RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-196/89 ( *1 )
I — Matéria de facto e tramitação processual
1.
A regulamentação italiana proíbe a produção, importação e comercialização na Itália de queijos com um teor em matérias gordas inferior ao nela previsto. Não contém qualquer derrogação em favor dos produtos provenientes de outro Estado-membro e cuja composição seja conforme à legislação desse Estado.
2.
Aquando de uma inspecção efectuada em Abril de 1989 num supermercado dirigido por Enzo Nespoli, os técnicos sanitários do presidio multizonale di igiene e prevenzione di Milano (serviço interzonal de higiene e de prevenção de Milão) verificaram que aí se encontrava à venda queijo produzido em França com um teor em matérias gordas de 30 %. Esse queijo, denominado «Predor Light», tinha sido importado para a Itália pela sociedade Predor Italia, cujo presidente era o Sr. Giuseppe Crippa.
3.
Como esse queijo pertence à categoria «emmenthal», para a qual a legislação italiana exige um teor mínimo em matérias gordas de 45 %, foi instaurado procedimento criminal contra G. Crippa e E. Nespoli.
4.
Chamado a decidir nesse procedimento, o pretore di Milano considerou estar verificado tratar-se o produto em questão realmente de queijo, dado ser a denominação italiana «prodotto caseario» que consta da etiqueta sinônimo do termo «formaggio» e a estrutura desse produto revelar tratar-se de queijo de tipo «emmenthal». O pretore interroga-se, pois, se a legislação italiana na parte em que se refere a queijos que não sejam produtos típicos ou de origem é compatível com os artigos 30.o e 36.o do Tratado CEE. Em seu entender, a referida legislação pode ser considerada um obstáculo ao comércio intracomunitário não justificada por razões de saúde pública ou por exigências imperativas referentes à protecção dos consumidores ou à lealdade das transacções comerciais.
5.
Razão pela qual, por decisão de 9 de Junho de 1989, o pretore di Milano decidiu suspender a instância para submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Os artigos 30.o e 36.o do Tratado de Roma devem ser interpretados no sentido de que não é com eles compatível, e é portanto inválida, a regulamentação italiana sobre queijos que não protege produções típicas ou de origem, na parte em que fixa um limite mínimo, tanto mais que elevado, para o teor em matéria gorda em relação à substância seca dos queijos comuns quando se verifique que tal regulamentação específica constitui entrave à livre circulação comunitária do referido alimento que não se justifica por razões de protecção da saúde pública ou por exigências imperativas de protecção dos consumidores ou de garantia da lealdade das transacções comerciais?».
A decisão do pretore de Milão foi registada na Secretaria do Tribunal em 19 de Junho de 1989.
6.
Em conformidade com o disposto no artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, foram apresentadas observações escritas pelo Governo francês, representado por Edwige Belliard, na qualidade de agente, pelo Governo italiano, representado por Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço de Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, pela Comissão das Comunidades Europeias, patrocinada por Sergio Fabro, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, pela Associazione italiana lattiero-casearia, patrocinada por Fausto Capelli, advogado do foro de Milão, por Enzo Nespoli e Giuseppe Crippa, patrocinados por Nicole Coutrelis, advogado do foro de Paris.
7.
Com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução previa.
II — Resumo das observações apresentadas ao Tribunal
1.
G. Crippa e E. Nespoli, arguidos na causa principal, observam que, na decisão de reenvio, o próprio pretore avança uma resposta à questão que submete, ao considerar que a legislação italiana constitui um obstáculo ao comércio intracomunitário que não se justifica por exigências imperativas ou pelas razões previstas no artigo 36.o do Tratado. Todavia, consideram oportuno acrescentar as seguintes precisões complementares.
a)
o produto em questão não é objecto de regulamentação comunitária, dado que o Regulamento (CEE) n.o 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), não contém qualquer disposição referente à definição e à qualidade dos queijos ou ao seu teor em matéria gorda. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 7 de Fevereiro de 1984, Jongeneel Kaas, 237/83, Recueil, p. 483), a legislação italiana em litígio só não será contrária ao direito comunitário se for apenas aplicável aos queijos produzidos em Itália.
b)
A legislação italiana constitui um obstáculo às importações, na acepção do artigo 30.o do Tratado, na medida em que proíbe a comercialização em Itália de queijos que apresentem um teor em matéria gorda inferior ao limite previsto por essa legislação.
