Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção) de 22 de Septembro de 2005. Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica. Incumprimento de Estado

Processo C‑221/03

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Reino da Bélgica

«Incumprimento de Estado – Directiva 91/676/CEE – Transposição incompleta – Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola – Não identificação das águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas – Designação incorrecta e insuficiente das zonas vulneráveis – Código de boa prática agrícola – Insuficiências – Programa de acção – Insuficiências e aplicação incompleta»

Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed apresentadas em 3 de Março de 2005 

Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção) de 22 de Setembro de 2005 

Sumário do acórdão

1.     Acção por incumprimento – Objecto do litígio – Determinação no decurso do procedimento administrativo – Adaptação meramente formal das acusações posteriormente ao parecer fundamentado, devido a uma alteração da legislação nacional – Legislação que remedeia parcialmente a situação na origem das acusações formuladas no parecer fundamentado – Admissibilidade – Novas acusações dirigidas à legislação nacional alterada – Inadmissibilidade

(Artigo 226.° CE)

2.     Acção por incumprimento – Exame da procedência pelo Tribunal de Justiça – Situação a tomar em consideração – Situação no termo do prazo fixado no parecer fundamentado – Medidas de transposição adoptadas posteriormente – Efeito retroactivo – Incidência na determinação da existência do incumprimento – Inexistência

(Artigo 226.° CE)

3.     Ambiente – Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola – Directiva 91/676 – Identificação das águas poluídas – Designação das zonas vulneráveis – Obrigações dos Estados-Membros – Alcance

(Directiva 91/676 do Conselho, artigo 3.°, n.os 1 e 2, e anexo I)

4.     Ambiente – Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola – Directiva 91/676 – Análise da lista das zonas vulneráveis designadas – Alcance

(Directiva 91/676 do Conselho, artigo 3.°, n.° 4)

1.     O objecto de uma acção por incumprimento intentada ao abrigo do artigo 226.° CE é delimitado pela fase pré‑contenciosa prevista nesta disposição, pelo que a petição não pode basear‑se em acusações diversas das indicadas durante a fase pré‑contenciosa. Esta exigência não pode, contudo, ir ao ponto de impor, em qualquer hipótese, uma coincidência perfeita entre as disposições nacionais mencionadas no parecer fundamentado e as referidas na petição. Quando se verifica uma alteração legislativa entre estas duas fases do processo, basta, com efeito, que o sistema aplicado pela legislação impugnada no decurso do procedimento administrativo tenha, no seu conjunto, sido mantido pelas novas medidas adoptadas pelo Estado‑Membro posteriormente ao parecer fundamentado e impugnadas no âmbito da acção.

É admissível uma acção que tem por objecto novas medidas nacionais que introduzam excepções ao sistema objecto do parecer fundamentado, remediando desta forma parcialmente a situação na origem da acusação. Com efeito, não reconhecer a admissibilidade da acção nestes casos poderia permitir que um Estado‑Membro se opusesse a uma acção por incumprimento, alterando ligeiramente a sua legislação sempre que lhe fosse dirigido um parecer fundamentado, mas mantendo, por outro lado, a regulamentação criticada. Diversamente, não é esse o caso de acusações novas relativamente às que foram enunciadas no parecer fundamentado, desenvolvidas contra medidas nacionais adoptadas posteriormente ao referido parecer para fazer face às acusações nele formuladas.

(cf. n.os 38‑41)

2.     No quadro do processo por incumprimento instituído pelo artigo 226.° CE não se pode admitir, sob pena de se permitir que os Estados‑Membros contornem este processo, que a adopção, pelos mesmos, de medidas legislativas, regulamentares ou administrativas posteriormente à data em que tiver expirado o prazo fixado pela Comissão no parecer fundamentado possa, pelo simples facto de a entrada em vigor dessas medidas ter sido fixada com efeito retroactivo, constituir uma medida de transposição que o Tribunal de Justiça deva ter em conta para determinar a existência de um incumprimento nessa data.

(cf. n.° 60)

3.     Resulta do artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 91/676, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, conjugado com o anexo I desta, que os Estados‑Membros estão obrigados a identificar como águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° da directiva a totalidade das águas doces superficiais e as águas subterrâneas que contenham ou corram o risco de conter um teor em nitratos superior a 50 mg/l. Estão igualmente obrigados, por força do artigo 3.°, n.° 2, da directiva, a designar as zonas vulneráveis, com base nas águas identificadas em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, da directiva, a menos que optem por estabelecer e aplicar a todo o seu território nacional os programas de acção mencionados no artigo 5.° da directiva.

Daqui decorre que a mera competência para identificar as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas e para designar as zonas vulneráveis não é suficiente para transpor e executar a directiva. Efectivamente, como resulta da letra do artigo 3.°, n.os 1 e 2, da directiva, a identificação de todas as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° da directiva, por um lado, e seguidamente a designação das zonas vulneráveis, com base nas águas assim identificadas, por outro, constituem, cada uma delas, obrigações distintas que devem ser realizadas concreta e separadamente.

(cf. n.os 64, 65, 73)

4.     O artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 91/676, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, visa unicamente a situação em que um Estado‑Membro analise e, sendo caso disso, reveja ou complete a lista existente das zonas vulneráveis designadas, a fim de ter em conta alterações e factores imprevisíveis no momento da designação precedente. Não visa, pelo contrário, o procedimento inicial, previsto no artigo 3.°, n.os 1 e 2, da referida directiva, que consiste em identificar as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas e, seguidamente, em designar as zonas vulneráveis com base nas águas assim identificadas.

(cf. n.° 80)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)

22 de Setembro de 2005 (*)

«Incumprimento de Estado – Directiva 91/676/CEE – Transposição incompleta – Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola – Não identificação das águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas – Designação incorrecta e insuficiente das zonas vulneráveis – Código de boa prática agrícola – Insuficiências – Programa de acção – Insuficiências e aplicação incompleta»

No processo C‑221/03,

que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 22 de Maio de 2003,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por G. Valero Jordana, na qualidade de agente, assistido por M. van der Woude e T. Chellingsworth, avocats, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Reino da Bélgica, representado inicialmente por A. Snoecx e em seguida por E. Dominkovits, na qualidade de agentes,

demandado,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),

composto por: A. Rosas, presidente de secção, A. Borg Barthet, S. von Bahr, J. Malenovský e A. Ó Caoimh (relator), juízes,

advogado‑geral: L. A. Geelhoed,

secretário: R. Grass,

vistos os autos e após a audiência de 12 de Janeiro de 2005,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 3 de Março de 2005,

profere o presente

Acórdão

1       Com a sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não adoptar as medidas necessárias para executar completa e correctamente os artigos 3.°, n.os 1 e 2, 4.°, 5.° e 10.° da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (JO L 375, p. 1, a seguir «directiva»), no que respeita à Região da Flandres, e os artigos 3.°, n.os 1 e 2, e 5.° dessa directiva, no que respeita à Região da Valónia, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.

 Quadro jurídico

 A regulamentação comunitária

2       Nos termos do seu artigo 1.°, a directiva tem por objecto reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola e impedir a propagação da referida poluição.

