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ACORDAO DO TRIBUNAL DE 7 DE JULHO DE 1992. - PARLAMENTO EUROPEU CONTRA CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - DIRECTIVA 90/366/CEE RELATIVA AO DIREITO DE RESIDENCIA DOS ESTUDANTES - BASE JURIDICA - PRERROGATIVAS DO PARLAMENTO EUROPEU. - PROCESSO C-295/90.
Colectânea da Jurisprudência 1992 página I-04193
Edição especial sueca página I-00001
Edição especial finlandesa página I-00001
Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
++++
1. Tratado CEE - Artigo 235. - Alcance
2. Actos das instituições - Escolha da base jurídica - Critérios
3. Direito comunitário - Princípios - Igualdade de tratamento - Discriminação em razão da nacionalidade - Proibição - Acesso ao ensino profissional - Consequências - Direito de entrada e de residência de um nacional de outro Estado-membro autorizado a frequentar uma formação profissional - Directiva 90/366 relativa ao direito de residência dos estudantes - Base jurídica - Artigo 7. , segundo parágrafo, do Tratado
(Tratado CEE, artigos 7. , segundo parágrafo, 128. e 235. ; Directiva 90/366 do Conselho)
4. Recurso de anulação - Acórdão de anulação - Efeitos - Limitação pelo Tribunal de Justiça - Caso de uma directiva
(Tratado CEE, artigo 174. , segundo parágrafo)
Sumário1. Resulta dos próprios termos do artigo 235. do Tratado que o recurso a este artigo como base jurídica de um acto só se justifica se nenhuma outra disposição do Tratado conferir às instituições comunitárias a competência necessária para adoptar esse acto.
2. No quadro do sistema de competências da Comunidade, a escolha da base jurídica de um acto deve basear-se em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional. Entre esses elementos figuram designadamente a finalidade e o conteúdo do acto em causa.
3. O princípio da não discriminação em matéria de condições de acesso à formação profissional, que decorre dos artigos 7. e 128. do Tratado, implica que um nacional de um Estado-membro que tenha sido autorizado a frequentar uma formação profissional noutro Estado-membro beneficie para esse efeito de um direito de residência enquanto a formação durar.
Visando consagrar e organizar o direito de residência dos estudantes nacionais de um Estado-membro, a Directiva 90/366 estabelece, num dos domínios de aplicação do Tratado, ou seja, o da formação profissional, uma regulamentação que proíbe discriminações em razão da nacionalidade, como prevê o artigo 7. , segundo parágrafo, do Tratado.
À luz do conteúdo da directiva e tendo em conta que os actos adoptados nos termos do artigo 7. , segundo parágrafo, do Tratado, não devem necessariamente limitar-se à regulamentação dos direitos que decorrem do primeiro parágrafo do mesmo artigo, mas podem também ter por objecto aspectos cuja regulamentação se revele necessária para que o exercício desses direitos possa ser efectivo, o Conselho tinha competência para adoptar a Directiva 90/366 com base no artigo 7. , segundo parágrafo, do Tratado. Não lhe era lícito, por isso, basear-se no artigo 235. e, por esse facto, a directiva deve ser anulada.
4. A anulação pura e simples da Directiva 90/366 relativa ao direito de residência dos estudantes poderia prejudicar o exercício de um direito que decorre do Tratado, ou seja, o direito de residência dos estudantes com vista a uma formação profissional. Além disso, o conteúdo normativo essencial da directiva, cujo prazo de aplicação pelos Estados-membros já terminou, não é posto em causa nem pelas Instituições nem pelos Estados-membros. Nestas circunstâncias, razões importantes de segurança jurídica, comparáveis às que ocorrem no caso de anulação de certos regulamentos, justificam que o Tribunal de Justiça exerça o poder que lhe confere expressamente o artigo 174. , segundo parágrafo, do Tratado, em caso de anulação de um regulamento, e decida a manutenção provisória de todos os efeitos da directiva anulada até à sua substituição por uma nova directiva adoptada com a base jurídica adequada.
PartesNo processo C-295/90,
Parlamento Europeu, representado por Jorge Campinos, jurisconsulto do Parlamento Europeu, assistido por Roland Bieber, consultor jurídico, e Kieran Bradley, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no Secretariado-Geral do Parlamento Europeu, Kirchberg,
recorrente,
apoiado por
Comissão das Comunidades Europeias, representada por C. W. A. Timmermans, director-geral adjunto do Serviço Jurídico, e Denise Sorasio, consultora jurídica, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Roberto Hayder, representante do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
interveniente,
contra
Conselho das Comunidades Europeias, representado por Arthur Alan Dashwood, director no Serviço Jurídico, e Jill Aussant, administradora principal no mesmo serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Joerg Kaeser, director da Direcção dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer, Kirchberg,
recorrido,
apoiado por
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por J. E. G. Vaux, do Treasury Solicitor' s Department, na qualidade de agente, assistido por Richard Plender e Derrick Wyatt, barristers, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sua embaixada, 14, boulevard Roosevelt,
e
Reino dos Países Baixos, representado por J. W. de Zwaan e T. Heukels, consultores jurídicos adjuntos no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada dos Países Baixos, 5, rue C. M. Spoo,
intervenientes,
que tem por objecto a anulação da Directiva 90/366/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos estudantes (JO L 180, p. 30),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: O. Due, presidente, R. Joliet, F. A. Schockweiler e F. Grévisse, presidentes de secção, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco, M. Zuleeg e J. L. Murray, juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs
secretário: D. Triantafyllou, administrador
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 25 de Março de 1992, em que o Parlamento Europeu esteve representado por F. Vainker, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 20 de Maio de 1992,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Setembro de 1990, o Parlamento Europeu pediu a anulação da Directiva 90/366/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos estudantes (JO L 180, p. 30).
