Processo C‑525/04 P
Reino de Espanha
contra
Lenzing AG
«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância – Auxílios de Estado – Não pagamento de contribuições, sobretaxas por mora e juros devidos – Admissibilidade – Critério do credor privado»
Conclusões da advogada‑geral J. Kokott apresentadas em 1 de Fevereiro de 2007
Acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 22 de Novembro de 2007
Sumário do acórdão
1. Recurso de anulação – Pessoas singulares ou colectivas – Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito
(Artigos 88.° CE e 230.°, quarto parágrafo, CE)
2. Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância – Fundamentos – Apreciação errada dos factos – Inadmissibilidade – Fiscalização pelo Tribunal de Justiça da apreciação dos elementos de prova – Exclusão excepto em caso de desvirtuação
(Artigo 225.° CE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 58.°, n.° 1)
3. Auxílios concedidos pelos Estados – Decisão da Comissão que declara uma medida nacional compatível com o artigo 87.°, n.° 1, CE – Aplicação pela Comissão do critério do credor privado
(Artigo 87.°, n.° 1, CE)
1. Os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só podem alegar que ela lhes diz individualmente respeito, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, se esta os prejudicar por determinadas qualidades que lhes são específicas ou por uma situação de facto que os caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando‑os, por isso, de forma idêntica à do destinatário.
No que respeita, mais especialmente, ao domínio dos auxílios de Estado, os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão de apreciação do auxílio e que ponham em causa a correcção dessa decisão são considerados individualmente afectados por ela caso a sua posição no mercado seja substancialmente afectada pelo auxílio objecto da decisão em causa. A este respeito, a simples circunstância de um acto, ser susceptível de exercer uma certa influência sobre as relações de concorrência existentes no mercado pertinente e de a empresa em causa se encontrar numa qualquer relação de concorrência com o beneficiário deste acto não pode, em qualquer caso, bastar para se poder considerar que o referido acto diz directa e individualmente respeito à empresa em questão. Assim, uma empresa não pode invocar unicamente a sua qualidade de concorrente da empresa beneficiária, mas deve provar, além disso, que está numa posição de facto que a individualiza de forma análoga à do destinatário.
No entanto, este estatuto particular que caracteriza um sujeito que não é o destinatário de uma decisão, em relação a qualquer outro operador económico, não deve ser necessariamente deduzido de elementos como uma importante redução do volume de negócios, perdas financeiras não negligenciáveis ou ainda uma diminuição significativa das quotas de mercado na sequência da concessão do auxílio em questão. Com efeito, a concessão de um auxílio de Estado pode causar prejuízo à situação concorrencial de um operador também de outras formas, designadamente ao provocar perdas de lucros ou uma evolução menos favorável do que a que se verificaria se o auxílio em causa não existisse. Do mesmo modo, a intensidade deste prejuízo pode variar segundo um grande número de factores tais como, designadamente, a estrutura do mercado em causa ou a natureza do auxílio em questão. A prova de um prejuízo substancial causado à posição de um concorrente no mercado não pode, assim, ser limitada à presença de determinados elementos que indiquem uma degradação das suas actuações comerciais ou financeiras.
(cf. n.os 30‑35)
2. O Tribunal de Primeira Instância é, portanto, o único competente para apurar e apreciar os factos pertinentes, bem como para apreciar os elementos de prova. A apreciação destes factos e elementos de prova não constitui, portanto, excepto em caso de desvirtuação dos mesmos, uma questão de direito sujeita, como tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância.
(cf. n.° 54)
3. O exame pela Comissão da questão de saber se determinadas medidas podem ser qualificadas de auxílios de Estado, pelo facto de as autoridades públicas não terem agido do mesmo modo que um credor privado, exige que se proceda a uma apreciação económica complexa. Embora o Tribunal de Justiça reconheça à Comissão uma margem de apreciação em matéria económica, tal não implica que o tribunal comunitário se deva abster de fiscalizar a interpretação que a Comissão fez de dados de natureza económica. Com efeito, o tribunal comunitário deve, designadamente, verificar não só a exactidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência, mas também fiscalizar se estes elementos constituem a totalidade dos dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa e se são susceptíveis de fundamentar as conclusões que deles se retiram. No entanto, no âmbito desta fiscalização, não lhe compete substituir a apreciação da Comissão, no plano económico, pela sua.
Nos casos em que uma instituição comunitária dispõe de um amplo poder de apreciação, o controlo do respeito de determinadas garantias processuais assume uma importância fundamental. Entre estas garantias figura a obrigação de a instituição competente examinar com cuidado e imparcialidade todos os elementos pertinentes do caso concreto e de fundamentar a sua decisão de forma suficiente.
(cf. n.os 56‑59)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
22 de Novembro de 2007 (*)
«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância – Auxílios de Estado – Não pagamento de contribuições, sobretaxas por mora e juros devidos – Admissibilidade – Critério do credor privado»
No processo C‑525/04 P,
que tem por objecto um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, interposto em 27 de Dezembro de 2004,
Reino de Espanha, representado por J. M. Rodríguez Cárcamo, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
sendo as outras partes no processo:
Comissão das Comunidades Europeias, representada por V. Kreuschitz e J. Buendía Sierra, na qualidade de agentes, assistidos por M. Núñez‑Müller, Rechtsanwalt, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida em primeira instância,
Lenzing AG, com sede em Lenzing (Áustria), representada por U. Soltész, Rechtsanwalt,
recorrente em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: P. Jann, presidente de secção, A. Tizzano (relator), R. Schintgen, A. Borg Barthet e E. Levits, juízes,
advogada‑geral: J. Kokott,
secretário: B. Fülöp, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 14 de Dezembro de 2006,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 1 de Fevereiro de 2007,
profere o presente
Acórdão
1 Através do seu recurso, o Reino de Espanha pede a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 21 de Outubro de 2004, Lenzing/Comissão (T‑36/99, Colect., p. II‑3597, a seguir «acórdão recorrido»), pelo qual este anulou parcialmente a Decisão 1999/395/CE da Comissão, de 28 de Outubro de 1998, relativa ao auxílio estatal concedido pela Espanha à Sniace, SA, situada em Torrelavega, Cantábria (JO 1999, L 149, p. 40, a seguir «decisão de 28 de Outubro de 1998»), conforme alterada pela Decisão 2001/43/CE da Comissão, de 20 de Setembro de 2000 (JO 2001, L 11, p. 46, a seguir «decisão controvertida»).
Factos na origem do litígio
2 Nos n.os 8 a 29 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância expôs os factos na origem do litígio nos seguintes termos:
«8 A Lenzing AG [a seguir ‘Lenzing’] é uma sociedade austríaca que produz e comercializa fibras de celulose (viscose, modal e liocel).
9 A Sniace, SA (a seguir ‘Sniace’), é uma sociedade espanhola que produz celulose, papel, fibras de viscose, fibras sintéticas e sulfato de sódio. […]
10 Em Março de 1993, os tribunais espanhóis declararam a Sniace, que conhecia há vários anos dificuldades económicas e financeiras, em situação de cessação de pagamentos. Em Outubro de 1996, os credores privados de Sniace concluíram um acordo através do qual converteram em acções dessa sociedade 40% dos seus créditos sobre a mesma, acordo esse que levou à revogação da situação de cessação de pagamentos. Fazendo uso do seu direito de abstenção, os credores públicos da Sniace decidiram não tomar parte nesse acordo.
