ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
5 de fevereiro de 2015 ( *1 )
«Reenvio prejudicial — Agricultura — Política agrícola comum — Regulamento (CEE) n.o 2078/92 — Métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da proteção do ambiente e a preservação do espaço natural — Retirada de terras agrícolas a longo prazo para fins ligados ao ambiente — Ajudas agroambientais pagas aos produtores agrícolas e cofinanciadas pela União Europeia — Qualidade de beneficiário dessas ajudas»
No processo C‑498/13,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Symvoulio tis Epikrateias (Grécia), por decisão de 1 de agosto de 2013, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 16 de setembro de 2013, no processo
Agrooikosystimata EPE
contra
Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon,
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon, Perifereia Thessalias (Perifereaki Enotita Magnisias),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: A. Borg Barthet (relator), exercendo funções de presidente da Sexta Secção, E. Levits e F. Biltgen, juízes,
advogado‑geral: M. Szpunar,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação da Agrooikosystimata EPE, por P. Giatagantzidis, dikigoros,
—
em representação do Ypourgos Oikonomikon, do Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon e do Governo helénico, por I. Chalkias e E. Leftheriotou, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão Europeia, por J. Aquilina e D. Triantafyllou, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos Regulamentos (CEE) n.o 2078/92 do Conselho, de 30 de junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da proteção do ambiente e à preservação do espaço natural (JO L 215, p. 85), e (CE) n.o 746/96 da Comissão, de 24 de abril de 1996, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.o 2078/92 (JO L 102, p. 19).
2
O pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Agrooikosystimata EPE (a seguir «Agrooikosystimata») ao Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (Ministro da Economia e das Finanças), ao Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Ministro do Desenvolvimento Agrícola e da Alimentação) e à Perifereia Thassalias (Perifereaki Enotita Magnisias) (Região da Tessália, província da Magnésia), a respeito da exclusão de terras agrícolas, tomadas de arrendamento de longa duração pela Agrooikosystimata, do programa de retirada de terras agrícolas a longo prazo (a seguir «programa RTALP»).
Quadro jurídico
O Regulamento n.o 2078/92
3
O segundo, quarto, décimo, décimo primeiro e décimo segundo considerandos do Regulamento n.o 2078/92 têm a seguinte redação:
«Considerando que as medidas tendentes à redução da produção agrícola na Comunidade devem ter consequências benéficas para o ambiente;
[…]
Considerando que, com base num regime de ajudas adequado, os agricultores podem exercer uma verdadeira função ao serviço do conjunto da sociedade, introduzindo ou mantendo métodos de produção compatíveis com as crescentes exigências de proteção do ambiente e dos recursos naturais ou de preservação do espaço natural e da paisagem;
[…]
Considerando que a dimensão dos problemas exige que os regimes sejam aplicáveis em benefício de todos os agricultores comunitários que se comprometam a explorar a terra por forma a proteger, preservar ou melhorar o ambiente e o espaço natural e a evitar qualquer nova intensificação da produção agrícola;
Considerando […] que se afigura, no entanto, oportuno introduzir um regime que permita a retirada, a longo prazo, das terras agrícolas para fins relacionados com o ambiente e com a proteção dos recursos naturais;
Considerando que as medidas referidas no presente regulamento devem incitar os agricultores a subscrever compromissos relativos a uma agricultura compatível com as exigências da proteção do ambiente e a preservação do espaço natural e a contribuir, assim, para o equilíbrio do mercado; que as mesmas devem compensar os agricultores pelas suas perdas de rendimento devidas a uma redução da produção e/ou um aumento dos custos de produção, bem como pelo papel que desempenham no melhoramento do ambiente;».
4
Nos termos do artigo 1.o do Regulamento n.o 2078/92:
«É instituído um regime comunitário de ajudas, cofinanciado pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), Secção ‘Garantia’, a fim de:
—
acompanhar as mudanças previstas no contexto das organizações comuns dos mercados,
—
contribuir para a realização dos objetivos das políticas comunitárias em matéria agrícola e de ambiente,
—
contribuir para proporcionar aos agricultores um rendimento adequado.