c)
O produto em litígio é legalmente fabricado e comercializado em França, país de onde foi importado, já que a regulamentação francesa, que consta do Decreto n.o 88-1206, de 30 de Dezembro de 1988, reserva certas denominações para queijos caracterizados em função do seu teor em matéria gorda, mas não prevê qualquer proibição de produção ou de comercialização com base nesse critério, desde que seja garantida ao consumidor uma informação correcta. O «Predor Light» é absolutamente conforme com essa regulamentação. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça dita «Cassis de Dijon» (acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe Zentral, 120/78, Recueil, p. 649), esse produto deve, pois, poder circular livremente nos Estados-membros, a menos que a regulamentação nacional do Estado-membro de importação, aplicável indistintamente aos produtos nacionais e importados, se justifique por exigências imperativas.
d)
Concretamente, a legislação italiana referente ao teor mínimo em matéria gorda dos queijos não se justifica por qualquer exigência imperativa.
A protecção dos consumidores e a lealdade das transacções comerciais estão suficientemente garantidas pelo facto de a etiqueta do queijo em questão indicar claramente o seu teor em matéria gorda, pelo que o consumidor está perfeitamente informado da natureza do produto. A esse respeito, G. Crippa e E. Nespoli acrescentam que as observações feitas pelo juiz de reenvio a propósito das expressões «prodotto caseario» e «fro-maggio» não têm qualquer influência para a análise à luz do direito comunitário, dado que aos queijos se aplicam as considerações referentes às denominações dos produtos formuladas pelo Tribunal de Justiça, a propósito da cerveja, no acórdão de 12 de Março de 1987 (Comissão/Alemanha, 178/84, Colect., p. 1227).
e)
A legislação italiana também não se justifica por uma das excepções referidas no artigo 36.o do Tratado.
Por um lado, se essa legislação podia, aquando da sua adopção em 1938, estar motivada em imperativos de saúde pública, para garantir o bom valor nutritivo dos alimentos, tal já não é o caso hoje em dia, como, de resto, indica o próprio juiz de reenvio.
Por outro, tendo o pretore di Milano precisado que a sua questão não diz respeito à regulamentação que protege «produções típicas ou de origem», não se pode invocar a protecção da propriedade industrial e comercial, que pode dizer respeito às denominações geográficas mas não a termos genéricos (ver, por exemplo, acórdão de 22 de Setembro de 1988, Deserbais, 286/86, Colect., p. 4907).
G. Crippa e E. Nespoli propõem, finalmente, que seja dada a seguinte resposta à questão prejudicial:
«A aplicação aos produtos importados, legalmente fabricados e comercializados noutro Estado-membro, da regulamentação interna de um Estado-membro que proíbe a venda de queijos sem determinado teor mínimo em matérias gordas constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa às importações, proibida pelo artigo 30.o do Tratado CEE e que não pode ser justificada com base no artigo 36.o»
2.
A Associazione italiana lattiero-casearia, assistente na causa principal, observa, a título preliminar, que o presente caso tem por objecto o produto «queijo» entendido de um modo geral, com exclusão dos queijos ditos típicos ou com denominação de origem controlada, para os quais os problemas jurídicos merecem solução diferente.
A associação recorda que, segundo a legislação italiana contida no RDL n.o 1177, de 17 de Maio de 1938, ratificado pela Lei n.o 396, de 2 de Fevereiro de 1939, os queijos devem ter um teor preciso em matéria gorda e qualquer infracção na produção ou na venda de queijo é sancionada penalmente. Assim, não é possível fabricar um produto sob a designação de «queijo» se o seu teor em matéria gorda for inferior a 25 % e, por conseguinte, utilizar a expressão «queijo magro» para produtos que tenham um teor inferior a esse limite de 25 %, diferentemente do que ocorre nos outros Estados europeus. A associação observa, todavia, que a convenção de Stresa, de 1 de Junho de 1951, relativa à utilização das designações de origem e das designações dos queijos em geral, torna possível a utilização de um leite totalmente cremoso para a fabricação de queijos, permitindo, assim, a produção e a comercialização, com a qualificação de «queijo magro», de um produto com um teor em matéria gorda de cerca de 20 %. Ora, a convenção de Stresa, enquanto legislação internacional legalmente ratificada pela Itália, deve prevalecer sobre qualquer disposição nacional anterior que lhe seja contrária, segundo jurisprudência da Corte costituzionale.