11 Em 5 de Novembro de 1993 e 31 de Outubro de 1995, a Sniace concluiu com o Fogasa [fundo de garantia salarial espanhol] acordos relativos ao reembolso a este último dos salários em atraso e das indemnizações que ele tinha pago aos trabalhadores da Sniace. O primeiro acordo previa o reembolso de 897 652 789 ESP, acrescido de juros, no montante de 465 055 911 ESP, calculados à taxa de juro legal de 10%, em prestações semestrais por um período de oito anos (a seguir ‘acordo de 5 de Novembro de 1993’). O segundo acordo previa o reembolso de 229 424 860 ESP, acrescido [de] juros, no montante de 110 035 018 ESP, calculados à taxa de juro legal de 9%, em prestações semestrais por um período de oito anos (a seguir ‘acordo de 31 de Outubro de 1995’). Com vista a garantir os créditos do Fogasa, a Sniace constituiu a favor deste último, em 10 de Agosto de 1995, uma hipoteca sobre duas das suas propriedades. O montante reembolsado pela Sniace no âmbito destes dois acordos elevava‑se a 186 963 594 ESP em Junho de 1998.
12 Em 8 de Março de 1996, a Tesouraria Geral da Segurança Social (a seguir ‘TGSS’) concluiu um acordo com a Sniace com vista ao reescalonamento das dívidas desta última de contribuições para a Segurança Social no montante total de 2 903 381 848 ESP e relativo a um período compreendido entre Fevereiro de 1991 e Fevereiro de 1995 (a seguir ‘acordo de 8 de Março de 1996’). Este acordo previa o reembolso desse montante acrescido de juros calculados à taxa de juro legal de 9%, em 96 mensalidades até Março de 2004. Foi modificado por um acordo de 7 de Maio de 1996 que previa o adiamento do reembolso por um ano, o reembolso em 84 mensalidades e a aplicação da taxa de juro legal de 9% (a seguir ‘acordo de 7 de Maio de 1996’). Não tendo esses acordos sido respeitados pela Sniace, foram substituídos por um novo acordo celebrado em 30 de Setembro de 1997 entre esta sociedade e a TGSS (a seguir ‘acordo de 30 de Setembro de 1997’). O reembolso dizia respeito a um montante de 3 510 387 323 ESP, correspondente a contribuições para a Segurança Social em atraso relativas ao período compreendido entre Fevereiro de 1991 e Fevereiro de 1997, acrescido de agravamentos por mora no montante de 615 056 349 ESP, e devia efectuar‑se durante um período de dez anos. Durante os dois primeiros anos, só seriam pagos os juros, calculados a uma taxa anual de 7,5%, enquanto, durante os anos seguintes, os reembolsos diziam respeito ao capital e aos juros. Em Abril de 1998, a Sniace tinha reembolsado 216 118 863 ESP no âmbito do acordo de 30 de Setembro de 1997.
13 A [Lenzing] apresentou, [no] dia 4 de Julho de 1996, uma denúncia à Comissão relativamente a uma série de auxílios de Estado que, segundo afirma, foram concedidos à Sniace durante vários anos a partir do fim dos anos 80. Transmitiu informações complementares à Comissão por cartas de 26 de Novembro e de 9 de Dezembro de 1996. As autoridades espanholas apresentaram observações por carta de 17 de Fevereiro de 1997.
[…]
16 Por carta de 7 de Novembro de 1997, a Comissão comunicou ao Governo espanhol a sua decisão de iniciar o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado CE (actual artigo 88.°, n.° 2, CE) relativamente a alguns dos alegados auxílios denunciados pela [Lenzing], entre os quais os acordos de 5 de Novembro de 1993 e de 31 de Outubro de 1995 e a ‘não cobrança das contribuições à Segurança Social desde 1991’, e convidou‑o a apresentar as suas observações. Os outros Estados‑Membros e as partes interessadas foram informados do início deste procedimento e foram convidados a apresentar as suas eventuais observações, através da publicação dessa carta no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 14 de Fevereiro de 1998 (JO C 49, p. 2). O Governo espanhol comunicou as suas observações por carta de 19 de Dezembro de 1997. Os terceiros interessados, entre os quais a [Lenzing], por carta de 27 de Março de 1998, apresentaram as suas observações, as quais foram comentadas pelo Governo espanhol por carta de 24 de Junho de 1998. Por carta de 16 de Abril de 1998, este último respondeu a perguntas feitas pela Comissão por carta de 23 de Fevereiro de 1997.
17 Em 28 de Outubro de 1998, a Comissão adoptou a [d]ecisão [de 28 de Outubro de 1998].
18 O dispositivo desta decisão tem a seguinte redacção:
‘Artigo 1.°
O seguinte auxílio estatal concedido pela Espanha à [Sniace] é incompatível com o mercado comum:
a) Na medida em que a taxa de juro prevista é inferior às taxas de mercado, o acordo de 8 de Março de 1996 (alterado pelo acordo de 7 de Maio de 1996) entre a Sniace e a [TGSS] com vista ao reescalonamento de dívidas de 2 903 381 848 pesetas de capital, alterado pelo acordo de 30 de Setembro de 1997 relativo ao reescalonamento de dívidas de 3 510 387 323 pesetas de capital; e
b) Na medida em que a taxa de juro prevista é inferior às taxas de mercado, os acordos de 5 de Novembro de 1993 e 31 de Outubro de 1995 entre a Sniace e o [Fogasa] que envolviam montantes da ordem dos 1 362 708 700 e 339 459 878 pesetas, respectivamente (incluindo juros).
No que se refere aos restantes aspectos objecto do processo iniciado nos termos do [artigo 88.°, n.° 2, CE], designadamente uma garantia relativa a um empréstimo de mil milhões [de ESP] permitida pela Lei n.° 7/93, os acordos de financiamento da construção prevista de uma unidade de tratamento de águas residuais e a remissão parcial de dívidas pelo Município de Torrelavega não constituem auxílio estatal, pelo que o processo pode no que lhes diz respeito ser encerrado. [...] No que respeita ao não pagamento das taxas ambientais entre 1987 e 1995, a Comissão tomará uma decisão específica quando adequado.
Artigo 2.°
1. O Reino de Espanha adoptará as medidas necessárias para recuperar do beneficiário do auxílio referido no artigo 1.° os montantes ilegalmente concedidos.
[…]’
19 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 24 de Dezembro de 1998, o Reino de Espanha interpôs recurso de anulação da decisão de 28 de Outubro de 1998 (processo C‑479/98). Foi suspensa a instância nesse processo uma primeira vez, por decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 23 de Fevereiro de 1999, enquanto se aguardava a prolação do acórdão do Tribunal de Justiça no processo C‑342/96, Espanha/Comissão, que levantava questões similares.