Esse regime de ajudas destina‑se a:
a)
Favorecer a utilização de práticas de produção agrícola que diminuam os efeitos poluentes da agricultura, o que também contribui, através de uma redução de produção, para um melhor equilíbrio dos mercados;
b)
Favorecer uma extensificação favorável ao ambiente das produções vegetais e da criação de bovinos e ovinos, incluindo a reconversão das terras aráveis em prados extensivos;
c)
Favorecer uma exploração das terras agrícolas que tenha em conta a proteção e melhoramento do ambiente, do espaço natural, da paisagem, dos recursos naturais, dos solos e da diversidade genética;
d)
Incentivar a manutenção das terras agrícolas e florestais abandonadas onde a mesma se revele necessária por motivos ecológicos, de riscos naturais ou de incêndio, prevenindo, desse modo, os riscos ligados ao despovoamento das regiões agrícolas;
e)
Incentivar a retirada das terras agrícolas a longo prazo, para fins relacionados com o ambiente;
f)
Incentivar a gestão das terras para o acesso do público e atividades de lazer;
g)
Favorecer a sensibilização e a formação dos agricultores em matéria de produção agrícola compatível com as exigências da proteção do ambiente e a preservação do espaço natural.»
5
O artigo 2.o, n.o 1, desse regulamento dispunha:
«Sob condição dos efeitos positivos para o ambiente e o espaço natural, o regime pode incluir ajudas aos agricultores que se comprometam a:
[…]
e)
Manter terras agrícolas ou florestais abandonadas;
f)
Proceder à retirada das terras agrícolas por um período mínimo de 20 anos, com vista a uma utilização para fins relacionados com o ambiente, nomeadamente para a constituição de reservas de biótopos ou de parques naturais, ou para a proteção das águas;
[…]»
6
O artigo 4.o, n.o 1, do referido regulamento dispunha:
«Aos agricultores que subscrevam, por um período mínimo de cinco anos, um ou vários dos compromissos referidos no artigo 2.o, em conformidade com o programa aplicável na zona em causa, é concedido um prémio anual por hectare ou por cabeça normal retirada. No caso da retirada das terras, a duração do compromisso é de 20 anos.»
7
O artigo 5.o do Regulamento n.o 2078/92 dispunha:
«1. Com vista à realização dos objetivos do presente regulamento no âmbito das disposições regulamentares gerais referidas no n.o 4 do artigo 3.o e/ou dos programas zonais, os Estados‑Membros determinarão:
a)
As condições de concessão da ajuda;
b)
O montante das ajudas, em função do compromisso subscrito pelo beneficiário e das perdas de rendimento, bem como do carácter incentivador da medida;
c)
As condições em que, em caso de indisponibilidade dos agricultores, a ajuda para a manutenção das superfícies abandonadas referidas no n.o 1, alínea e), do artigo 2.o pode ser concedida a não agricultores;
[…]
2. Não pode ser concedida qualquer ajuda nos termos do presente regulamento a superfícies que, sendo objeto do regime comunitário de retirada de terras sejam utilizadas para uma produção não alimentar.
[…]»
8
O Regulamento n.o 2078/92 foi revogado pelo artigo 55.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO L 160, p. 80).
9
Contudo, nos termos do artigo 55.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1257/1999, os regulamentos e os artigos revogados nos n.os 1 e 2, respetivamente, desse artigo 55.o continuaram a ser aplicáveis às ações que a Comissão das Comunidades Europeias tivesse aprovado nos termos desses regulamentos antes de 1 de janeiro de 2000.
O Regulamento n.o 746/96
10
O artigo 1.o do Regulamento n.o 746/96 dispunha:
«As ajudas às explorações agrícolas referidas no n.o 1 do artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 2078/92 são concedidas em relação a compromissos que tenham efeitos positivos no ambiente e no espaço natural. Tendo em conta os objetivos enunciados no artigo 1.o do regulamento supracitado, esses compromissos devem tornar os métodos de produção mais compatíveis com as exigências da proteção do ambiente e assim contribuir para uma melhoria das boas práticas agrícolas.»
A Decisão 2000/115/CE
11
O anexo I da Decisão 2000/115/CE da Comissão, de 24 de novembro de 1999, relativa às definições das características, à lista dos produtos agrícolas, às exceções às definições e às regiões e circunscrições, tendo em vista os inquéritos sobre a estrutura das explorações agrícolas (JO 2000, L 38, p. 1), intitulado «Definições e explicações respeitantes à lista de características a utilizar para os inquéritos comunitários sobre a estrutura das explorações agrícolas», define exploração agrícola da seguinte forma:
«Unidade técnico‑económica, submetida a uma gestão única e produzindo produtos agrícolas. A exploração agrícola poderá igualmente fornecer outros produtos e serviços complementares (não agrícolas).»