3       Nos termos do artigo 2.°, alínea j), da directiva:

«Para efeitos da presente directiva, entende‑se por:

[…]

j)      ‘Poluição’: a descarga, directa ou indirecta, de compostos azotados de origem agrícola no meio aquático, com resultados susceptíveis de pôr em perigo a saúde humana, afectar os recursos vivos e os ecossistemas aquáticos, danificar áreas aprazíveis ou interferir noutras utilizações legítimas da água».

4       O artigo 3.°, n.os 1, 2, 4 e 5, da directiva prevê:

«1.      As águas poluídas e as águas susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° deverão ser identificadas pelos Estados‑Membros em conformidade com os critérios definidos no anexo I.

2.      Num prazo de dois anos contados a partir da data de notificação da presente directiva, os Estados‑Membros deverão designar as zonas vulneráveis conhecidas nos respectivos territórios, entendidas como sendo as que drenam para as águas identificadas nos termos do n.° 1, contribuindo para a poluição das mesmas. Desse facto notificarão a Comissão no prazo de seis meses.

[…]

4.      Os Estados‑Membros deverão analisar e, se necessário, rever ou aumentar em tempo oportuno e, pelo menos, de quatro em quatro anos, a lista das zonas vulneráveis designadas, de modo a ter em conta alterações e factores imprevistos por ocasião da primeira designação. Notificarão a Comissão de qualquer alteração ou aditamento à lista de designações no prazo de seis meses.

5.      Os Estados‑Membros ficarão isentos da obrigação de identificar as zonas vulneráveis específicas, se aprovarem e executarem em todo o seu território programas de acção em conformidade com o disposto na presente directiva.»

5       Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), da directiva, a fim de assegurar um nível geral de protecção a todas as águas contra a poluição, os Estados‑Membros devem elaborar, no prazo de dois anos a contra da notificação da directiva, um ou mais códigos de boa prática agrícola, a aplicar voluntariamente pelos agricultores e que devem conter os elementos enumerados no anexo II A desta directiva.

6       Nos termos do artigo 5.° da directiva:

«1.      Para efeitos da concretização dos objectivos referidos no artigo 1.°, e no prazo de dois anos contados a partir da data da designação inicial referida no n.° 2 do artigo 3.° ou no prazo de um ano contado a partir de cada nova designação referida no n.° 4 do artigo 3.°, os Estados‑Membros criarão programas de acção para as zonas designadas zonas vulneráveis.

[…]

3.      Os programas de acção terão em conta:

a)      Os dados científicos e técnicos disponíveis, sobretudo no que se refere às contribuições relativas de azoto proveniente de fontes agrícolas ou outras;

b)      As condições do ambiente nas regiões em causa do Estado‑Membro interessado.

4.      Os programas de acção serão executados no prazo de quatro anos a contar da respectiva elaboração e consistirão nas seguintes medidas obrigatórias:

a)      As medidas referidas no anexo III;

b)      As medidas estabelecidas pelos Estados‑Membros no(s) código(s) de boa prática agrícola elaborado(s) nos termos do artigo 4.°, com excepção das que tenham sido impostas pelo anexo III.

5.      Além disso, se, na fase inicial de aplicação dos programas de acção ou à luz da experiência adquirida durante a sua execução, se verificar que as medidas referidas no n.° 4 não são suficientes para se atingirem os objectivos prescritos no artigo 1.°, os Estados‑Membros adoptarão, no âmbito dos programas de acção, medidas suplementares ou reforçarão as acções que considerarem necessárias. Ao seleccionarem estas medidas ou acções, os Estados‑Membros deverão tomar em consideração a sua eficácia e os seus custos em relação aos de outras medidas preventivas possíveis.

[...]»

7       O artigo 10.° da directiva está redigido da seguinte forma:

«1.      Para o período de quatro anos a contar da notificação da presente directiva e para cada um dos subsequentes períodos de quatro anos, os Estados‑Membros apresentarão à Comissão um relatório contendo as informações referidas no anexo V.

2.      Os relatórios previstos no presente artigo serão apresentados à Comissão no prazo de seis meses a contar do termo do período a que disserem respeito.»

8       O anexo I da directiva, relativo aos critérios de identificação das águas nos termos do artigo 3.°, n.° 1, desta, dispõe na sua parte A:

«Na identificação das águas referidas no n.° 1 artigo 3.° serão aplicados, entre outros, os seguintes critérios:

1.      As águas doces superficiais utilizadas ou a destinar à captação de água potável conterem ou poderem conter uma concentração de nitratos superior à definida de acordo com o disposto na Directiva 75/440/CEE, caso não sejam empreendidas acções nos termos do artigo 5.°;

2.      As águas subterrâneas conterem ou poderem conter mais do que 50 mg/l de nitratos se não forem empreendidas acções nos termos do artigo 5.°;

3.      Os lagos naturais de água doce, outras reservas de água doce, os estuários, as águas costeiras e marinhas revelarem‑se eutróficos ou poderem tornar‑se eutróficos a curto prazo se não forem empreendidas acções nos termos do artigo 5.°»

9       O anexo II da directiva, intitulado «Código(s) de boa prática agrícola», enuncia, na sua parte A:

«Um código ou códigos de boa prática agrícola cujo objectivo seja reduzir a poluição causada por nitratos e que tenha em conta as condições nas diferentes regiões da Comunidade deverá incluir disposições que abranjam as seguintes questões, na medida em que forem relevantes:

1.      Períodos em que a aplicação de fertilizantes aos solos não é apropriada;

2.      A aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação;

3.      A aplicação de fertilizantes em terrenos saturados de água, inundados, gelados ou cobertos de neve;

4.      As condições de aplicação de fertilizantes nas proximidades de cursos de água;

[…]»

10     O anexo III da directiva, intitulado «Medidas a incluir nos programas de acção nos termos [da alínea a) do n.° 4] do artigo 5.°», está redigido da seguinte forma:

«1.      As medidas deverão incluir regras relativas:

1.      Aos períodos em que é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes;

2.      À capacidade dos depósitos de estrume animal; a capacidade destes depósitos deve exceder a necessária para a armazenagem do estrume durante o período mais prolongado em que não é permitida a aplicação de estrume animal às terras situadas nas zonas vulneráveis, excepto quando possa ser demonstrado a contento da autoridade competente que a quantidade de estrume que exceda a capacidade real de depósito será eliminada de modo que não prejudique o ambiente;

3.      Às doses máximas permissíveis de aplicação de fertilizantes aos solos, compatíveis com a boa prática agrícola e tendo em conta as características da zona vulnerável em questão, em especial:

a)      As condições do solo, tipo de solo e declive;

b)      As condições climáticas e, nomeadamente, a pluviosidade e a irrigação;

c)      A utilização do solo e as práticas agrícolas, incluindo sistemas de rotação de culturas,

e deve basear‑se no equilíbrio entre:

i)      as necessidades previsíveis de azoto para as culturas

e

ii)      o fornecimento de azoto às culturas a partir do solo e de fertilizantes correspondente:

–       à quantidade de azoto presente no solo no momento em que começa a ser significativamente usado pelas culturas (quantidades consideráveis no final do Inverno),

–       ao fornecimento de azoto através da mineralização líquida das reservas de azoto orgânico no solo,

–       ao composto de azoto proveniente de estrume animal,

–       ao composto de azoto proveniente de fertilizantes químicos e outros.

