RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-228/88 ( *1 )
I — Factos e fase escrita do processo
Giovanni Bronzino, nacional italiano, exerce desde há vários anos uma actividade assalariada em Augsburgo (República Federal da Alemanha). Sua esposa, Assunta, e filhos residem em Ercolano (província de Nápoles, Itália). Recebeu da Caixa de Abono de Família (Kindergeldkasse) abono de família, desde Janeiro de 1985, pelos filhos Nicola, Salvatore, Nino e Anna, nascidos, respectivamente, em 1968, 1969, 1974 e 1982.
Em Março de 1985, Bronzino requereu a concessão de abono de família também pelos filhos Rosa, Nunzia e Vincenzo, nascidos, respectivamente, em 14 de Agosto de 1964, 7 de Junho de 1966 e 2 de Julho de 1967. Apresentou diferentes atestados do Serviço de Emprego de Ercolano, datados de Janeiro e Fevereiro de 1985, certificando que Rosa, Nunzia e Vincenzo estão inscritos como aprendiz ou candidato a emprego (desempregado) desde, respectivamente, 16 de Agosto de 1984, 16 de Abril de 1982 e 8 de Janeiro de 1985.
Por decisão de 11 de Abril de 1985, a recorrida indeferiu o pedido. Baseou-se essencialmente no facto de, segundo o n.o 4 do artigo 2o da Bundeskindergeldgesetz (lei federal do abono de familia por descendentes a cargo, a seguir «BKGG»), os filhos com mais de 16 de anos de idade apenas podem ser tomados em consideração se se encontrarem no àmbito de aplicação da BKGG como pessoas à procura de emprego e à disposição dos serviços do emprego.
Por sentença de 21 de Agosto de 1986, o Sozialgericht de Augsburgo deu provimento ao recurso do recorrente e, anulando as decisões da recorrida, condenou-a a conceder-lhe abono de família pelos seus filhos Rosa, Nunzia e Vincenzo. O Sozialgericht permitiu a interposição de recurso da sua decisão, fundamentando-a em que a exigência ao recorrente da transferência para a Alemanha do domicílio dos seus descendentes para beneficiar dos abonos em causa é contraria às disposições da Grundgesetz (Lei Fundamental), tal como ao disposto no n.o 1 do artigo 73.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71.
Chamado a decidir em sede de recurso, o Bayerisches Landessozialgericht, depois de ter considerado que as disposições do direito alemão são claras e precisas no sentido de que as prestações aí previstas não podem ser concedidas a candidatos a um curso de formação ou a desempregados residentes em outros Estados-membros da Comunidade, interroga-se sobre se tais disposições serão compatíveis com os artigos 3.o, n.o 1, e 73.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71. No caso de a ficção estabelecida neste último artigo se estender a elementos que, regra geral, estão ligados à residência (por exemplo, a inscrição como desempregado) e não ser permitido aos Estados-membros criar certos direitos limitados ao território nacional, devido ao primado do direito comunitário, são as disposições comunitárias que deverão aplicar-se.
Com base nas considerações que precedem, o Bayerisches Landessozialgericht decidiu suspender a instância e convidar o Tribunal a pronunciar-se, a título prejudicial, sobre a questão seguinte:
«Os artigos 73.o, n.o 1, e 3.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, ou outras disposições de direito comunitário devem interpretar-se no sentido de que um trabalhador migrante também tem direito às prestações familiares no Estado de emprego, quando um membro da sua família não possa iniciar ou prosseguir a sua formação profissional no país de residência e nos termos da legislação deste, simplesmente por falta de lugar de formação, ou, enquanto desempregado, esteja à disposição dos centros de emprego do mesmo, apesar de a legislação do seu Estado de emprego exigir o preenchimento dessas condições no seu território?»
O despacho de reenvio foi registado na Secretaria do Tribunal em 8 de Agosto de 1988.
