RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-258/89 ( *1 )
I — Factos e tramitação processual
1. Enquadramento jurídico
1.
Para garantir a protecção dos fundos marinhos, a conservação dos recursos biológicos do mar e a sua exploração equilibrada em bases duráveis e em condições económicas e sociais adequadas, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 170/83, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca (JO L 24, p. 1; EE 04 F2 p. 56). O artigo 3.° desse regulamento estabelece, entre outras coisas, que, sempre que para uma espécie ou espécies afins se revele necessário limitar o volume das capturas, serão determinados anualmente o total das capturas por unidade populacional (stock) ou grupo de unidades populacionais (stocks) (a seguir «TAC»), bem como a quota disponível para a Comunidade. Nos termos do artigo 4.°, o volume das capturas diponíveis para a Comunidade é repartido entre os Estados-membros de modo a assegurar a cada Estado-membro uma estabilidade relativa das actividades exercidas em relação a cada uma das unidades populacionais (stocks) consideradas (a seguir «quota»).
Com esta base, o Conselho determina anualmente, por via de regulamento, os TAC e as quotas de pesca disponíveis para os Estados-membros. Os regulamentos definem as zonas em que os TAC e quotas podem ser pescados, nos termos de uma delimitação de subzonas e divisões estatísticas de pesca no Atlântico do Nordeste efectuada pelo Conselho Internacional para a Exploração do Mar (CIEM), e de acordo com as zonas delimitadas pelo Comité das Pescas para o Atlântico Centro-Este (Copace).
No que se refere à Espanha, o artigo 161.° do acto de adesão da Espanha e de Portugal às Comunidades Europeias (JO 1985, L 302; EE de 15.11.1985) fixa a quota-parte do TAC a conceder à Espanha relativamente a determinadas espécies e zonas. Nos termos do n.° 4 do artigo 161.°, as possibilidades de pesca estabelecidas para a Espanha e as quotas daí resultantes para os outros Estados-membros serão fixadas anualmente, nos termos do Regulamento n.° 170/83.
2.
O sistema de TAC e das quotas foi acompanhado por algumas medidas de controlo. As disposições relativas a essa matéria constavam dos artigos 6.° a 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2057/82 do Conselho, de 29 de Junho de 1982, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias exercidas pelos barcos dos Estados-membros (JO L 220, p. 1; EE 04 Fl p. 230). Este diploma foi substituído pelo Regulamento (CEE) n.° 2241/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias (JO L 207, p. 1).
O artigo 9.° de ambos esses regulamentos obriga os Estados-membros a registarem todos os desembarques efectuados por navios de pesca arvorando pavilhão de um Estado-membro, ou registados num Estado-membro, de unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais sujeitas a TAC ou quotas, e de notificarem à Comissão as informações recebidas. Os artigos 6.°, 7° e 8.° de ambos os regulamentos estabelecem a obrigação de os capitães dos navios de pesca declararem ao Estado de desembarque e ao Estado do pavilhão, respectivamente, os desembarques e transbordos ou quantidades retidas a bordo das unidades populacionais submetidas a um TAC ou a uma quota, impondo a ambos esses Estados a obrigação de tomarem as medidas necessárias para verificar a exactidão das declarações recebidas.
O artigo 5.° do Regulamento n.° 2241/87 estabelece a obrigação de os capitães dos navios de pesca que arvoram pavilhão de um Estado-membro e que pescam espécies de uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais que são objecto de um TAC ou quota manterem um diário de bordo que indique as quantidades de cada espécie capturadas e mantidas a bordo, a data e o local dessas capturas com referência à mais pequena zona em relação à qual foi fixado e gerido um TAC ou quota, bem como o tipo de artes de pesca utilizadas, inscrições cuja exactidão deve ser verificada pelos Estados-membros.
O artigo 11.o do Regulamento n.° 2241/87 estabelece, como já o fazia o artigo 10.° do Regulamento n.° 2057/82, a obrigação de os Estados-membros proibirem provisoriamente a pesca de peixes das unidades populacionais submetidas a uma quota pelos navios de pesca que arvoram o seu pavilhão, a partir do momento adequado para garantir que a quota em causa não seja ultrapassada.
