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ACORDAO DO TRIBUNAL DE 8 DE ABRIL DE 1992. - JAMES JOSEPH CATO CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL - POLITICA COMUM DE PESCA - FALTA DE PAGAMENTO DE UM PREMIO DE PARAGEM DEFINITIVA DE UM BARCO DE PESCA. - PROCESSO C-55/90.
Colectânea da Jurisprudência 1992 página I-02533
Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
++++
1. Acção de indemnização - Objecto - Pedido de indemnização dirigido contra a Comunidade com fundamento no artigo 215. , segundo parágrafo, do Tratado CEE - Competência exclusiva do Tribunal de Justiça
(Tratado CEE, artigos 178. e 215. , segundo parágrafo)
2. Pesca - Conservação dos recursos marítimos - Ajudas susceptíveis de ser concedidas pelos Estados-membros, com a participação financeira da Comunidade, para a redução das capacidades de produção - Aprovação pela Comissão de um regime nacional conforme à finalidade das disposições comunitárias - Legalidade
(Directiva 83/515 do Conselho; Decisão 84/17 da Comissão)
Sumário1. Nos termos do artigo 178. do Tratado, só o Tribunal de Justiça é competente, com exclusão dos órgãos jurisdicionais nacionais, para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos causados pelas instituições comunitárias com fundamento no artigo 215. , segundo parágrafo, do Tratado.
2. A fim de favorecer a redução das capacidades de produção, a Directiva 83/515, relativa a certas acções de adaptação das capacidades no sector da pesca, prevê, por um lado, a possibilidade de os Estados-membros instituírem um regime de ajudas financeiras relativamente às acções de redução destas capacidades e, por outro, a participação financeira da Comunidade nas ajudas assim concedidas. O poder de controlo atribuído à Comissão tem como única finalidade verificar se os regimes projectados pelos Estados-membros para reduzir as capacidades produtivas preenchem os requisitos para a participação financeira da Comunidade, tendo em conta a sua conformidade com a directiva e as outras medidas estruturais no mesmo sector. Uma decisão adoptada pela Comissão no âmbito deste controlo e que aprove um regime nacional de aplicação da directiva que não é contrário às finalidades da mesma não pode ser considerada ilegal e, como tal, susceptível de dar origem à responsabilidade da Comunidade.
PartesNo processo C-55/90,
James Joseph Cato, residente em Ramsgate (Reino Unido), representado por Alan Tyrrell, QC, e Paul Cairnes, barrister, mandatados por Binks Stern & Co., solicitors, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Marco Nosbusch, 54, avenue de la Liberté,
demandante,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Peter Oliver, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Roberto Hayder, representante do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
demandada,
apoiada por
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por H. A. Kaya, do Treasury Solicitor' s Department, na qualidade de agente, assistido por Christopher Vajda, barrister, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
interveniente,
que tem por objecto um pedido de indemnização, nos termos dos artigos 178. e 215. do Tratado CEE, pelo prejuízo sofrido pelo demandante devido ao não pagamento do prémio de paragem definitiva de um navio de pesca, previsto no artigo 5. da Directiva 83/515/CEE do Conselho, de 4 de Outubro de 1983, relativa a certas acções de adaptação das capacidades no sector da pesca (JO L 290, p. 15; EE 04 F2 p. 185),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: O. Due, presidente, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse e P. J. G. Kapteyn, presidentes de secção, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco e M. Zuleeg, juízes,
advogado-geral: M. Darmon
secretário: J. A. Pompe, secretário-adjunto
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 10 de Dezembro de 1991, na qual o Reino Unido foi representado por J. E. Collins, na qualidade de agente, Christopher Bellamy, QC, e Christopher Vajda, barrister,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 4 de Fevereiro de 1992,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Março de 1990, James Joseph Cato intentou, nos termos dos artigos 178. e 215. , segundo parágrafo, do Tratado CEE, uma acção de indemnização fundada na responsabilidade extracontratual da Comunidade, destinada a obter a condenação da Comissão a reparar o prejuízo resultante do não pagamento, em relação ao navio de pesca Excelsior, do prémio de paragem definitiva, previsto na Directiva 83/515/CEE do Conselho, de 4 de Outubro de 1983, relativa a certas acções de adaptação das capacidades no sector da pesca (JO L 290, p. 15; EE 04 F2 p. 185, a seguir "directiva").
2 O artigo 1. da directiva autorizou os Estados-membros a instituir um regime de ajudas financeiras, cujas despesas são em parte suportadas pela Comunidade, para acções de redução temporária ou definitiva das capacidades de produção no sector da pesca. Por força do artigo 2. da mesma directiva, podem beneficiar destas ajudas os produtores, pessoas singulares ou colectivas, que explorem um ou vários navios arvorando pavilhão de um dos Estados-membros e matriculados no território da Comunidade.
