Processos apensos C‑138/03, C‑324/03 e C‑431/03
República Italiana
contra
Comissão das Comunidades Europeias
«Recurso de anulação – Fundos estruturais – Co‑financiamento – Regulamentos (CE) n.os 1260/1999 e 1685/2000 – Condições de elegibilidade de pagamentos por conta feitos por organismos nacionais no quadro de regimes de auxílios de Estado»
Conclusões da advogada‑geral J. Kokott apresentadas em 16 de Junho de 2005
Acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 24 de Novembro de 2005
Sumário do acórdão
1. Recurso de anulação – Recurso de uma decisão – Decisão, na pendência da causa, que equivale à anulação da decisão impugnada – Recurso sem objecto – Não conhecimento do mérito
(Artigo 230.° CE)
2. Recurso de anulação – Actos susceptíveis de recurso – Carta da Comissão, dirigida a um Estado‑Membro, relativa às condições de elegibilidade, para a contribuição financeira comunitária, dos pagamentos por conta efectuados por organismos nacionais no quadro de regimes de auxílios de Estado
(Artigo 230.° CE)
3. Coesão económica e social – Intervenções estruturais – Financiamento comunitário – Elegibilidade, para a contribuição financeira, das despesas efectuadas pelos organismos nacionais – Condição – Prova da utilização das despesas no quadro do projecto financiado – Excepção – Pagamentos por conta que não ultrapassem um determinado limite
(Regulamento n.° 1260/1999 do Conselho, artigo 32.°,n.° 2; Regulamento n.° 1685/2000 da Comissão, anexo, regra n.° 1, pontos 1 e 2)
4. Actos das instituições – Fundamentação – Dever – Alcance
(Artigo 253.° CE)
5. Processo – Excepção de litispendência – Identidade das partes, objecto e fundamentos dos dois recursos – Inadmissibilidade do recurso interposto em segundo lugar
1. Pela anulação, na pendência da causa, da decisão impugnada, o recorrente obtém o único resultado que o seu recurso interposto por força do artigo 230.° CE podia proporcionar e, por isso, já não há matéria para decisão do Tribunal de Justiça. Com efeito, no quadro desse recurso, o Tribunal só pode proferir a anulação do acto que constitui o seu objecto. Consequentemente, o recurso fica sem objecto, não havendo que conhecer do mesmo.
(cf. n.os 25, 26)
2. Cabe recurso de anulação de quaisquer disposições adoptadas pelas instituições, seja qual for a sua natureza ou a forma, que visem produzir efeitos jurídicos. Foi o que ocorreu com uma carta da Comissão, dirigida a um Estado‑Membro e cuja finalidade é dar a conhecer o ponto de vista dessa instituição quanto à inelegibilidade, para a contribuição dos Fundos estruturais, de certos pagamentos por conta feitos pelos Estados‑Membros, no quadro de um regime de auxílios.
Embora, na primeira parte da referida carta, a Comissão tenha reafirmado a sua posição relativa à inelegibilidade, para a contribuição dos Fundos estruturais, dos pagamentos por conta feitos pelos Estados‑Membros, tal como expressa numa nota interpretativa relativa ao artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, também é um facto que, com vista a justificar o reembolso dos pagamentos por conta feitos até uma determinada data com base na protecção das expectativas legítimas dos Estados‑Membros, tal carta refere explicitamente, na sua segunda parte, as dúvidas que poderão ter surgido a propósito do estatuto preciso das disposições em vigor. Não tendo, portanto, carácter unicamente confirmativo da nota interpretativa, essa carta deve ser considerada o resultado definitivo de um reexame da situação.
(cf. n.os 32, 33, 36, 37)
3. O sistema de pagamentos no quadro dos regimes de auxílios de Estado instituído pelo artigo 32.° do Regulamento n.° 1260/1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, assim como pela regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000, relativo às regras de execução do referido Regulamento n.° 1260/1999, assenta no princípio do reembolso das despesas. Isso implica que, em princípio, a elegibilidade, para a contribuição dos Fundos estruturais, das despesas efectuadas pelos organismos nacionais esteja subordinada à apresentação, aos serviços da Comissão, de uma prova da sua utilização no quadro do projecto financiado pela União Europeia.