Analisando o problema seguidamente sobre a perspectiva do direito comunitário, a Associazione italiana lattiero-casearia observa que o Regulamento n.o 804/68, de 27 de Junho de 1968, anteriormente citado, se aplica aos queijos, mas não inclui qualquer disposição específica referente aos casos em que se deva utilizar a designação de «queijo». Portanto, os Estados-mmebros têm total liberdade para regulamentar o sector da produção dos queijos desde que respeitem o princípio da livre circulação das mercadorias e os outros princípios de direito comunitário igualmente aplicáveis.
No que se refere à livre circulação das mercadorias, a associação procede a uma exegese da jurisprudência do Tribunal de Justiça, referindo, designadamente, o acórdão de 20 de Abril de 1983, Schutzverband (59/82, Recueil, p. 1217). Acórdão donde se conclui que, quando medidas nacionais tratem de forma discriminatória os produtos nacionais e os importados, se devem presumir inválidas à luz do artigo 30.o do Tratado, apenas podendo merecer apreciação jurídica diferente pelos fundamentos de derrogação previstos no artigo 36.o Pelo contrário, quando, como no presente caso concreto, as medidas nacionais sejam indistintamente aplicáveis aos produtos nacionais e aos importados, as eventuais violações do princípio da livre circulação das mercadorias que estas comportem podem ser justificadas com base em parâmetros de referência mais amplos e menos rigorosos do que os que constam do artigo 36.o, razão pela qual o Tribunal se tem referido a este respeito, após o acórdão dito «Cassis de Dijon», às exigências imperativas constituídas, designadamente, pela protecção dos consumidores e pela lealdade das transacções comerciais. Acresce, neste último caso, que o Tribunal de Justiça usou e desenvolveu critérios tais como a natureza proporcional das normas nacionais, a sua excessiva rigidez, a sua necessidade, o seu resultado proteccionista, etc.
No acórdão de 7 de Fevereiro de 1984, Jongeneel Kaas, anteriormente citado, o Tribunal de Justiça reconheceu que o Estado neerlandês tinha o direito de regulamentar a produção de queijo nos Países Baixos para a prossecução de objectivos de interesse geral tais como a protecção da qualidade dos queijos no interesse dos consumidores. Mas, segundo o Tribunal de Justiça, essas mesmas normas de produção não podem ser impostas aos produtores dos outros Estados membros nem ter por efeito proibir-lhes a venda no mercado neerlandês dos queijos produzidos de acordo com a legislação do Estado de produção.
Estes princípios devem ser aplicados no presente caso. O queijo em questão, legalmente comercializado em França com a denominação de «queijo», deve poder ser legalmente comercializado em Itália.
Todavia, daí resultará uma discriminação de sentido contrário, já que os produtos importados receberão tratamento mais favorável do que os nacionais, que continuam sujeitos à regulamentação italiana mais restritiva. Para evitar essa discriminação, bastará remeter para o segundo parágrafo do n.o 3 do artigo 40.o do Tratado. Com efeito, diferentemente do que ocorria com a legislação neerlandesa no processo Jongeneel Kaas, a legislação italiana não se pode justificar pelo objectivo de «melhorar a qualidade da produção nacional, de modo a torná-la mais atractiva para os consumidores», dado que o teor em matéria gorda não constitui um critério de qualidade e que, além disso, os consumidores, hoje em dia, são mais atraídos por produtos magros, com fraco teor em matérias gordas. A luz da referida disposição do artigo 40.o, a discriminação assim exercida em prejuízo dos produtores nacionais é injustificada, tanto mais quanto obsta à aplicação na Itália de novas técnicas de produção usadas noutros Estados, que permitem, designadamente, uma maior valorização do leite mediante o seu enriquecimento em proteínas.
A Associazione italiana lattiero-casearia propõe que a questão prejudicial seja respondida da seguinte forma:
«1)
No que se refere aos queijos e produtos lácteos provenientes de um país membro da CEE, que nesse país sejam legalmente designados de ‘queijos’, o artigo 30.o do Tratado de Roma deve ser interpretado no sentido de que se opõe à aplicação da regulamentação do Estado-membro de importação que proíbe a venda no seu próprio território desses produtos importados (e igualmente a utilização da designação ‘queijo’) pelo facto de esses produtos terem um teor em matéria gorda, relativamente à matéria seca, inferior ao que estabelece a referida regulamentação interna para os correspondentes produtos nacionais.
