’exécution de la mesure contestée devient imminente, le requérant peut demander, en vertu de l’article 39/85 de la loi sur les étrangers, par voie de mesures provisoires en cas d’extrême urgence, de procéder à un traitement accéléré de la demande de suspension introduite antérieurement. Pour cette possibilité également il y a un délai de recours de dix respectivement cinq jours à partir du moment où l’exécution est devenue imminente. La demande de mesures provisoires est suspensive de plein droit (article 39/85, §3 de la loi sur les étrangers) et l’article 39/85 précité prévoit explicitement que le CCE procède à un examen attentif et rigoureux de tous les éléments de preuve portés à sa connaissance et qui sont de nature à indiquer qu’il existe des motifs de croire que l’exécution de la décision attaquée exposerait le requérant au risque d’être soumis à une violation (entre autres) de l’article 3 de la Convention. Les mêmes délais que ceux prévus à l’article 39/82 de la loi sur les étrangers sont applicables. »

Le 7 novembre 2014, les requérants introduisirent un recours en cassation administrative contre l’arrêt du CCE du 30 octobre 2014 devant le Conseil d’État. Par une ordonnance du 4 décembre 2014, le Conseil d’État déclara le pourvoi inadmissible.

Entre-temps, les requérants introduisirent, le 4 novembre 2014, un recours en suspension et en annulation contre la décision de l’OE du 24 octobre 2014 devant le CCE. Ce recours, non suspensif, est pendant.

Un rapatriement des requérants fut organisé pour le 6 novembre 2014 mais ils refusèrent d’embarquer.

Le 25 novembre 2014, les autorités italiennes marquèrent leur accord explicite à la prise en charge de la famille.

Entre-temps, les 5 et 6 novembre 2014, les requérants avaient saisi la Cour d’une demande de mesures provisoires en application de l’article 39 du règlement en vue de suspendre la mesure d’éloignement vers l’Italie.

Le 10 novembre 2014, la juge faisant fonction de président de la section à laquelle l’affaire a été attribuée indiqua au gouvernement belge, dans l’intérêt des parties et du bon déroulement de la procédure devant la Cour, de ne pas expulser les requérants vers l’Italie jusqu’à l’issue de la procédure devant la Cour. À cette occasion, le Gouvernement fut invité, sur base de l’article 54 §2 a) du règlement, à fournir, avant le 8 décembre 2014, les renseignements factuels suivants :

« Eu égard aux conclusions de la Cour dans l’arrêt Tarakhel c. Suisse ([GC], no 29217/12, 4 novembre 2014), les autorités belges, ont-elles notifié la réadmission des requérants vers l’Italie aux autorités italiennes et quelles garanties les autorités belges ont-elles, le cas échéant, obtenu du gouvernement italien concernant la réadmission des requérants vers l’Italie ? »

Le 5 décembre 2014, en réponse, le gouvernement belge attesta que par fax du 29 octobre 2014, les autorités belges avaient notifié la réadmission aux autorités italiennes. Il fit ensuit état d’une conversation téléphonique du 3 novembre 2014 selon laquelle les autorités italiennes auraient assuré l’OE que les requérants bénéficieraient d’un accueil lors de leur arrivée à Rome en tant que famille avec enfants en bas âge n’ayant jamais introduit de demande d’asile en Italie. Le 25 novembre 2014, les autorités italiennes avaient donné leur accord explicite à la prise en charge des requérants et indiquèrent que ces derniers seraient accueillis dans le cadre du projet Fonds européen de réfugiés.

Le 17 décembre 2014, le Gouvernement belge fournit à la Cour la confirmation écrite des garanties verbales. La lettre du 12 décembre 2014 provenant du ministère italien de l’Intérieur indiquait que lesdits services pourraient « mieux spécifier le projet par lequel [les requérants] seront pris en charge lors de leur arrivée, au moment où [les autorités belges leur] communiqueront (avec une avance d’au moins 15 jours) la date du transfert en Italie ».

B. Le droit et la pratique pertinents

1. Droit de l’Union européenne

Les instruments, principes et pratiques européens pertinents quant à la procédure à l’égard des demandeurs d’asile, l’accueil des demandeurs d’asile et les transferts des demandeurs d’asile « Dublin » sont décrits dans les arrêts M.S.S. c. Belgique et Grèce ([GC], no 30696/09, §§ 128-157, CEDH 2011), et Tarakhel c. Suisse ([GC], précité, §§28-48).