Em conformidade com o disposto no artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas por Giovanni Bronzino, representado por Luciano Fazi, Sozialsekretär, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Jürgen Grunwald, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, pelo Governo alemão, representado por Martin Seidel e Meinhard Hilf, mandatários do Governo da República Federal da Alemanha, pelo Governo neerlandês, representado por Henri Johan Heinemann, secretário-geral adjunto no Ministério dos Negócios Estrangeiros, pelo Governo português, representado por Luís Inez Fernandes e Sebastião Pizarro, respectivamente, director do Serviço de Assuntos Jurídicos na Direcção-Geral das Comunidades Europeias e subdirector do Departamento de Relações Internacionais e convenções de segurança social, e pelo Governo italiano, representado por Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomàtico do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato.
Com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem medidas de instrução previa e decidir a causa em sessão plenária, a pedido do Governo alemão (n.o 2 do artigo 95.o do Regulamento Processual).
II — A legislação alemã aplicável
Desde 1 de Janeiro de 1985, o n.o 4 do artigo 2o da BKGG está redigido nos seguintes termos:
«Os descendentes que tenham completado dezasseis anos, mas ainda não atingiram os vinte e um anos de idade são também tomados em consideração quando, no âmbito de aplicação desta lei,
1)
por falta de lugares disponíveis, não puderem iniciar ou prosseguir um curso de formação profissional, ou
2)
quando estiverem à disposição do centro de emprego como desempregados.
Esta disposição não se aplica aos descendentes que recebam prestações mensais de pelo menos 400 DM
1)
como subsídio regular por incapacidade de trabalho, incapacidade profissional, invalidez ou desemprego,
2)
ou a título de pensão provisória no âmbito do regime de pensão dos funcionários ou militares,
3)
ou em virtude de uma actividade remunerada, após dedução dos encargos fiscais e legais.
Os artigos 2.o, alínea a) e 3.o, segunda parte, aplicam-se por analogia.»
De acordo com os fundamentos desta medida, invocados pelo Governo federal,
«a falta de lugares de formação, assim como a situação do mercado de trabalho podem ter por consequência que jovens não possam, de imediato, levar a bom termo a formação profissional em perspectiva e encontrar emprego durante o período intermédio, ou não encontrem emprego após conclusão da sua formação profissional. Quando esses jovens — que são em geral maiores — não são ainda integrados, em virtude da sua situação profissional anterior, no sistema de prestações da Arbeitsförderungsgesetz (lei relativa à promoção do emprego) a ponto de serem tomados em consideração para a concessão de subsídio de desemprego ou de assistência no desemprego, continuam, regra geral, a estar financeiramente a cargo dos seus pais, tal como os jovens que estão ainda em fase de formação. E, por conseguinte, adequado que os seus pais beneficiem de abonos de família, ainda que tenham já completado dezoito anos de idade como é o caso dos jovens ainda em formação. Essa regulamentação que completa-a legislação sobre abonos de família aplica-se, antes de mais, aos jovens que não encontraram vaga para estudar, para aprendizagem ou de emprego, após terem abandonado uma escola que lhes dispensou uma formação geral. É, assim, garantido que só os jovens que estão à disposição dos serviços de emprego tenham direito a abono de família».
III — Resumo das observações escritas apresentadas perante o Tribunal
Bronzino sustenta que os abonos de família alemães previstos pela BKGG, pagos mesmo após os dezasseis anos de idade do descendente, são prestações familiares destinadas «a compensar os encargos familiares» [subalínea i) da alínea u) do artigo 1.o do Regulamento n.o 1408/71] e devem, por conseguinte, ser concedidas independentemente do domicílio dos descendentes. Uma excepção, ou mesmo uma disposição especial relativa aos descendentes em situação de candidatos a emprego, não figura nem na declaração da República Federal da Alemanha, nem no anexo VI do Regulamento n.o 1408/71.
