RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-337/89 ( *1 )
I — Enquadramento jurídico
1. A Directiva 79/7/CEE
A Directiva 79/7/CEE, de 19 de Dezembro de 1978 (JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174), contém as disposições previstas no artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 76/207/CEE, relativa à concretização do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres no que se refere ao acesso ao emprego, à formação e promoção profissionais e às condições de trabalho (JO L 39, p. 40; EE 05 F2 p. 70), para a realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento em matéria de segurança social.
O artigo 1.° enuncia que a directiva tem por objectivo a realização progressiva, no domínio da segurança social e de outros elementos de protecção social previstos no artigo 3.°, do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social. Segundo o n.° 1 do artigo 3.°, a directiva aplica-se, designadamente, aos regimes legais que assegurem uma protecção contra o desemprego.
O n.° 1 do artigo 4.° dispõe que
«o princípio da igualdade de tratamento implica a ausência de qualquer discriminação em razão do sexo, quer directa quer indirectamente por referência, nomeadamente, ao estado civil ou familiar especialmente no que respeita:
—
ao âmbito dos regimes e às condições de acesso aos regimes,
—
à obrigação de pagar as cotizações e ao cálculo destas,
ao cálculo das prestações, incluindo os acréscimos devidos na qualidade de cônjuge e por pessoa a cargo e as condições de duração e de manutenção do direito às prestações».
Para concretização desses objectivos, o artigo 8.° da directiva prevê que os Estados-membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à directiva no prazo de seis anos a contar da sua notificação, isto é, antes de 23 de Dezembro de 1984. O artigo 5.c dispõe que os Estados-membros tomarão as medidas necessárias a fim de serem suprimidas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas contrárias ao princípio da igualdade de tratamento.
Nos termos do artigo 10.°, a directiva tem por destinatários os Estados-membros; tem por base o Tratado de Roma e, designadamente, o seu artigo 235.°
2. O direito nacional
O direito da segurança social na Irlanda repousava tradicionalmente no princípio segundo o qual a mulher casada é considerada como estando a cargo do seu marido quando viva com ele ou quando este proveja, na totalidade ou na maior parte, ao seu sustento; pelo contrário, o marido apenas estará a cargo da sua esposa quando esteja incapaz de prover ao seu próprio sustento devido a qualquer doença fisica ou mental e quando seja ela que proveja na totalidade ou na maior parte ao sustento do seu marido. Além disso, eram pagos acréscimos das prestações por filhos a cargo «residindo normalmente» com um beneficiário. Todavia, para esses efeitos, os filhos eram considerados como «residindo normalmente» com o seu pai, portanto, era o pai, e não a mãe, que tinha normalmente direito aos acréscimos por filhos a cargo.
Para a transposição da Directiva 79/7, o Oireachtas (Parlamento irlandês) adoptou, em 16 de Julho de 1985, a Social Welfare (n.° 2) Act de 1985, que, contudo, apenas entrou em vigor em diversas datas de 1986. A referida lei, que não era aplicável aos períodos anteriores a 23 de Dezembro de 1984, tinha por finalidade excluir as mulheres casadas da categoria das pessoas automaticamente consideradas como estando a cargo e tratá-las como tendo, em relação ao código da segurança social, o mesmo estatuto que os homens casados.
a) O subsídio de desemprego
Até 15 de Maio de 1986, o subsídio de desemprego era pago às mulheres casadas durante 312 dias a contar do seu primeiro pagamento, enquanto que esse período era de 390 dias para os homens casados e os solteiros de sexo masculino ou feminino. Em 15 de Maio de 1986, foi dada execução às disposições do artigo 6.° da Social Welfare (n.° 2) Act de 1985 pelas disposições do Social Welfare (n.° 2) Act 1985 (section 6) (Commencement) Order de 1986 ( 1 ). O artigo 6.° da lei de 1985 previa o pagamento do subsídio de desemprego às mulheres casadas durante 390 dias; esse artigo tinha um efeito retroactivo limitado.
Até 15 de Maio de 1986, o montante individual do subsídio de desemprego pagável às mulheres casadas era inferior ao montante aplicável aos homens casados e aos solteiros de sexo masculino ou feminino. Em 15 de Maio de 1986, entraram em vigor as disposições do artigo 2.° da Social Welfare Act de 1986, que prevê o pagamento de um subsídio de desemprego às mulheres casadas de montante idêntico ao dos homens casados e dos solteiros de ambos os sexos.
b) Assistência-desemprego
Até 19 de Novembro de 1986, a legislação irlandesa não continha qualquer disposição prevendo o pagamento de um subsídio de assistência-desemprego às mulheres casadas. Nessa data, o Social Welfare (n.° 2) Act 1985 (Commencement) Order de 1986 fez entrar em vigor as disposições do artigo 23.° da Social Welfare (n.° 2) Act de 1985. Esse artigo revogou a alínea d) do n.° 3 do artigo 136.° da Social Welfare (Consolidation) Act de 1981, que tinha por efeito excluir as mulheres casadas do benefício da assistência-desemprego.