2.      Estas medidas devem assegurar que em cada exploração agrícola ou pecuária a quantidade de estrume animal aplicado anualmente nas terras, incluindo pelos próprios animais, não exceda um montante específico por hectare.

A quantidade específica por hectare será a quantidade de estrume que contenha 170 kg de azoto. No entanto:

a)      Para o primeiro programa de acção quadrienal, os Estados‑Membros poderão autorizar uma quantidade de estrume que contenha até 210 kg de azoto;

b)      Durante e após o primeiro programa de acção quadrienal, os Estados‑Membros poderão estabelecer quantidades diferentes das acima referidas. Essas quantidades deverão ser fixadas de modo a não prejudicar a prossecução dos objectivos especificados no artigo 1.° e deverão ser justificadas com base em critérios objectivos, como por exemplo:

–       longos períodos de crescimento,

–       culturas de elevada absorção de azoto,

–       elevado volume de precipitação na zona vulnerável,

–       solos com nível excepcionalmente elevado de desnitrificação.

No caso de um Estado‑Membro permitir a utilização de quantidades diferentes ao abrigo da alínea b), informará disso a Comissão que procederá à análise da justificação de acordo com o procedimento estabelecido no artigo 9.°

[…]»

11     O anexo V da directiva, intitulado «Informações a incluir nos relatórios ao abrigo do artigo 10.°», enumera estas últimas nos seguintes termos:

«1.      Uma exposição das medidas preventivas tomadas ao abrigo do artigo 4.°

2.      Um mapa que indique:

a)      As águas identificadas nos termos do n.° 1 do artigo 3.° e do anexo I, indicando, para cada água, qual dos critérios definidos no anexo I foi utilizado para efeitos de identificação;

b)      A localização das zonas vulneráveis designadas, estabelecendo a distinção entre as zonas antigas e as designadas desde o relatório anterior.

3.      Um resumo dos resultados do controlo efectuado nos termos do artigo 6.°, incluindo uma exposição das circunstâncias que conduziram à designação de cada zona vulnerável e a todos os aditamentos ou revisões das designações de zonas vulneráveis.

4.      Um resumo dos programas de acção elaborados nos termos do artigo 5.° e, em especial:

a)      As medidas exigidas pelo n.° 4, alíneas a) e b), do artigo 5.°;

b)      As informações exigidas pelo n.° 4 do anexo III;

c)      Todas as medidas suplementares tomadas ao abrigo do n.° 5 do artigo 5.°;

d)      Um resumo dos resultados dos programas de controlo executados ao abrigo do n.° 6 do artigo 5.°;

e)      As previsões dos Estados‑Membros quanto aos prazos em que se espera que as águas identificadas nos termos do n.° 1 do artigo 3.° correspondam às medidas previstas no programa de acção, juntamente com a indicação do grau de fiabilidade destas previsões.»

12     Nos termos do artigo 12.°, n.° 1, da directiva, os Estados‑Membros deviam pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe darem cumprimento no prazo de dois anos após a sua notificação e informar imediatamente a Comissão.

13     Resulta de uma nota que figura no referido artigo 12.°, n.° 1, que a directiva foi notificada aos Estados‑Membros em 19 de Dezembro de 1991.

 A regulamentação nacional

14     A transposição da directiva faz parte das competências das diferentes regiões do Reino da Bélgica, assim como, no que respeita às águas costeiras e marinhas, das autoridades federais belgas.

 Quanto à Região da Flandres

15     O texto de base da regulamentação flamenga relativa à transposição da directiva é constituído pelo decreto, de 23 de Janeiro de 1991, relativo à protecção do ambiente contra a poluição causada por fertilizantes (Moniteur belge de 28 de Fevereiro de 1991), na sua versão modificada pelo decreto, de 11 de Maio de 1999, que altera o decreto, de 23 de Janeiro de 1991, relativo à protecção do ambiente contra a poluição causada por fertilizantes e que modifica o decreto, de 28 de Junho de 1985, relativo à autorização ecológica (Moniteur belge de 20 de Agosto de 1999, p. 30995, a seguir «decreto relativo aos fertilizantes»).

16     Os artigos 15.° a 15.° quater do decreto relativo aos fertilizantes estabelecem os critérios com base nos quais a Região da Flandres deve delimitar as zonas vulneráveis na acepção da legislação flamenga, distinguindo quatro categorias, a saber:

–       as zonas vulneráveis «águas» (artigo 15.°, n.os 2 a 7, do decreto relativo aos fertilizantes);

–       as zonas agrícolas de interesse ecológico (artigo 15.° bis do decreto relativo aos fertilizantes);

–       as zonas vulneráveis «natureza» (artigo 15.° ter do decreto relativo aos fertilizantes), e

–       as zonas saturadas em fosfatos (artigo 15.° quater, n.° 2, do decreto relativo aos fertilizantes).

17     Resulta da tréplica do Governo belga que apenas as zonas vulneráveis «águas» foram designadas em aplicação da directiva, alegação esta não desmentida na audiência pública.

18     O artigo 15.°, n.os 2 e 4, do decreto relativo aos fertilizantes prevê que o Governo flamengo designará as zonas vulneráveis «águas». Basear‑se‑á, para o efeito, em vários critérios retirados do anexo I da directiva.

19     Após precisar que «nos termos dos n.os 2 a 5 [desse artigo] foram designadas as seguintes zonas vulneráveis ‘águas’», o artigo 15.°, n.° 6, do referido decreto enumera três categorias de zonas vulneráveis, a saber:

–       as zonas de captação de água e as zonas de protecção do tipo I, II e III para as águas subterrâneas, delimitadas em aplicação do decreto, de 24 de Janeiro de 1984, que estabelece medidas em matéria de gestão das águas subterrâneas;

–       as bacias sub‑hidrográficas das águas de superfície destinadas à produção de água alimentar, delimitadas em aplicação da lei, de 26 de Março de 1971, relativa à protecção das águas de superfície contra a poluição, e

–       as zonas de solos sensíveis aos nitratos, que necessitam de um reforço das normas, tal como foram designadas pelo Governo flamengo e delimitadas em aplicação do decreto de 24 de Janeiro de 1984.

20     A designação concreta dos zonas vulneráveis «águas» é retomada nos artigos 2.°, 6.°, 9.° e 10.° da decisão do Governo flamengo, de 31 de Março de 2000, que estabelece restrições em função das zonas, como as que são visadas nos artigos 13.° bis, 15.°, 15.° bis, 15.° quater, 15.° quinquies e 17.° do decreto, de 23 de Janeiro de 1991, relativo à protecção do ambiente contra a poluição causada pelos fertilizantes (Moniteur belge de 26 de Abril de 2000, p. 13199), assim como na regulamentação para a qual essa decisão remete. Nos termos do artigo 20.° da referida decisão, esta «produz efeitos em 1 de Janeiro de 2000».