O Tribunal de Justiça repetiu em várias ocasiões que o princípio comunitário da igualdade de tratamento (artigo 7o do Tratado CEE, artigo 3.o do Regulamento n.o 1408/71) «proíbe não apenas as discriminações ostensivas, baseadas na nacionalidade, mas ainda todas as formas dissimuladas de discriminação que, através da aplicação de outros critérios de distinção, conduzem, de facto, ao mesmo resultado» (recentemente, no acórdão proferido em 15 de Janeiro de 1986, no processo Pinna, 41/84, Colect., p. 1, mais concretamente, p. 25). O n.o 4 do artigo 2.o do BKGG — mesmo que se aplique independentemente da nacionalidade do trabalhador e dos membros da sua família — diz respeito essencialmente, em virtude da sua natureza, aos trabalhadores nacionais de outro Estado-membro cuja família permaneceu no seu Estado de origem e que devem prover à sua manutenção graças aos rendimentos recebidos no país de emprego.
A Comissão considera que resulta do texto do n.o 1 do artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71 que o facto de os membros da família residirem num Estado-membro diferente do Estado competente não poderá impedir a constituição nem a manutenção do direito às prestações familiares em causa.
Essa disposição tem por objecto proteger os trabalhadores e os membros da sua família dos inconvenientes que poderiam derivar do facto de fazerem uso do seu direito à livre circulação e de exercerem ou terem exercido a sua profissão nos diferentes Estados-membros. A inscrição como candidato a emprego ou desempregado junto de um serviço de emprego alemão, ao qual o n.o 4 do artigo 2.oda BKGG subordina a constituição e a manutenção do direito aos abonos de família, constituiria um desses inconvenientes, que só poderia desaparecer se a inscrição como candidato a emprego num outro Estado-membro fosse equiparada à inscrição no Estado-membro competente para a concessão da prestação solicitada. Está-se em presença de uma situação análoga à dos descendentes de trabalhadores que fazem os seus estudos ou seguem cursos de formação profissional num Estado-membro diferente do Estado competente.
Com efeito, os fundamentos da manutenção do direito às prestações familiares em favor dos descendentes que prosseguem estudos ou um curso de formação profissional num Estado-membro que não o Estado competente para o pagamento das prestações, valem igualmente para o caso dos descendentes inscritos como desempregados num outro Estado-membro. Neste caso, como no outro, o abono de família é necessário para ajudar as famílias a suportar os encargos financeiros consideráveis que implicam a educação dos descendentes e o seu acesso a uma actividade profissional adequada. A prova da colocação do interessado à disposição do mercado de trabalho de um outro Estado-membro poderia igualmente ser fornecida por um atestado apropriado.
A equiparação da inscrição como pessoa em busca de emprego ou desempregado num Estado-membro que não aquele pelo qual são concedidas as prestações familiares impõe-se, além disso, em virtude do princípio da igualdade de tratamento. A condição, em litígio, da inscrição como candidato a emprego num serviço alemão de emprego é de considerar como discriminação disfarçada, pois exclui, precisamente, os trabalhadores migrantes estrangeiros do benefício da manutenção dos seus direitos a prestações familiares. Enquanto os descendentes desempregados dos trabalhadores alemães, aos quais se aplicam as disposições do n.o 4 do artigo 2.o da BKGG, vivem habitualmente na República Federal da Alemanha e podem, por conseguinte, obter a sua inscrição enquanto pessoas em busca de emprego num serviço alemão de emprego, tal não é o caso para os descendentes desempregados de trabalhadores migrantes estrangeiros quando residam no seu país de origem.
Resulta das estatísticas da caixa de abonos de família do Bundesanstalt für Arbeit (Instituto Federal do Trabalho) relativas aos abonos de família atribuídos segundo o lugar de residência dos descendentes no interior ou no exterior da República Federal da Alemanha, que, no fim do ano de 1984, mais de 17% dos descendentes dos nacionais de outros Estados-membros que tinham a sua residência na Alemanha e com direito aos abonos de família alemães viviam no estrangeiro, enquanto que os nacionais alemães cujos descendentes residiam no estrangeiro não representavam senão 0,03 % do conjunto dos alemães com direito aos abonos de família. Estes números ilustram de forma concludente os efeitos discriminatórios das disposições do n.o 4 do artigo 2o da BKGG.