c) O acréscimo por adulto a cargo
Até 20 de Novembro de 1986, um homem casado tinha o direito a um acréscimo do montante individual dos seus subsídios de desemprego e de assistência-desemprego por adulto a cargo caso a sua esposa vivesse consigo ou ele provesse na totalidade ou na maior parte ao seu sustento. Em contrapartida, até essa data, a mulher casada apenas tinha direito a um acréscimo, por adulto a cargo, do montante individual da sua prestação por desemprego quando o seu marido estivesse incapaz de prover ao seu próprio sustento devido a determinada doença física ou mental e estivesse total ou principalmente a seu cargo. Essa situação foi alterada pelo Social Welfare (n.° 2) Act 1985 (Commencement) Order de 1986, que fez entrar em vigor, em 20 de Novembro de 1986, as disposições do artigo 3.° da Social Welfare (n.° 2) Act de 1985. Concretamente, essas disposições prevêem dever ser considerado como «adulto a cargo de outra pessoa» o «cônjuge que esteja total ou principalmente a cargo dessa pessoa» (mas com a exclusão do cônjuge empregado, que trabalhe por conta própria ou com direito a certas prestações ou subsídios nos termos do código da segurança social). As disposições do artigo 3.° da Social Welfare (n.° 2) Act de 1985 limitavam o pagamento do acréscimo por adulto a cargo às situações em que a existência efectiva de encargos familiares pudesse ser provada e isso para os requerentes de ambos os sexos.
No que se refere ao pagamento da prestação por invalidez, utilizavam-se formulários diferentes para os homens casados e as mulheres casadas. O homem casado obtinha de pleno direito acréscimos pela sua mulher e seus filhos preenchendo o formulário apropriado, onde devia precisar que vivia com a sua mulher e filhos. A mulher casada não podia apresentar um pedido idêntico de atribuição de um acréscimo pelo seu marido e filhos, excepto quando este fosse inválido e estivesse financeiramente a seu cargo. O artigo 3.° da Social Welfare (n.° 2) Act de 1985 entrou em vigor em 17 de Novembro de 1986 no que se refere a esse tipo de prestações, e introduziu a igualdade de tratamento entre os homens casados e as mulheres casadas.
d) Os acréscimos por filhos a cargo
Antes de 20 de Novembro de 1986, era pago um acréscimo do montante individual do subsídio de desemprego por filho ou filhos que reunissem as condições exigidas e residissem «normalmente» com o beneficiário. Todavia, o artigo 5.° do Social Welfare (Normal Residence) Regulations de 1974 ( 2 ) previa que um filho que preenchesse as condições exigidas e que residisse com mais do que uma das seguintes pessoas: o seu pai ou padrasto, a sua mãe ou madrasta, devia ser «considerado como residindo normalmente com a primeira pessoa referida à excepção de qualquer outra», desde que a mãe ou a madrasta da criança tivesse total ou principalmente o filho a seu cargo e o pai ou o padrasto da criança fossem incapazes de prover ao seu próprio sustento devido a uma doença fisica ou mental, sendo então a criança considerada como residindo normalmente com a sua mãe ou a sua madrasta, conforme o caso, à excepção de qualquer outra pessoa.
Em 20 de Novembro de 1986, foi dada execução às disposições do artigo 4.° da Social Welfare (n.° 2) Act de 1985, no que se refere ao subsídio de desemprego, pelo Social Welfare (n.° 2) Act 1985 (Commencement) Order de 1986. O artigo 4.° prevê que qualquer acréscimo do subsídio por filho que preencha as condições exigidas e que resida normalmente com o beneficiário e com o cônjuge do beneficiário será pago na medida de metade do montante apropriado quando o cônjuge do beneficiário não seja um adulto a cargo. Igualmente em 20 de Novembro de 1986, a Social Welfare (Normal residence) Regulations de 1986 ( 3 ) entrou em vigor e revogou o Social Welfare (Normal Residence) Regulations de 1974 na sua versão actualizada. O artigo 6.° do Regulations de 1986 prevê que, salvo em certas circunstancias, um filho que preencha as condições exigidas é considerado como residindo normalmente com os seus pais. O artigo 7.° do Regulations prevê que, quando uma criança que preencha as condições exigidas resida apenas com um dos progenitores, será considerada como residindo normalmente com esse progenitor à excepção de qualquer outra pessoa, desde que o progenitor, quando faça parte de uma família conjugal, tenha decidido nesse sentido.
As disposições conjugadas do artigo 4.° do Social Welfare (n.° 2) Act de 1985 e das Social Welfare (Normal Residence) Regulations de 1986 têm por efeito que o requerente do subsídio de desemprego, seja de sexo masculino ou feminino, que tenha um filho ou filhos que preencham as condições exigidas, receba um acréscimo ao montante individual desse subsídio, na medida de metade do montante apropriado, a menos que o cônjuge desse requerente seja um adulto a cargo, caso em que o acréscimo será do total do montante apropriado.