Finalmente, os artigos 1.° de ambos os citados regulamentos prevêem a obrigação de as autoridades competentes de um Estado-membro intentarem acções penais ou administrativas para reprimir qualquer violação da regulamentação em vigor relativa às medidas de conservação e de controlo.
2. Antecedentes do litígio
3.
Durante as missões efectuadas em 1986 e 1987 em Espanha, os inspectores da Comissão constataram que, no decurso desses dois anos, a administração espanhola não procedera ao registo das capturas das espécies sujeitas a um TAC ou a quotas pescadas em determinadas subzonas CIEM situadas para além do limite das 200 milhas da zona de pesca da Comunidade. Para além disso, observaram desembarques ilegais de determinadas espécies, declaradas como tendo sido pescadas no conjunto das subzonas CIEM VI e VII fora da zona das 200 milhas, sendo que a Espanha não dispõe, nas citadas zonas, de qualquer quota relativa às espécies em causa. As autoridades espanholas não intentaram, contudo, qualquer acção penal ou administrativa relativamente a esses desembarques.
Em seguida, aquando da reunião dos serviços da Direcção-Geral da Pesca da Comissão com os representantes da administração espanhola, em 23 de Abril de 1987, as autoridades espanholas expuseram a tese de que a pesca se mantém livre nas águas internacionais não sujeitas às disposições de convenções internacionais específicas, e que, em consequência, as quotas comunitárias se não aplicam às parcelas das divisões CIEM situadas para além do limite da zona de pesca comunitária.
4.
A Comissão não aceitou esta tese das autoridades espanholas. Em sua opinião, os regulamentos que fixam os TAC e as quotas fazem-no, salvo indicação em contrário, para a totalidade das divisões ou subzonas CIEM. Assim sendo, a Comissão entendeu que a Espanha näo cumprira as disposições aplicáveis dos regulamentos n.os 2057/82 e 2241/87. Em consequência, e nos termos do artigo 169.° do Tratado, convidou o Governo espanhol, por carta de 28 de Setembro de 1987, a apresentar observações.
Por carta de 28 de Outubro de 1987, o Governo espanhol respondeu a esse convite. Contestou ter faltado ao cumprimento dessas obrigações visto, em sua opinião, a Comunidade apenas poder exercer a sua competência, salvo acordo internacional, dentro dos limites das 200 milhas da zona económica exclusiva dos Estados-membros.
5.
Atendendo a essa resposta, a Comissão emitiu, em 26 de Outubro de 1987, um parecer fundamentado. Nele convidou o Reino de Espanha a adoptar as medidas necessárias para com ele se conformar, no prazo de um mês a contar da notificação.
Em 9 de Dezembro de 1988, o Governo espanhol transmitiu à Comissão uma nota em que mantinha a tese exposta na sua resposta à carta em que fora convidada a apresentar observações.
Foi nestas condições que a Comissão decidiu intentar a presente acção.
3. Fase escrita do processo
6.
A acção da Comissão deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 14 de Agosto de 1989.
Por despacho de 17 de Janeiro de 1990, o Tribunal de Justiça admitiu a intervenção do Governo do Reino Unido em apoio das conclusões da Comissão.
Com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
II — Pedidos das partes
7.
A Comissão, demandante, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado ao não aplicar às capturas de espécies ou grupos de espécies submetidas a um TAC, ou a uma quota, efectuadas fora da zona de pesca da Comunidade as medidas de controlo estabelecidas pelo Regulamento (CEE) n.° 2057/82 do Conselho, designadamente nos artigos 1.°, 6.° a 9.° e 10.°, bem como pelo Regulamento (CEE) n.° 2241/87, designadamente nos artigos 1.°, 5.° a 9.° e 11.°;
—
condenar o Reino de Espanha nas despesas.
O Reino Unido, interveniente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar, de acordo com as conclusões da Comissão, que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado ao não cumprir as medidas de controlo aplicáveis estabelecidas pelos regulamentos (CEE) n.os 2057/82 e 2241/87;
—
condenar o Reino de Espanha a pagar as despesas do Reino Unido.
O Reino de Espanha, demandado, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
julgar improcedente a acção intentada pela Comissão;
—
condenar a Comissão nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
8.