12
Nos termos do ponto B/01 desse anexo:
«O produtor é a pessoa singular, grupo de pessoas singulares ou pessoa jurídica por conta e em nome da qual a exploração produz, e que é jurídica e economicamente responsável pela exploração, ou seja, que assume os riscos económicos da exploração. O produtor pode ser proprietário, rendeiro, enfiteuta, usufrutuário ou trustee. Todos os sócios de uma exploração de grupo que participem no trabalho agrícola são considerados como produtores.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
13
A Agrooikosystimata foi constituída sob a forma de sociedade por quotas, cujo objeto social é, nomeadamente, o estudo, a execução de programas e de projetos de proteção, a reabilitação e a valorização do ambiente natural e agrícola, o desenvolvimento de iniciativas e de ações a favor da proteção do ambiente, a realização de estudos de impacto ambiental e ainda o estudo e a execução de programas de desenvolvimento rural.
14
Em 1997, a Agrooikosystimata tomou de arrendamento determinadas terras com a área de 237,4 hectares, na província da Magnésia, para aí criar, nomeadamente, determinados biótopos e parques ecológicos.
15
Em 26 de janeiro de 1998, a Agrooikosystimata celebrou com o chefe da Direção do Desenvolvimento Agrícola dessa província, na sua qualidade de representante do Ministro do Desenvolvimento Agrícola e da Alimentação, uma convenção de exploração no âmbito do programa RTALP previsto no Regulamento n.o 2078/92.
16
As terras em causa foram incluídas nesse programa, por 20 anos, a partir de 1998. A Agrooikosystimata assumiu vários compromissos ligados à realização sob controlo dos objetivos previstos nesse programa e, em contrapartida, recebeu uma ajuda financeira de base por hectare e uma ajuda complementar durante 5 anos pela criação de um parque natural.
17
Em junho de 2005, o comité central de controlo do programa RTALP no território grego entendeu que, não obstante a elegibilidade dessas terras para o programa, a Agrooikosystimata não reunia as condições para ser beneficiária dessas ajudas.
18
Segundo esse comité, podem participar no programa RTALP as pessoas singulares ou coletivas que, no momento da inclusão das suas terras agrícolas no programa, dispusessem de um rendimento de atividade agrícola exercida nas terras elegíveis, do qual pudessem ficar privadas devido à redução planeada da produção ou ainda ao aumento dos custos de produção.
19
Em contrapartida, não têm a possibilidade de participar nesse programa as pessoas singulares ou coletivas que, no momento da inclusão das suas terras agrícolas, não tivessem tido perdas de rendimento por causa da reconversão da exploração nem, por maioria de razão, as pessoas coletivas constituídas com o objetivo comercial de aceder às ajudas financeiras previstas nesse mesmo programa, incluindo nesse mesmo programa terras agrícolas que tomam ou projetam tomar de arrendamento para o efeito.
20
Considerando que a Agrooikosystimata foi constituída como sociedade comercial, que não teve nenhuma perda de rendimento pela inclusão das terras em causa no programa RTALP e ainda que o arrendamento dessas terras e a sua inclusão nesse programa tinham um objetivo comercial e lucrativo, em contradição com o disposto no Regulamento n.o 2078/92, o comité central de controlo do programa RTALP entendeu que essas terras tinham sido indevidamente incluídas no programa e deviam ser excluídas do mesmo.
21
Consequentemente, por decisão do diretor do Desenvolvimento Agrícola da Administração Provincial da Magnésia de 14 de novembro de 2007, a convenção de exploração celebrada entre o Ministro do Desenvolvimento Agrícola e da Alimentação e a Agrooikosystimata foi rescindida e as terras em causa foram excluídas do programa RTALP.
22
A Agrooikosystimata recorreu dessa decisão. No Dioikitiko Efeteio Larisas (Tribunal Administrativo de Recurso de Larisa), alega, nomeadamente, que resulta tanto do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2078/92 como do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 746/96, e ainda da Decisão 89/651/CEE da Comissão, de 26 de outubro de 1989, relativa às definições das características e à lista dos produtos agrícolas tendo em vista os inquéritos comunitários sobre estrutura das explorações agrícolas para o período 1988‑1997 (JO L 391, p. 1), e da Decisão 2000/115 que os beneficiários do programa RTALP são os produtores, pessoas singulares ou coletivas, quer sejam proprietários ou locatários, independentemente da questão de saber se exercem uma atividade agrícola em explorações já em atividade e geradoras de rendimento agrícola. Segundo a Agrooikosystimata, é pela privação da possibilidade de utilizar essas terras em conformidade com o seu destino que a compensação financeira prevista no Regulamento n.o 2078/92 é paga ao explorador.