2 Esta directiva tem por base jurídica o artigo 235. do Tratado CEE, quando a Comissão tinha proposto que a mesma se baseasse no artigo 7. , segundo parágrafo.
3 Em apoio do seu pedido, o Parlamento invoca três fundamentos.
4 A título principal, sustenta que, ao não escolher a base jurídica adequada, ou seja, o artigo 7. , segundo parágrafo, do Tratado, o Conselho violou as prerrogativas do Parlamento no processo legislativo, porque a referida disposição prevê a participação desta instituição segundo o processo de cooperação, enquanto o artigo 235. apenas exige a sua consulta.
5 A título subsidiário, o Parlamento sustenta que o Conselho não fundamentou suficientemente o recurso ao artigo 235. e que privou assim o Parlamento da possibilidade de verificar se as suas prerrogativas no processo legislativo tinham sido respeitadas.
6 A título mais subsidiário, sustenta que o Conselho deveria ter fundamentado a sua recusa de aceitar certas alterações propostas pelo Parlamento.
7 Para mais ampla exposição dos factos do litígio, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório par audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à admissibilidade
8 O Governo do Reino Unido sustenta que o recurso é inadmissível, dado que a jurisprudência do Tribunal de Justiça faz depender o direito de recurso do Parlamento de um desacordo da Comissão com o ponto de vista jurídico do Parlamento quanto às prerrogativas deste último, condição que não se verifica no caso dos autos.
9 Este argumento, que o Governo do Reino Unido baseia no acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho (C-70/88, Colect., p. I-2041), não pode ser acolhido. Tal como resulta do n. 27 desse acórdão, a admissibilidade de um recurso de anulação interposto pelo Parlamento está apenas dependente da condição de este recurso apenas visar a salvaguarda das suas prerrogativas e tenha como fundamento apenas a violação das mesmas.
10 Daí resulta que o presente recurso, que preenche essa condição, deve ser julgado admissível.
Quanto à base jurídica
11 A título preliminar, deve recordar-se que, como o Tribunal já declarou, resulta dos próprios termos do artigo 235. que o recurso a este artigo como base jurídica de um acto só se justifica se nenhuma outra disposição do Tratado conferir às instituições comunitárias a competência necessária para adoptar esse acto (v., em primeiro lugar, o acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, n. 13, 45/86, Colect., p. 1493).
12 Deve, pois, averiguar-se se o Conselho tinha competência para adoptar a directiva controvertida com base no artigo 7. , segundo parágrafo, como sustentaram o Parlamento, a Comissão e, na audiência, o Governo do Reino Unido, que alterou a sua posição inicial após o acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Fevereiro de 1992, Raulin (C-357/89, Colect., p. I-1027).
13 Segundo jurisprudência já constante, no quadro do sistema de competências da Comunidade a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional. Entre esses elementos figuram designadamente a finalidade e o conteúdo do acto (v. nomeadamente o acórdão de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, n. 10, C-300/89, Colect., p. I-2867).
14 A directiva impugnada visa consagrar e organizar o direito de residência, limitado à duração da formação prosseguida, dos estudantes nacionais de um Estado-membro bem como do seu cônjuge e dos filhos a seu cargo. Os beneficiários apenas devem provar por qualquer forma que estão inscritos num estabelecimento autorizado para aí frequentarem, a título principal, uma formação profissional, que dispõem de um seguro de doença e que não constituirão um encargo para a assistência social do Estado de acolhimento. Recebem do Estado de acolhimento um documento de residência, cuja validade máxima é de um ano, renovável. Só pode haver derrogações à directiva por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. Esta directiva não institui qualquer direito a bolsas de subsistência para os beneficiários, a suportar pelo Estado de acolhimento.
15 Como o Tribunal de Justiça observou no n. 34 do acórdão Raulin, já referido, o direito à igualdade de tratamento no que diz respeito às condições de acesso à formação profissional visa não apenas as exigências impostas pelo estabelecimento de formação em questão, como as despesas de inscrição, mas também qualquer medida susceptível de impedir o exercício do direito. É evidente que um estudante admitido a frequentar uma formação profissional correria o risco de se encontrar na impossibilidade de frequentar as aulas se não tivesse direito de residência no Estado-membro no qual se realiza o curso. Daí resulta que o princípio da não discriminação em matéria de condições de acesso à formação profissional, que decorre dos artigos 7. e 128. do Tratado CEE, implica que um nacional de um Estado-membro que tenha sido autorizado a frequentar uma formação profissional noutro Estado-membro beneficie para esse efeito de um direito de residência enquanto a formação durar.