[…]
21 Em 29 de Abril de 1999, o Tribunal de Justiça proferiu o acórdão no processo C‑342/96 (Colect., p. I‑2459, a seguir ‘acórdão Tubacex’). Logo de início, constatou que o Fogasa não concedia empréstimos às empresas em situação de falência ou em dificuldades, mas satisfazia todos os pedidos legítimos apresentados pelos trabalhadores com o dinheiro que pagava e que depois recuperava junto das empresas. Acrescentou que o Fogasa podia concluir acordos de reembolso que lhe permitiam escalonar ou fraccionar os montantes devidos e que, do mesmo modo, a TGSS podia conceder escalonamentos ou fraccionamentos do pagamento de dívidas de contribuições para a Segurança Social. O Tribunal de Justiça observou, de seguida, que o Estado não se comportou como um investidor público cuja intervenção deva ser comparada ao comportamento de um investidor privado que investe os seus capitais com vista à sua rentabilização a mais ou menos curto prazo, mas como ‘um credor público que, à semelhança de um credor privado, procura recuperar somas que lhe são devidas e que conclui, para esse efeito, acordos com o devedor, em virtude dos quais as dívidas acumuladas serão escalonadas ou fraccionadas com vista a facilitar o seu reembolso’ (n.° 46). Especificou que os acordos em causa tinham sido concluídos devido à circunstância de preexistir a obrigação legal de a Tubacex proceder ao reembolso dos salários adiantados pelo Fogasa e ao pagamento das dívidas de contribuições para a Segurança Social e que eles não fizeram nascer, portanto, novas dívidas da Tubacex em relação aos poderes públicos (n.° 47). Por último, o Tribunal de Justiça declarou que ‘os juros normalmente aplicáveis a esse tipo de créditos são os que são destinados a reparar o prejuízo sofrido pelo credor em virtude da mora no cumprimento pelo devedor da sua obrigação de se liberar da sua dívida, isto é, os juros de mora’, e que, ‘na hipótese de a taxa dos juros de mora aplicada às dívidas para com um credor público divergir da praticada em relação às dívidas para com um credor privado, deve considerar‑se esta última taxa no caso de ser mais elevada que a primeira’ (n.° 48). À luz destes elementos, o Tribunal de Justiça anulou a Decisão 97/21 ‘na parte em que declara incompatíveis com o artigo [87.° CE] as medidas adoptadas pelo Reino de Espanha a favor da [Tubacex], na medida em que a taxa de juro de 9% aplicada aos montantes devidos por esta última ao [Fogasa] e à TGSS era inferior às taxas praticadas no mercado’.
[…]
23 Na sequência do acórdão Tubacex, a Comissão reexaminou a decisão de 28 de Outubro de 1998. Por carta de 16 de Fevereiro de 2000, comunicou ao Governo espanhol a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE relativamente aos ‘elementos de auxílio […] considerados incompatíveis com o mercado comum no artigo 1.° da decisão [de 28 de Outubro de 1998]’ e convidou‑o a apresentar as suas observações. […]
24 Em 20 de Setembro de 2000, a Comissão adoptou a [d]ecisão [controvertida].
[…]
26 [Nesta decisão], a Comissão concluiu […] que ‘os acordos de reembolso celebrados entre o Fogasa e a Sniace e o acordo de reescalonamento da dívida celebrado entre a Segurança Social e a Sniace não [constituíam] auxílios estatais’ (considerando 31) e que, consequentemente ‘[considerava] adequado alterar a sua decisão [de 28 de Outubro de 1998]’ (considerando 32).
27 [O dispositivo] da decisão [controvertida] prevê:
‘Artigo 1.°
A decisão [de 28 de Outubro de 1998] é alterada da seguinte forma:
1) O primeiro parágrafo, incluindo as alíneas a) e b) do artigo 1.°, passa a ter a seguinte redacção:
'As seguintes medidas que a Espanha aplicou a favor da [Sniace] não constituem auxílios estatais:
a) O acordo de 8 de Março de 1996 (alterado pelo acordo de 7 de Maio de 1996) entre a Sniace e a [TGSS], com vista ao reescalonamento de dívidas de 2 903 381 848 [ESP] (17 449 676,34 euros) de capital, alterado pelo acordo de 30 de Setembro de 1997 relativo ao reescalonamento de dívidas de 3 510 387 323 [ESP] (21 097 852,72 euros) de capital;
b) Os acordos de 5 de Novembro de 1993 e de 31 de Outubro de 1995 entre a Sniace e [o] [Fogasa] que envolviam 1 362 708 700 [ESP] (8 190 044,23 euros) e 339 459 878 [ESP] (2 040 194,96 euros) respectivamente.'
2) O artigo 2.° é revogado.
[…]’
[…]
29 Por despacho de 4 de Dezembro de 2000, o presidente do Tribunal de Justiça ordenou o cancelamento do processo C‑479/98 do registo do Tribunal.»
Tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância e acórdão recorrido
3 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 11 de Fevereiro de 1999, a Lenzing interpôs um recurso para obter a anulação parcial da decisão de 28 de Outubro de 1998. Na sequência da adopção pela Comissão da decisão controvertida, a Lenzing apresentou observações por carta registada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 12 de Fevereiro de 2001, na qual reformulou designadamente os seus pedidos, solicitando ao Tribunal de Primeira Instância a anulação do artigo 1.° da decisão controvertida na parte em que dispõe que a não cobrança dos créditos, dos agravamentos por mora e dos juros devidos à TGSS, os acordos de 8 de Março de 1996, de 7 de Maio de 1996 e de 30 de Setembro de 1997, a não cobrança dos créditos e dos juros moratórios devidos ao Fogasa, bem como os acordos de 5 de Novembro de 1993 e de 31 de Outubro de 1995, não constituem auxílios de Estado, na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE.
4 No acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância começou por julgar improcedente a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Reino de Espanha e pela Comissão, concluindo designadamente que se devia considerar que a decisão controvertida dizia individualmente respeito à Lenzing.
5 A este respeito, no n.° 73 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância recordou a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual os particulares que não sejam destinatários de uma decisão só podem sustentar que esta lhes diz individualmente respeito se essa decisão os afectar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, por esse facto, os individualiza de maneira análoga à do destinatário da decisão.
6 Em seguida, assinalou, no n.° 74 do referido acórdão, que, no que diz respeito, mais especialmente, ao domínio dos auxílios de Estado, se reconheceu que uma decisão da Comissão que põe termo ao procedimento formal de exame iniciado nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE, relativamente a um auxílio individual (a seguir «procedimento formal de exame»), diz individualmente respeito à empresa beneficiária e, para além desta, às empresas suas concorrentes que tenham tido um papel activo no âmbito desse procedimento, na medida em que a sua posição no mercado seja substancialmente afectada pelo auxílio que é objecto da decisão impugnada (acórdão de 28 de Janeiro de 1986 Cofaz e o./Comissão, 169/84, Colect., p. 391, n.° 25).
7 Em primeiro lugar, quanto à participação da Lenzing no procedimento formal de exame, o Tribunal de Primeira Instância concluiu, nos n.os 77 a 79 do acórdão recorrido, que a Lenzing esteve na origem da denúncia que deu lugar ao início do procedimento e que neste participou activamente apresentando observações detalhadas.
8 Em segundo lugar, relativamente ao prejuízo causado à posição concorrencial da Lenzing, o Tribunal de Primeira Instância recordou, no n.° 80 do referido acórdão, que, na fase da apreciação da admissibilidade, basta que a recorrente indique de forma pertinente as razões pelas quais a decisão da Comissão é susceptível de lesar os seus interesses legítimos afectando substancialmente a sua posição no mercado em causa.
9 O Tribunal de Primeira Instância examinou em seguida, nos n.os 81 a 91 do acórdão recorrido, os argumentos apresentados pela Lenzing para demonstrar o prejuízo causado à sua posição no mercado. Estes números têm a seguinte redacção:
«81 Há que constatar, no caso em apreço, que a [Lenzing], na sua petição, realçou o facto de os alegados auxílios terem causado prejuízo à sua posição concorrencial no mercado de fibras de viscose, porque tinham permitido à Sniace manter‑se artificialmente em actividade, quando esse mercado se caracterizava por um número muito limitado de produtores, uma forte concorrência e elevadas sobrecapacidades.