21     Foram designadas zonas vulneráveis «águas» suplementares, na decisão do Governo flamengo, de 14 de Junho de 2002, destinada a examinar, rever e completar as zonas de águas vulneráveis tal como foram designadas no artigo 15.°, n.os 3, 4 e 5, do decreto, de 23 de Janeiro de 1991, relativo à protecção do ambiente contra a poluição causada pelos fertilizantes (Moniteur belge de 17 de Julho de 2002, p. 32340).

22     O artigo 17.° do decreto relativo aos fertilizantes prevê regras respeitantes às modalidades de aplicação de fertilizantes. Em particular, o artigo 17.°, n.os 1, 2 e 7, desse decreto determina os períodos em que a aplicação de certos tipos de fertilizantes em terras aráveis é proibida. O texto integral do artigo 17.° do decreto relativo aos fertilizantes foi introduzido pelo artigo 23.° do decreto de 11 de Maio de 1999.

23     As normas flamengas respeitantes à capacidade dos depósitos destinados ao armazenamento de estrume animal encontram‑se estabelecidas no artigo 5.9.2.3, n.° 1, da decisão, de 1 de Junho de 1995, que estabelece as disposições gerais e sectoriais em matéria de higiene do ambiente, dita «Vlarem II» (Moniteur belge de 31 de Julho de 1995, a seguir «Vlarem II»). A Vlarem II foi modificada em diversas ocasiões, nomeadamente pela decisão, de 19 de Setembro de 2003, que modifica a decisão do Governo flamengo, de 6 de Fevereiro de 1991, que estabelece o regulamento flamengo relativo à autorização ecológica e modifica a decisão do Governo flamengo, de 1 de Junho de 1995, que estabelece as disposições gerais e sectoriais em matéria de higiene do ambiente (Moniteur belge de 10 de Outubro de 2003, p. 49393).

 No que respeita à Região da Valónia

24     O artigo 3.° da decisão do Governo valão, de 5 de Maio de 1994, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (Moniteur belge de 28 de Junho de 1994) dispõe que o ministro competente da Região da Valónia designará as zonas vulneráveis no território desta, segundo os critérios enunciados no artigo 4.° da mesma decisão. Estes critérios são retirados do anexo I da directiva.

25     O artigo 6.° da decisão de 5 de Maio de 1994 dispõe que, até 19 de Dezembro de 1995, o referido ministro estabelecerá programas de acção, aplicáveis às zonas vulneráveis, com força obrigatória.

26     Os artigos 6.° e 7.° da decisão de 5 de Maio de 1994 menciona as medidas que devem figurar nos programas de acção.

27     O artigo 3.° de cada uma das duas decisões ministeriais, de 28 de Junho de 1994, que designam, respectivamente, o lençol de areias bruxelenses e o lençol de Crétacé de Hesbaye em zonas vulneráveis (Moniteur belge de 31 de Dezembro de 1994 e de 4 de Janeiro de 1995) prevê que, em 19 de Dezembro de 1995, a administração preparará um programa de acção aplicável à zona vulnerável designada, data em que esse programa terá força obrigatória. A referida disposição retoma, nomeadamente, as medidas relativas ao programa de acção mencionadas nos artigos 6.° e 7.° da decisão de 5 de Maio de 1994.

28     A decisão do Governo valão, de 10 de Outubro de 2002, relativa à gestão duradoira do azoto na agricultura (Moniteur belge de 29 de Novembro de 2002, p. 54075) instituiu um programa de acção aplicável às zonas vulneráveis designadas na Região da Valónia.

 Factos e processos pré‑contenciosos

29     A presente acção respeita a dois processos por incumprimento, relativos à transposição da directiva para o direito belga, instaurados sob as referências 94/2239 e 97/4750.

30     No quadro do processo por incumprimento 94/2239, a Comissão dirigiu ao Reino da Bélgica uma notificação para cumprir, datada de 18 de Maio de 1995, bem como uma notificação para cumprir complementar, datada de 28 de Outubro de 1997. Após ter examinado as suas diversas respostas, a Comissão enviou‑lhe, em 23 de Novembro de 1998, um parecer fundamentado convidando‑o a adoptar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento, no prazo de dois meses a contar da sua notificação. Neste parecer fundamentado, a Comissão conclui que o Reino da Bélgica não adoptou as medidas necessárias para a execução do artigo 3.°, n.° 2, bem como dos artigos 4.°, 5.°, 6.° e 12.° da directiva. Quanto aos artigos 3.°, n.° 2, 5.° (no que respeita à Região da Flandres e à Região de Bruxelas‑Capital) e 6.° da directiva, a Comissão remete para o processo por incumprimento 97/4750.

31     No quadro do processo por incumprimento 97/4750, a Comissão dirigiu ao Reino da Bélgica uma notificação para cumprir, datada de 28 de Outubro de 1998, na qual desenvolve uma série de acusações semelhantes às expostas no quadro do processo 94/2239. Naquela notificação, a Comissão conclui que o Reino da Bélgica não adoptou as medidas necessárias para a execução dos artigos 3.°, 5.°, 6.°, 10.° e 12.° da directiva. As autoridades belgas responderam à referida notificação mediante diversas cartas, tanto no que respeita à Região da Flandres como à Região da Valónia e à Região de Bruxelas‑Capital. Em 9 de Novembro de 1999, a Comissão emitiu um parecer fundamentado no qual invoca a violação dos artigos 3.°, 5.°, 6.°, 10.° e 12.° da directiva, convidando o Reino da Bélgica a adoptar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento, no prazo de dois meses a contar da sua notificação.

32     Resulta da petição da Comissão que, por carta de 23 de Dezembro de 1999, o Governo belga pediu o prazo suplementar de um mês para responder ao parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999. Na audiência, a Comissão confirmou que não havia concedido qualquer prazo suplementar.

33     Não tendo ficado satisfeita com as respostas dadas pelas autoridades belgas aos pareceres fundamentados no que respeita à Região da Flandres e à Região da Valónia, a Comissão decidiu instaurar a presente acção.

 Quanto à admissibilidade da acção

34     A título preliminar, importa recordar que, nos termos do artigo 92.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça pode, a todo o tempo e oficiosamente, verificar se estão preenchidos os pressupostos processuais (acórdão de 10 de Maio de 2001, Comissão/Países Baixos, C‑152/98, Colect., p. I‑3463, n.° 22).

35     Na petição inicial, a Comissão indicou ter tido em consideração as regulamentações adoptadas posteriormente aos prazos fixados nos dois processos por incumprimento visados pela presente acção, a fim de permitir ao Tribunal constatar que os problemas suscitados continuam a ser pertinentes actualmente. Neste contexto, tal como foi confirmado pela Comissão na audiência, vários argumentos por ela aduzidos na petição respeitam a desenvolvimentos legislativos que tiveram lugar após o termo dos prazos fixados nos pareceres fundamentados.