Disposições similares relativas à prestação por invalidez no que se refere ao pagamento de um acréscimo do montante individual por filho ou filhos que preencham as condições exigidas, entraram em vigor em 17 de Novembro de 1986.
e) A manutenção dos direitos
Em 12 de Dezembro de 1986, o Minister for Social Welfare adoptou o Social Welfare (Preservation of Rights) (n.° 2) Regulations de 1986 ( 4 ), que entrou em vigor, no que se refere ao pagamento do subsídio de desemprego, a partir de 20 de Novembro de 1986 e, no que se refere à prestação por invalidez, a partir de 17 de Novembro de 1986. Esse diploma era aplicável às pessoas que, antes da entrada em vigor das disposições do Social Welfare (n.° 2) Act de 1985 e do Regulations que regia a sua execução, receberam ou tinham direito a receber um acréscimo por adulto a cargo. As pessoas que tivessem perdido o direito a um acréscimo por adulto a cargo devido a esse adulto receber ou ter direito a receber uma pensão, uma prestação, uma prestação de assistência ou um subsídio, fossem quais fossem, ao abrigo das partes 2 ou 3 da Social Welfare Consolidation Act de 1981, passaram agora a ter direito, nos termos do Social Welfare (Preservation of Rights) Regulations de 1986, a um acréscimo ao montante da prestação ou do subsídio no montante de 20 IRL por semana.
As pessoas que tivessem perdido o direito a um acréscimo por adulto a cargo devido a esse adulto ter um emprego remunerado ou trabalhar por conta própria e dispor de um rendimento semanal superior a 50 IRL, estando abrangidas pelo âmbito de aplicação das disposições do Social Welfare (Preservation of Rights) Regulations de 1986 tinham, a partir desse momento, direito a um acréscimo de 10 IRL por semana quanto ao montante da prestação ou do subsídio, bem como a uma quantia igual ao valor da diferença entre o acréscimo a pagar a essas pessoas por filhos a cargo ao abrigo da Social Welfare (n.° 2) Act de 1985 e o acréscimo por essas pessoas a cargo que seria devido na ausência dessa lei.
Os acréscimos a pagar nos termos das disposições do Social Welfare (n.° 2) (Preservation of Rights) Regulations de 1986 foram previstos a título transitório. O artigo 7° estabelecia que os acréscimos de pagamentos previstos nos termos do Regulations seriam devidos enquanto subsistisse sem interrupção o direito ao seu pagamento ou até ao primeiro aniversário da data da efectiva aplicação a ter em consideração [que foi definida como sendo a data da entrada em vigor do Social Welfare (Preservation of Rights) (n.° 2) Regulations de 1986 no que se refere ao subsídio ou à prestação em questão]. Todavia, a vigência do Social Welfare (Preservation of Rights) (n.° 2) Regulations de 1986 foi prorrogada por força do disposto no Social Welfare (Preservation of Rights) (n.° 2) (Amendement) Regulations de 1987 ( 5 ), cujo artigo 3.° manteve os acréscimos aplicáveis aos montantes pagáveis ao abrigo do Regulations de 1986 enquanto subsistisse o direito ao seu pagamento sem interrupção ou, no caso do subsídio de desemprego, até 7 de Abril de 1988 ou, no caso da prestação por invalidez, até 4 de Abril de 1988. A sua aplicação foi uma vez mais prorrogada por força das disposições do Social Welfare (Preservation of Rights) (Amendment) Regulations de 1988 ( 6 ), que manteve em vigor os acréscimos aplicáveis aos montantes devidos ao abrigo das Regulations de 1986 durante o período de tempo no decurso do qual subsistisse sem interrupção o direito ao seu pagamento, ou até 21 de Julho de 1988, no caso do subsídio de desemprego, ou até 25 de Julho de 1988, no caso da prestação por invalidez. As Regulations de 1988 previram igualmente a manutenção do pagamento dos acréscimos após 21 de Julho de 1988, no caso do subsídio de desemprego, e após 25 de Julho de 1988, no caso da prestação por invalidez, mas de montante reduzido e para o período de tempo em que subsistisse sem interrupção o direito ao seu pagamento ou até 5 de Janeiro de 1989, no caso do subsídio de desemprego, ou até 2 de Julho de 1989, no caso da prestação por invalidez. O pagamento dos acréscimos que entraram em vigor ao abrigo dos Social Welfare (Preservation of Rights) (n.° 2) Regulations de 1986 mantém-se, ainda que em montante ligeiramente inferior ao inicialmente fixado para esses acréscimos por essas Regulations.
II — Matéria de facto e tramitação processual
1. A matéria de/acto
A primeira recorrente, Ann Cotter, é uma mulher casada que ocupou um posto de trabalho abrangido pelo seguro de desemprego durante cerca de nove anos. Tendo sido despedida em Janeiro de 1984, pediu o benefício do subsídio de desemprego, que começou a receber em 17 de Janeiro de 1984. Esse subsídio foi pago sob a forma de uma prestação de base no montante de 32,75 IRL por semana, acrescida de uma prestação proporcional ao salário anteriormente auferido que, no seu caso, correspondia ao montante de 13,54 IRL por semana. Em conformidade com uma decisão tomada nos termos da Social Welfare (Consolidation) Act de 1981, o pagamento dessas duas prestações foi interrompido em 17 de Janeiro de 1985, com o fundamento de que a mulher casada apenas podia receber o subsídio de desemprego durante um período de 312 dias a contar da data do primeiro pagamento e que o pagamento da prestação proporcional ao salário anteriormente auferido cessava automaticamente a partir do momento em que a prestação de desemprego deixasse de ser paga. Se se tratasse não da Sr. a Cotter mas de um homem casado ou de um solteiro de sexo masculino ou feminino, o pagamento do subsídio de desemprego e da prestação proporcional ao salário anteriormente auferido teria continuado durante um período complementar de 78 dias e o montante individual da prestação seria superior ao montante especial mais baixo aplicável às mulheres casadas.