82 Para demonstrar a existência dessas sobrecapacidades, a [Lenzing] remeteu expressamente para determinadas páginas das observações que tinha apresentado em 27 de Março de 1998 na sequência do início do procedimento [formal de exame] e que estão anexadas à sua petição. Essas páginas contêm dados relativos ao consumo, à produção e às capacidades de produção de fibras de viscose na Comunidade relativamente aos anos de 1992 a 1997, dados esses provenientes do Comité Internacional do Raiom e Outras Fibras Sintéticas (CIRFS).
83 Além disso, aquando da audiência, a [Lenzing] remeteu para determinadas informações que constavam na sua denúncia de 4 de Julho de 1996, igualmente anexada à sua petição. Nessa denúncia, deu indicações sobre o mercado das fibras de viscose, identificou os produtores de viscose então presentes no mercado, dando uma estimativa das respectivas capacidades de produção, e deu previsões sobre as quantidades de fibras de viscose vendidas pela Sniace nos anos de 1991 a 1995, distinguindo nomeadamente as quantidades vendidas em Espanha das exportadas para Itália.
84 A Comissão não apresentou nenhum elemento que colocasse em causa a exactidão das informações fornecidas pela [Lenzing]. Pelo contrário, reconhece, tanto na sua questão prévia de [inadmissibilidade] como na decisão de 28 de Outubro de 1998, que o mercado das fibras de viscose sofria de sobrecapacidades. Assim, no considerando 74 dessa decisão, a Comissão observa expressamente que ‘a Sniace opera num sector em declínio, o que obrigou alguns dos seus concorrentes a racionalizar as suas capacidades’, que ‘no [Espaço Económico Europeu] a produção destas fibras diminuiu de 760 000 toneladas em 1992 para 684 000 [toneladas] em 1997 (redução de 10%) e o consumo cerca de 11% no mesmo período’, e que ‘a taxa média de utilização das capacidades rondava os 84%, percentagem muito baixa para um sector com elevada intensidade de capital’.
85 Além disso, deve sublinhar‑se que a Comissão reconheceu, tanto na decisão de 28 de Outubro de 1998 (considerando 80) como na [decisão controvertida] (considerando 29), que as importantes dificuldades financeiras por que a Sniace passava comprometiam seriamente as suas hipóteses de sobrevivência e que se a TGSS tivesse procedido à cobrança forçada dos seus créditos, isso poderia ter levado ao encerramento dessa sociedade. Ora, à luz do número muito reduzido de produtores no mercado e das sobrecapacidades de produção que existiam no mesmo, o desaparecimento da Sniace podia ter tido efeitos sensíveis sobre a posição concorrencial dos restantes produtores provocando uma diminuição das suas capacidades excedentárias e um melhoramento da sua situação comercial. Se é certo que a Sniace não figurava entre os produtores de fibras de viscose mais importantes da Comunidade, a posição que ocupava no mercado estava longe de ser despicienda. Assim, deve, designadamente, observar‑se que a Comissão referiu, no considerando 9 da decisão de 28 de Outubro de 1998, que a capacidade de produção de fibras de viscose da Sniace ‘[rondava] as 32 000 toneladas (ou seja, cerca de 9% da capacidade da UE)’.
86 Há que constatar que estes elementos são susceptíveis de provar que a posição da [Lenzing] no mercado é substancialmente afectada pela decisão [controvertida].
87 Por outro lado, a [Lenzing] sublinhou o facto de os alegados auxílios terem permitido à Sniace vender os seus produtos, na Comunidade, a preços cerca de 20% inferiores aos preços médios dos seus concorrentes. Em apoio desta afirmação, a [Lenzing] fez referência às declarações das sociedades Courtauld plc e Säteri, mencionadas nos considerandos 15 e 17 da decisão de 28 de Outubro de 1998. Na sua réplica, completou esta afirmação por remissão expressa para a sua carta de 18 de Junho de 1997, anexada à sua petição, na qual tinha fornecido à Comissão informações suplementares sobre o mercado europeu das fibras de viscose. Nessa carta, figuram quadros que indicam, designadamente, para os anos de 1989 a 1996, as quantidades de fibras de viscose e de modal fornecidas pela Sniace e pela [Lenzing] em Espanha, assim como pela Sniace e pelos produtores austríacos em França e em Itália. A referida carta contém igualmente indicações sobre os preços de importação praticados em França e em Itália, de 1989 a 1996, pela Sniace e por outros produtores. Além disso, a [Lenzing] anexou à sua réplica quadros nos quais figuram as mesmas indicações para os anos de 1997 até meados do ano de 2001. Resulta dessas várias indicações que, na maior parte dos casos e com excepção dos produtores dos países da Europa de Leste, os preços da Sniace eram inferiores aos dos outros produtores europeus.
88 A Comissão não contesta que a Sniace vendeu os seus produtos a preços inferiores aos dos seus concorrentes europeus. Adianta apenas que a descida generalizada de preços em mais de 30%, observada no mercado entre 1990 e 1996 não é uma consequência da concessão dos alegados auxílios à Sniace, mas sim de factores externos, entre os quais as importações provenientes da Ásia. Observe‑se, além disso, que é indicado no artigo da publicação especializada European Chemical News, anexado pela Comissão à sua questão prévia de [inadmissibilidade], que ‘[o]s observadores do mercado afirmam que a Sniace continua a exercer uma influência negativa sobre os preços que ultrapassa a sua reduzida capacidade em termos de posição no mercado’.
89 Assim, não se pode excluir que os alegados auxílios, alguns dos quais são qualificados de ‘vantagem considerável’ pela própria Comissão (considerando 80 da decisão de 28 de Outubro de 1998), permitiram à Sniace vender os seus produtos a preços inferiores aos dos seus concorrentes, entre as quais a [Lenzing].
90 Por último, o argumento que a Comissão retira do facto de, ao longo dos anos em causa, a [Lenzing] ter tido bons resultados e ter aumentado a produção é destituído de pertinência. A afectação substancial da posição do interessado no mercado não deve, com efeito, traduzir‑se necessariamente numa descida da sua rentabilidade, numa diminuição da sua quota de mercado ou no registo de perdas de exploração. A questão que se coloca neste contexto é a de saber se o interessado se encontraria numa situação mais favorável se não existisse a decisão cuja anulação pretende obter. Como a [Lenzing] sublinha com razão, isso pode validamente abranger a hipótese de uma perda de lucros sofrida por esta última resultante da concessão de uma vantagem por parte das autoridades públicas a um dos seus concorrentes.
91 Resulta das considerações anteriores que a [Lenzing] indicou de forma pertinente as razões pelas quais a decisão [controvertida] era susceptível de lesar os seus interesses legítimos ao prejudicar substancialmente a sua posição no mercado. Deve, assim, concluir‑se que a decisão [controvertida] lhe diz individualmente respeito.»
10 Quanto ao mérito da causa, o Tribunal de Primeira Instância julgou procedente o fundamento invocado pela Lenzing relativo à violação pela Comissão do artigo 87.°, n.° 1, CE, por esta ter feito uma aplicação incorrecta do critério do credor privado.