É só no caso do pagamento pela Comissão, a título de pagamento por conta, de um montante que represente 7% da participação dos Fundos estruturais na intervenção em causa, previsto no artigo 32.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1260/1999, que as autoridades nacionais não são obrigadas a apresentar, logo nessa fase, os documentos comprovativos das despesas efectuadas. Os pagamentos por conta feitos pelos organismos nacionais, que não ultrapassem o montante de 7% da participação dos referidos Fundos, podem, assim, ser concedidos sem nenhuma exigência relativa à prova da utilização. Bem pelo contrário, se esses pagamentos por conta ultrapassarem o referido montante, o seu reembolso a posteriori pela Comissão dependerá da apresentação das facturas pagas ou, se isso se revelar impossível, dos documentos contabilísticos de valor probatório equivalente. Nesta última hipótese, o pagamento a efectuar pela Comissão já não revestirá a forma de pagamento por conta, mas antes a de um pagamento intermédio ou de um pagamento do saldo, na acepção do artigo referido, exigindo, por conseguinte, a apresentação dos documentos comprovativos da utilização das quantias em questão.
(cf. n.os 45‑49)
4. A fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização.
Esta exigência deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, nomeadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o acto diga directa e individualmente respeito podem ter em obter esclarecimentos. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não apenas do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa.
(cf. n.os 54, 55)
5. Um recurso que é interposto posteriormente a outro, que opõe as mesmas partes, que é baseado nos mesmos fundamentos e se destina à anulação do mesmo acto jurídico deve ser julgado inadmissível por causa de litispendência.
(cf. n.° 64)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
24 de Novembro de 2005 (*)
«Recurso de anulação – Fundos estruturais – Co‑financiamento – Regulamentos (CE) n.os 1260/1999 e 1685/2000 – Condições de elegibilidade de pagamentos por conta feitos por organismos nacionais no quadro de regimes de auxílios de Estado»
Nos processos apensos C‑138/03, C‑324/03 e C‑431/03,
que têm por objecto recursos de anulação nos termos do artigo 230.° CE, entrados em 27 de Março de 2003 (C‑138/03), 24 de Julho de 2003 (C‑324/03) e 9 de Outubro de 2003 (C‑431/03),
República Italiana, representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por A. Cingolo, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por E. de March e L. Flynn, na qualidade de agentes, assistidos por A. Dal Ferro, avvocato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: P. Jann, presidente de secção, K. Schiemann, N. Colneric, J. N. Cunha Rodrigues (relator) e E. Levits, juízes,
advogada‑geral: J. Kokott,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 21 de Abril de 2005,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 16 de Junho de 2005,
profere o presente
Acórdão
1 Pelos seus recursos, a República Italiana pede a anulação
– da carta da Comissão das Comunidades Europeias, de 20 de Janeiro de 2003, destinada a deduzir uma parte dos montantes pedidos no quadro do regime de auxílios ao programa operacional «Investigação, desenvolvimento tecnológico e formação superior» (a seguir «carta impugnada de 20 de Janeiro de 2003»);
– da carta da Comissão, de 3 de Março de 2003, que fixa o montante definitivo da referida dedução (a seguir «carta impugnada de 3 de Março de 2003»);
– da carta da Comissão, de 14 de Maio de 2003, na medida em que recusa a elegibilidade, para a contribuição dos Fundos estruturais, dos pagamentos por conta relativos a auxílios estatais após 19 de Fevereiro de 2003 (a seguir «carta impugnada de 14 de Maio de 2003»);
– da carta da Comissão, de 29 de Julho de 2003, que recusa a elegibilidade, para a contribuição dos Fundos estruturais, dos pagamentos por conta relativos a auxílios estatais após 19 de Fevereiro de 2003 (a seguir «carta impugnada de 29 de Julho de 2003»).
Quadro jurídico
2 O quadragésimo segundo e o quadragésimo terceiro considerando do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161, p. 1), enunciam:
«(42) [...] os pagamentos devem ser efectuados sob a forma de um adiantamento e, em seguida, de reembolsos das despesas efectuadas; [...]
(43) [...] é necessário estabelecer garantias de boa gestão financeira, assegurando que as despesas sejam justificadas e certificadas [...]».
3 O artigo 9.° do referido regulamento dispõe:
«[...]
Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
l) ‘Beneficiários finais’: os organismos e as empresas, públicos ou privados, responsáveis pela encomenda das operações. No caso de regimes de auxílios, na acepção do artigo 87.° do Tratado, e de concessões de ajudas por organismos designados pelos Estados‑Membros, os beneficiários finais são os organismos que concedem as ajudas;
[...]
o) ‘Autoridade de pagamento’: um ou vários organismos ou autoridades nacionais, regionais ou locais designados por um Estado‑Membro para elaborar e apresentar os pedidos de pagamento e receber os pagamentos da Comissão. O Estado‑Membro estabelecerá todas as regras do seu relacionamento com a autoridade de pagamento e do relacionamento desta com a Comissão.»
4 O artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do mesmo regulamento prevê:
«Os pagamentos podem assumir a forma de pagamentos por conta, de pagamentos intermédios ou de pagamentos do saldo. Os pagamentos intermédios ou do saldo serão referentes às despesas efectivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados pelos beneficiários finais e justificados por facturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente.»
5 Nos termos do artigo 32.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999, «[a]quando da primeira autorização, a Comissão efectuará um pagamento por conta à autoridade de pagamento. Esse pagamento representa 7% da participação dos Fundos na intervenção em causa […]».
6 O anexo do Regulamento (CE) n.° 1685/2000 da Comissão, de 28 de Julho de 2000, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co‑financiadas pelos Fundos estruturais (JO L 193, p. 39), dispõe:
«Regra n.° 1 – Despesas efectivamente pagas
1. Pagamentos executados pelos beneficiários finais
1.1. Os pagamentos executados pelos beneficiários finais, nos termos do n.° 1, terceiro parágrafo, do artigo 32.° do Regulamento [...] n.° 1260/1999 [...] serão pagamentos em dinheiro, salvo as excepções indicadas no ponto 1.4.
1.2. No caso dos regimes de auxílios previstos no artigo 87.° do Tratado e dos auxílios concedidos por organismos designados pelos Estados‑Membros, entende‑se por ‘pagamentos executados pelos beneficiários finais’ os auxílios pagos aos destinatários individuais pelos organismos que concedem os auxílios. Os pagamentos de auxílios efectuados pelos beneficiários finais têm de ser justificados relativamente às condições e aos objectivos do auxílio.
1.3. Nos restantes casos, para além dos referidos no ponto 1.2, entende‑se por ‘pagamentos executados pelos beneficiários finais’ os pagamentos efectuados por organismos ou empresas públicas ou privadas do tipo definido no complemento do programa em conformidade com o disposto no n.° 3, alínea b), do artigo 18.° do [R]egulamento [n.° 1260/1999], que tenham uma responsabilidade directa pela encomenda da operação em causa.
[...]
2. Documentos comprovativos das despesas
Em regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.
Além disso, nos casos em que a execução das operações não esteja sujeita a um procedimento de consulta ao mercado, os pagamentos executados pelos beneficiários finais têm de ser justificados por despesas efectivamente liquidadas (incluindo os encargos referidos no po[nt]o 1.4) pelos organismos ou empresas públicas ou privadas relevantes, no âmbito da execução da operação.
[…]»
Factos que deram origem ao litígio
7 Em 8 de Agosto de 2000, a Comissão aprovou o programa operacional «Investigação, desenvolvimento tecnológico e formação superior» (a seguir «programa»), que se insere no quadro comunitário de apoio às intervenções estruturais nas regiões italianas abrangidas pelo objectivo n.° 1 do Regulamento n.° 1260/1999.
8 Em 7 de Setembro de 2001, a Comissão dirigiu à República Italiana uma nota interpretativa relativa ao artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999 (a seguir «nota interpretativa»). Na carta de transmissão, a referida instituição indica que «o objecto desta carta é clarificar certas questões colocadas pela Comissão relativamente aos conceitos de ‘despesas efectivamente pagas’ e de ‘pagamentos executados pelos beneficiários finais’». No caso de o beneficiário final não coincidir com o destinatário individual dos fundos comunitários, a nota interpretativa analisa a elegibilidade para o co‑financiamento dos «pagamentos por conta das subvenções», isto é, dos adiantamentos sobre os auxílios que os beneficiários finais pagam aos destinatários individuais. Sublinhando a necessidade de velar por que as despesas declaradas sejam efectivas e acompanhadas de documentos probatórios, a Comissão conclui que «os montantes pagos por conta pelo beneficiário final não podem ser incluídos nas despesas declaradas à Comissão, a menos que o referido beneficiário tenha podido demonstrar que o destinatário final utilizou os montantes pagos por conta para reembolsar despesas efectivas».