Antes de mais, a Comissão recorda que os argumentos sustentados pelo Reino de Espanha se centram em torno da competência comunitária para adoptar disposições em matéria de conservação dos recursos de pesca, traduzidas, designadamente, na limitação de capturas nas águas marítimas situadas fora da zona de pesca da Comunidade.
Para demonstrar a existência dessa competência, a Comissão procede a uma análise pormenorizada das disposições do Tratado, da jurisprudência do Tribunal de Justiça e da prática legislativa da Comunidade. Para a Comissão, conclui-se dessa análise que a Comunidade tem, efectivamente, competência para adoptar disposições autónomas relativas à limitação das capturas nas águas situadas no alto-mar. A análise da Comissão pode resumir-se da seguinte forma.
9.
De acordo com o n.° 4 do artigo 38.° do Tratado, o funcionamento e o desenvolvimento do mercado comum para os produtos da pesca devem ser acompanhados pela adopção de uma política de pesca comum. Essa política terá entre outros objectivos (artigo 39.° do Tratado) os de assegurar o desenvolvimento racional da produção de pesca e a utilização óptima dos factores de produção e garantir a segurança dos abastecimentos. Para a realização desses objectivos, o n.° 2 do artigo 43.° do Tratado atribui ao Conselho competência para adoptar regulamentos, directivas ou decisões.
A Comissão recorda, em seguida, que a pesca constitui uma actividade económica especial, que se exerce, pela sua natural mobilidade, nas águas marítimas de diversos Estados-membros e de países terceiros, bem como no alto-mar. A produção dos produtos da pesca depende dos ritmos biológicos de reprodução das espécies. Para manter essa produção, torna-se necessário instaurar um regime de conservação dos recursos da pesca, que se deve aplicar a esses recursos seja onde for que se encontrem, ou seja, dentro ou fora da zona de pesca da Comunidade. Por isso, a extensão da competência da Comunidade às actividades de pesca, seja qual for a zona em que tenham lugar, é condição essencial à realização dos objectivos de uma política de pesca comum.
Para a Comissão, a competência comunitária em matéria de pesca reveste-se assim de dois aspectos: ratione materiae, abrange os recursos biológicos do mar e todas as actividades de pesca nas águas sob soberania ou jurisdição dos Estados-membros; ratione personae, a competência alarga-se a todas as actividades de pesca dos pescadores e navios dos Estados-membros tanto dentro da zona de pesca comunitária quanto no alto-mar, bem como dentro das zonas de pesca de países terceiros. Nestes dois últimos casos, a competência da Comunidade será exercida nos termos das normas de direito internacional.
10.
No que se refere à jurisprudência, a Comissão cita, em primeiro lugar, o acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1976, Kramer (3/76, 4/76 e 6/76, Recueil, p. 1279). Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça entendeu que:
«convém precisar que, embora o artigo 5.° do Regulamento n.° 2141/70 apenas seja aplicável a uma zona de pesca geograficamente delimitada, resulta contudo do artigo 102.° do acto de adesão, do artigo 1.° do referido regulamento e, aliás, da própria natureza das coisas, que a competência regulamentar ratione materiae da Comunidade é igualmente extensiva — na medida em que, por força do direito internacional público, os Estados-membros dispõem de idêntica competência — à pesca no alto-mar».
A Comissão observa ainda, relativamente a este acórdão, que a fundamentação do Tribunal de Justiça demonstra que a extensão da competência da Comunidade às actividades dos pescadores e navios comunitários que operam no alto-mar, enquanto competência «in foro interno», é condição da competência implícita da Comunidade para celebrar acordos internacionais, a saber, a competência «in foro externo». Além disso, para a Comissão, a competência «in foro externo» implica uma competência «in foro interno».
A Comissão cita, em seguida, o acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de Fevereiro de 1978, Comissão/Irlanda (61/77, Recueil, p. 417), em que o Tribunal precisou que a competência da Comunidade para adoptar medidas de conservação se pode manifestar tanto de forma autónoma como sob a forma de compromissos contratuais com Estados terceiros, ou ainda no âmbito das organizações internacionais. A Comissão observa, a este respeito, parecer difícil sustentar que a competência de agir autonomamente seja susceptível de ter um âmbito de aplicação territorial diverso da competência para agir sob forma convencional.