36     A este respeito, deve recordar‑se que, segundo jurisprudência assente, a fase pré‑contenciosa tem por objectivo dar ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão (acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 23).

37     Resulta igualmente de jurisprudência assente que a regularidade dessa fase pré‑contenciosa constitui uma garantia essencial consagrada pelo Tratado não apenas para a protecção dos direitos do Estado‑Membro em causa, mas igualmente para assegurar que a eventual fase contenciosa tenha por objecto um litígio claramente definido. Com efeito, é apenas a partir de uma fase pré‑contenciosa regular que o processo contraditório permitirá ao Tribunal de Justiça decidir se o Estado‑Membro não cumpriu efectivamente as obrigações precisas cuja violação é invocada pela Comissão (v., nomeadamente, acórdãos de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, C‑365/97, Colect., p. I‑7773, n.° 35, e de 10 de Abril de 2003, Comissão/Portugal, C‑392/99, Colect., p. I‑3373, n.° 133).

38     O objecto de uma acção intentada ao abrigo do artigo 226.° CE é, por conseguinte, delimitado pela fase pré‑contenciosa prevista nesta disposição. Assim, a petição não pode basear‑se em acusações diversas das indicadas durante a fase pré‑contenciosa (v., neste sentido, acórdãos de 11 de Julho de 1984, Comissão/Itália, 51/83, Recueil, p. 2793, n.° 4, e Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 23).

39     Esta exigência não pode, contudo, ir ao ponto de impor, em qualquer hipótese, uma coincidência perfeita entre as disposições nacionais mencionadas no parecer fundamentado e as referidas na petição. Quando se verifica uma alteração legislativa entre estas duas fases do processo, basta, com efeito, que o sistema aplicado pela legislação impugnada no decurso do procedimento administrativo tenha, no seu conjunto, sido mantido pelas novas medidas adoptadas pelo Estado‑Membro posteriormente ao parecer fundamentado e impugnadas no âmbito da acção (v. acórdãos de 1 de Dezembro de 1965, Comissão/Itália, 45/64, Colect. 1965‑1968, p. 223; de 5 de Julho de 1990, Comissão/Bélgica, C‑42/89, Colect., p. I‑2821; de 17 de Novembro de 1992, Comissão/Grécia, C‑105/91, Colect., p. I‑5871, n.° 13, e de 10 de Setembro de 1996, Comissão/Bélgica, C‑11/95, Colect., p. I‑4115, n.° 74).

40     O Tribunal de Justiça declarou igualmente que uma acção é admissível quando tem por objecto novas medidas nacionais que introduzam excepções ao sistema objecto do parecer fundamentado, remediando desta forma parcialmente a situação na origem da acusação. Com efeito, não reconhecer a admissibilidade da acção nestes casos poderia permitir que um Estado‑Membro se opusesse a uma acção por incumprimento, alterando ligeiramente a sua legislação sempre que lhe fosse dirigido um parecer fundamentado, mas mantendo, por outro lado, a regulamentação criticada (v. acórdão de 1 de Fevereiro de 2005, Comissão/Áustria, C‑203/03, ainda não publicado na Colectânea, n.° 30).

41     Diversamente, não é esse o caso de acusações novas relativamente às que foram enunciadas no parecer fundamentado, desenvolvidas contra medidas nacionais adoptadas posteriormente ao referido parecer para fazer face às acusações nele formuladas.

42     Nestas condições, atendendo à jurisprudência acima referida, há que examinar a admissibilidade de cada um dos fundamentos enunciados na petição inicial, verificando em que medida poderão ser tidos em consideração pelo Tribunal.

 Quanto ao mérito

43     No essencial, a Comissão invoca quatro fundamentos para a acção, assentes em violação dos artigos 3.°, n.os 1 e 2, 4.°, 5.° e 10.° da directiva. Estes fundamentos baseiam‑se mais precisamente:

–       na não identificação das águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas (artigo 3.°, n.° 1, da directiva, conjugado com o anexo I desta), bem como na designação incorrecta e incompleta das zonas vulneráveis (artigo 3.°, n.° 2, da directiva, conjugado com o anexo I desta);

–       na existência de lacunas no código flamengo de boa prática agrícola (artigo 4.° da directiva, conjugado com o anexo II desta);

–       na existência de lacunas nos programas de acção da Região da Flandres e da Região da Valónia (artigo 5.° da directiva, conjugado com o anexo III desta), e

–       no carácter incompleto do relatório submetido pela Região da Flandres à Comissão (artigo 10.° da directiva, conjugado com o anexo V desta).

 Quanto ao fundamento assente em violação do artigo 3.° da directiva, conjugado com o anexo I desta

 Argumentos das partes

–       No que respeita à Região da Flandres

44     A Comissão acusa o Reino da Bélgica de não ter identificado, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, da directiva, as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas caso as medidas previstas no artigo 5.° não sejam tomadas.

45     Segundo a Comissão, a identificação destas águas e a designação das zonas vulneráveis na acepção do artigo 3.°, n.os 1 e 2, da directiva devem ser consentâneas com o procedimento previsto neste artigo. O referido procedimento compreende duas etapas obrigatórias, a saber, em primeiro lugar, a identificação, pelos Estados‑Membros, das águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas e, em segundo lugar, a designação das zonas vulneráveis, com base nas águas assim identificadas. A Região da Flandres omitiu a primeira etapa descrita no artigo 3.°, n.° 1, da directiva ao proceder de imediato à designação das zonas vulneráveis.

46     Além disso, a Comissão sustenta que o artigo 15.°, n.° 4, do decreto relativo aos fertilizantes apenas habilita as autoridades flamengas a identificar as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas e a designar zonas vulneráveis. Uma competência desta natureza não é suficiente para transpor e executar a directiva. A designação efectiva das zonas vulneráveis na Região da Flandres só foi efectuada, pela primeira vez, na decisão de 31 de Março de 2000.

47     Acresce, segundo a Comissão, que, embora a Região da Flandres tenha designado diversas zonas vulneráveis na decisão de 31 de Março de 2000, essa designação não é consentânea com o artigo 3.°, n.° 2, da directiva. Efectivamente, por um lado, o procedimento prescrito por esta disposição não foi observado. Por outro lado, os critérios previstos neste mesmo artigo não foram completamente tidos em conta, o que teve por consequência que as zonas vulneráveis designadas na Região da Flandres representam uma superfície largamente insuficiente.

48     Por outro lado, a Comissão sustenta que não lhe foi enviada qualquer comunicação respeitante à decisão de 14 de Junho de 2002, a qual designou zonas vulneráveis suplementares.

49     Por último, a designação das zonas vulneráveis como a que figura nessa decisão não é consentânea com o procedimento ou os critérios do artigo 3.° da directiva, conjugado com o anexo I desta. Com efeito, as águas identificadas como poluídas ou susceptíveis de serem poluídas para efeitos da referida decisão não estavam definidas em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, da directiva, de onde resulta que a designação das zonas vulneráveis que figuram na mesma decisão foi estabelecida com base numa identificação incorrecta e incompleta das águas em causa.