A Sr.a Cotter esteve desempregada de 17 de Janeiro a 20 de Junho de 1985. Pediu para beneficiar da assistência-desemprego em 21 de Janeiro de 1985, mas o seu pedido foi indeferido, bem como o recurso da decisão de indeferimento, com a fundamentação de que estava a cargo do marido. Em última análise, a Sr.a Cotter nem recebeu o subsídio de desemprego nem a assistência-desemprego de 17 de Janeiro de 1985 a Junho de 1985. Em Junho de 1985, encontrou um emprego que manteve até 17 de Janeiro de 1986, data em que foi despedida. Em 21 de Janeiro de 1986, a Sr.a Cotter pediu a atribuição do subsídio de desemprego, mas o seu pedido foi indeferido com o fundamento de que não estava disponível para ocupar um emprego, e ao recurso que dessa decisão interpôs foi negado provimento com o mesmo fundamento. Em 3 de Abril de 1986, a Sr.a Cotter apresentou novo requerimento para atribuição do subsídio de desemprego, que lhe foi concedido a partir de 7 de Abril de 1986. De 7 de Abril a 14 de Maio de 1986, o montante individual do subsídio de desemprego pago à Sr.a Cotter foi inferior ao que seria devido a um homem casado na mesma situação e, além disso, não recebeu qualquer acréscimo ao seu montante individual de subsídio de desemprego por adulto a cargo ou por filhos a cargo, acréscimo que um homem casado na sua situação teria recebido de pleno direito. De 15 de Maio a 20 de Novembro de 1986, a Sr.a Cotter recebeu o mesmo montante individual do subsídio de desemprego de que teria beneficiado um homem casado na mesma situação, mas não recebeu qualquer acréscimo por adulto ou filhos a cargo, acréscimo de que teria beneficiado de pleno direito um homem casado na mesma situação.
A contar de 20 de Novembro de 1986, a Sr.a Cotter recebeu subsídio de desemprego de montante igual ao que caberia a um homem casado na mesma situação e ainda uma majoração, por dois filhos a cargo, de montante equivalente a metade do máximo semanal que normalmente seria pago nessa situação. Todavia, não recebeu nada a título das normas transitórias instituídas em Novembro de 1986 e que seria devido no caso de um homem casado que estivesse na sua situação.
A segunda recorrente, Norah McDermott, é uma mulher casada que exerceu uma actividade abrangida pelo seguro de desemprego desde cerca de Setembro de 1982 até 4 de Novembro de 1983. Uma vez desempregada, solicitou a concessão de subsídio de desemprego. O subsídio de base foi-lhe pago num montante de 30,90 IRL por semana a partir de 3 de Janeiro de 1984. O pagamento dessa prestação foi interrompido em 5 de Janeiro de 1985. Foi informada, por um funcionário dos serviços locais de emprego de que depende, que deixava de ter direito ao subsídio de desemprego a partir daquela data com o fundamento de que uma mulher casada só tem direito a recebê-lo durante 312 dias. De 5 de Janeiro a 12 de Março de 1985, a Sr.a McDermott não recebeu qualquer prestação ou subsídio da segurança social. Em 12 de Março de 1985, solicitou e obteve uma prestação por invalidez, paga até 12 de Março de 1986, do montante individual inferior, à época aplicável a uma mulher casada. Não lhe foi pago qualquer acréscimo ao montante individual da prestação por invalidez por adulto ou filhos a cargo, acréscimo que teria sido pago de pleno direito a um homem casado na sua situação.
A Sr.a McDermott deixou de receber a prestação por invalidez em 14 de Março de 1986, no termo de um período de 312 dias contado a partir da data do primeiro pagamento e, embora estivesse ainda incapaz para o trabalho, não recebeu qualquer prestação ou subsídio da segurança social entre 14 de Março e 24 de Julho de 1986. A partir dessa data foi considerada capaz para o trabalho e, de 25 de Julho a 26 de Setembro de 1986, não recebeu qualquer prestação ou subsídio da segurança social, embora estivesse disponível para o trabalho. Em Setembro de 1986, começou um estágio de formação profissional que terminou em 19 de Dezembro de 1986. A Sr.a McDermott passou a ocupar um emprego a tempo inteiro em 12 de Janeiro de 1987.