3 Em especial, o artigo 5. , n.os 1 a 3, da mesma directiva prevê a concessão, pelos Estados-membros, de um prémio de paragem definitiva para os navios cujo comprimento entre perpendiculares seja igual ou superior a doze metros e que tenham exercido a actividade piscatória durante pelo menos cem dias durante o ano civil anterior ao pedido de concessão de tal prémio, quando forem demolidos, transferidos definitivamente para um país terceiro ou afectados, nas águas da Comunidade, a outros fins que não sejam a pesca.
4 Por força dos n.os 4 e 5 do mesmo artigo 5. , os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para que os navios em relação aos quais tenha sido pago um prémio de paragem definitiva sejam definitivamente excluídos do exercício da pesca nas águas da Comunidade. Os Estados-membros transmitirão à Comissão uma lista destes navios, que será publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
5 As disposições conjugadas dos artigos 6. , 7. e 8. da directiva instituem um mecanismo pelo qual os Estados-membros garantem a informação da Comissão relativamente às acções de redução das capacidades de pesca por eles projectadas. Face às informações fornecidas e nos dois meses seguintes à sua comunicação, a Comissão examinará, em função da sua conformidade com a mesma directiva, se as acções projectadas preenchem as condições para a participação financeira da Comunidade e toma uma decisão a este respeito. Os Estados-membros comunicarão à Comissão as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas adoptadas na sequência dessa decisão.
6 Em 15 de Novembro de 1983, o Reino Unido enviou à Comissão o projecto das medidas que pretendia adoptar em aplicação da directiva. Na sua Decisão 84/17/CEE, de 22 de Dezembro de 1983, relativa à implementação pelo Reino Unido de certas medidas de adaptação das capacidades no sector da pesca em aplicação da Directiva 83/515/CEE (JO 1984, L 18, p. 3), a Comissão considerou que aquelas medidas preenchiam as condições para a participação financeira da Comunidade.
7 Em 19 de Dezembro de 1983, o Reino Unido adoptou o Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme (a seguir "regime britânico") de 1983 (S.I. 1983, n. 1883), que entrou em vigor em 21 de Dezembro de 1983. Este regime institui um sistema de prémios de desarmamento a pagar aos proprietários dos navios de pesca que tenham sido definitivamente afastados de toda e qualquer actividade no âmbito do sector da pesca dos Estados-membros (parágrafo 18). Os prémios são concedidos com base num pedido que deve especificar os meios pelos quais se realizará a retirada definitiva.
8 Os parágrafos 23 e 26 do regime britânico têm a seguinte redacção:
"Parágrafo 23
1. Se o ministro (da Agricultura, da Pesca e da Alimentação) considerar provado que o pedido satisfaz as condições acima especificadas, pode deferi-lo.
2. A decisão ministerial que defira o pedido pode incluir outras condições que sejam tidas por oportunas.
Parágrafo 26
... O ministro pode ordenar o pagamento do prémio de desarmamento ao requerente, se considerar provado que:
a) o navio objecto do pedido foi cancelado no registo de matrícula dos navios de pesca;
b) foram preenchidas as condições eventualmente impostas aquando da aprovação do pedido;
c) foram observados os requisitos atrás referidos... no que respeita ao navio em questão."
9 J. Cato, pescador profissional, comprou em 1983 o navio Excelsior. Em 1984, decidiu vendê-lo por 8 500 UKL ao casal Hann, que pretendia utilizá-lo como habitação. Com base nas informações fornecidas pelas autoridades locais dependentes do Ministro da Agricultura, da Pesca e da Alimentação (a seguir "ministro"), J. Cato esperava beneficiar de um prémio de desarmamento que se elevava a 22 144 UKL.
10 O contrato de compra e venda foi assinado em 1 de Agosto de 1984. Os compradores declararam então estar ao corrente de que o vendedor tinha solicitado a concessão de um prémio de desarmamento e de que, no caso de o navio vir a ser novamente afectado a actividades de pesca nas águas da Comunidade e sob pavilhão de um Estado-membro, o seu novo proprietário podia ser obrigado a reembolsar o montante do prémio. Em 2 de Agosto de 1984, J. Cato apresentou o pedido com vista à obtenção do prémio de desarmamento. Em 9 de Agosto de 1984, foi cancelado o registo do Excelsior como navio de pesca.