50     O Governo belga não contesta que a Região da Flandres não identificou as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas no prazo fixado pelo parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999. Alega, porém, que, após a adopção da decisão de 14 de Junho de 2002, foram identificadas as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas, situadas no território da Região da Flandres. Reconhece que, naquela decisão, a referida região designou zonas vulneráveis, sem ter previamente identificado de forma explícita as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas, mas justifica esta actuação sustentando que as duas etapas do artigo 3.° formam um todo.

51     Por outro lado, o Governo belga não contesta que, até adopção da decisão de 14 de Junho de 2002, apenas as zonas destinadas à captação de águas ou susceptíveis de virem a sê‑lo haviam sido designadas como zonas vulneráveis «águas». Todavia, visto uma série de medidas de medidas estritas serem aplicáveis às zonas «agrícolas de interesse ecológico», às zonas vulneráveis «natureza» e às zonas saturadas em fosfatos, considera que o objectivo visado no artigo 1.° da directiva está atingido.

–       No que respeita à Região da Valónia

52     A Comissão alega que a identificação das águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas e, seguidamente, a designação das zonas vulneráveis só abarcaram parte do território da Região da Valónia e foram tardias.

53     A este respeito, a Comissão remete para o relatório de 20 de Setembro de 1996, que lhe foi comunicado em aplicação do artigo 10.° da directiva, donde resulta que, aquando da redacção do referido relatório, o pays de Herve, a comuna de Comines‑Warnetion e o Condroz eram objecto de estudos ainda em curso. Segundo a Comissão, estas três zonas foram designadas zonas vulneráveis o mais tardar em 20 de Dezembro de 1993. Em 19 de Março de 2002, a comuna de Comines‑Warnetion e o Sul de Namur (parte de Condroz) deveriam ter sido designadas zonas vulneráveis. Contudo, a parte ocidental do Sul de Namur, isto é, a região «entre Sambre e Meuse», só foi parcialmente designada zona vulnerável quando, segundo um relatório do Environmental Resources Management, de Fevereiro de 2000, intitulado «Verification of vulnerable zones identified under the nitrate directive and sensitive areas identified under the urban waste water treatment directive» (Verificação de zonas vulneráveis identificadas ao abrigo da directiva relativa aos nitratos e de áreas sensíveis identificadas ao abrigo da directiva relativa ao tratamento de águas residais urbanas) (a seguir «relatório ERM»), apresentado pela Comissão, o teor de nitratos é aí tão elevado como na parte oriental. Além disso, à data da petição, o pays de Herve ainda não tinha sido designado zona vulnerável.

54     Por último, a Comissão acrescenta que só uma parte insuficiente do território de Crétacé de Hesbaye foi designada zona vulnerável, quando, segundo o relatório ERM, a parte ocidental também deveria ter sido designada.

55     A Comissão alega igualmente que, aquando da identificação das águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas e da designação das zonas vulneráveis, as autoridades da Valónia não tiveram em conta a eutrofização das águas costeiras e marinhas, violando assim o artigo 3.° da directiva. A Comissão sublinha que o próprio Governo belga tinha comunicado problemas de eutrofização ao longo da costa belga e no estuário de Escaut às comissões encarregadas da aplicação da Convenção de Oslo para a Prevenção de Poluição Marítima Causada por Operações de Imersão Efectuadas por Navios e Aeronaves, de 1972, e da Convenção de Paris para a Prevenção da Poluição Marinha de Origem Telúrica, de 1974. Atendendo a que as águas costeiras ou marinhas belgas se encontram eutrofizadas em razão do transporte de elementos nutritivos arrastados pelas massas de águas poluídas por nitratos provenientes de actividades agrícolas, as autoridades regionais competentes deveriam ter designado como vulneráveis as zonas do território da Região da Valónia que alimentam o Mar do Norte e que contribuem para essa poluição.

56     Ao mesmo tempo que contesta que a designação das zonas vulneráveis relativas às águas valãs subterrâneas tenha sido tardia e sustenta que a lista das zonas vulneráveis foi, ao invés, revista e completada em conformidade com o artigo 3.°, n.° 4, da directiva, o Governo belga declara tomar nota dos argumentos da Comissão acerca deste ponto e pede que os esforços empreendidos desde 1999 sejam tidos em consideração.

57     No tocante às águas costeiras e marinhas, o Governo belga não contesta que se encontram eutrofizadas, mas entende que as zonas situadas na Região da Valónia que as alimentam e que contribuem para a sua poluição não devem ser designadas como zonas vulneráveis, pois a eutrofização e o teor em nitratos dos cursos de águas na Região da Valónia são fortemente influenciados pelas descargas domésticas e industriais. Invoca igualmente a este respeito a fraca contribuição da agricultura valã para a eutrofização do Mar do Norte e a adopção pela referida região das «medidas necessárias para travar essa fraca contribuição».

 Apreciação do Tribunal

–       No que respeita à Região da Flandres

58      A título preliminar, importa referir que a decisão de 14 de Junho de 2002, sobre a qual versa uma parte importante do primeiro fundamento da Comissão, foi adoptada após os prazos fixados nos pareceres fundamentados. Consequentemente, atendendo a que, numa parte do seu primeiro fundamento, a Comissão acusa o Reino da Bélgica de incumprimentos suplementares relativamente aos que figuram no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, essa parte do fundamento deve, pelos motivos expostos nos n.os 34 a 42 do presente acórdão, ser julgada inadmissível.

59     Por outro lado, resulta dos autos que, como refere a Comissão, embora a Região da Flandres tenha designado concretamente zonas vulneráveis antes da adopção da decisão de 14 de Junho de 2002, essa designação concreta apenas teve lugar aquando da adopção da decisão de 31 de Março de 2000, ou seja, após o prazo fixado no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999.

60     A este respeito, embora seja verdade que a decisão de 31 de Março de 2000 entrou em vigor com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 2000, isto é, antes do prazo fixado no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, não é menos verdade que, à data em que este prazo expirou, a referida decisão ainda não existia. Ora, sob pena de se permitir que os Estados‑Membros se furtem ao processo por incumprimento instituído pelo artigo 226.° CE, não se pode admitir que a adopção, pelos mesmos, de medidas legislativas, regulamentares ou administrativas posteriormente à data em que tiver expirado o prazo fixado pela Comissão no parecer fundamentado possa, pelo simples facto de a entrada em vigor dessas medidas ter sido fixada com efeito retroactivo, constituir uma medida de transposição que o Tribunal de Justiça deva ter em conta para determinar a existência de um incumprimento nessa data. Consequentemente, as disposições da decisão de 31 de Março de 2000 não podem ser tidas em conta no quadro da presente acção por incumprimento.

61     Daqui decorre igualmente que, na medida em que, na presente acção, a Comissão formulou acusações específicas a respeito da decisão de 31 de Março de 2000, o Tribunal não pode tê‑las em conta, pelos motivos expostos nos n.os 34 a 42 do presente acórdão.

62     Nestas condições, há que apreciar a acção apenas na parte em que versa sobre a situação existente à data em que expirou o prazo fixado pelo parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999.