Em 4 de Fevereiro de 1985, as duas demandantes pediram ao High Court «orders of certiorari» provisórias a fim de obter a anulação das decisões, tomadas pelo ministro da segurança social ou em seu nome, que punham termo ao pagamento do subsídio de desemprego na expiração do período de 312 dias, alegando que essas decisões constituíam uma violação dos direitos que lhes eram conferidos pelo artigo 4.° da Directiva 79/7 do Conselho e, no caso da Sr.a Cotter, por lhe ter sido pago um subsídio de desemprego de montante inferior ao que seria pago a um homem casado ou solteiro, o que constituía uma violação da directiva.
Os recorridos apresentaram, em cada um dos processos, um «affidavit», no qual declaravam que o artigo 4.° da directiva não impunha à Irlanda uma obrigação clara e precisa no que se refere ao modo como deva ser assegurada a sua execução, pelo que a Irlanda dispunha, a este respeito, de um amplo poder discricionário. A directiva não era, portanto, directamente aplicável e susceptível de ser invocada pelas recorrentes perantes os órgãos jurisdicionais irlandeses.
2. O acórdão no processo 286/85
No âmbito desses processos, o High Court solicitou ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse a título prejudicial sobre a questão de saber:
a)
se as disposições da Directiva 79/7/CEE, e designadamente o seu artigo 4.°, têm efeito directo na República da Irlanda a partir de 23 de Dezembro de 1984, e
b)
se as mulheres casadas sujeitas à legislação nacional têm direito, a partir de 23 de Dezembro de 1984, a prestações nas mesmas condições que os homens quando nenhuma medida tenha sido tomada para a transposição do artigo 4.o da directiva.
No acórdão de 24 de Março de 1987, McDermott e Cotter/Minister for Social Welfare e Attorney General (286/85, Colect., p. 1453), o Tribunal de Justiça, pronunciando-se quanto a esse pedido prejudicial, declarou:
«1)
O artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à proibição de qualquer discriminação em razão do sexo em matéria de segurança social, podia, na ausência de execução da directiva, ser invocado, a partir de 23 de Dezembro de 1984, para afastar a aplicação de qualquer norma nacional não conforme com o referido artigo 4.°, n.° 1.
2)
Na falta de medidas de aplicação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva, as mulheres têm direito a que lhes seja aplicado o mesmo regime que aos homens que se encontrem em situação análoga, regime que permanece, na falta de execução da referida directiva, o único sistema de referência válido.»
3. Tramitação posterior nos tribunais nacionais
Após aquele acórdão e as recorrentes terem intentado novos recursos no High Court para obterem a declaração de que têm direito a vários pagamentos, desde 23 de Dezembro de 1984, em igualdade de tratamento com os homens casados nas mesmas circunstâncias e, a título subsidiário, a uma indemnização pela violação do seu direito à igualdade de tratamento em aplicação das disposições da Directiva 79/7, o High Court deu apenas provimento parcial aos seus recursos, rejeitando, designadamente, os seus pedidos referentes aos acréscimos por adulto e filhos a cargo, bem como aos pagamentos ditos «transitórios». No recurso perante o Supreme Court, os recorridos argumentaram que dar provimento às pretensões das recorrentes violaria o princípio da proibição do enriquecimento sem causa, que em direito irlandês é reconhecido como fundamento para a redução ou o não pagamento da reparação pecuniária em certas circunstâncias.
4. As questões submetidas ao Tribunal de Justiça
Por decisão de 27 de Julho de 1989, o Supreme Court suspendeu a instância até que o Tribunal de Justiça se pronuncie a título prejudicial, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, sobre as seguintes questões:
«1)
Deve o acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Março de 1987, Norah McDermott e Ann Cotter/Minister for Social Welfare e Attorney General (286/85, Colect., p. 1453), no qual o Tribunal de Justiça respondeu à segunda questão apresentada ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE pelo High Court, interpretando o disposto no artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, no sentido de que:
“Na falta de medidas de aplicação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva, as mulheres têm direito a que lhes seja aplicado o mesmo regime que aos homens que se encontrem em situação análoga, regime que permanece, na falta de execução da referida directiva, o único sistema de referência válido”,
ser interpretado no sentido de que as mulheres casadas têm direito a acréscimos nas prestações de segurança social relativamente a
a)
marido a cargo e
b)
crianças a cargo,
mesmo que se prove não ter existido efectiva dependência ou mesmo que daí resulte duplo pagamento dos acréscimos em relação a familiares a cargo?
2)
Num pedido, apresentado por uma mulher, de pagamentos compensatórios da discriminação alegadamente sofrida por não lhe terem sido aplicadas as regras aplicáveis a homens na mesma situação, deve a Directiva 79/7/CEE do Conselho ser interpretada no sentido de que um tribunal nacional pode deixar de aplicar regras do direito nacional que restringem ou recusam essa compensação, quando o seu pagamento constitua ofensa ao princípio que proíbe o enriquecimento sem causa?»
5. A tramitação processual no Tribunal de Justiça
A decisão do Supreme Court deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 19 de Dezembro de 1989. Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas pelas Sr.as Cotter e McDermott, patrocinadas por Mary Robinson, Senior Counsel, e Gerard Durcan, Barrister at law; pelo Governo irlandês, representado por Louis J. Dockery, Chief State Solicitor, assistido por David M. Byrne, Senior Counsel, e Aindrias O'Caoimh, Barrister at law; bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Karen Banks, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente.