9 Pela carta impugnada de 20 de Janeiro de 2003, dirigida à República Italiana, a Comissão decidiu deduzir os montantes relativos aos pagamentos por conta e interromper o procedimento de pagamento com base na apresentação de certificados de despesas relativas ao programa.
10 Pela carta impugnada de 3 de Março de 2003, a Comissão indicou que tinha ordenado o pagamento de uma quantia inferior àquela que fora objecto do pedido, em razão, nomeadamente, da dedução do montante de 3 163 570,18 EUR relativo aos referidos pagamentos por conta.
11 Paralelamente a estes factos, foi desencadeado um procedimento de consulta no seio do Comité para o Desenvolvimento e a Reconversão das Regiões (a seguir «comité»), com a finalidade de definir regras para a simplificação da gestão dos Fundos estruturais. No que toca, em particular, à gestão financeira, o comité examinou a questão relativa à elegibilidade dos pagamentos por conta no quadro dos regimes de auxílios. Na medida em que, segundo a Comissão, as disposições regulamentares em vigor excluíam tal elegibilidade, esta submeteu ao comité um projecto de alteração do Regulamento n.° 1685/2000, que reformulava, entre outras, a regra n.° 1, relativa às despesas efectivamente pagas, que figura no anexo desse regulamento. Não tendo chegado a acordo com os Estados‑Membros durante a septuagésima terceira reunião do comité, realizada em 19 de Fevereiro de 2003, a Comissão decidiu abandonar o referido projecto.
12 Pela carta impugnada de 14 de Maio de 2003, a Comissão informou a República Italiana do resultado do debate que se desenrolara no seio do comité, confirmando que a sua posição relativa aos pagamentos por conta feitos no quadro de um regime de auxílios continuava a ser a expressa na nota interpretativa. Todavia, referindo‑se às dúvidas que pudessem surgir relativamente ao estatuto preciso das disposições em vigor e para não defraudar as expectativas que o debate encerrado em 19 de Fevereiro de 2003 possa legitimamente ter suscitado, a Comissão declarou‑se disposta a considerar como elegíveis os pagamentos por conta em relação aos quais a decisão de concessão ou a conclusão de um processo de concurso fossem anteriores à referida data.
13 Assim, por carta de 23 de Maio de 2003, a Comissão informou as autoridades italianas que tinha iniciado o procedimento de pagamento da quantia que fora deduzida nas cartas de 20 de Janeiro e 3 de Março de 2003, sendo estas, por conseguinte, anuladas. O pagamento da quantia de 3 163 570,18 EUR ocorreu em 5 de Junho de 2003.
14 Finalmente, a Comissão remeteu ao Governo italiano a carta impugnada de 29 de Julho de 2003, em que indicava que tinha sido redigida uma nova versão da carta impugnada de 14 de Maio de 2003, para eliminar alguns erros de tradução. Essa nova versão diferia da precedente numa única passagem, que substituía.
Pedidos das partes e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
Processo C‑138/03
15 A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular as cartas impugnadas de 20 de Janeiro e 3 de Março de 2003, bem como todos os actos que estão na base delas ou que com elas estão relacionados;
– condenar a Comissão nas despesas.
16 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– ordenar o cancelamento do processo no registo.
Processo C‑324/03
17 A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular a carta impugnada de 14 de Maio de 2003, na medida em que recusa a elegibilidade, para a contribuição dos Fundos estruturais, dos pagamentos por conta relativos a auxílios estatais após 19 de Fevereiro de 2003, bem como todos os actos conexos e prévios;
– condenar a Comissão nas despesas.
18 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– julgar o recurso inadmissível ou, a título subsidiário, negar‑lhe provimento;
– condenar a recorrente nas despesas.
Processo C‑431/03
19 A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular a carta impugnada de 29 de Julho de 2003, bem como todos os actos conexos e prévios;
– condenar a Comissão nas despesas.
20 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– julgar o recurso inadmissível ou, a título subsidiário, negar‑lhe provimento;
– condenar a recorrente nas despesas.