23
O Dioikitiko Efeteio Larisas considera que resulta dos Regulamentos n.os 2078/92 e 746/96 que só as pessoas cuja atividade profissional principal é a agricultura e cujo rendimento auferido com as explorações elegíveis diminui por causa dos compromissos e dos condicionalismos que subscreveram podem participar no programa RTALP. Entendendo que a Agrooikosystimata não exercia qualquer atividade agrícola nem teve perdas de rendimento agrícola por causa da retirada das terras em causa, o tribunal considerou que essa sociedade não preenchia as condições para beneficiar desse programa relativamente a essas terras.
24
Por conseguinte, o Dioikitiko Efeteio Larisas negou provimento ao recurso interposto pela Agrooikosystimata.
25
A recorrente no processo principal, que entende que esse tribunal se baseou numa interpretação errada dos Regulamentos n.os 2078/92 e 746/96, recorreu para o tribunal de reenvio.
26
Considerando que a decisão da causa depende da interpretação desses regulamentos, o Symvoulio tis Epikrateias (Supremo Tribunal Administrativo) suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Devem os beneficiários do programa [RTALP], em conformidade com o regime instituído [pelo Regulamento (CEE) n.o 2078/92 e pelo Regulamento (CE) n.o 749/96], ser agricultores ou basta que assumam o risco económico da exploração que faz parte do programa, por cuja gestão são responsáveis?»
Quanto à questão prejudicial
27
Com a sua questão, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se os beneficiários do programa RTALP instituído pelo Regulamento n.o 2078/92 devem ter a qualidade de agricultor ou basta assumirem o risco económico da gestão da exploração elegível pela qual são responsáveis.
28
No tribunal de reenvio, a Agrooikosystimata contesta a interpretação dada aos Regulamentos n.os 2078/92 e 746/96 pelo Dioikitiko Efeteio Larisas, segundo a qual só podem participar nesse programa as pessoas cuja atividade profissional principal seja a agricultura e cujo rendimento auferido com as explorações elegíveis diminua devido aos compromissos e condicionalismos que subscreveram.
29
Segundo a Agrooikosystimata, resulta do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2078/92, que, na versão em língua grega, identifica os destinatários do regime de ajudas instituído pelo regulamento como os «κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων» (produtores agrícolas), que a qualidade de agricultor não é necessária para se poder participar no programa RTALP.
30
A Agrooikosystimata alega, a esse respeito, que esse regulamento faz uma distinção entre o conceito de «γεωργοί» (agricultores) e de «κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων» (produtores agrícolas). Este segundo conceito, mais amplo do que o primeiro, deveria corresponder à definição que consta do ponto B/01 do anexo I da Decisão 2000/115, isto é, «a pessoa singular, grupo de pessoas singulares ou pessoa jurídica por conta e em nome da qual a exploração produz, e que é jurídica e economicamente responsável pela exploração, ou seja, que assume os riscos económicos da exploração».
31
Importa salientar que há disparidades entre as diversas versões linguísticas do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2078/92.
32
Com efeito, enquanto as versões nas línguas grega, francesa, italiana e neerlandesa dessa disposição se referem ao conceito de «explorador agrícola» para a identificação dos destinatários do regime de ajudas previsto nesse regulamento, as versões nas línguas espanhola, alemã e inglesa dessa disposição referem‑se ao conceito de «agricultor».
33
A esse respeito, há que lembrar que, segundo jurisprudência constante, as disposições do direito da União devem ser interpretadas e aplicadas de modo uniforme, à luz das versões aprovadas em todas as línguas da União e que, em caso de disparidade entre as diversas versões linguísticas de um texto do direito da União, a disposição em causa deve ser interpretada em função da sistemática geral e da finalidade da regulamentação da qual constitui um elemento (v. acórdão GSV, C‑74/13, EU:C:2014:243, n.o 27 e jurisprudência aí referida).