Em terceiro lugar, a Comissão cita o acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de Julho de 1979, Van Dam (185/78 a 204/78, Recueil, p. 2345). A Comissão conclui desse acórdão que a competência da Comunidade abrange a de adoptar medidas autónomas cujo alcance se estende para além da zona das 200 milhas.
Finalmente, a Comissão refere o acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Novembro de 1989, Espanha/Comissão e França/Comissão (6/88 e 7/88, Colect., p. 3639), em que o Tribunal, afastando-se aliás nesse ponto do advogado-geral, se pronunciou sobre o âmbito de aplicação do Regulamento n.° 170/83 sem referir qualquer eventual limitação desse âmbito de aplicação à zona de pesca da Comunidade.
11.
No domínio da prática legislativa, a Comissão distingue três grandes categorias de diplomas.
Analisa, em primeiro lugar, as normas fundamentais de uma política comum de pescas, como o Regulamento (CEE) n.° 2141/70 do Conselho, de 20 de Outubro de 1970, que estabelece uma política comum de estruturas no sector da pesca, o Regulamento (CEE) n.° 2142/70 do Conselho, de 20 de Outubro de 1970, que institui uma organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca (JO L 236, p. 1 e 5), o artigo 162.° do acto de adesão do Reino da Dinamarca, do Reino da Noruega e do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, o Regulamento (CEE) n.° 811/76 do Conselho, de 6 de Abril de 1976, que instimi uma autorização temporária relativamente a determinados regimes de quotas de captura no sector da pesca (JO L 94, p. 1), e o citado Regulamento n.° 170/83. Nenhum desses diplomas contém qualquer limitação do âmbito de aplicação à zona de pesca da Comunidade, pelo menos no que se refere ao regime de conservação e de gestão dos recursos da pesca. Pelo contrário, esses diplomas definem o seu âmbito de aplicação de uma forma de tal modo vasta que terá obrigatoriamente de se entender como abrangendo as águas situadas fora da zona das 200 milhas. Só quanto ao princípio da igualdade de acesso às águas e aos fundos marítimos é que esse âmbito de aplicação é limitado às águas territoriais dos Estados-membros.
12.
Em segundo lugar, a Comissão cita numerosos acordos internacionais em matéria de pesca de que a Comunidade é parte. A Comissão entende que a competência exclusiva da Comunidade para celebrar esses acordos constitui prova suplementar de que a competência comunitária se estende para além da zona de pesca da mesma. Sendo a Comunidade competente para adoptar disposições por via convencional, não se descortinam que razões se oporiam a que o seja também para adoptar essas disposições de forma autónoma.
13.
Em terceiro lugar, a Comissão refere uma prática legislativa bem consolidada de adopção de diplomas autónomos cujo âmbito de aplicação abrange a zona do alto-mar. Trata-se, designadamente, dos regulamentos, adoptados nos termos do Regulamento de base n.° 170/83, que limitam as capturas através da fixação dos TAC e das quotas. As razões que explicam tal legislação são óbvias. O objectivo principal dessas medidas de protecção reside na conservação dos recursos de pesca explorados pelos pescadores da Comunidade. Além disso, são também adoptadas em execução do conjunto de normas internacionais relativas à conservação dos recursos do mar. Ora, os recursos da pesca representam espécies biológicas que evoluem, total ou parcialmente, para aquém e para além da linha de demarcação da zona de pesca comunitária. Para serem eficazes, as medidas de limitação das capturas devem, pois, abranger a espécie na sua totalidade, seja qual for o local em que se encontre. Para além disso, a extensão dos TAC e das quotas ao alto-mar justifica-se também por imperativos de controlo e pela necessidade de reduzir o risco de que as capturas efectuadas dentro da zona comunitária sejam fraudulentamente declaradas como provenientes do alto-mar.
14.
Por último, a Comissão sublinha que as medidas comunitárias de limitação das capturas são o único instrumento de que a Comunidade dispõe para garantir o bom funcionamento do regime comunitário de conservação e gestão dos recursos da pesca. Qualquer outro sistema seria impraticável.