21 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 26 de Janeiro de 2004, os processos C‑138/03, C‑324/03 e C‑431/03 foram apensos para efeitos da fase oral do processo e do acórdão.
Processo C‑138/03
22 Pelo seu recurso, a República Italiana pede a anulação das cartas impugnadas de 20 de Janeiro e 3 de Março de 2003, destinadas, respectivamente, a recusar o reembolso dos pagamentos por conta feitos pelas autoridades italianas no quadro do programa e a fixar em 3 163 570,18 EUR o montante da dedução correspondente.
23 É, todavia, pacífico que, por decisão de 23 de Maio de 2003, a Comissão informou o Governo italiano que a decisão de recusar o reembolso dos pagamentos por conta fora anulada e que o procedimento de pagamento da quantia a ele atinente fora desencadeado.
24 É igualmente pacífico que o pagamento do montante de 3 163 570,18 EUR à República Italiana ocorreu em 5 de Junho de 2003.
25 É forçoso reconhecer que, pela anulação das cartas impugnadas de 20 de Janeiro e 3 de Março de 2003, a recorrente obteve o único resultado que o seu recurso lhe podia proporcionar e, por isso, já não há matéria para decisão do Tribunal de Justiça. Com efeito, no quadro de um recurso interposto por força do artigo 230.° CE, o Tribunal só pode proferir a anulação do acto que constitui o seu objecto (despacho de 8 de Março de 1993, Lezzi Pietro/Comissão, C‑123/92, Colect., p. I‑809, n.° 10).
26 Daqui resulta que o recurso no processo C‑138/03 ficou sem objecto, não havendo que conhecer do mesmo.
Processo C‑324/03
Quanto à admissibilidade do recurso
27 A Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade, pela razão de que a carta impugnada de 14 de Maio de 2003 não constitui um acto recorrível na acepção do artigo 230.° CE.
Argumentos das partes
28 Por um lado, a Comissão alega que a carta impugnada de 14 de Maio de 2003 se limita a dar uma interpretação de certas regras de elegibilidade para o financiamento dos Fundos estruturais, não produzindo por essa razão nenhum efeito jurídico relativamente à República Italiana. Tais efeitos só poderiam produzir‑se através de decisões que a Comissão adoptasse posteriormente com base em pedidos de pagamento específicos.
29 Por outro lado, a Comissão alega que a referida carta tem um carácter puramente confirmativo da posição por ela expressa na nota interpretativa.
30 A República Italiana replica que a posição expressa pela Comissão na carta impugnada de 14 de Maio de 2003 representa, na realidade, um acto que introduz um elemento novo no regime em vigor em matéria de elegibilidade das despesas, consistente na inelegibilidade para o co‑financiamento comunitário dos pagamentos por conta feitos no quadro dos regimes de auxílios, e que, precisamente em razão do seu alcance inovador, é capaz de produzir efeitos directos na esfera jurídica da recorrente.
31 O Governo italiano sustenta igualmente que a carta impugnada de 14 de Maio de 2003 não constitui um acto puramente confirmativo da posição expressa pela Comissão na nota interpretativa, uma vez que é o resultado de um debate institucional no seio do comité com vista à alteração do Regulamento n.° 1685/2000.
Apreciação do Tribunal
32 Segundo jurisprudência constante, cabe recurso de anulação de quaisquer disposições adoptadas pelas instituições, seja qual for a sua natureza ou a forma, que visem produzir efeitos jurídicos (acórdãos de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho, 22/70, Colect., p. 69, n.° 42, e de 16 de Junho de 1993, França/Comissão, C‑325/91, Colect., p. I‑3283, n.° 9).
33 No caso em apreço, trata‑se de uma carta da Comissão, dirigida à República Italiana, cuja finalidade é dar a conhecer o ponto de vista dessa instituição quanto à inelegibilidade, para a contribuição dos Fundos estruturais, de certos pagamentos por conta feitos pelos Estados‑Membros.
34 Para averiguar se essa carta se limita a traduzir uma opinião da Comissão sem modificar o âmbito de aplicação da regulamentação comunitária, ou se, em contrapartida, é susceptível de produzir efeitos jurídicos, criando novas obrigações na esfera dos Estados‑Membros, há que examinar o conteúdo desse acto.
