RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-210/89 ( *1 )
I — Matéria de facto
1.
O n.o 1 do artigo 22.o do Regulamento (CEE) n.o 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), proíbe, no comércio interno da Comunidade, qualquer restrição quantitativa ou medida de efeito equivalente.
A Lei italiana n.o 396, de 2 de Fevereiro de 1939, proíbe a produção, a importação e a venda no mercado italiano de queijos cujo teor em matérias gordas seja inferior ao limite fixado por essa lei e que varia de acordo com o tipo dos queijos. Os queijos fabricados e comercializados legalmente noutro Estado-membro não podem, pois, ser comercializados em Itália se o seu teor em matérias gordas for inferior ao limite assim fixado. Admite-se uma derrogação a essa norma para certos queijos de fabrico local, bem como para os que são objecto da convenção internacional relativa à utilização das designações de origem e das designações «de queijos» celebrada em Stresa, em 1 de Junho de 1951.
2.
Considerando que essa legislação nacional não é conforme nem às disposições do artigo 30.o do Tratado nem às, anteriormente referidas, do Regulamento n.o 804/68, de 27 de Junho de 1968, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 169.o do Tratado.
Para esse efeito, convidou o Governo italiano, por carta de 11 de Janeiro de 1988, a apresentar as suas observações, num prazo de dois meses, sobre o incumprimento que lhe era imputado. Nessa carta, a Comissão admite que, na falta de regulamentação comunitária sobre a produção e a comercialização dos queijos, os Estados-membros mantêm a faculdade de legislar na matéria (acórdão de 7 de Fevereiro de 1984, Jongeneel Kaas, 237/83, Recueil, p. 483) e, designadamente, de fixar exigências precisas, tais como um teor mínimo em matérias gordas para cada variedade de queijos.
Todavia, segundo a Comissão, essas regulamentações nacionais devem ser compatíveis, designadamente, com os artigos 30.o e 36.o do Tratado. Não podem, pois, criar, directa ou indirectamente, efectiva ou potencialmente, qualquer obstáculo ao comércio intracomunitário (acórdão de 11 de Julho de 1974, Dassonville, 8/74, Recueil, p. 837), a menos que se justifiquem por exigências imperativas, tais como a protecção da saúde pública, a lealdade das transacções comerciais e a defesa dos consumidores (por exemplo, acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe, 120/78, Recueil, p. 649). Acresce que, quando disponham de uma escolha entre diferentes medidas que permitam atingir o objectivo prosseguido, os Estados-membros devem adoptar a menos restritiva para as trocas.
A Comissão referia ainda que a regulamentação italiana era de natureza a obstar à venda em Itália de queijos fabricados e vendidos legalmente noutros Estados-membros e que, portanto, constituía uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, na acepção do artigo 30.o do Tratado (acórdão de 19 de Fevereiro de 1981, Kelderman, 130/80, Recueil, p. 527). No entendimento da Comissão, esse obstáculo às trocas não se pode justificar pela necessidade de proteger a saúde pública, dado que o consumo de queijos com menor teor em matérias gordas não pode constituir um perigo para a saúde e que, de resto, a própria lei italiana prevê a confiscação e a distribuição a organismos de beneficência dos produtos que infrinjam a lei. Quanto à lealdade das transacções e à protecção dos consumidores, podem ser convenientemente asseguradas, segundo a Comissão, por uma adequada etiquetagem.
Finalmente, a Comissão alegava, remetendo para a jurisprudência do Tribunal de Justiça (por exemplo, acórdãos de 26 de Novembro de 1985, Miro, 182/84, Recueil, p. 3731, ou de 12 de Março de 1987, Comissão/Alemanha, 178/84, Colect., p. 1227), que a circunstância de queijos com um teor em matérias gordas inferior ao limite prescrito poderem ser vendidos em Itália com designação diferente da de «queijos» não bastava para tornar a regulamentação italiana compatível com os artigos 30.o e 36.o
3.
Em 18 de Abril de 1988, as autoridades italianas responderam à interpelação da Comissão, contestanto existir uma violação do direito comunitário. Alegaram, com efeito, que a regulamentação comunitária não fixava qualquer teor mínimo em matérias gordas ou secas para os queijos e que os Esta-dos-membros tinham o poder de impor exigências precisas nessa matéria. De resto, noutros Estados da Comunidade, tais como a República Francesa, a República Federal da Alemanha e o Reino da Dinamarca, existem legislações que comportam obrigações e proibições, penalmente sancionadas, referentes à composição dos queijos. Essas legislações não poderiam ser mantidas, a ser correcto o entendimento da Comissão, se os exportadores não estivessem obrigados a aplicá-las, prevalecendo-se do facto de os queijos em causa terem sido fabricados em conformidade com as disposições em vigor no seu país de origem.