Com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
III — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
1.
As recorrentes consideram, invocando os efeitos directos da Directiva 79/7 e, em especial, do seu artigo 4.°, que têm direito a receber, por adulto a cargo, os mesmos acréscimos automáticos do montante individual do subsídio de desemprego ou da prestação por invalidez devidos a um homem casado na mesma situação que elas no decurso dos períodos de tempo em questão, em aplicação do direito irlandês. Fundam-se, designadamente, nos acórdãos do Tribunal de 24 de Março de 1987, McDermott e Cotter (286/85, anteriormente citado), de 24 de Junho de 1987, Borrie Clarke/Chief Adjudication Officer (384/85, Colect., p. 2877), e de 8 de Março de 1988, Dik e outros/College van Burgemeester en Wethouders, Arnhem (80/87, Colect., p. 1612).
Argumentam que, dado que o Tribunal não limitou temporalmente o alcance do seu acórdão no processo 286/85, anteriormente citado, em aplicação de um princípio geral de segurança jurídica, um órgão jurisdicional nacional não tem a possibilidade de o fazer (ver os acórdãos de 8 de Abril de 1976, Defrenne/Sabena, 43/75, Recueil, p. 455, e de 2 de Fevereiro de 1988, Barra//Bélgica e Ville de Liège, 309/85, Colect., p. 371).
Sustentam ainda que o princípio da proibição do enriquecimento sem causa, que é reconhecido pelo direito comunitário (acórdãos de 16 de Dezembro de 1976, Rewe//Landwirtschaftskammer Saarland, 33/76, Recueil, p. 1989; de 16 de Dezembro de 1976, Cornet BV, 45/76, Recueil, p. 2043; de 9 de Novembro de 1983, San Giorgio, 199/82, Recueil, p. 3595; e de 29 de Junho de 1988, Deville/Administration des impôts, 240/87, Colect., p. 3513), não se aplica ao caso concreto, no qual o que se pede é a igualdade de tratamento com os homens casados que se encontrem na mesma situação e no qual não pode estar em causa o princípio da proibição do enriquecimento sem causa, na medida em que recusar às recorrentes os acréscimos por adultos e filhos a cargo se traduziria em lhes negar o exercício do seu direito à igualdade de tratamento ao abrigo do direito comunitário.
As recorrentes argumentam que uma pretensa injustiça cometida em relação aos contribuintes irlandeses não constitui um princípio de direito nacional que possa ser invocado para obstar ao exercício do direito à igualdade de tratamento nos termos do direito comunitário. Na realidade, o pagamento de pleno direito aos homens casados de acréscimos por pessoas a cargo sem que a existência efectiva de encargos familiares tivesse que ser demonstrada esteve previsto no código irlandês da segurança social durante um período de mais de 30 anos, até terem sido introduzidas alterações em Novembro de 1986. Se se sustenta que o pagamento de acréscimos por pessoas a cargo às mulheres casadas, tais como as recorrentes, é injusto quando não existam efectivamente encargos familiares, o pagamento desses acréscimos aos homens casados também terá sido injusto durante todo esse período de tempo e continuou a ser injusto após 23 de Dezembro de 1984, data da entrada em vigor do princípio imperativo da igualdade de tratamento.
Qualquer «injustiça» ou «enriquecimento sem causa» que se possa alegar ter ocorrido resultou directamente do incumprimento por parte do Governo da sua obrigação de assegurar a igualdade de tratamento neste aspecto até Novembro de 1986. Ainda que se possa considerar ter sido injusto conceder acréscimos aos homens casados por pessoas a cargo sem que efectivamente existissem encargos familiares, o único meio de realizar hoje em dia a igualdade de tratamento é conceder acréscimos similares às mulheres casadas no período que decorreu entre 23 de Dezembro de 1984 e Novembro de 1986. Na medida em que seja condenável a noção do pagamento de tais acréscimos por pessoas a cargo sem se demonstrar a existência efectiva de encargos familiares e embora «two wrongs do not make a right» (duas injustiças não fazem um acto de justiça), esses pagamentos constituem, pelo menos, a realização do princípio da igualdade de tratamento.
Além disso, as recorrentes afirmam que, para analisar a «equidade» do caso ou a questão de saber se é possível invocar o princípio nacional da proibição do enriquecimento sem causa a fim de obstar aos pedidos de obtenção de acréscimos por pessoas a cargo para os períodos de tempo em questão, há que ter em mente que o «Oireach-tas» (Parlamento irlandês) adoptou a legislação necessária para a realização da igualdade de tratamento já em Julho de 1985, enquanto as disposições dessa legislação referentes aos encargos familiares apenas entraram em vigor dezasseis meses mais tarde, isto é, após Novembro de 1986. Não se ter desde logo adoptado a legislação necessária para a transposição no âmbito do Parlamento e, posteriormente, fazer entrar em vigor as alterações legislativas, constituíram escolhas não ambíguas do povo irlandês — por intermédio dos seus representantes eleitos, o Parlamento e o Governo — a favor do prosseguimento dos pagamentos dos acréscimos automáticos por pessoas a cargo sem ser necessária a existência efectiva de encargos familiares, apesar das disposições imperativas da directiva. Por conseguinte, segundo as recorrentes, o povo irlandês não pode invocar uma qualquer hipotética injustiça, quando esta resulta directamente da política legislativa e governamental que foi prosseguida em seu nome. Portanto, também não cabe aos órgãos jurisdicionais irlandeses invocar um alegado princípio de direito nacional, seja qual for, para recusar o pedido das recorrentes relativo à igualdade de tratamento no que se refere ao pagamento dos acréscimos por pessoas a cargo para os períodos de tempo em questão.