O argumento de que o regime criado pelo n.o 4 do artigo 2.o da BKGG é conforme a um princípio geral de promoção do emprego e dá ao serviço de emprego os meios de inserir os jovens num processo de formação profissional ou num emprego não é convincente. Se tal argumento pode justificar a imposição de uma exigência comparável no tocante à concessão de prestações provenientes do seguro de desemprego, pelo contrário, no domínio das prestações familiares presentemente em causa, tais considerações são desprovidas de qualquer pertinência e não poderão, por isso, justificar uma desigualdade de tratamento.
Como já se viu, a concessão de prestações familiares tem por finalidade ajudar financeiramente as famílias a suportar as despesas consideráveis que implicam a educação e a formação dos descendentes. Como refere o n.o 4 do artigo 2.o da própria BKGG, essa necessidade de ajudar financeiramente as famílias impõe-se durante todo o período de vida dos descendentes que precede o acesso ao emprego e qualquer que seja o Estado-membro em que vivam.
O Governo alemão observa que as prestações concedidas a título da BKGG são prestações sociais clássicas, concedidas no âmbito de uma política da família, notificadas pelo Governo federal, em conformidade com o artigo 5.o do Regulamento n.o 1408/71.
A regulamentação em causa inspira-se no facto de a situação profissional anterior de certos jovens não lhes ter permitido ser integrados no sistema de prestações da Arbeitsförderungsgesetz (lei relativa à promoção do emprego) com vista a beneficiar de subsídios de desemprego ou da assistência no desemprego. O n.o 4 do artigo 2.o da BKGG visa colmatar esta lacuna. A qualificação desta prestação como prestação familiar no âmbito de um sistema de perequação dos encargos aplicado à família explica-se pelo facto de os jovens desempregados que não têm direito a subsídio de desemprego ou à assistência no desemprego estarem, regra geral, a cargo dos seus pais.
Trata-se, pois, de prestações condicionadas pela situação crítica actual dos jovens no mercado de trabalho, não concedidas quando é oferecido um emprego, e que o legislador está no direito de anular se considerar que a situação no mercado de emprego apresenta uma estabilidade comparável à existente durante o período precedente a 1976.
As condições mencionadas no n.o 4 do artigo 2 da BKGG, que impõem a presença no território nacional do candidato a emprego, explicam-se por as autoridades alemãs só lhe poderem proporcionar um lugar de formação ou um emprego quando estiver à disposição dos serviços de orientação ou do emprego na República Federal da Alemanha. Os serviços de emprego de outro Es-tado-membro não têm, aliás, razão especial para proporcionar rápida e prioritariamente um emprego ao interessado, pois sabem que beneficia de prestações que eles próprios não têm de conceder. Poderiam, por isso, ser tentados a fornecer antes empregos a outras pessoas em busca de emprego que não beneficiem dessas prestações.
O objectivo da promoção do emprego prosseguido pelo legislador justifica, por conseguinte, o laço existente entre a concessão destas prestações e a presença no território nacional, tal como vem previsto no n.o 4 do artigo 2.o da BKGG.
Na opinião do Governo federal, o n.o 1 do artigo 73.o não engloba todas as prestações concedidas sob a forma de prestações familiares, mas somente as «prestações familiares» que podem ser normalmente consideradas como prestações destinadas a compensar os encargos familiares na acepção das disposições conjugadas dos artigos 4.o, n.o 1, alínea h), e l.o, alínea u), subalínea i), do Regulamento n.o 1408/71. As prestações familiares típicas são concedidas independentemente do domicílio ou do lugar de residência habitual dos descendentes desde que o trabalhador em causa tenha a sua residência habitual no Estado que as concede. Tais prestações são subordinadas não à situação do mercado de trabalho, mas a condições que implicam, regra geral, um encargo social para a família do trabalhador (por exemplo, formação profissional ou escolar, deficiência física ou mental). Estas condições podem ser reunidas na pessoa dos descendentes, mesmo no estrangeiro.