34
No caso, embora, no artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2078/92, as versões em língua grega, francesa, italiana e neerlandesa utilizem a expressão «explorador agrícola», em vez do termo «agricultor», para designar os beneficiários do regime de ajudas em causa, esses dois conceitos, conforme resulta da sistemática desse regulamento, têm um sentido equivalente.
35
Isso resulta não só do preâmbulo do Regulamento n.o 2078/92, que, nas versões linguísticas referidas no n.o 32 do presente acórdão, utiliza o termo «agricultor», com exclusão do termo «explorador», incluindo quando, nomeadamente no quarto e décimo segundo considerandos, identifica os «agricultores» como sendo os destinatários do regime de ajudas que institui, mas também do seu artigo 1.o, segundo o qual esse regime de ajudas tem por objetivo contribuir para proporcionar «aos agricultores» um rendimento adequado.
36
Esta interpretação é confirmada pelo artigo 5.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 2078/92, relativo às áreas abandonadas, do qual resulta que a ajuda prevista no artigo 2.o, n.o 1, desse regulamento só podia ser concedida a não agricultores na medida em que os agricultores não estivessem disponíveis para assegurar a manutenção das terras agrícolas ou florestais abandonadas.
37
A interpretação que resulta destas considerações, no sentido de que só quem tiver a qualidade de agricultor pode participar no programa RTALP, está igualmente em conformidade com os objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.o 2078/92.
38
Com efeito, conforme resulta do seu segundo, décimo e décimo segundo considerandos, esse regulamento tinha instituído um regime comunitário de ajudas com o objetivo principal de regular a produção agrícola (v., neste sentido, acórdão Huber, C‑336/00, EU:C:2002:509, n.o 35).
39
Era esse, nomeadamente, o objetivo do programa RTALP, nos termos do qual era paga uma compensação financeira aos agricultores que se tivessem comprometido a retirar da sua atividade agrícola uma parte das suas terras agrícolas, para fins ligados ao ambiente e à proteção dos recursos naturais.
40
A esse respeito, há que precisar que o conceito de «atividade agrícola», conforme definido no artigo 2.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 e (CE) n.o 2529/2001 (JO L 270, p. 1; retificação no JO 2004, L 94, p. 70), que inclui a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais, não serve para interpretar o Regulamento n.o 2078/92, uma vez que esse conceito foi definido no âmbito da dissociação das ajudas da produção agrícola, isto é, num contexto totalmente diferente daquele em que se inserem os factos do processo principal. Com efeito, nesse contexto, as ajudas agrícolas ainda eram concedidas essencialmente em função do volume da produção.
41
Resulta destas considerações que só quem anteriormente dispusesse de produção agrícola podia participar no programa RTALP.
42
Esta interpretação é confirmada pelo anexo I da Decisão 2000/115, segundo o qual «[t]odos os sócios de uma exploração de grupo que participem no trabalho agrícola são considerados como produtores», sendo a exploração agrícola definida como uma «[u]nidade técnico‑económica, submetida a uma gestão única e produzindo produtos agrícolas».
43
Além disso, embora o Tribunal de Justiça tenha considerado que os objetivos ambientais fazem parte dos objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.o 2078/92, precisou igualmente que a promoção de formas de produção mais respeitadoras do ambiente, constituindo, é certo, um objetivo real da política agrícola comum, não deixa de ser acessória (v., neste sentido, acórdão Huber, EU:C:2002:509, n.os 32 e 36).
44
Nestas condições, não se pode alegar, como faz a Agrooikosystimata, que a realização dos objetivos agroambientais prosseguidos pelo Regulamento n.o 2078/92 basta, só por si, para justificar a concessão da ajuda nele prevista a quem não seja agricultor.
45
Em face do exposto, há que responder à questão submetida que o Regulamento n.o 2078/92 deve ser interpretado no sentido de que só quem anteriormente dispusesse de produção agrícola podia beneficiar do programa RTALP previsto no seu artigo 2.o, n.o 1, alínea f).
Quanto às despesas
46
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara:
O Regulamento (CEE) n.o 2078/92 do Conselho, de 30 de junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da proteção do ambiente e à preservação do espaço natural, deve ser interpretado no sentido de que só quem anteriormente dispusesse de produção agrícola podia beneficiar do programa de retirada de terras agrícolas a longo prazo previsto no seu artigo 2.o, n.o 1, alínea f).
Assinaturas
( *1 ) Língua do processo: grego.
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