Consideram, pois, que há que responder às duas questões pela afirmativa.
2.
O Governo irlandês argumenta que o artigo 4.° da Directiva 79/7 do Conselho deve ser interpretado no sentido de que o termo «pessoa a cargo» remete para aquela efectivamente a cargo de pessoas que tenham direito ao benefício de regimes legais tais como os visados na alínea a) do n.° 1 do artigo 3.° da directiva e à assistência social a que se refere a alínea b) do n.° 1 do artigo 3.° da directiva, e não como significando que as mulheres casadas podem ter direito a acréscimos das prestações da segurança social para os seus esposos ou filhos quando não tenham encargos familiares efectivos ou quando esses acréscimos tenham sido pagos aos homens por esposas ou filhos a cargo, o que daria origem a um duplo pagamento desses acréscimos por pessoas a cargo.
O pedido apresentado pelas recorrentes referente a adultos a cargo daria origem a um enriquecimento sem causa e a uma injustiça quando não existissem, de facto, encargos familiares ou quando a aplicação de tais critérios originasse duplos pagamentos. O reconhecimento do direito a pagamentos retroactivos no caso concreto será contrário à justiça e originará o enriquecimento sem causa das recorrentes, dado que implicará a aplicação generalizada de um princípio por força do qual as esposas, cujos maridos tenham já beneficiado de um acréscimo do seu montante individual por filhos a cargo, poderão agora ter direito a título retroactivo ao pagamento de um acréscimo por esses mesmos filhos para os períodos de tempo em questão.
Por conseguinte, o Governo irlandês sustenta que o regime legal constituía uma tentativa razoável para regular as questões referentes ao direito ao acréscimo das prestações dos «filhos que preenchem as condições exigidas», a fim de se evitar a anomalia que surgiria caso duas pessoas pudessem ter direito a um acréscimo das prestações por «filhos que preenchem as condições exigidas».
O Governo irlandês acrescenta, tendo em conta o facto de, durante todo o período em questão, cerca de 85% das mulheres casadas estarem, de facto, inteiramente a cargo dos seus maridos e visto o caracter familiar das prestações em causa, que as recorrentes, ao reclamarem, no que se refere às condições de pagamento dos subsídios para adultos e filhos a cargo, para si mesmas na qualidade de mulheres casadas um tratamento idêntico ao dos homens casados, estão a sustentar que situações diferentes devem ser objecto de idêntico tratamento. A solução proposta pelas recorrentes será discriminatória, na medida em que concederá à imensa maioria das mulheres casadas (que estavam a cargo dos seus maridos) um tratamento idêntico ao que era concedido aos homens casados que tinham a cargo as suas esposas no período de tempo em questão. O Governo irlandês refere os acórdãos de 17 de Julho de 1963, Itália/Comissão (13/63, Recueil, p. 765), e de 13 de Dezembro de 1984, Sermide (106/83, Recueil, p. 4209).
Em ùltima análise, compete ao direito nacional (incluindo as suas normas processuais) regular a questão de saber se, em circunstâncias específicas, uma medida de reparação pecuniária, sob a forma de pagamentos retroactivos a título de indemnização, tal como os pedidos pelas recorrentes no caso concreto, deve ser concedida. Segundo o Governo irlandês, o acórdão do Tribunal no processo 286/85, anteriormente citado, não obsta a tal. O Governo irlandês invoca, designadamente, os acórdãos do Tribunal de Justiça de 28 de Março de 1980, Denkavit (61/79, Recueil, p. 1205), e de 27 de Fevereiro de 1980, Just/Ministro dinamarquês dos Assuntos Fiscais (68/79, Recueil, p. 501) em apoio do argumento de que a restituição dos impostos e taxas cobrados em violação do Tratado apenas pode ser pedida nos termos das condições substanciais e formais estabelecidas pelas várias leis nacionais aplicáveis. Enquanto essas condições não devem ser menos favoráveis que as aplicadas aos pedidos similares que tenham por objecto os impostos nacionais, as leis nacionais concretamente aplicáveis no caso concreto não constituem uma discriminação e, além disso, não tornam impossível ou praticamente impossível o exercício dos direitos atribuídos pelo direito comunitário.
Se os direitos invocados pelas recorrentes pudessem ser aplicados em situações em que os maridos recebessem prestações e subsídios pelas suas esposas a cargo, resultaria desses pedidos uma situação anormal em que quer os maridos quer as suas mulheres receberiam simultaneamente prestações e subsídios pelo seu cônjuge, na qualidade de pessoa a cargo, de tal modo que se efectuariam pagamentos em dobro sem que fosse invocada ou provada a existência de qualquer encargo familiar efectivo.