O Tribunal de Justiça, na sua jurisprudência, aprecia as prestações financeiras não segundo a sua qualificação formal, mas, respectivamente, em função do objectivo real prosseguido por essa prestação: acórdãos de 20 de Junho de 1985, Deak, n.o 15 (94/84, Recueil, p. 1873), segundo o qual um subsídio provisório concedido a um jovem desempregado não constitui uma prestação familiar; de 4 de Junho de 1987, Campana, n.os 9 a 12 (375/85, Colect., p. 2387), em que o Tribunal não admitiu como «prestações de desemprego», na acepção da alínea g) do n.o 1 do artigo 4.o do Regulamento n.o 1408/71, de forma geral, todas as prestações sociais motivadas por razões atinentes à política do emprego; de 27 de Setembro de 1988, Lenoir, n.os 11 e 16 (313/86, Colect., p. 5391). Nestes acórdãos, o Tribunal distinguiu, em matéria de prestações familiares, conforme estas visem de forma geral compensar os encargos familiares ou estejam vinculadas a condições especiais que só podem ser preenchidas no território nacional, isto é, num certo ambiente social.
Segue-se que as prestações em causa, sendo apenas formalmente prestações familiares, não são cobertas pelo disposto no n.o 1 do artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, este regulamento não pode ser aplicado a casos manifestamente ainda não regulados no estado actual do direito comunitário. O Governo alemão menciona nesse sentido o acórdão de 9 de Julho de 1975, D'Amico (20/75, Recueil, p. 891), e o acórdão de 12 de Julho de 1979, Brunori (266/78, Recueil, p. 2705), em que o Tribunal não levou em conta, respectivamente, um período de desemprego cumprido em França (para ter direito a uma reforma antecipada na República Federal da Alemanha) e um período de contribuições cumprido em Itália (para ser isento do seguro obrigatório para os artesãos, na Alemanha).
Na opinião do Governo alemão, a proibição de discriminação por razões de nacionalidade, consagrada no n.o 1 do artigo 3.o do Regulamento n.o 1408/71, não se aplica ao caso em apreço. É unicamente porque os seus descendentes estão inscritos em Itália e não na República Federal da Alemanha junto dos serviços de emprego competentes para a implementação de medidas previstas pela Arbeitsförderungsgesetz que o recorrente no processo principal não pode arrogasse o direito em causa. Estas considerações não têm nada a ver com a nacionalidade do recorrente no processo principal ou dos seus descendentes. Mesmo que o recorrente no processo principal ou os seus descendentes fossem nacionais alemães, não teriam igualmente direito a essas prestações familiares se os descendentes estivessem inscritos no desemprego num outro Estado-membro, pois que, neste caso igualmente, as condições previstas no n.o 4 do artigo 2.o da BKGG não estariam reunidas.
O n.o 4 do artigo 2.o da BKGG também não contém uma discriminação disfarçada, proibida pelo direito comunitário, uma vez que se justifica por razões atinentes à política do emprego.
De resto, uma discriminação disfarçada em razão da nacionalidade verifica-se apenas nos casos em que, em princípio, só os estrangeiros são afectados pela disposição em causa. E incontestável que muitos mais descendentes de nacionais estrangeiros que de nacionais alemães vivem no estrangeiro e, por isso, as condições previstas no n.o 4 do artigo 2.o da BKGG afectarão sobretudo os primeiros; no entanto, também descendentes de famílias alemãs podem residir continuamente no estrangeiro.
Qualquer outra noção de discriminação disfarçada não estaria em conformidade com a jurisprudência do Tribunal segundo a qual a proibição de discriminação por razões de nacionalidade não se aplica aos pressupostos da existência de um direito preenchidos noutro Estado-membro (acórdão de 24 de Abril de 1980, Coonan, n.o 6, 110/79, Recueil, p. 1445).
Na opinião do Governo alemão, o direito comunitário não exige a extensão ao território de outros Estados-membros das medidas que visam a promoção do emprego. O artigo 48.o do Tratado visa apenas garantir que todos os trabalhadores empregados num Estado-membro beneficiem de medidas de ajuda gerais, e o artigo 51.o, cujo objectivo é promover a livre circulação dos trabalhadores, não pode ser interpretado no sentido de exigir que todos os pressupostos da existência do direito a uma prestação em matéria de segurança social possam igualmente ser satisfeitos no estrangeiro.