11 O casal Hann, obrigado a alterar os seus planos, revendeu o navio, em 14 de Outubro de 1984, a dois nacionais irlandeses, Murphy e Boyle, que pretendiam estar interessados no motor do navio e na venda do casco para a sucata. No contrato de compra e venda, os compradores declararam ter conhecimento de que o Excelsior devia receber um prémio de desarmamento e de que podiam ser obrigados a reembolsar o montante do prémio se o navio fosse novamente afectado à pesca nas águas da Comunidade e sob pavilhão de um Estado-membro.
12 Apesar desta declaração, Boyle requereu às autoridades irlandesas o registo do Excelsior como navio de pesca. Estas autoridades, após terem sido informadas pelas suas homólogas britânicas de que tinha sido requerido um prémio de desarmamento por um anterior proprietário do navio, mas que não tinha sido pago, procederam ao registo do navio e concederam-lhe uma licença de pesca. Perante estes factos, o ministro britânico, que aguardava provas quanto ao destino final do navio, comunicou em 25 de Fevereiro de 1985 a J. Cato a sua decisão de indeferir o pedido de prémio.
13 Um pedido de "judicial review" apresentado por J. Cato contra esta decisão em 21 de Dezembro de 1985 foi indeferido pela High Court com base na dupla razão de ter sido formulado após o decurso do prazo legal de três meses a contar de 25 de Fevereiro de 1985 e de que, de qualquer modo, o demandante não tinha direito ao prémio, uma vez que o ministro não considerou provado que o Excelsior tivesse sido afastado de toda e qualquer actividade no âmbito do sector da pesca. A High Court podia ter prorrogado o prazo de três meses caso considerasse que as teses de J. Cato tinham algum fundamento.
14 Em 29 de Outubro de 1986, e desta vez no âmbito do direito privado, J. Cato propôs uma segunda acção, contra o ministro, baseando-se na responsabilidade contratual deste último, na "negligent misrepresentation" pela qual aquele seria responsável, assim como pelo "estoppel" decorrente das garantias que lhe tinham sido dadas quanto ao pagamento do prémio. Este pedido foi indeferido pela High Court por acórdão de 27 de Maio de 1988, confirmado pela Court of Appeal em 15 de Junho de 1989. Por decisão de 24 de Janeiro de 1990, a House of Lords recusou o "leave to appeal".
15 Para mais ampla exposição do enquadramento jurídico da causa, da matéria de facto, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à admissibilidade
16 O Governo do Reino Unido, interveniente, contesta a admissibilidade da acção. Em primeiro lugar, alega que a acção respeita, na realidade, à legalidade de um decisão individual tomada pelas autoridades nacionais e que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 12 de Dezembro de 1979, Wagner/Comissão, 12/79, Recueil, p. 3657), é assim da competência dos órgãos jurisdicionais internos. Em segundo lugar, afirma que não existe qualquer nexo com incidência no problema em questão entre, por um lado, o comportamento da Comissão e, por outro, a decisão individual tomada pelas autoridades nacionais. Em terceiro e último lugar, considera que o pedido de indemnização visa essencialmente obter o pagamento de montantes pretensamente devidos e que, tal como o Tribunal de Justiça decidiu no seu acórdão de 27 de Março de 1980, Sucrimex e Westzucker/Comissão (133/79, Recueil, p. 1299), o mesmo devia ser formulado nos tribunais nacionais.
17 A este respeito, basta verificar que o pedido de indemnização formulado por J. Cato se baseia na hipótese de que o prejuízo invocado é a consequência directa da Decisão 84/17/CEE da Comissão. Ora, nos termos do artigo 178. do Tratado, o Tribunal de Justiça é o único competente para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos causados pelas instituições da Comunidade. No que respeita ao argumento relativo à ausência da qualquer nexo pertinente entre o comportamento da Comissão e a decisão individual tomada pelas autoridades britânicas, o seu exame releva do mérito da causa. Consequentemente, a acção de J. Cato deve ser declarada admissível.
Quanto ao mérito
18 A fim de apreciar a razoabilidade da acção de J. Cato, convém recordar que, nos termos de uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (v., por exemplo, o acórdão de 11 de Outubro de 1990, FUNOC/Comissão, C-200/89, Colect., p. I-3669), resulta do artigo 215. , segundo parágrafo, do Tratado que a existência da responsabilidade extracontratual da Comissão e o direito à reparação do prejuízo sofrido dependem da reunião de um conjunto de condições, a saber, a ilegalidade do comportamento reprovado às instituições, a efectividade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre este comportamento e o prejuízo invocado.