35 A apreciação da procedência do argumento da Comissão deve, por isso, ser feita tendo em conta as questões de fundo levantadas pelo litígio (v., neste sentido, acórdão de 20 de Março de 1997, França/Comissão, C‑57/95, Colect., p. I‑1627, n.os 9 e 10).
36 Por outro lado, se é certo que, na primeira parte da carta impugnada de 14 de Maio de 2003, a Comissão reafirmou a sua posição relativa à inelegibilidade, para a contribuição dos Fundos estruturais, dos pagamentos por conta feitos pelos Estados‑Membros, tal como expressa na nota interpretativa, não é menos verdade que, com vista a justificar o reembolso dos pagamentos por conta feitos até 19 de Fevereiro de 2003 com base na protecção das expectativas legítimas dos Estados‑Membros, tal carta se refere explicitamente, na sua segunda parte, às dúvidas que poderão ter surgido a propósito do estatuto preciso das disposições em vigor.
37 Não tendo, portanto, carácter unicamente confirmativo da nota interpretativa, a carta impugnada de 14 de Maio de 2003 deve ser considerada o resultado definitivo de um reexame da situação (v., neste sentido, acórdão de 9 de Março de 1978, Herpels/Comissão, 54/77, Recueil, p. 585, n.° 14, Colect., p. 235).
38 Resulta do que precede que o recurso C‑324/03 é admissível.
Quanto ao mérito
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 32.° do Regulamento n.° 1260/1999 e da regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento n.° 1685/2000
– Argumentos das partes
39 A República Italiana considera que nenhuma das disposições contidas nos Regulamentos n.os 1260/1999 e 1685/2000 permite reconhecer pertinência às actividades dos destinatários individuais do financiamento, para efeitos da elegibilidade das despesas efectuadas pelo beneficiário final no quadro do regime dos auxílios estatais.
40 Esta interpretação é confirmada, em primeiro lugar, pelo artigo 32.° do Regulamento n.° 1260/1999, uma vez que este artigo prevê que os pagamentos efectuados pelos beneficiários finais devem ser justificados com a apresentação, sempre que tal seja possível, das facturas pagas e, em todos os outros casos, dos documentos contabilísticos com valor probatório equivalente. Em segundo lugar, no ponto 1.2 da regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000, determina‑se que os pagamentos dos auxílios executados pelos beneficiários finais têm de ser justificados relativamente às condições e aos objectivos dos referidos auxílios. Isso exclui, por conseguinte, qualquer outra condição quanto à documentação das despesas correspondentes efectuadas pelo destinatário individual do financiamento. Em terceiro lugar, o ponto 2 da regra n.° 1 admite que, quando não seja possível apresentar facturas pagas, os pagamentos possam ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.
41 Segundo a Comissão, por «documentos contabilísticos de valor de prova equivalente», na acepção do Regulamento n.° 1269/1999, deve entender‑se os documentos comprovativos de pagamento que a Comissão reconhece e aceita nos casos em que, com base nas disposições fiscais e contabilísticas do Estado‑Membro interessado, não há que emitir factura para um desembolso de dinheiro. Não há qualquer razão para supor que esses documentos se reportam especificamente aos regimes de auxílios e, mesmo no quadro desses regimes, poderá haver facturas pagas relativamente a diferentes operações de execução.
42 Além disso, no que respeita ao facto de o artigo 32.° do Regulamento n.° 1260/1999 não mencionar os destinatários individuais do financiamento, a Comissão sustenta que o Governo italiano ignora a competência conferida pelo artigo 30.° desse regulamento à Comissão para adoptar, tal sendo o caso, regras comuns em matéria de elegibilidade das despesas. Não é possível deduzir do Regulamento n.° 1260/1999 uma regulamentação exaustiva quanto às condições de elegibilidade das referidas despesas.
43 A Comissão especifica que o ponto 1.2 da regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000 deve ser compreendido no sentido de que exige a demonstração da utilização efectiva dos financiamentos para a realização de projectos que correspondam aos objectivos para os quais o auxílio foi concedido. Essa condição só pode ser eficazmente verificada por ela na altura da última etapa da utilização do auxílio, isto é, a que diz respeito aos destinatários individuais do financiamento enquanto executantes das diferentes intervenções ou operações no local.
– Apreciação do Tribunal
44 Resulta do quadragésimo terceiro considerando do Regulamento n.° 1260/1999 que um dos seus objectivos é estabelecer garantias de boa gestão financeira, assegurando que as despesas sejam justificadas e certificadas.