O legislador italiano terá pretendido reservar a designação de «queijo» para os produtos tradicionalmente considerados como tal pelo consumidor e que contenham determinados elementos nutritivos. Na Itália, são fabricados muitos queijos que não podem beneficiar da designação em questão e que são vendidos com designações de fantasia.
Finalmente, as autoridades italianas referiam que o limitar-se a exigir uma etiquetagem que assegure uma informação adequada dos consumidores redundará em permitir uma harmonização dos produtos ao nível qualitativo mais baixo.
4.
Não se dando por convencida com essa resposta, a Comissão formulou, em 21 de Novembro de 1988, um parecer fundamentado com o qual o Estado italiano se devia conformar num prazo de dois meses.
Esse parecer retomou as observações que constavam da anterior interpelação da Comissão e respondia às observações apresentadas pelas autoridades italianas.
Assim, a Comissão recordou a jurisprudência do Tribunal (acórdão de 12 de Março de 1987, Comissão/Alemanha, 178/84, anteriormente citado) segundo a qual as concepções dos consumidores podem variar conforme os Estados e são susceptíveis de evolução no tempo e as legislações nacionais não podem servir para cristalizar hábitos de consumo. Acrescentou que o facto de a regulamentação italiana se aplicar indistintamente aos produtos nacionais e aos importados não bastava para a tornar compatível com o artigo 30.o do Tratado e, de resto, reservar para determinado tipo de queijos uma designação de venda constituía uma medida de efeito equivalente, salvo para os produtos de uma zona geográfica determinada. Quanto à etiquetagem, a Comissão referiu que constituía um meio apropriado para defender a eventual qualidade superior do produto.
Finalmente, a Comissão recordava os termos da resposta do Tribunal de Justiça no acórdão de 22 de Setembro de 1988, Deserbais (286/86, Colect., p. 4907).
5.
O parecer fundamentado da Comissão não foi objecto de qualquer resposta por parte das autoridades italianas.
II — Fase escrita do processo e pedidos das partes
1.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 6 de Julho de 1989, a Comissão intentou a acção a que se refere o segundo parágrafo do artigo 169.o
Com base em relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo, após ter formulado uma questão à República Italiana.
2.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar que, ao sujeitar a importação de queijos para a Itália ao respeito das disposições da Lei n.o 396, de 2 de Fevereiro de 1939 — e, em especial, das disposições que proíbem a produção, para efeitos de comercialização, de queijos cujo teor em matérias gordas seja inferior ao fixado pela legislação italiana (artigo 1.o da referida lei) —, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.o do Tratado CEE e do n.o 1 do artigo 22.o do Regulamento n.o 804/68, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos;
—
condenar a República Italiana nas despesas.
3.
A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal se digne negar provimento ao recurso.
III — Fundamentos e argumentos das partes
1.
A Comissão funda-se nos argumentos que avançou na fase pré-contenciosa para sustentar que, ao proibir a venda em Itália de produtos não conformes às normas instituídas pela regulamentação italiana, quando o direito comunitária não impõe qualquer teor mínimo em matérias gordas para os queijos, o Estado italiano violou o artigo 30.o do Tratado CEE e o n.o 1 do artigo 22.o do Regulamento n.o 804/68, de 27 de Junho de 1968, anteriormente citado.
A Comissão insiste, em especial, no facto de que, embora, na falta de regulamentação comunitária na matéria, qualquer Estado-membro possa regulamentar a produção e a comercialização de queijos, não pode exigir que os importados de outros Estados-membros sejam conformes à sua legislação nacional.
No que se refere ao argumento do Governo italiano da necessidade da protecção dos consumidores, a Comissão observa que a legislação em litígio é excessiva em relação a essa finalidade e constitui, na realidade, uma medida proteccionista a favor dos produtos nacionais. A protecção dos consumidores não exige uma medida tão restritiva das trocas intracomunitárias e pode ser suficientemente assegurada por uma etiquetagem adequada.
2.
A República Italiana salienta que o legislador italiano decidiu reservar a designação de «queijo» apenas para os produtos que contenham determinados elementos nutritivos, com o objectivo de proteger as legítimas expectativas dos consumidores no que se refere ao fabrico tradicional desse produto alimentar. Essa regulamentação impede igualmente que numerosos produtos nacionais sejam apresentados com a designação de «queijos»; esses produtos são oferecidos para consumo com outras designações.
