SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 37505/97
présentée par Catherine ABRAINI LESCHI
et autres
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 22 avril 1998 en présence
de
MM. J.-C. GEUS, Président
M.A. NOWICKI
A. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
A. ARABADJIEV
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 9 mai 1997 par Catherine ABRAINI
LESCHI et autres contre la France et enregistrée le 25 août 1997 sous
le N° de dossier 37505/97 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants sont 433 ressortissants français. Les
renseignements les concernant figurent à l'annexe ci-après. Ils sont
tous membres de l'association des petits porteurs de titres russes,
régie par la loi de 1901 et ayant son siège à Redessan, ayant pour
objet de défendre lesdits petits porteurs afin d'obtenir le
remboursement des titres.
Devant la Commission, les requérants sont représentés par la
société civile professionnelle d'avocats Cabrol-Fabregat, avocats au
barreau de Montpellier.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les
requérants, peuvent se résumer comme suit.
Rappel historique
De 1860 à 1914, le gouvernement russe, ainsi que divers
organismes, émirent une multitude d'emprunts auxquels de nombreux
épargnants français souscrivirent, par le canal des banques nationales.
Après la révolution de 1917, aucun remboursement ne fut effectué par
l'URSS.
Négociations diplomatiques
En 1926, le président Poincaré tenta, sans succès, d'organiser
une conférence franco-russe afin de résoudre le problème du
remboursement. En 1927, le gouvernement soviétique accepta un projet
de dédommagement des porteurs de titres russes, qui n'eut toutefois pas
de suites.
Après l'éclatement de l'URSS, les négociations reprirent et elles
aboutirent le 7 février 1992 à la signature d'un traité franco-russe
d'entente et de coopération, entré en vigueur le 1er avril 1993.
Ce traité dispose, en son article 22 :
"La République française et la Fédération de Russie
s'engagent à s'entendre, si possible dans un délai rapide,
sur le règlement des contentieux soulevés par chaque partie
relatifs aux aspects financiers et matériels des biens et
intérêts des personnes physiques et morales des deux pays."
Le 2 avril 1993, dans le cadre du Club de Paris, la Russie se
reconnut unique héritière de l'ensemble des dettes imputables à
l'ex-URSS.
Selon un article publié dans la presse (le Figaro du
7 juillet 1997) un accord établi en novembre 1996 a été signé à la fin
du mois de mai 1997 par la France et la Russie, prévoyant de la part
de cette dernière huit versements de 50 millions de dollars tous les
semestres.
Le 24 mars 1997, une commission chargée de faire des propositions
sur le remboursement des emprunts a été nommée. Selon l'article, ses
tâches seront les suivantes :
"La commission doit s'acquitter d'un triple mandat. Elle
doit dans un premier temps, procéder au recensement de tous
les porteurs d'emprunts russes (...).
Une fois cette étape franchie, elle aura la délicate tâche
d'évaluer la catégorie des emprunts contractés (certains
émanaient de l'Etat, d'autres de compagnies foncières, des
chemins de fer, etc.).
Enfin, la commission fera des propositions sur les
indemnisations. Et son ultime mission sera de vérifier la
mise en ÷uvre des remboursements par le Gouvernement."
Selon l'article, un premier versement a été effectué par la
Russie à la fin du mois de juin 1997 et la commission s'est réunie pour
la première fois en juillet 1997. Un autre versement était attendu en
août 1997.
Procédure devant la juridiction administrative
Le 18 mai 1992, le groupement national de défense des porteurs
de titres russes (association à laquelle a succédé l'association dont
sont membres les requérants), saisit le tribunal administratif de Paris
afin d'obtenir la condamnation de l'Etat français à verser une
indemnité en faveur des porteurs de titres russes, correspondant à
45 522,77 F et 20 000 F par titre détenu par chaque membre de
l'association.