45 Para esse efeito, o sistema instituído pelo artigo 32.° do Regulamento n.° 1260/1999 assim como pela regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000 assenta no princípio do reembolso das despesas.
46 Isso implica que, em princípio, a elegibilidade, para a contribuição dos Fundos estruturais, das despesas efectuadas pelos organismos nacionais esteja subordinada à apresentação, aos serviços da Comissão, de uma prova da sua utilização no quadro do projecto financiado pela União Europeia. Tal prova pode traduzir‑se em facturas pagas ou, se isso se revelar impossível, em documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.
47 É só no caso do pagamento pela Comissão, a título de pagamento por conta, de um montante que represente 7% da participação dos Fundos estruturais na intervenção em causa, previsto no artigo 32.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1260/1999, que as autoridades nacionais não são obrigadas a apresentar, logo nessa fase, documentos comprovativos das despesas efectuadas.
48 Os pagamentos por conta feitos pelos organismos nacionais, que não ultrapassem o montante de 7% da participação dos referidos Fundos, podem, assim, ser concedidos sem nenhuma exigência relativa à prova da utilização. Bem pelo contrário, se, como no caso em apreço, esses pagamentos por conta ultrapassarem o referido montante, o seu reembolso a posteriori pela Comissão dependerá do cumprimento das formalidades enunciadas no n.° 46 do presente acórdão.
49 Nesta última hipótese, o pagamento a efectuar pela Comissão já não revestirá a forma de pagamento por conta, mas antes a de um pagamento intermédio ou de um pagamento do saldo, na acepção do artigo 32.° do Regulamento n.° 1260/1999, exigindo, por conseguinte, a apresentação dos documentos comprovativos da utilização das quantias em questão.
50 A carta impugnada de 14 de Maio de 2003, segundo a qual os pagamentos por conta feitos pelos Estados‑Membros no quadro de um regime de auxílios não são elegíveis para a contribuição dos Fundos estruturais, a menos que sejam apresentados documentos comprovativos, está, portanto, em conformidade com o artigo 32.° do Regulamento n.° 1260/1999 e com a regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento n.° 1685/2000.
51 Por isso, o primeiro fundamento invocado pela República Italiana não é procedente e deve ser rejeitado.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação de formalidades essenciais
– Argumentos das partes
52 Segundo o Governo italiano, a carta impugnada de 14 de Maio de 2003 não contém nenhum elemento de fundamentação que justifique a posição tomada nessa ocasião. A fundamentação da referida carta é insuficiente e contraditória.
53 A Comissão considera que este fundamento é desprovido de procedência, uma vez que a cronologia dos acontecimentos apresentada na carta impugnada de 14 de Maio de 2003 contém todos os elementos necessários para compreender as duas tomadas de posição expressas pela Comissão. Por outro lado, não existe nenhuma contradição no facto de essa carta confirmar a regra da inelegibilidade dos pagamentos por conta, ao mesmo tempo que considera elegíveis os efectuados antes de 19 de Fevereiro de 2003. Esses dois enunciados correspondem, respectivamente, à regra geral e à excepção.
– Apreciação do Tribunal
54 Há que recordar que, por força de jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (v., nomeadamente, acórdãos de 11 de Setembro de 2003, Áustria/Conselho, C‑445/00, Colect., p. I‑8549, n.° 49, e de 9 de Setembro de 2004, Espanha/Comissão, C‑304/01, Colect., p. I‑7655, n.° 50).
55 Esta exigência deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, nomeadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o acto diga directa e individualmente respeito podem ter em obter esclarecimentos. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não apenas do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdãos de 22 de Março de 2001, França/Comissão, C‑17/99, Colect., p. I‑2481, n.° 36, e de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, C‑310/99, Colect., p. I‑2289, n.° 48).
56 À luz desta jurisprudência, não resulta que a Comissão tenha faltado à sua obrigação de fundamentar de forma suficiente a carta impugnada de 14 de Maio de 2003.