19 No que respeita à primeira condição, o demandante considera que a Comissão, ao aprovar o regime britânico através da sua Decisão 84/17/CEE, regime esse que não era conforme às disposições da directiva, cometeu uma violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que protege os particulares.
20 Segundo J. Cato, o regime britânico acrescentou uma condição suplementar em relação ao previsto pela directiva ao impor ao proprietário do navio de pesca que faça a prova de que o navio para o qual o prémio é requerido foi definitivamente afastado de toda e qualquer actividade no âmbito do sector da pesca. Por outro lado, o regime britânico atribuiu ao ministro um poder discricionário quanto ao pagamento do prémio que, segundo a directiva, devia ter lugar automaticamente desde que estivessem reunidas as condições impostas.
21 A este respeito, é desde logo de salientar que o objectivo da directiva consiste em favorecer a redução temporária ou definitiva das capacidades de produção no sector da pesca. Com vista à realização deste objectivo, a directiva prevê, por um lado, a possibilidade de os Estados-membros instituírem um regime de ajudas financeiras para acções de redução destas capacidades e, por outro, a participação financeira da Comunidade nas ajudas assim concedidas nas condições estabelecidas pela directiva.
22 Daí resulta que a directiva deixa aos Estados-membros a faculdade quer de instituir um regime de ajudas desse tipo quer de estabelecer as respectivas formas e modalidades, desde que as mesmas não sejam contrárias à finalidade da directiva.
23 Há que notar, em seguida, que o poder de controlo concedido à Comissão pelos artigos 7. e 8. da directiva tem por único objectivo verificar se os regimes projectados pelos Estados-membros preenchem as condições para a participação financeira da Comunidade, atendendo à sua conformidade com a directiva e tendo em conta as outras medidas estruturais existentes ou previstas para o sector da pesca.
24 Neste contexto, o facto de um regime nacional permitir que se exija aos interessados a prova de que o navio será futuramente utilizado para outros fins que não a pesca não é contrário à finalidade da directiva. Com efeito, dado que, como já foi dito, a directiva prossegue o objectivo de favorecer a redução das capacidades de produção através da demolição do navio, da sua transferência definitiva para um país terceiro ou da sua afectação a outros fins que não a pesca, a referida exigência de prova não pode ser considerada um obstáculo à realização do objectivo prosseguido.
25 É um facto que J. Cato defende que o regime britânico lhe exige uma prova impossível, dado que ninguém pode demonstrar, antes da sua destruição, que um navio destinado a ser utilizado para outros fins não possa ser, num futuro imprevisível, novamente afectado à pesca nas águas comunitárias.
26 A este respeito, cabe verificar que uma exigência desse tipo conduziria à proibição da redução da capacidade de produção da frota de pesca por outros meios que não fossem a demolição do navio ou a sua transferência definitiva para um país terceiro quando o artigo 5. , n. 1, da directiva prevê também a sua afectação nas águas comunitárias a outros fins que não a pesca. Contudo, J. Cato não refere nenhuma disposição em concreto do regime britânico em apoio da sua tese e nenhum preceito deste regime leva a que se pense que o mesmo permite às autoridades nacionais impor a quem solicita o prémio esta condição impossível de satisfazer.
27 Como resulta do acórdão de 15 de Junho de 1989 da Court of Appeal, já referido, o ministro britânico não dispõe de qualquer margem de apreciação relativamente à concessão da ajuda, uma vez que estejam preenchidas as condições previstas. Em consequência, e contrariamente ao que sustenta J. Cato, não há qualquer poder discricionário do ministro que constitua obstáculo à realização do objectivo da directiva.
28 O facto de o comportamento concreto das autoridades britânicas no desenrolar dos acontecimentos poder não estar isento de críticas não pode, por muito lamentável que seja, ser imputado à Comissão no exercício do seu poder de controlo preventivo.
29 Resulta do exposto que, ao aprovar através da sua Decisão 84/17 o regime britânico, a Comissão não cometeu qualquer ilegalidade susceptível de dar origem à responsabilidade da Comunidade.
30 Por conseguinte, e sem que seja necessário verificar se estão reunidas as outras condições exigidas para que se verifique a responsabilidade da Comunidade, deve declarar-se a acção improcedente por carecer de fundamento.
Decisão sobre as despesasQuanto às despesas
31 Por força do disposto no artigo 69. , n. 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. No caso vertente, o Tribunal considera que as circunstâncias excepcionais da novidade e da complexidade do processo justificam que cada parte suporte as suas próprias despesas.
32 Decide-se assim que cada uma das partes, incluindo o interveniente, suportará as suas próprias despesas.
Parte decisóriaPelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) A acção é julgada improcedente.
2) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.
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