16 Daí resulta que a directiva controvertida estabelece, num dos domínios de aplicação do Tratado, ou seja, no âmbito da formação profissional, referido no seu artigo 128. , uma regulamentação que proíbe discriminações em razão da nacionalidade, como prevê o artigo 7. , segundo parágrafo.
17 O Conselho e o Governo neerlandês argumentaram todavia, na audiência, que a directiva controvertida conferia aos estudantes um direito de livre circulação semelhante ao dos trabalhadores migrantes, que ultrapassa o direito de residência para efeitos de formação profissional e que, por conseguinte, a finalidade e o conteúdo da directiva ultrapassavam o âmbito do artigo 7. do Tratado e exigiam, por isso, o recurso ao artigo 235. como base jurídica.
18 A esse respeito, deve observar-se que o princípio geral do artigo 7. , primeiro parágrafo, apenas pode aplicar-se sem prejuízo das disposições especiais previstas no Tratado (v., designadamente, o acórdão de 14 de Julho de 1977, Sagulo, n. 11, 8/77, Recueil, p. 1495) e que o artigo 7. , segundo parágrafo, tem por objectivo permitir ao Conselho, em função dos direitos e interesses em presença, tomar as disposições necessárias para supressão efectiva das discriminações exercidas em razão da nacionalidade em matérias em que a sua competência não se baseia em qualquer das disposições especiais que regem os diferentes domínios de aplicação do Tratado. Todavia, os actos adoptados nos termos do artigo 7. , segundo parágrafo, do Tratado, não devem necessariamente limitar-se à regulamentação dos direitos que decorrem do primeiro parágrafo do mesmo artigo, mas podem também ter por objecto aspectos cuja regulamentação se revele necessária para que o exercício desses direitos possa ser efectivo.
19 Deve declarar-se seguidamente que os diferentes elementos da directiva controvertida estão ligados ao exercício efectivo do direito de residência dos estudantes com vista à formação profissional. A esse respeito, convém sublinhar designadamente que o direito de residência atribuído ao cônjuge e aos filhos a cargo se mostra um elemento indispensável para o exercício efectivo do direito de residência do estudante, como aliás expressamente se observa no oitavo considerando da directiva.
20 Resulta do exposto que o Conselho tinha competência para adoptar a directiva controvertida nos termos do artigo 7. , segundo parágrafo, do Tratado e que, por consequência, não podia basear-se no artigo 235.
21 Por consequência, sem que seja necessário analisar os fundamentos subsidiários do Parlamento, a directiva impugnada deve ser anulada.
Quanto à limitação dos efeitos da anulação
22 A Comissão e os Governos neerlandês e do Reino Unido pediram ao Tribunal de Justiça que limitasse os efeitos de uma eventual anulação da directiva. O Parlamento declarou expressamente que não tinha qualquer objecção a formular contra tal limitação.
23 A esse respeito, deve observar-se, em primeiro lugar, que a anulação pura e simples da directiva impugnada poderia prejudicar o exercício de um direito que decorre do Tratado, ou seja, o direito de residência dos estudantes com vista a uma formação profissional.
24 Deve também tomar-se em consideração o facto de, tal como resulta das informações dadas ao Tribunal de Justiça por todas as partes, o conteúdo normativo essencial da directiva não ser posto em causa nem pelas Instituições nem pelos Estados-membros.
25 Finalmente, deve também ter-se em conta que o prazo previsto no artigo 6. para a adopção, pelos Estados-membros, das disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva terminou em 30 de Junho último.
26 Nestas circunstâncias, razões importantes de segurança jurídica, comparáveis às que ocorrem no caso de anulação de certos regulamentos, justificam que o Tribunal de Justiça exerça o poder que lhe confere expressamente o artigo 174. , segundo parágrafo, do Tratado CEE, em caso de anulação de um regulamento, e que determine quais os efeitos da directiva controvertida que devem ser mantidos.
27 Nas circunstâncias especiais do caso dos autos, devem manter-se provisoriamente todos os efeitos da directiva anulada, até que o Conselho a tenha substituído por uma nova directiva adoptada com a base jurídica adequada.
Decisão sobre as despesasQuanto às despesas
28 Por força do artigo 69. , n. 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená-lo nas despesas. Nos termos do n. 4, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, a Comissão e os Governos neerlandês e do Reino Unido, que intervieram no processo, suportarão as suas próprias despesas.
Parte decisóriaPelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É anulada a Directiva 90/366/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos estudantes.
2) Os efeitos da directiva anulada mantêm-se até à entrada em vigor de uma directiva adoptada com a base jurídica adequada.
3) O Conselho é condenado nas despesas.
4) A Comissão, bem como os Governos neerlandês e do Reino Unido, suportarão as suas próprias despesas.
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