11 Com efeito, segundo o Tribunal de Primeira Instância, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao concluir que os comportamentos censurados da TGSS e do Fogasa cumpriam o critério do credor privado. O raciocínio seguido pelo Tribunal de Primeira Instância quanto a este aspecto está exposto nos n.os 154 a 160 do acórdão recorrido:
«154 Resulta da decisão [controvertida], assim como dos articulados da Comissão, que esta considera, por três motivos, que a TGSS e o Fogasa se comportaram, no caso em apreço, como um credor privado.
155 Em primeiro lugar, a Comissão procede a uma comparação entre o comportamento desses dois organismos e o dos credores privados da Sniace. Baseia‑se principalmente no facto de que a TGSS e o Fogasa, usando do seu direito de abstenção, não participaram no acordo de Outubro de 1996 e que, consequentemente, não renunciaram de facto, ao contrário desses credores privados, a 40% do montante dos seus créditos. […]
156 Esta primeira comparação é manifestamente errada. A TGSS e o Fogasa encontravam‑se, com efeito, numa situação diferente da dos credores privados da Sniace. Há que recordar, a este propósito, que estes organismos gozam de direito de abstenção, que os seus créditos são privilegiados e que dispõem de determinadas garantias, a saber, penhor no caso da TGSS e hipoteca no caso do Fogasa. […]
157 Em segundo lugar, a Comissão invoca o facto de o Banesto não ter procedido à execução forçada dos seus créditos quando estes estavam garantidos por uma hipoteca […]
158 Impõe‑se constatar que esta segunda comparação não é manifestamente mais convincente do que a primeira. Nenhum elemento dos autos permite, com efeito, supor que o Banesto se encontrava numa situação comparável à da TGSS e do Fogasa. A esse respeito, há que notar que os autos não contêm qualquer indicação, mesmo sumária, sobre as circunstâncias que envolveram a decisão desse banco de não proceder à cobrança forçada dos seus créditos. […]
159 Em terceiro lugar, a Comissão afirma que, ao concluir os acordos de reescalonamento e de reembolso em causa, a TGSS e o Fogasa ‘tent[aram] maximizar as possibilidades de recuperação das verbas que lhe[s] eram devidas sem sofrer qualquer perda financeira’ (considerando 30 da decisão [controvertida]). No considerando 29 da decisão [controvertida], remetendo para a sua decisão de 28 de Outubro de 1998, a Comissão precisa, quanto à TGSS, que, ‘ao não ter procedido à execução provocando possivelmente a liquidação da empresa, [esse organismo] actuou de forma a maximizar as possibilidades de recuperar a dívida’.
160 Impõe‑se constatar que estas afirmações não estão, de forma alguma, comprovadas. Por um lado, estão em contradição directa com a alegação repetida da Comissão segundo a qual a TGSS e o Fogasa dispunham de privilégios e de garantias suficientes, de forma que nada os incitava a proceder à execução forçada dos seus créditos. Por outro lado, a Comissão não dispunha de informações suficientes para poder apreciar, com pleno conhecimento de causa, as perspectivas de rentabilidade futura e de viabilidade da Sniace. Assim, há que observar que, convidado pelo Tribunal, no âmbito das medidas de organização do processo […], a comunicar a evolução dos resultados (volume de negócios e lucros ou perdas) e do volume de endividamento da Sniace de 1991 a 2000, o Reino de Espanha reconheceu que não possuía esses dados. Nessas circunstâncias, não se pode dar crédito à afirmação da Comissão segundo a qual ‘o Governo espanhol assegurou de forma credível à recorrida que a Segurança Social tinha agido […] com o objectivo de salvaguardar a totalidade dos direitos que ela detinha sobre a Sniace’. Mais do que isso, a Comissão não dispunha de nenhum plano de reestruturação credível e realista relativamente à Sniace. […]»
12 Por conseguinte, no n.° 162 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância julgou procedente o primeiro fundamento do recurso e, portanto, anulou o artigo 1.°, n.° 1, da decisão controvertida, sem considerar necessário apreciar o segundo fundamento invocado pela Lenzing.
Pedidos das partes
13 No seu recurso, o Reino de Espanha pede que o Tribunal se digne:
– anular o acórdão recorrido;
– julgar procedentes os pedidos que apresentou em primeira instância e, por conseguinte, declarar o primeiro recurso inadmissível ou, a título subsidiário, negar‑lhe provimento; e
– condenar a Lenzing nas despesas do presente recurso.
14 A Comissão pede que o Tribunal se digne:
– anular o acórdão recorrido;
– julgar procedentes os pedidos que apresentou em primeira instância; e
– condenar a Lenzing nas despesas do presente recurso.
15 A Lenzing pede que o Tribunal se digne:
– negar provimento ao presente recurso;
– julgar procedentes os pedidos apresentados pela Lenzing em primeira instância; e
– condenar o Reino de Espanha nas despesas do presente recurso e a Comissão nas despesas do processo da primeira instância.
Quanto ao presente recurso
16 Em apoio do seu recurso, o Reino de Espanha invoca dois fundamentos. O primeiro fundamento é relativo à admissibilidade do recurso interposto pela Lenzing em primeira instância, enquanto o segundo é relativo à interpretação incorrecta feita pelo Tribunal de Primeira Instância do critério do credor privado.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
17 Com o seu primeiro fundamento, o Reino de Espanha, apoiado pela Comissão, alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar que a decisão controvertida dizia individualmente respeito à Lenzing, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.
18 Em primeiro lugar, o Governo espanhol, referindo‑se em especial ao acórdão Cofaz e o./Comissão, já referido, alega que, contrariamente aos requisitos exigidos pela jurisprudência comunitária, o Tribunal de Primeira Instância chegou a esta conclusão baseando‑se exclusivamente no papel desempenhado pela Lenzing durante o procedimento formal de exame, sem apreciar ou, pelo menos, apreciando de forma incorrecta se a posição desta empresa no mercado tinha sido substancialmente afectada pela decisão controvertida.
19 A este respeito, as autoridades espanholas afirmam que as medidas adoptadas pelo Fogasa e pela TGSS em relação à Sniace, pequeno operador que detinha cerca de 10% de quotas do mercado, não eram susceptíveis de causar qualquer prejuízo à Lenzing, empresa que pertencia a um grupo que figura entre os principais produtores comunitários de fibras de viscose. Assim, durante o período em causa, tanto as quotas de mercado como os lucros da Lenzing aumentaram.
20 No entanto, o Tribunal de Primeira Instância ignorou estes elementos, ou considerou‑os irrelevantes, tendo, ao invés, tido em conta circunstâncias que não caracterizam a situação da Lenzing no mercado, mas exclusivamente a da Sniace, tais como a subsistência dessa empresa graças às medidas de apoio em questão ou o nível de preços que praticou. Desta forma, o Tribunal de Primeira Instância esvaziou completamente de conteúdo o requisito jurisprudencial relativo ao prejuízo real e efectivo causado à posição concorrencial da empresa denunciante.
21 Seguidamente, o Governo espanhol censura o Tribunal de Primeira Instância por ter baseado essencialmente o seu raciocínio nos lucros cessantes alegadamente sofridos pela Lenzing em resultado de a Sniace se ter mantido no mercado. Ora, mesmo supondo que a Lenzing tenha efectivamente sofrido essa perda de lucros, esta circunstância não pode por si só permitir que se conclua pelo preenchimento do requisito relativo ao prejuízo substancial causado à posição do interessado no mercado. A exigência deste prejuízo exclui, além disso, que os lucros cessantes possam, como decidiu o Tribunal de Primeira Instância, presumir‑se.