15.
O Governo do Reino Unido subscreve integralmente a argumentação da Comissão. No seu articulado, dedica-se especialmente a examinar as sérias dificuldades práticas que acarretaria para a política comum da pesca a aceitação da tese do Governo espanhol de que a competência da Comunidade em matéria de medidas de conservação se limita à zona comunitária de pesca.
16.
O Governo espanhol contesta, antes de mais, a interpretação feita pela Comissão do citado acórdão Kramer. Em sua opinião, esse acórdão apenas reconhece a competência da Comunidade para celebrar acordos internacionais relativos à conservação dos recursos do mar. Dele não se pode deduzir a existência de competência para regulamentar a pesca no alto-mar de forma autónoma.
Para o Governo espanhol, o acórdão 61/77, já citado, também não apoia a tese da Comissão. Este acórdão mais não é do que uma nova aplicação da jurisprudência «Kramer».
O acórdão, já citado, 6/88 e 7/88, também não é relevante. O Governo espanhol entende que este acórdão mais não faz do que declarar que a limitação das capturas pode ser imposta por duas formas, a saber, através de regulamentos ou de acordos internacionais, sem contudo precisar em que águas, visto ser óbvio que nas águas comunitárias essa limitação será feita por via regulamentar, ao passo que nas águas abrangidas pela jurisdição de países terceiros o será através de acordos internacionais.
17.
O Governo espanhol argumenta, em seguida, não decorrer dos regulamentos examinados pela Comissão que a competência regulamentar da Comunidade se pode exercer fora das águas comunitárias. Pelo contrário, o artigo 5.° do Regulamento n.° 2141/70, já citado, refere-se expressamente ao «exercício da pesca nas águas marítimas dos Estados-membros». Para o Governo espanhol, a Comissão retira desses diplomas conclusões excessivas quanto à competência da Comunidade. Em apoio do seu ponto de vista, o Governo espanhol cita as conclusões do advogado-geral Tesauro nos processos 6/88 e 7/88, já citados. O advogado-geral considerou, entre outras coisas, que «o regime comunitário de conservação e gestão foi concebido como um conjunto de medidas destinado essencialmente a funcionar nas águas comunitárias, salvo disposição expressa em matéria de direitos de pesca previstos no âmbito de determinados acordos bilaterais e ou multilaterais». Para o advogado-geral, o posterior recurso, em determinados casos, a um sistema de limitação das capturas no alto-mar sob a forma de TAC ou quotas não significa que tenha existido alteração da concepção inicial, mas simplesmente que se tomaram em consideração os resultados das consultas realizadas em determinados contextos bilaterais ou multilaterais.
18.
Quanto ao argumento da Comissão baseado na competência da Comunidade para celebrar acordos internacionais, o Governo espanhol considera não proceder esse argumento. Com efeito, o Governo espanhol não contesta, e nunca contestou, a competência da Comunidade para celebrar acordos internacionais em matéria de pesca.
19.
A propósito do acto de adesão, o Governo espanhol precisa que a Espanha negociou não o acesso às águas internacionais, mas o acesso às águas comunitárias, tal como decorre do artigo 156.° do acto de adesão. Assim sendo, e em sua opinião, a frota espanhola tem livre acesso ao alto-mar e aos recursos que nele se encontram. Esse livre acesso aos recursos do alto-mar pode deduzir-se também do artigo 161.° do acto de adesão. Para o Governo espanhol, este artigo apenas se refere às águas comunitárias.
20.
Por último, o Governo espanhol contesta que a limitação autónoma do esforço de pesca, aplicável aos navios comunitários fora da respectiva zona de pesca, seja um instrumento adequado para a prossecução do objectivo de conservação dos recursos haliêuticos. A imposição pela Comunidade de limitações autónomas para o efeito, sendo que as frotas de países terceiros podem agir livremente, favorece não o objectivo de conservação dos recursos do mar, mas, pelo contrário, os navios de pesca de países terceiros em detrimento dos da frota comunitária.
P.J. G. Kapteyn
Juizrelator
( *1 ) Lingua do processo: espanhol.
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