Le 17 décembre 1993, le tribunal rejeta le recours, dans les
termes suivants :
"Considérant (...) que l'association requérante recherche
la responsabilité de l'Etat en raison du comportement des
autorités françaises qui auraient refusé d'engager avec
l'Etat soviétique et les Etats qui lui ont succédé des
négociations en vue de l'indemnisation de ses membres ; que
les décisions du gouvernement français en la matière ne
sont pas détachables de la conduite des relations
internationales entre les deux Gouvernements ; que dès lors
les conclusions sus-analysées soulèvent une question qui
n'est pas susceptible, par sa nature, d'être discutée au
contentieux ;
Considérant (...) qu'à supposer que le gouvernement
français ait refusé d'inscrire à l'ordre du jour du
Parlement diverses propositions de loi relatives à
l'indemnisation des porteurs de titres, la question ainsi
soulevée, qui se rattache aux rapports de l'exécutif avec
le Parlement n'est pas susceptible, par sa nature, d'être
discutée au contentieux ;
Considérant (...) que les dispositions de l'article 1 du
Protocole N° 1 de la Convention européenne des Droits de
l'Homme ne sauraient être utilement invoquées par les
requérants dès lors que l'ingérence et le respect du droit
reconnu audit article n'est pas imputable à l'Etat
français ; que, de la même façon, la violation des
dispositions de l'article 14 de ladite Convention combinées
avec l'article 1 du Protocole additionnel, ne saurait être
utilement invoquée, dès lors que la discrimination alléguée
par l'association requérante n'est pas davantage imputable
au Gouvernement de la République française ;
Considérant enfin que le préjudice dont les requérants
demandent réparation trouve son origine directe dans le
fait d'un Etat étranger qui ne peut engager la
responsabilité de l'Etat français même sur le terrain de
l'égalité devant les charges publiques ; qu'en tout état de
cause, le dommage dont il est demandé réparation ne peut
être regardé, eu égard aux risques qui s'attachent à la
réalisation d'opérations financières avec un Etat étranger,
comme revêtant un caractère anormal et spécial."
GRIEFS
1. Invoquant l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention, les
requérants se plaignent de ce que le comportement de l'Etat français,
qui, d'une part a consenti à l'ex-URSS des avantages financiers et,
d'autre part est resté inactif dans les négociations de remboursement,
les a privés de l'exercice de leur droit de créance, et a donc violé
leur droit au respect de leurs biens.
2. Citant l'article 14 de la Convention, combiné avec l'article 1
précité, les requérants estiment faire l'objet d'une discrimination en
raison d'une distinction injustifiée entre leur situation et celle des
ressortissants d'autres Etats qui ont obtenu le remboursement.
EN DROIT
1. Les requérants allèguent la violation de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention, qui est ainsi libellé :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de
ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour
cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par
la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au
droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des
biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le
paiement des impôts ou d'autres contributions ou des
amendes."
La Commission examinera successivement les points suivants.
a) En premier lieu, la Commission constate qu'elle n'est pas
compétente ratione temporis pour examiner ce grief en tant qu'il porte(
sur des faits antérieurs au 3 mai 1974, date de la ratification par la
France de la Convention (cf. N° 9587/81, déc. 13.12.82, D.R 29,
p. 228).
Il s'ensuit que cet aspect du grief est incompatible avec les
dispositions de la Convention, au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
b) Pour autant que les requérants se plaignent du comportement des
autorités françaises, la Commission observe que, dans son jugement du
17 décembre 1993, le tribunal administratif de Paris a répondu dans les
termes suivants :
"l'association requérante recherche la responsabilité de
l'Etat à raison du comportement des autorités françaises
qui auraient refusé d'engager avec l'Etat soviétique et les
Etats qui lui ont succédé des négociations en vue de
l'indemnisation de ses membres ; (...) les décisions du
gouvernement français en la matière ne sont pas détachables
de la conduite des relations internationales entre les deux
Gouvernements ; (...) dès lors les conclusions
sus-analysées soulèvent une question qui n'est pas
susceptible, par sa nature, d'être discutée au
contentieux."