63     Resulta dos autos que, no termo desse prazo, a designação das zonas vulneráveis na acepção da directiva era regulada pelo artigo 15.°, n.os 2 a 6, do decreto relativo aos fertilizantes. Em particular, nos termos dos n.os 2 a 4 desta disposição, o Governo flamengo está habilitado a designar as zonas vulneráveis «águas», com base em diversos critérios retirados do anexo I da directiva. Por outro lado, o artigo 15.°, n.° 6, deste decreto enumera três categorias de zonas vulneráveis, que foram reproduzidas no n.° 19 do presente acórdão. Tal como observa a Comissão, estes três tipos de zonas têm de comum a sua localização em zonas de captação de água alimentar ou susceptíveis de virem a sê‑lo.

64     A este respeito, deve recordar‑se que o Tribunal de Justiça já declarou que resulta dos artigos 3.°, n.os 1 e 2, da directiva, conjugado com o anexo I desta, que os Estados‑Membros estão obrigados a dar cumprimento, entre outras, às seguintes obrigações:

–       identificar como águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° da directiva não apenas as águas destinadas ao consumo humano mas também a totalidade das águas doces superficiais e das águas subterrâneas que contenham ou sejam susceptíveis de conter um teor em nitratos superior a 50 mg/l, e

–       designar como vulneráveis todas as zonas conhecidas nos respectivos territórios que drenem para as águas identificadas como poluídas ou susceptíveis de serem poluídas nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da directiva, ou optar pelo estabelecimento e aplicação, em todo o seu território, de programas de acção em conformidade com o disposto no artigo 5.° da directiva (v., neste sentido, acórdão de 2 de Outubro de 2003, Comissão/Países Baixos, C‑322/00, Colect., p. I‑11267, n.° 34).

65     Daqui decorre que a mera competência para identificar as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas e para designar as zonas vulneráveis, como a que está prevista no artigo 15.° do decreto relativo aos fertilizantes, não é suficiente para transpor e executar a directiva. Efectivamente, como resulta da letra do artigo 3.°, n.os 1 e 2, da directiva, a identificação de todas as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° da directiva, por um lado, e seguidamente a designação das zonas vulneráveis, com base nas águas assim identificadas, por outro, constituem, cada uma delas, obrigações distintas que devem ser realizadas concreta e separadamente.

66     Ora, impõe‑se concluir, sem que tal tenha sido contestado pelo Governo belga, que, na data em que expirou o prazo fixado no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, a Região da Flandres não tinha identificado as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° da directiva.

67     Por outro lado, importa observar que este governo não contesta que, na data em que expirou o prazo fixado no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, a legislação flamenga pertinente apenas visava as zonas destinadas à captação de água ou susceptíveis de virem a sê‑lo. Daqui resulta que as zonas que escapam às categorias do artigo 15.°, n.° 6, do decreto relativo aos fertilizantes mas que, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, da directiva, alimentam as águas identificadas como poluídas ou susceptíveis de serem poluídas se encontram arbitrária e incorrectamente afastadas do âmbito de aplicação da directiva. Como observa o advogado‑geral L. A. Geelhoed no n.° 56 das suas conclusões, esta situação é, em si mesma, incompatível com a directiva.

68     Nestas condições, deve concluir‑se que, no que respeita à Região da Flandres, o primeiro fundamento da Comissão é procedente na medida em que diz respeito à situação existente nesta região à data em que expirou o prazo fixado no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999.

–       No que respeita à Região da Valónia

69     A título liminar, importa constatar que a designação das zonas vulneráveis efectuada pela Região da Valónia em 19 de Março de 2002, a que se refere a acusação da Comissão relativa à não designação da região «entre Sambre e Meuse» como zona vulnerável, teve lugar após o prazo fixado pelo parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999. Daqui decorre que, pelos motivos expostos nos n.os 34 a 42 do presente acórdão, o Tribunal não pode ter em conta este argumento.

70     Por outro lado, é verdade que a Comissão acusa a Região da Valónia de ter designado como zona vulnerável uma parte insuficiente do território de Crétacé de Hesbaye. Esta acusação não figura, porém, em nenhum dos pareceres fundamentados.

71     Assim, uma vez que, nessa parte do fundamento, a Comissão acusa o Reino da Bélgica de um incumprimento que não figura nos pareceres fundamentados, a mesma deve ser julgada inadmissível, pelos motivos expostos nos n.os 34 a 42 do presente acórdão.

72     No tocante à situação da Região da Valónia existente aquando do termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, as acusações da Comissão respeitam, por um lado, às águas subterrâneas e, por outro, às águas costeiras e marinhas belgas.

73     Em primeiro lugar, quanto às águas subterrâneas, importa recordar, como resulta do n.° 64 do presente acórdão, que resulta do artigo 3.°, n.° 1, da directiva, conjugado com o anexo I desta, que os Estados‑Membros estão obrigados a identificar como águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° da directiva a totalidade das águas doces superficiais e as águas subterrâneas que contenham ou corram o risco de conter um teor em nitratos superior a 50 mg/l. Estão igualmente obrigados, por força do artigo 3.°, n.° 2, da directiva, a designar as zonas vulneráveis, com base nas águas identificadas em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, da directiva, a menos que optem por estabelecer e aplicar a todo o seu território nacional os programas de acção mencionados no artigo 5.° da directiva.

74     Resulta dos autos que, na Região da Valónia, o procedimento, realizado em 1994, que consistiu em identificar as águas e, seguidamente, em identificar as zonas vulneráveis foi insuficiente em determinadas zonas, a saber, no pays de Herve, em Condroz e na comuna de Comines‑Warneton.

75     Em particular, decorre da resposta da Região da Valónia à notificação para cumprir de 28 de Outubro de 1998 que, segundo estudos realizados posteriormente ao estudo valão inicial de 1994, o limite máximo pertinente do teor em nitratos de 50 mg/l havia sido largamente ultrapassado naquelas zonas, demonstrando deste modo que uma parte maior do território da Região da Valónia deveria ter sido designada como zona vulnerável nos termos do artigo 3.°, n.° 2, da directiva. Assim, no pays de Herve, foi atingido um teor em nitratos superior a 50 mg/l em diversas captações, sendo raras as zonas em que tal limite não foi ultrapassado. De igual modo, na comuna de Comines‑Warneton, os dados sobre o teor em nitratos variaram entre 63 e 92 mg/l e, em Condroz, certos dados revelaram que o limite de 50 mg/l havia sido pontualmente ultrapassado. Na mesma resposta, a Região da Valónia menciona a existência de poluição grave na região «entre Sambre e Meuse», com valores superiores a 50 mg/l.

76     Ora, é dado assente que, quando expirou o prazo fixado pelo parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, essas três zonas não haviam sido designadas como zonas vulneráveis.

77     Nestas condições, impõe‑se concluir que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, o Reino da Bélgica não tinha cumprido a sua obrigação de identificar todas as águas subterrâneas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da directiva, e de designar as zonas vulneráveis, em aplicação do n.° 2 do mesmo artigo.