22 De qualquer modo, segundo as autoridades espanholas, a Lenzing não sofreu qualquer perda de lucros, como mostra o facto de a situação global desta empresa ter melhorado ao longo do período em causa. Por último, afirmam que as medidas em questão não se traduziram em injecções de fundos à Sniace, mas em acordos de reembolso das dívidas com pagamento de juros, o que provocou uma nova carga financeira impendendo sobre esta empresa. Por conseguinte, não se pode afirmar que, se estas medidas não tivessem existido, os concorrentes da Sniace se teriam encontrado numa posição melhor.
23 A Comissão acrescenta que resulta da jurisprudência comunitária que incumbe ao concorrente denunciante indicar de forma pertinente as repercussões negativas sofridas de forma concreta e pessoal em resultado da concessão de um auxílio, bem como o grau de importância do prejuízo causado à sua posição no mercado. Ora, o Tribunal de Primeira Instância não teve em conta estes requisitos em matéria de ónus da prova deste prejuízo ao basear‑se apenas em dados gerais do mercado e em efeitos sentidos pelos outros concorrentes para decidir que a decisão controvertida dizia individualmente respeito à Lenzing. Além disso, ainda que tenha sido solicitada diversas vezes, a Lenzing não pôde apresentar durante o processo em primeira instância o menor exemplo de prejuízo sofrido em resultado das medidas de auxílio em causa, tendo, pelo contrário os seus resultados melhorado durante o período em questão de forma constante e considerável.
24 A Lenzing considera, pelo contrário, que o Tribunal de Primeira Instância decidiu correctamente que a decisão controvertida lhe dizia individualmente respeito. Em conformidade com os requisitos exigidos pela jurisprudência comunitária, demonstrou de forma detalhada e convincente o prejuízo substancial causado à sua posição no mercado, à luz de elementos como a quota de mercado detida pela Sniace, a sua manutenção em actividade num mercado caracterizado por sobrecapacidades e um pequeno número de concorrentes ou, ainda, a prática por esta empresa de preços artificialmente baixos. É, portanto, inexacto afirmar que o Tribunal de Primeira Instância apenas se baseou, a este respeito, na existência de uma alegada perda de lucros. De qualquer modo, este elemento é inteiramente pertinente no âmbito da análise do prejuízo causado à posição concorrencial da Lenzing, na medida em que esta se teria certamente encontrado numa situação mais favorável no caso de desaparecimento de um concorrente num mercado como o que está em causa. Com efeito, as restantes empresas poderiam ter‑se apropriado das quotas de mercado liberadas e ter utilizado as suas sobrecapacidades.
25 A existência de um prejuízo concreto causado à posição concorrencial da Lenzing é confirmada por uma série de circunstâncias, a saber, a relação de concorrência directa existente entre as duas empresas nos mesmos mercados geográficos e em relação aos mesmos clientes, a conquista de novas quotas de mercado pela Sniace durante o período em causa, o facto de a medida em causa constituir um auxílio ao financiamento com efeitos particularmente restritivos sobre a concorrência ou ainda os custos suportados e os esforços efectuados pela Lenzing no âmbito do procedimento formal de exame.
26 Além disso, a Lenzing assinala que o Reino de Espanha e a Comissão fundaram os seus argumentos numa interpretação excessivamente restritiva da jurisprudência comunitária e, em especial, do acórdão Cofaz e o./Comissão, já referido. Com efeito, esta jurisprudência limita‑se a exigir que o concorrente denunciante prove que a sua posição no mercado é «susceptível» de ser afectada pelo auxílio de Estado e não requer, portanto, a demonstração de um prejuízo «real e efectivo», que imporia um ónus da prova excessivo aos concorrentes do beneficiário deste auxílio.
27 Por último, a Comissão deu, na sua contestação, uma imagem excessivamente positiva da situação económica da Lenzing durante o período em causa, a fim de minimizar os efeitos do auxílio em causa. Esta imagem é, de resto, contrariada por certos dados contidos nos documentos utilizados pela própria Comissão no processo em primeira instância.
Apreciação do Tribunal de Justiça
28 Através do seu primeiro fundamento, o Reino de Espanha, apoiado pela Comissão, alega no essencial que os elementos considerados adequados pelo Tribunal de Primeira Instância para provar a existência de um prejuízo substancial causado à posição da Lenzing no mercado são insuficientes para afirmar a existência efectiva deste prejuízo.
29 A título liminar, importa recordar que, em conformidade com o artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, uma pessoa singular ou colectiva só pode interpor recurso de uma decisão dirigida a outra pessoa se a referida decisão lhe disser directa e individualmente respeito.
30 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só podem alegar que ela lhes diz individualmente respeito se esta os prejudicar por determinadas qualidades que lhes são específicas ou por uma situação de facto que os caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando‑os, por isso, de forma idêntica à do destinatário (v., designadamente, acórdãos de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect. 1962‑1964, p. 279; de 19 de Maio de 1993, Cook/Comissão, C‑198/91, Colect., p. I‑2487, n.° 20; e de 13 de Dezembro de 2005, Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Colect., p. I‑10737, n.° 33).
31 No que respeita, mais especialmente, ao domínio dos auxílios de Estado, os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão de apreciação do auxílio e que ponham em causa a correcção dessa decisão são considerados individualmente afectados por ela caso a sua posição no mercado seja substancialmente afectada pelo auxílio objecto da decisão em causa (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, Cofaz e o./Comissão, n.os 22 a 25, e Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, n.os 37 e 70).
32 Quanto à determinação deste prejuízo, o Tribunal de Justiça teve ocasião de precisar que a simples circunstância de um acto, como a decisão controvertida, ser susceptível de exercer uma certa influência sobre as relações de concorrência existentes no mercado pertinente e de a empresa em causa se encontrar numa qualquer relação de concorrência com o beneficiário deste acto não pode, em qualquer caso, bastar para se poder considerar que o referido acto diz directa e individualmente respeito à empresa em questão (v., neste sentido, acórdão de 10 de Dezembro de 1969, Eridania e o./Comissão, 10/68 e 18/68, Colect. 1969‑1970, p. 171, n.° 7, e despacho de 21 de Fevereiro de 2006, Deutsche Post e DHL Express/Comissão, C‑367/04 P, não publicado na Colectânea, n.° 40).
33 Assim, uma empresa não pode invocar unicamente a sua qualidade de concorrente da empresa beneficiária, mas deve provar, além disso, que está numa posição de facto que a individualiza de forma análoga à do destinatário (acórdão de 23 de Maio de 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production e o./Comissão, C‑106/98 P, Colect., p. I‑3659, n.° 41, e despacho Deutsche Post e DHL Express/Comissão, já referido, n.° 41).
34 No entanto, contrariamente ao que afirmam o Reino de Espanha e a Comissão, não resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que este estatuto particular que caracteriza um sujeito que não é o destinatário de uma decisão, na acepção do acórdão Plaumann/Comissão, já referido, em relação a qualquer outro operador económico, deva ser necessariamente deduzido de elementos como uma importante redução do volume de negócios, perdas financeiras não negligenciáveis ou ainda uma diminuição significativa das quotas de mercado na sequência da concessão do auxílio em questão.
35 Com efeito, como afirmou a advogada‑geral nos n.os 43 a 45 das suas conclusões, a concessão de um auxílio de Estado pode causar prejuízo à situação concorrencial de um operador também de outras formas, designadamente ao provocar perdas de lucros ou uma evolução menos favorável do que a que se verificaria se o auxílio em causa não existisse. Do mesmo modo, a intensidade deste prejuízo pode variar segundo um grande número de factores tais como, designadamente, a estrutura do mercado em causa ou a natureza do auxílio em questão. A prova de um prejuízo substancial causado à posição de um concorrente no mercado não pode, assim, ser limitada à presença de determinados elementos que indiquem uma degradação das suas actuações comerciais ou financeiras.