2. Droit interne

a) Procédure devant l’OE

En vertu de la loi sur les étrangers, l’OE est compétent pour déterminer quel État est responsable de l’examen de la demande d’asile en application du règlement Dublin III. Les dispositions pertinentes de la loi régissant la procédure d’examen de l’État responsable sont les mêmes que celles décrites dans l’arrêt M.S.S. précité (§§ 129-135).

Lorsqu’un autre État a accepté la (re)prise en charge, l’OE notifie une décision de refus de séjour avec ordre de quitter le territoire au demandeur d’asile, par la remise d’un document conforme au modèle figurant à l’annexe 26quater de l’arrêté royal du 8 octobre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour et l’éloignement des étrangers. L’OE indique le pays responsable de l’examen de la demande d’asile, et délivre au demandeur d’asile un laissez-passer pour ce pays pour qu’il puisse s’y rendre.

b) Recours devant le CCE

La décision de l’OE peut être contestée par la voie d’un recours en annulation devant le CCE. Le CCE est une juridiction administrative créée par la loi du 15 septembre 2006 réformant le Conseil d’État et créant un Conseil du contentieux des étrangers. Les attributions, la compétence, la composition et le fonctionnement du CCE sont régis par les dispositions de la loi sur les étrangers modifiées par la loi précitée du 15 septembre 2006. La procédure à suivre devant le CCE est fixée par un arrêté royal du 21 décembre 2006.

Le recours en annulation n’est pas un recours de pleine juridiction. Le contrôle exercé par le CCE consiste en un contrôle de légalité de la décision attaquée.

Le recours en annulation n’est pas suspensif de plein droit de l’exécution de la mesure contestée. La loi prévoit toutefois que le recours en annulation peut être assorti d’une demande en suspension de la mesure contestée soit selon la procédure de l’extrême urgence, elle-même suspensive de plein droit l’exécution de la mesure, soit selon la procédure « ordinaire ».

Les dispositions applicables aux demandes de suspension – articles 39/82 et 39/85 – ont récemment fait l’objet d’une modification par la loi du 10 avril 2014 portant des dispositions diverses concernant la procédure devant le Conseil du contentieux des étrangers et devant le Conseil d’État. Les dispositions nouvellement rédigées prévoient que le recours en suspension d’extrême urgence devra être introduit dans un délai de dix jours, réduit à cinq si la décision d’éloignement contestée n’est pas la première ayant visé la personne concernée. Les conditions pour qu’il y ait extrême urgence restent inchangées. En principe, il faut qu’un éloignement soit imminent, ce qui vise principalement les personnes détenues. Toutefois la loi n’exclut pas que d’autres hypothèses puissent justifier un recours à la procédure d’extrême urgence. La réforme prévoit également que le risque de préjudice grave et irréparable est présumé si la violation invoquée porte sur un droit non-dérogeable tel un droit garanti par les articles 2, 3 ou 4 de la Convention.

GRIEFS

Invoquant l’article 3 de la Convention, les requérants soutiennent que l’accueil des demandeurs d’asile et le traitement des demandes d’asile en Italie ne respectent pas la Convention et sont incompatibles avec la présence d’enfants de bas âge. Se référant explicitement à l’arrêt Tarakhel c. Suisse [GC], no 29217/12, CEDH 2014 (extraits), les requérants prétendent que les autorités belges n’ont pas obtenu assez de garanties individuelles pour être assurées qu’en cas de renvoi vers l’Italie, ils seraient pris en charge d’une manière adaptée à l’âge des enfants et que l’unité familiale serait préservée. De plus, les requérants craignent d’être refoulés par les autorités italiennes vers l’Irak et soutiennent que les autorités belges n’ont pas examiné ce risque.

Invoquant une violation de l’article 13 combiné avec l’article 3 de la Convention, les requérant soutiennent qu’ils n’ont pas disposé d’un recours effectif, dans le sens d’un recours accessible, à la fois suspensif de plein droit et permettant un examen effectif des moyens tirés de la violation de l’article 3 de la Convention.

QUESTIONS AUX PARTIES

1. Eu égard aux griefs des requérants, au contenu du dossier et des conclusions de la Cour dans l’affaire Tarakhel c. Suisse ([GC], no 29217/12, CEDH 2014 (extraits)), les requérants courent-ils un risque de subir un traitement contraire à l’article 3 de la Convention s’ils étaient transférés vers l’Italie ?

2. Dans l’affirmative, les requérants ont-ils bénéficié devant les juridictions belges d’un recours effectif au sens de l’article 13 de la Convention pour faire valoir leur grief tiré de l’article 3 de la Convention ?

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