Essa regulamentação não pode ser considerada contrária ao direito comunitário. Com efeito, na falta de normas comunitárias na matéria, os Estados-membros mantêm o poder de disciplinar, no seu próprio território, a produção, a comercialização e a designação desses produtos, incluindo o de impor requisitos precisos, como o teor mínimo em matérias gordas, para todas as variedades de queijo. Vários Estados-membros da Comunidade, como a França, a República Federal da Alemanha e a Dinamarca, exerceram essa competência. Face a essa situação de coexistência de diferentes regulamentações nacionais que regem legitimamente a produção do alimento denominado «queijo» no interior dos respectivos países, a aplicação do princípio da livre comercialização dos queijos em conformidade com as normas do país de fabrico e não com as do país de distribuição ou de consumo terá como resultado uma grave confusão, em detrimento dos consumidores.
A República Italiana entende que a solução proposta pela Comissão, ou seja, uma apropriada etiquetagem dos produtos, não basta para fazer desaparecer essa confusão. Com efeito, dois produtos que apresentem características idênticas poderão ser apresentados um com a designação de «queijo» e o outro com uma designação diferente e, pelo contrário, uma mesma designação poderá ser utilizada para produtos com características diferentes. Assim, os consumidores não se poderão fiar nessa designação, cuja utilização não será isenta de incoerências e contradições.
A República Italiana sublinha finalmente que, tendo sido a legislação em litígio criada, näo com uma finalidade proteccionista, mas no interesse dos consumidores, as autoridades governamentais competentes estudam a utilidade da sua manutenção nas circunstâncias actuais. Isso poderá levar a uma revisão dessa legislação, que permita eliminar os obstáculos às trocas que censura a Comissão.
IV — Resposta à questão colocada pelo Tribunal
O Governo italiano foi convidado a responder à seguinte questão:
«Na contestação, o Governo italiano sustenta que a legislação nacional visa apenas a comercialização, com a designação de “queijos”, de produtos cujo teor em matérias gordas seja inferior ao mínimo prescrito pela lei de 2 de Fevereiro de 1939, mas não proíbe a comercialização desses produtos com outras designações.
Contudo, face ao seu próprio teor, a lei de 2 de Fevereiro de 1939 parece ter um alcance mais vasto, dado que parece proibir pura e simplesmente a produção e a comercialização de queijos que não respeitem o teor mínimo em matérias gordas, sem isentar dessa proibição os produtos comercializados com designações diferentes da de “queijos”. Observa-se ainda que, apesar de terem um teor reduzido em matérias gordas, esses produtos parecem poder inscrever-se na definição da noção de “queijos” efectuada pelo RDL de 15 de Outubro de 1925.
Nestas condições, pede-se ao Governo italiano que indique ao Tribunal de Justiça, no prazo de um mês, os elementos em que funda as suas referidas afirmações quanto ao alcance da legislação nacional.»
Na resposta, o Governo italiano começa por chamar a atenção do Tribunal para o facto de as afirmações que constam da sua contestação sobre o alcance da proibição da lei de 2 de Fevereiro de 1939 — limitadas à utilização da designação de «queijo» — terem sido feitas à Comissão na fase pré-contenciosa, como ela própria admite no seu parecer fundamentado. Esta última terá, portanto, aceite a posição do Governo italiano e reconhecido que a violação censurada reside na existência de uma proibição relacionada com a utilização da designação de «queijo» e, portanto, de um obstáculo, e não de uma proibição absoluta de importação e comercialização, com outra designação, de produtos que não preencham as condições exigidas pela legislação nacional sobre os queijos.
Quanto ao fundo da questão, o Governo italiano declara ter consultado a Direcção-Geral da Protecção Económica dos Produtos Agrícolas do Ministério da Agricultura e das Florestas. Este serviço entende que a legislação nacional em vigor tem por único efeito reservar a designação de «queijo» para os produtos com os elementos nutritivos indicados na lei de 2 de Fevereiro de 1939 e que os produtos lácteos com um teor em matérias gordas inferior ao prescrito pela lei apresentados com designação diferente da de «queijo» são livremente importados para a Itália (a esse respeito, cita-se o caso de dois produtos livremente comercializados na Itália).
Esses dados factuais parecem corresponder ao estado da legislação em vigor. O artigo 32.o do RDL n.o 2033, de 15 de Outubro de 1925, irá, também ele, no sentido de uma regulamentação da utilização da designação de «queijos», reservando-a para os produtos com determinadas características. Em contrapartida, segundo o Governo italiano, sempre que a lei tenha pretendido não apenas reservar uma designação, mas ainda proibir a produção ou a importação de determinados produtos que não tenham certas características, tê-lo-á indicado claramente, distinguindo entre a utilização da designação e a proibição de produção. Tal será o caso, já conhecido do Tribunal (acórdão de 9 de Dezembro de 1981, Comissão/Itália, 193/80, Recueil, p. 3019), da regulamentação sobre o vinagre.
F. Grévisse
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: italiano.
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