57 Com efeito, nessa carta, indica clara e inequivocamente as razões que estiveram na base, repectivamente, da reafirmação da sua posição relativa à inelegibilidade, para a contribuição dos Fundos estruturais, de certos pagamentos por conta feitos pelos Estados‑Membros assim como da decisão de aceitar o reembolso dos pagamentos por conta concedidos até 19 de Fevereiro de 2003, isto é:
– a ausência de um acordo no seio do comité com vista à alteração do Regulamento n.° 1685/2000;
– a protecção das expectativas legítimas dos Estados‑Membros.
58 Há, portanto, que considerar improcedente o fundamento relativo à violação de formalidades essenciais.
59 Uma vez que nenhum dos fundamentos invocados pela República Italiana é susceptível de ter êxito, deve negar‑se provimento, na íntegra, ao recurso C‑324/03.
Processo C‑431/03
Quanto à admissibilidade do recurso
60 A Comissão alega a inadmissibilidade do recurso C‑431/03, na medida em que é idêntico ao recurso C‑324/03.
Argumentos das partes
61 Segundo a Comissão, um recurso interposto posteriormente a outro, com base nos mesmos fundamentos, opondo as mesmas partes e tendo o mesmo objecto, deve ser julgado inadmissível.
62 O Governo italiano responde que as cartas impugnadas de 14 de Maio e 29 de Julho de 2003, embora apresentando elementos de conexão evidentes no plano do conteúdo e no plano da função, constituem actos formalmente distintos.
Apreciação do Tribunal
63 Pelo seu recurso, a República Italiana visa a anulação da carta impugnada de 29 de Julho de 2003, que substituiu a carta impugnada de 14 de Maio de 2003 com efeitos a partir do dia da sua adopção.
64 Segundo jurisprudência constante, um recurso que é interposto posteriormente a outro, que opõe as mesmas partes, é baseado nos mesmos fundamentos e se destina à anulação do mesmo acto jurídico deve ser julgado inadmissível por causa de litispendência (v., nomeadamente, acórdão de 22 de Setembro de 1988, França/Parlamento, 358/85 e 51/86, Colect., p. 4821, n.° 12).
65 Nas circunstâncias do caso em apreço, o recurso C‑431/03 opõe as mesmas partes e é baseado nos mesmos fundamentos que o recurso C‑324/03.
66 Por outro lado, tal como o advogado‑geral salientou no n.° 15 das suas conclusões, resulta da carta impugnada de 29 de Julho de 2003 que esta apenas teve por objectivo a rectificação de alguns erros de tradução existentes na carta impugnada de 14 de Maio de 2003, não tendo esta última sido revogada e produzindo efeitos jurídicos a partir da data da sua adopção. Além disso, a República Italiana não impugnou, em si mesma, a referida rectificação.
67 O objecto do presente recurso é, portanto, exactamente o mesmo que o do processo C‑324/03, isto é, a anulação da carta impugnada de 14 de Maio de 2003 em que a Comissão, reafirmando embora a inelegibilidade, para a contribuição dos Fundos estruturais, dos pagamentos por conta concedidos pelos organismos designados pelos Estados‑Membros, admite a elegibilidade desses pagamentos por conta quando a decisão final de concessão do auxílio aos destinatários em causa foi tomada, o mais tardar, até 19 de Fevereiro de 2003.
68 O recurso C‑431/03 deve, assim, ser julgado inadmissível.
Quanto às despesas
69 Nos termos do artigo 69.°, n.° 6, do Regulamento de Processo, se não houver lugar a decisão de mérito, o Tribunal decide livremente quanto às despesas. No caso em apreço, embora o Tribunal tenha considerado que não havia que conhecer do recurso no quadro do processo C‑138/03 em razão da anulação, pela Comissão, das decisões cuja revogação foi pedida pela República Italiana, deve ter‑se em conta o facto de essa anulação só ter ocorrido após a interposição do recurso, tendo portanto acarretado despesas inúteis para a recorrente. Mostra‑se, assim, adequado condenar a Comissão a suportar as despesas.
70 Por força do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão concluído pela condenação da República Italiana nos processos C‑324/03 e C‑431/03 e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1) Não há que conhecer do recurso no processo C‑138/03.
2) É negado provimento ao recurso no processo C‑324/03.
3) O recurso no processo C‑431/03 é julgado inadmissível.
4) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas atinentes ao processo C‑138/03.
5) A República Italiana é condenada nas despesas atinentes aos processos C‑324/03 e C‑431/03.
Assinaturas
* Língua do processo: italiano.
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