36 De resto, não se pode excluir que, em certos casos, um empresa consiga evitar ou, pelo menos, limitar esta degradação, por exemplo fazendo economias ou desenvolvendo‑se em mercados mais rentáveis. Ora, a argumentação das autoridades espanholas e da Comissão, se fosse aceite, conduziria a uma interpretação do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE segundo a qual, nestas circunstâncias, uma empresa arriscar‑se‑ia a que lhe fosse negada a legitimidade para impugnar uma decisão relativa à apreciação das medidas em causa ainda que tivesse sofrido repercussões substanciais por motivo da concessão de um auxílio de Estado a um concorrente.
37 No caso em apreço, resulta dos n.os 81 a 90 do acórdão recorrido que o Tribunal de Primeira Instância não se limitou a declarar, de modo geral, a existência de uma relação de concorrência entre a Lenzing e a Sniace, mas fundamentou a sua conclusão quanto ao prejuízo causado à posição da Lenzing no mercado numa série de elementos, apresentados por esta, susceptíveis de demonstrar essencialmente a particularidade da situação concorrencial do mercado das fibras de viscose, caracterizado por um número muito limitado de produtores e por fortes sobrecapacidades de produção, a importância das distorções originadas pela concessão de um auxílio a uma empresa que opera neste mercado e o efeito do auxílio no nível dos preços praticados pela Sniace.
38 Em especial, pelas razões expostas pela advogada‑geral nos n.os 45 e 46 das suas conclusões, o Tribunal de Primeira Instância podia considerar com razão, como fez no n.° 85 do acórdão recorrido, que a permanência no mercado de um operador que apresente as características do mercado da viscose, características que não foram contestadas pelo Governo espanhol, pode ter repercussões especialmente sensíveis na posição dos seus concorrentes.
39 Assim, designadamente, a situação da Lenzing distingue‑se claramente da que deu origem ao acórdão Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, já referido (n.° 72), no qual o Tribunal de Justiça concluiu que não existia um prejuízo substancial causado à posição concorrencial dos membros da associação recorrente nesse processo por motivo de um número muito elevado de operadores, a saber, todos os agricultores da União Europeia, poderem ser considerados concorrentes dos beneficiários do programa de aquisição de terras em causa.
40 Além disso, deve concluir‑se que o Reino de Espanha e a Comissão não forneceram ao Tribunal de Justiça nenhum elemento susceptível de demonstrar a existência de um desvirtuamento dos elementos de prova submetidos ao Tribunal de Primeira Instância ou de uma inexactidão das conclusões deste em relação aos documentos dos autos que pudessem pôr em causa a sua apreciação soberana dos factos quanto ao prejuízo causado à posição da Lenzing no mercado.
41 Por último, nestas condições, também não se pode censurar o Tribunal de Primeira Instância, como faz a Comissão, por não ter observado as regras relativas à repartição do ónus da prova. A este respeito, basta referir que, no n.° 80 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou, em conformidade com os requisitos exigidos pela jurisprudência decorrente do acórdão Cofaz e o./Comissão, já referido (n.° 28), que só à Lenzing incumbia indicar de forma pertinente as razões pelas quais a decisão da Comissão era susceptível de lesar os seus interesses legítimos afectando substancialmente a sua posição no mercado em causa. Ora, pelas razões expostas nos n.os 34 a 39 do presente acórdão, os elementos invocados pela Lenzing e examinados pelo Tribunal de Primeira Instância eram adequados para demonstrar o prejuízo em causa.
42 Atendendo às considerações precedentes, há que julgar o primeiro fundamento improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
43 Através do seu segundo fundamento, o Reino de Espanha alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao efectuar uma interpretação incorrecta do critério do credor privado.
44 Com efeito, no acórdão recorrido considerou‑se erradamente, por um lado, que a realização de acordos de reorganização das dívidas era em si mesma contrária ao critério do credor privado e, por outro, que, em caso de incumprimento de um acordo de reescalonamento, um credor privado optaria sempre e necessariamente pela cobrança coerciva dos seus créditos. Este entendimento é contrário à jurisprudência e, designadamente, aos acórdãos do Tribunal de Justiça, Tubacex, e do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Julho de 2002, HAMSA/Comissão (T‑152/99, Colect., p. II‑3049), em que se admitiu expressamente que as medidas de reescalonamento do pagamento de dívidas ou mesmo de remissão de dívidas podiam ser perfeitamente compatíveis com o critério do credor privado.
45 A este respeito, as autoridades espanholas precisam que o exame destas medidas deve ser sempre realizado em função das circunstâncias próprias de cada caso concreto. Ora, o Tribunal de Primeira Instância não teve em conta toda uma série de elementos e factores que indicavam que os dois organismos públicos espanhóis tomaram uma decisão adequada, conforme com o comportamento de um credor privado, quanto à cobrança dos seus créditos. O Governo espanhol refere, designadamente, que a colocação em liquidação da Sniace em razão de uma eventual execução forçada teria originado novas dívidas para com o Fogasa em termos de pagamento de salários e de outras remunerações aos trabalhadores despedidos, que as quantias devidas estavam suficientemente garantidas e venciam juros à taxa legal, que a empresa já tinha reembolsado uma parte das suas dívidas e não tinha contraído outras e que os demais credores não tinham procedido à execução dos seus créditos.
46 Em seguida, o Reino de Espanha invoca o carácter contraditório do raciocínio seguido pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 146 do acórdão recorrido que consiste, por um lado, em reconhecer que a intervenção do Fogasa, prevista pela regulamentação comunitária respeitante à protecção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador, não contém em si mesma elementos de auxílios de Estado e, por outro, em afirmar que toda a intervenção pública destinada a financiar custos da actividade de uma empresa, tais como o pagamento de salários, pode constituir um auxílio sempre que leve a conferir uma vantagem a uma empresa. Nesta óptica, com efeito, a intervenção do Fogasa, cuja missão é precisamente garantir o pagamento dos salários dos trabalhadores de empresas com dificuldades económicas, é sempre uma vantagem para a empresa em causa.
47 A Comissão, que partilha dos argumentos desenvolvidos pelo Reino de Espanha, acrescenta que, ao censurar a análise efectuada na decisão controvertida, o Tribunal de Primeira Instância não respeitou o amplo poder de apreciação reconhecido à Comissão em matéria de questões económicas complexas. Este poder apenas está sujeito a uma fiscalização jurisdicional restrita, limitada ao erro manifesto de apreciação.
48 Ora, tendo em conta, por um lado, as garantias detidas pelo Fogasa e pela TGSS e, por outro, o comportamento dos credores privados, a recusa da Comissão em considerar as medidas controvertidas auxílios de Estado não foi, em caso algum, manifestamente errada. O Tribunal de Primeira Instância ultrapassou, todavia, os limites impostos à sua fiscalização e substituiu pela sua avaliação a da Comissão, em violação não apenas do artigo 87.°, n.° 1, CE mas também do princípio do equilíbrio institucional entre os poderes executivo e judicial da Comunidade, como decorre do Tratado CE.