O Regulamento n.o 1408/71 prevê, em relação a medidas em matéria de emprego, limitações ao reconhecimento de factos ocorridos no estrangeiro (artigos 67.o a 71.o), o que é considerado pelo Tribunal de Justiça compatível com o artigo 51.o do Tratado. Ora, resulta de tais artigos que o facto de um trabalhador não estar à disposição dos serviços de emprego de um Estado-membro não é equiparável ao facto de estar à disposição dos serviços de emprego no Estado em que ele faz valer o seu direito a uma prestação social que se inscreve na política do mercado do emprego.
O Governo italiano sustenta que uma disposição normativa segundo a qual a falta de residência do membro da família no país de emprego implica a perda ou a redução dos direitos do trabalhador constitui uma cláusula discriminatória em prejuízo desse trabalhador como pessoa que invoca a livre circulação dentro do território da Comunidade.
Na opinião do Governo italiano, caso se considerasse que é essencial que a inscrição junto de um serviço de emprego ou a frequência de um curso de formação profissional tenham lugar na Alemanha, a disposição alemã tomaria uma conotação especial, permitindo equipará-la a uma «cláusula de residência». Com efeito, se uma norma impõe adoptar — como condição da aquisição ou da conservação de um direito — certos comportamentos que não podem, na prática, ser levados a cabo senão no lugar em que o sujeito em causa tem o seu domicílio e se a norma determina igualmente, de forma vinculativa, o lugar em que esses comportamentos devem ocorrer, essa norma deve ser considerada como uma cláusula de residência introduzida de maneira disfarçada.
Por consequência, é inconcebível que tal disposição nacional não seja afastada pelas disposições contidas no n.o 1 do artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71, na medida em que torna irrelevante o lugar de residência do membro da família do trabalhador para efeitos da concessão das prestações.
O princípio de equiparação de territórios pode aplicar-se à protecção do trabalhador migrante (acórdão de 15 de Outubro de 1969, S. Ugliola, 15/69, Recueil, p. 363, relativo à tomada em consideração do serviço militar).
O Governo neerlandês sustenta que o trabalhador e os membros da sua família devem, para ter direito às prestações familiares, satisfazer plenamente as condições da legislação do país de emprego, entendendo-se que só eventuais condições de residência relativas aos membros da família são afastadas em virtude do reconhecimento de uma residência fictícia.
Na hipótese de o direito às prestações familiares relativo a membros da família no desemprego ser subordinado à exigência de inscrição como candidato a emprego num serviço competente do país de emprego, a ficção de residência constante do n.o 1 do artigo 73.o não implica, de forma nenhuma, a obrigação de equiparar uma inscrição num serviço de emprego num outro Estado-membro a uma inscrição num serviço de emprego do país de emprego. Nenhuma outra disposição de direito comunitário impõe, aliás, tal equiparação.
O Governo português sustenta que a residência dos descendentes de um trabalhador migrante não importa em que Estado é equiparável à residência no Estado-membro competente. Essa equiparação resulta de maneira inequívoca do direito comunitário, tanto por razões ligadas à protecção efectiva do princípio da livre circulação dos trabalhadores (artigo 48.o e direito derivado que o completa) como por razões atinentes ao respeito do princípio da igualdade de tratamento em materia de segurança social (artigo 51.o do Tratado completado pelas disposições de direito derivado).
O argumento segundo o qual a inscrição num serviço de emprego situado no território do Estado-membro competente seria exigida igualmente aos nacionais desse Estado e aos dos outros Estados-membros que aí exercem uma actividade apenas aparentemente milita a favor do princípio da igualdade de tratamento consagrada no Regulamento n.o 1408/71. Com efeito, as dificuldades para satisfazer as condições de inscrição junto dos serviços de emprego do país competente penalizariam muito mais os descendentes dos trabalhadores migrantes que residem no território de outro Estado-membro. Este estado de coisas acabaria por redundar numa discriminação disfarçada condenada em muitas ocasiões pelo Tribunal de Justiça (ver, por exemplo, o acórdão proferido em 15 de Janeiro de 1986 no processo Pinna, 41/84, Colect., p. 1).
J. C. Moitinho de Almeida
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: alemão.
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