Acresce que, se os pedidos das recorrentes fossem totalmente acolhidos e aplicados indistintamente a todos os potenciais requerentes desde 22 de Dezembro de 1984 e com efeito retroattivo, o custo total que daí resultaria para o Ministério das Finanças poderia elevar-se a uma quantia na ordem dos 200 milhões de IRL.
3.
A Comissão sustenta que os diferentes argumentos que, segundo a primeira questão do Supreme Court, poderiam ser avançados pelos recorridos são destituídos de fundamento. Dado parecer tratar-se dum tipo de argumentos que redundam em ser invocada, na segunda questão, uma teoria do «enriquecimento sem causa», conclui-se, ainda, que essa noção não desempenha qualquer papel no âmbito da directiva. Neste contexto, qualquer argumento que os recorridos possam tirar do princípio da proibição do enriquecimento sem causa estará indubitavelmente em contradição com as disposições da directiva e será, portanto, inaceitável. Como o Tribunal tem constantemente sublinhado na sua jurisprudência, o recurso a disposições do ordenamento jurídico interno para limitar o alcance das disposições do direito comunitário tem por efeito pôr em causa a unidade e a eficácia desse direito e não pode, portanto, ser admitido (ver o acórdão de 17 de Dezembro de 1980, Comissão/Bélgica, n.° 19, 149/79, Recueil, p. 3881). Nas presentes circunstâncias, o recurso ao princípio da proibição do enriquecimento sem causa consagrado no direito irlandês visa privar a direttiva do efeito que lhe reconheceu o Tribunal de Justiça.
Segundo a Comissão, a proibição do enriquecimento sem causa foi invocada, enquanto meio de defesa, noutras matérias comunitárias, em situações em que o encargo decorrente de impostos indevidamente cobrados poderá ter sido repercutido noutros agentes económicos ou nos consumidores. Em jurisprudência que se estende desde o acórdão de 27 de Fevereiro de 1980, Just//Ministro dinamarquês dos Assuntos Fiscais (68/79, Recueil, p. 501) até ao acórdão de 24 de Março de 1988, Comissão/Itália (104/86, Colect., p. 1813), o Tribunal de Justiça apenas admitia a não restituição dos montantes indevidamente cobrados no caso de uma pessoa se encontrar na situação financeira que devesse ocupar nos termos do direito comunitário. As mulheres que se encontram na situação das recorrentes não tiveram a possibilidade de repercutir noutras pessoas os danos que sofreram pelo facto da Irlanda não lhes ter assegurado a igualdade de tratamento a que tinham direito nos termos da Directiva 79/7. Pura e simplesmente, foram privadas das quantias pecuniárias em questão. Nessas condições, para dar cumprimento ao direito comunitário, é no mínimo necessário efectuar os pagamentos que produzirão o resultado pretendido pela directiva, isto é, a igualdade de tratamento entre homens e mulheres nos aspectos da segurança social a que se aplica. Dado que a igualdade de tratamento constitui a própria finalidade da directiva, tudo o que se afaste dessa igualdade tem por efeito impedir a realização do seu objectivo.
A circunstância do efeito directo do n.° 1 do artigo 4.° da directiva poder originar despesas e inconvenientes (por exemplo, duplos pagamentos) à administração do Es-tado-membro que não respeitou a sua obrigação de legislar em tempo útil em nada autoriza esse Estado a alterar a eficácia do n.° 1 do artigo 4.° O Estado-membro que no termo do período, de uma duração excepcional de seis anos, fixado para transpor para o direito interno o disposto na Directiva 79/7, ainda não adoptou a legislação necessária deve aceitar as consequências resultantes do seu efeito directo e não pode agora substrair-se a essas consequências invocando dificuldades administrativas ou problemas técnicos que teria podido evitar se tivesse legislado a tempo.
Com base no exposto, a Comissão propõe que se responda às questões do seguinte modo:
«Na ausência de medidas de aplicação do n.° 1 do artigo 4.° da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social, as mulheres têm o direito, a partir de 23 de Dezembro de 1984, a que lhes sejam aplicadas as mesmas normas que aos homens que se encontrem na mesma situação, seja qual for a situação financeira das pessoas em questão e independentemente de se saber se a aplicação dessa norma pode ou não originar pagamentos em dobro quando dois cônjuges recebam prestações.
Não se pode obstar ao efeito directo do n.° 1 do artigo 4.° com o recurso a uma norma do ordenamento jurídico interno, tal como a referente à proibição do enriquecimento sem causa.»
T. F. O'Higgins
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: inglês.
( 1 ) Statutory Instrument, n.° 173, 1986.
( 2 ) Statutory Instrument, n.° 211, 1974.
( 3 ) Statutory Instrument, n.° 367, 1986.
( 4 ) Statutory Instrument, n.° 422, 1986.
( 5 ) Statutory Instrument, n.° 351, 1987.
( 6 ) Statutory Instrument, n.° 63, 1988.
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