49 A Comissão censura igualmente o Tribunal de Primeira Instância de não ter efectuado, no âmbito da sua fiscalização do critério do credor privado, um exame distinto, por um lado, da celebração pelo Fogasa e pela TGSS de acordos de adiamento do pagamento e de reescalonamento de dívidas e, por outro, da falta de cobrança forçada dos créditos em caso de não cumprimento desses acordos. Ora, existe uma diferença nítida, para um credor que actua segundo as regras da economia de mercado, entre celebrar um acordo de escalonamento e saber que consequências se devem tirar, sendo caso disso, da violação pelo devedor deste tipo de acordo.
50 A Lenzing, aprovando inteiramente a argumentação do Tribunal de Primeira Instância, sustenta, por seu turno, que numerosos argumentos apresentados pelo Reino de Espanha e pela Comissão são inadmissíveis na medida em que constituem uma simples repetição da argumentação apresentada em primeira instância ou em que se limitam a contestar as apreciações de factos ou de elementos de prova efectuadas pelo Tribunal de Primeira Instância.
Apreciação do Tribunal de Justiça
51 Importa, à partida, concluir que os argumentos desenvolvidos pelo Reino de Espanha e pela Comissão no âmbito do segundo fundamento partem do princípio de que o Tribunal de Primeira Instância considerou, no acórdão recorrido, que a celebração de acordos de reorganização de dívidas e a inexistência de cobrança forçada na sequência do incumprimento destes acordos nunca poderiam satisfazer o critério do credor privado.
52 Ora, esta argumentação resulta de uma leitura incorrecta das passagens pertinentes do referido acórdão.
53 Com efeito, resulta sem ambiguidade dos n.os 152 a 161 do acórdão recorrido que, contrariamente ao que alegam o Governo espanhol e a Comissão, o Tribunal de Primeira Instância não baseou a sua apreciação das medidas em causa em qualquer ilegalidade, em si, dos acordos de reescalonamento ou de reembolso das dívidas nem na presunção de que, em caso de incumprimento destes acordos, todo o credor privado accionaria necessariamente um processo executivo para recuperar os seus créditos. Decorre, pelo contrário, dos números acima referidos que o Tribunal de Primeira Instância concluiu pela existência de um erro manifesto de apreciação por parte da Comissão, à luz de uma série de elementos e de circunstâncias próprios ao caso em apreço.
54 Nestas condições, a maioria dos argumentos apresentados pelas autoridades espanholas e pela Comissão vão, na realidade, no sentido de pôr em causa a apreciação dos elementos de prova efectuada pelo Tribunal de Primeira Instância, censurando‑o de não ter tido em conta determinados elementos que consideram pertinentes ou de ter tido em atenção elementos que entendem ser irrelevantes. Ora, esta apreciação não está submetida à fiscalização do Tribunal de Justiça, excepto em caso de desvirtuação dos factos e dos elementos de prova sujeitos à apreciação do Tribunal de Primeira Instância, desvirtuação que, no caso em apreço, não foi demonstrada nem mesmo alegada pelo Governo espanhol (v., designadamente, neste sentido, acórdãos de 2 de Março de 1994, Hilti/Comissão, C‑53/92 P, Colect., p. I‑667, n.° 42; de 7 de Janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Colect., p. I‑123, n.° 49; e de 23 de Março de 2006, Mülhens/IHMI, C‑206/04 P, Colect., p. I‑2717, n.° 28).
55 Por conseguinte, o presente fundamento é inadmissível, uma vez que é dirigido contra a apreciação dos elementos de prova feita pelo Tribunal de Primeira Instância.
56 Quanto ao argumento relativo ao facto de o Tribunal de Primeira Instância ter ultrapassado o nível de fiscalização que lhe é reconhecido pela jurisprudência num domínio que origina apreciações económicas complexas, importa, em primeiro lugar, recordar que, embora o Tribunal de Justiça reconheça à Comissão uma margem de apreciação em matéria económica, tal não implica que o tribunal comunitário se deva abster de fiscalizar a interpretação que a Comissão fez de dados de natureza económica (acórdão de 15 de Fevereiro de 2005, Comissão/Tetra Laval, C‑12/03 P, Colect., p. I‑987, n.° 39).
57 Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o tribunal comunitário deve, designadamente, verificar não só a exactidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência, mas também fiscalizar se estes elementos constituem a totalidade dos dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa e se são susceptíveis de fundamentar as conclusões que deles se retiram (v., neste sentido, acórdãos de 25 de Janeiro de 1979, Racke, 98/78, Colect., p. 53, n.° 5; de 22 de Outubro de 1991, Nölle, C‑16/90, Colect., p. I‑5163, n.° 12; Comissão/Tetra Laval, já referido, n.° 39; e de 18 de Julho de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comissão, C‑326/05 P, Colect., p. I‑0000, n.° 76). No entanto, no âmbito desta fiscalização, não lhe compete substituir a apreciação da Comissão, no plano económico, pela sua (despacho de 25 de Abril de 2002, DSG Dradenauer Stahlgesellschaft/Comissão, C‑323/00 P, Colect., p. I‑3919, n.° 43).
58 Além disso, cumpre assinalar que, no caso de uma instituição comunitária dispor de um amplo poder de apreciação, o controlo do respeito de determinadas garantias processuais assume uma importância fundamental. O Tribunal de Justiça já teve ocasião de precisar que entre estas garantias figura a obrigação de a instituição competente examinar com cuidado e imparcialidade todos os elementos pertinentes do caso concreto e de fundamentar a sua decisão de forma suficiente (v. acórdãos de 21 de Novembro de 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Colect., p. I‑5469, n.° 14, e de 7 de Maio de 1992, Pesquerias De Bermeo e Naviera Laida/Comissão, C‑258/90 e C‑259/90, Colect., p. I‑2901, n.° 26).
59 No que respeita ao presente processo, é pacífico que o exame pela Comissão da questão de saber se determinadas medidas podem ser qualificadas de auxílios de Estado, pelo facto de as autoridades públicas não terem agido do mesmo modo que um credor privado, exige que se proceda a uma apreciação económica complexa.
60 Ora, tratando‑se da fiscalização jurisdicional exercida pelo Tribunal de Primeira Instância sobre o referido exame, resulta dos n.os 154 a 160 do acórdão recorrido que o Tribunal de Primeira Instância, sem substituir a apreciação da Comissão pela sua, se limitou a realçar, por um lado, certas contradições manifestas, resultantes do próprio texto da decisão controvertida, na comparação efectuada pela Comissão entre a situação dos credores públicos e a dos credores privados e, por outro, a inexistência de elementos que provem as conclusões da Comissão quanto à situação de um destes credores privados e às perspectivas de rentabilidade e de viabilidade da Sniace.
61 Ao agir desta forma, o Tribunal de Primeira Instância respeitou os limites da fiscalização jurisdicional que o tribunal comunitário pode exercer sobre apreciações económicas complexas.
62 Resulta destas considerações que o segundo fundamento é parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
63 Não tendo sido acolhido nenhum dos fundamentos invocados pelo Reino de Espanha em apoio do seu recurso, há que lhe negar provimento.
Quanto às despesas
64 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que a Lenzing requereu a condenação do Reino de Espanha nas despesas da presente instância e que este foi vencido, há que condená‑lo a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efectuadas pela Lenzing.
65 Nos termos do artigo 69.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, a Comissão suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Reino de Espanha suportará, além das suas próprias despesas, as despesas da Lenzing AG.
3) A Comissão das Comunidades Europeias suportará as suas próprias despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: alemão.
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