A cet égard, la Commission rappelle la jurisprudence selon
laquelle "la Convention ne garantit aucun droit à la protection
diplomatique ou autre mesure de ce genre que devrait prendre une Haute
Partie Contractante en faveur de toute personne relevant de sa
juridiction" (N° 12822/87, déc. 9.12.87, D.R. 54, p. 201).
Cette partie du grief doit dès lors être rejetée comme
incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention,
au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
c) La Commission doit ensuite établir si les requérants démontrent
être titulaires d'un "bien", au sens de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) précité.
Il convient d'examiner en premier lieu si le traité franco-russe
d'entente et de coopération du 7 février 1992, entré en vigueur le
1er avril 1993, a fait naître dans le chef des requérants un droit à
indemnisation qui pourrait être qualifié de bien, au sens de cette
disposition.
L'article 22 du traité dispose :
"La République française et la Fédération de Russie
s'engagent à s'entendre, si possible dans un délai rapide,
sur le règlement des contentieux soulevés par chaque partie
relatifs aux aspects financiers et matériels des biens et
intérêts des personnes physiques et morales des deux pays."
A la différence de l'affaire Beaumartin c. France (Cour eur.
D.H., arrêt du 24 novembre 1994, série A n° 296-B et rapport
Comm. 29.6.93), où le traité entre la France et le Maroc prévoyait le
versement par ce dernier d'une indemnité globale, à charge pour la
France d'en assurer la répartition entre les bénéficiaires et faisait
ainsi naître un droit à indemnisation protégé par la Convention (arrêt
précité pp. 60-61, par. 28), la Commission observe que, dans la
présente affaire, le traité entre la France et la Russie constitue une
simple déclaration d'intention en vue de parvenir au règlement dans les
meilleurs délais possibles du contentieux relatif "aux aspects
financiers et matériels des biens et intérêts des personnes physiques
et morales des deux pays".
La Commission en déduit que ledit traité n'emporte pas, au profit
des porteurs d'emprunts russes, un droit à indemnisation susceptible
d'entrer dans le champ d'application de l'article 1 (art. 1) précité
(cf. mutatis mutandis N° 20944/92, S.C. c. France, déc. 20.2.95,
D.R. 80, pp. 78, 84).
S'agissant de l'accord signé en mai 1997, la Commission observe
que les requérants ne fournissent aucune information sur son contenu.
Ils ne produisent pas davantage d'éléments susceptibles d'étayer leurs
affirmations selon lesquelles ils seraient tous titulaires d'emprunts
russes non remboursés, et ne justifient pas non plus avoir saisi la
commission d'indemnisation.
La Commission estime dès lors que les requérants ne démontrent
pas être titulaires de "biens" protégés par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention.
Il s'ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec
les dispositions de l'article 1 (art. 1) précité, au sens de l'article
27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
2. Les requérants alléguent en outre la violation de l'article 14
de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole N° 1
(art. 14+P1-1) à la Convention, en ce qu'ils estiment avoir être
traités de façon différente des ressortissants d'autres Etats qui ont
obtenu d'être remboursés.
L'article 14 (art. 14) de la Convention se lit ainsi :
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la
présente Convention doit être assurée, sans distinction
aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur,
la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes
autres opinions, l'origine nationale ou sociale,
l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la
naissance ou toute autre situation."
La Commission rappelle que l'article 14 (art. 14) précité n'a pas
d'existence indépendante puisqu'il vaut uniquement pour "la jouissance
des droits et libertés" que les autres clauses normatives de la
Convention et des Protocoles garantissent (cf. Cour eur. D.H., arrêt
Inze c. Autriche du 28 octobre 1987, série A n° 126, p. 17, par. 36 ;
N° 18890/91, 19048/91, 19049/91, 19342/92 et 19549/92, déc. 4.3.1996,
D.R. 85, p. 5 ; N° 23131/93, déc. 4.3.1996, D.R. 85, p. 65).
La Commission ayant considéré que le grief des requérants tiré
de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention était
incompatible avec cette disposition, il en résulte que le présent grief
est également incompatible avec les dispositions de la Convention, au
sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE.
M.-T. SCHOEPFER J.-C. GEUS
Secrétaire Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
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