Esta regra vale na medida em que os queijos e produtos lácteos importados sejam queijos ditos comuns, isto é, não vendidos no mercado do Estado-membro importador sob uma denominação específica, que acresça à genérica de ‘queijo’, susceptível de criar confusões com aqueles que, neste último país, são, pelo contrário, reservados para os queijos denominados típicos ou de origem (aos quais se aplicam regulamentações especiais no que refere à composição, fabrico e acondicionamento).
2)
O segundo parágrafo do n.o 3 do artigo 40.o do Tratado CEE deve ser interpretado no sentido de que proíbe o tratamento discriminatório de um Estado-membro em detrimento das próprias empresas nacionais que operam no sector do queijo e dos produtos lácteos, regido pelo Regulamento (CEE) n.o 804/68, igualmente quando o referido tratamento discriminatório resulta indirectamente de uma vantagem que a aplicação da regulamentação comunitária atribui às empresas concorrentes dos outros Estados-membros.»
3.
Após ter recordado os acórdãos de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe Zentral, já citado, e de 11 de Julho de 1974, Dassonville, (8/74, Recueil, p. 837), o Governo fiancés sublinha que, segundo a jurisprudência do Tribunal, qualquer produto de um Estado-membro deve ser, em princípio, admitido no território do Estado-membro importador quando tenha sido legalmente fabricado, isto é, seja conforme à regulamentação e aos processos de fabrico leais e tradicionais do país de exportação e seja comercializado no território deste último. Um Estado-membro apenas pode proibir a venda no seu território de um produto legalmente fabricado e comercializado noutro Estado-membro quando prove que essa proibição é necessária para a satisfação de exigências imperativas ou se justifica por uma das derrogações previstas no artigo 36.o Segundo o Governo francês, o Tribunal de Justiça deu a esse artigo 36.o uma interpretação restritiva que limitou o seu alcance (acórdão de 25 de Janeiro de 1977, Bauhuis, 46/76, Recueil, p. 5). Acresce que o Tribunal de Justiça sublinhou que, para adoptarem medidas de acordo com os termos do artigo 36.o, os Estados-membros devem respeitar o princípio da proporcionalidade, que é um princípio fundamental do ordenamento jurídico comunitário (acórdão de 12 de Março de 1987, Comissão/Alemanha, já citado). Finalmente, cabe às autoridades nacionais demonstrar, em caso de contestação, que as medidas nacionais são necessárias para proteger efectivamente os interesses contemplados no artigo 36.o (acórdão de 6 de Maio de 1986, Muller, 304/86, Colect., p. 1511).
O Governo francês observa que se trata de aplicar ao caso concreto esta jurisprudência geral sobre a livre circulação das mercadorias. Embora o leite e os produtos lácteos sejam objecto de uma organização comum de mercado, na ausência de qualquer regulamentação comunitária sobre a qualidade dos queijos e seu teor mínimo em matéria gorda, os Estados-membros continuam a ter competência para criar normas quanto à sua produção e comercialização (acórdão de 7 de Fevereiro de 1984, Jongeneel Kaas, já citado). Segundo o Governo francês, a República Italiana podia, pois, legitimamente instituir as suas próprias normas em matéria de produção e comercialização de queijo e garantir o respeito de exigências de qualidade com a fixação de um teor mínimo em matérias gordas. Se essas normas tivessem sido impostas apenas aos produtores italianos, tal regulamentação não poderia ser posta em causa em termos de direito comunitário. Dado que, pelo contrário, as exigências da regulamentação italiana relativamente ao teor em matérias gordas se aplicam indistintamente aos produtos italianos e aos importados, coloca-se o problema da sua incompatibilidade com os artigos 30.o e seguintes do Tratado. A este propósito, o Governo francês sublinha que o queijo «Predor Light» é legalmente produzido e comercializado em França e a sua etiquetagem garante uma informação adequada dos consumidores italianos. A exigência imperativa da referida regulamentação italiana quanto ao teor em matérias gordas constitui, portanto, um obstáculo, certamente indirecto, mas grave, à comercialização do referido queijo. Acresce que, com as referidas disposições, o regulamento italiano redunda em fazer do teor em matérias gordas um elemento constitutivo do queijo. Recordando os termos do acórdão de 22 de Setembro de 1988, Deserbais, já citado, o Governo francês considera que um queijo como o «Predor Light» deve poder, no mercado italiano, ser não apenas comercializado, mas ainda qualificado de queijo. Não é sequer necessário determinar se o regulamento nacional em questão pode servir para a satisfação de exigências imperativas dado que o «Predor Light» está adequadamente etiquetado, sendo conforme à legislação francesa. A referida normativa também não se pode justificar ao abrigo do artigo 36.o do Tratado CEE já que, ao estabelecer uma proibição absoluta, é, por essa razão, desproporcionada em relação ao objectivo prosseguido. Por conseguinte, essa regulamentação não é conforme aos artigos 30.o e seguintes do Tratado; acresce que não corresponde, em matéria econômica, ao desenvolvimento da produção de queijo na Comunidade e, em matéria de consumo, à modificação dos hábitos alimentares de uma parte da população.
Finalmente, o Governo francês recorda as iniciativas que tomou para fazer progredir a harmonização das legislações nacionais em matéria da qualidade dos produtos alimentares. Por exemplo, solicitou à Comissão que estabelecesse quanto antes normas comunitárias relativas ao fabrico dos principais produtos alimentares e formulou nesse sentido propostas coerentes com a política agrícola comum, designadamente no que se refere aos queijos.
Finalmente, o Governo francês convida o Tribunal a responder da seguinte forma à questão prejudicial:
«Os artigos 30.o e seguintes do Tratado CEE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que um Estado-membro aplique uma regulamentação nacional que impõe o respeito de um teor mínimo em matérias gordas para a comercialização de queijos comuns que não objecto de produções típicas ou de origem aos produtos importados de outro Estado-membro e legalmente fabricados e comercializados com essa designação, quando seja assegurada uma informação conveniente aos consumidores.»
4.
O Governo italiano expõe que o legislador italiano decidiu reservar a denominação de «queijo» apenas para os produtos que contenham determinados elementos nutritivos, com a finalidade de proteger as legítimas expectativas dos consumidores no que se refere ao fabrico tradicional desse produto alimentar. Essa regulamentação impede igualmente que numerosos produtos nacionais sejam apresentados com a denominação de «queijo»; estes são oferecidos para consumo com outras denominações.
Essa regulamentação não pode ser considerada contrária ao direito comunitário. Com efeito, na falta de normas comunitárias sobre a matéria, os Estados-membros mantêm o poder de disciplinar, no seu próprio território, a produção, a comercialização e a denominação desses produtos, incluindo o de estabelecer requisitos precisos, como o teor mínimo em matérias gordas para todas as variedades de queijo. Vários Estados-membros da Comunidade, como a França, a República Federal da Alemanha e a Dinamarca, exerceram essa competência. Face a essa situação de coexistência de diferentes regulamentações nacionais que regem legitimamente a produção do alimento denominado «queijo» no interior dos respectivos países, a aplicação do princípio da livre comercialização do queijo em conformidade com as normas do país de fabrico e não com as do país de distribuição ao consumo teria por resultado uma grave confusão em detrimento do consumidor.
Segundo o Governo italiano, deve responder-se pela negativa à questão prejudidical.
5.
A Comissão das Comunidades Europeias observa, a título liminar, que a regulamentação italiana é objecto de uma acção por incumprimento, actualmente pendente no Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 169.o do Tratado.
Recorda que a legislação comunitária não impõe qualquer teor mínimo em matéria gorda, ou seca, para os queijos e que, portanto, os Estados-membros mantêm, em princípio, a faculdade de regulamentar, cada um no seu território, a produção, a comercialização e a denominação dos queijos. Todavia, os Estados-membros são obrigados a respeitar os princípios fundamentais dos tratados, como seja, designadamente, o da livre circulação das mercadorias, e à aplicação dos seus princípios jurídicos gerais.
Segundo a Comissão, a regulamentação italiana constitui uma medida de efeito equivalente, na acepção do artigo 30.o, que não pode ser justificada por exigências imperativas.
Finalmente, a Comissão remete para o que o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 22 de Setembro de 1988, Deserbais, já citado.
No seu entender, a questão prejudicial deve ser respondida da seguinte forma:
«O artigo 30.o do Tratado de Roma deve ser interpretado no sentido de que é incompatível com o referido artigo o comportamento do Governo da República Italiana que sujeita a importação de queijo de outros Estados-membros para Itália ao disposto na Lei n.o 396, de 2 de Fevereiro de 1939, ratificada pelo RDL n.o 1177, de 17 de Maio de 1938, e em especial às normas que proíbem a produção para comercialização de queijo cujo teor em matérias gordas seja inferior ao fixado pela legislação italiana (artigo 1.o da referida lei)».
F. Grévisse
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: italiano.
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