78     Esta conclusão não pode ser posta em causa pelos argumentos do Governo belga.

79     Assim, o argumento deste governo segundo o qual os estudos respeitantes às regiões em causa ainda não estavam concluídos não pode justificar o não cumprimento, pelo Reino da Bélgica, das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.° da directiva. Com efeito, os n.os 1 e 2 desta disposição impõem a obrigação de identificar as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° e de designar como vulneráveis todas as zonas que preencham as condições do artigo 3.°, n.° 2, da directiva. Esta obrigação implica que sejam recolhidos os dados necessários para o efeito.

80     De igual modo, o argumento do Governo belga baseado no artigo 3.°, n.° 4, da directiva não pode ser acolhido. Efectivamente, esta disposição visa unicamente a situação em que um Estado‑Membro analise e, sendo caso disso, reveja ou complete a lista existente das zonas vulneráveis designadas, a fim de ter em conta alterações e factores imprevisíveis no momento da designação precedente. Não visa, pelo contrário, o procedimento inicial, previsto no artigo 3.° da directiva, que consiste em identificar as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas e, seguidamente, em designar as zonas vulneráveis com base nas águas assim identificadas.

81     Em segundo lugar, no que respeita às acusações da Comissão relativas às águas costeiras e marinhas, importa começar por recordar que o quarto considerando da directiva menciona expressamente a protecção do Mar do Norte.

82     Ora, há que constatar que o Governo belga não nega que o Mar do Norte, em geral, e as águas costeiras e marinhas belgas, em particular, estão eutrofizadas, nem que certas zonas da Região da Valónia alimentam as referidas águas e contribuem para a sua poluição.

83     Na contestação, o Governo belga alega que estas últimas zonas não devem ser designadas como vulneráveis, pois a eutrofização e o teor em nitratos dos cursos de água na Região da Valónia são fortemente influenciados pelas descargas domésticas e industriais.

84     A este respeito, deve observar‑se, como o Tribunal de Justiça já declarou, que seria incompatível com a directiva restringir a definição das águas poluídas aos casos em que as fontes agrícolas provoquem, por si sós, uma concentração em nitratos superior a 50 mg/l, quando a directiva prevê expressamente que, aquando do estabelecimento dos programas de acção previstos no artigo 5.° desta, serão tomadas em conta as quantidades respectivas de azoto de origem agrícola ou proveniente de outras fontes (acórdão de 29 de Abril de 1999, Standley e o., C‑293/97, Colect., p. I‑2603, n.° 31). Por consequência, o simples facto de as descargas domésticas ou industriais contribuírem igualmente para o teor em nitratos das águas valãs não é, em si mesmo, suficiente para excluir a aplicação da directiva.

85     O Governo belga invoca igualmente uma fraca contribuição da agricultura valã para a eutrofização do Mar do Norte.

86     A este respeito deve observar‑se que, segundo um documento fornecido pelo Governo belga, a agricultura valã é responsável por 19% do azoto total na bacia de Meuse e por 17% do azoto total na bacia de Escaut, dois rios que atravessam a Região da Valónia e vão desaguar no Mar do Norte. Há que referir que estas contribuições, na verdade minoritárias, não são de modo algum insignificantes.

87     Ora, resulta do n.° 35 do acórdão Standley e o., já referido, que a directiva é aplicável aos casos em que a descarga de compostos azotados de origem agrícola contribui de forma significativa para a poluição.

88     De resto, a eutrofização do Mar do Norte é resultado de um grande número de factores que, vistos isoladamente, são de facto minoritários. Seguir o raciocínio do Governo belga iria, por conseguinte, contrariar uma das finalidades explícitas da directiva, a saber, a protecção do Mar do Norte.

89     Consequentemente, este argumento não pode ser acolhido.

90     O Governo belga destaca igualmente diversas medidas destinadas a travar a contribuição da Região da Valónia para a eutrofização das águas costeiras e marinhas, nomeadamente o programa valão de gestão duradoira do azoto na agricultura, bem como diversas medidas ditas agro‑ambientais.

91     A este respeito, sem que seja necessário apreciar os seus eventuais efeitos benéficos na poluição das águas, basta constatar que essas medidas não são susceptíveis de compensar a inexistência de qualquer identificação das águas e de designação de zonas vulneráveis, dado o seu efeito de eutrofização das águas costeiras e marinhas belgas.

92     Nestas circunstâncias, impõe‑se concluir que as autoridades da Valónia não tiveram em conta, violando assim o artigo 3.° da directiva, a eutrofização das águas costeiras e marinhas aquando da identificação das águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas e da designação das zonas vulneráveis na Região da Valónia. Como refere o advogado‑geral L. A. Geelhoed no n.° 31 das suas conclusões, toda a constatação de que a aplicação da directiva pelas regiões é tardia ou insuficiente implica que o Reino da Bélgica não cumpriu as suas obrigações.

93     Consequentemente, há que declarar, como alega a Comissão, por um lado, que a identificação das águas e, seguidamente, a designação de zonas vulneráveis apenas abrangeram parte do território da Região da Valónia e, por outro, que as águas costeiras e marinhas não foram tidas em conta para este efeito.

94     Tendo em conta as considerações precedentes, deve concluir‑se que, na medida em que é admissível, o fundamento da Comissão assente em violação do artigo 3.° da directiva, conjugado com o anexo I desta, é procedente, tanto no que respeita à Região da Flandres como no que respeita à Região da Valónia.

 Quanto ao fundamento assente em violação do artigo 4.° da directiva, conjugado com o anexo II desta

 Argumentos das partes

95     A Comissão acusa o Reino da Bélgica de não ter incluído no código flamengo de boa prática agrícola – tal como este resulta da regulamentação flamenga, nomeadamente do decreto relativo aos fertilizantes – elementos exigidos pelo anexo II da directiva, em particular:

–       os períodos em que a aplicação de fertilizantes aos solos não é apropriada;

–       as regras respeitantes às condições de aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação;

–       as condições de aplicação de fertilizantes em terrenos saturados de água, inundados, gelados ou cobertos de neve, e

–       as regras relativas à aplicação de fertilizantes nas proximidades de cursos de água.

96     Com a primeira parte deste fundamento, a Comissão alega que o código flamengo de boa prática agrícola exclui, sem justificação, dos períodos em que a aplicação de fertilizantes é proibida determinados tipos de fertilizantes, nomeadamente, o estrume, os «fertilizantes químicos quando se trata de terras aráveis cobertas» e outros fertilizantes «contendo azoto de uma forma que apenas uma parte restrita do azoto total é libertada durante o ano de aplicação».

97     Com a segunda parte deste fundamento, a Comissão alega que o código flamengo de boa prática agrícola não contém regras satisfatórias no que respeita às condições de aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação. Embora o artigo 17.°, n.° 5, do decreto relativo aos fertilizantes proíba a aplicação de fertilizantes em solos inclinados não cultivados contíguos a um curso de água, não existe qualquer medida relativa às condições de aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação cultivados à borda de água, nem para os terrenos que não estejam localizados na proximidade de cursos de água.

98     Quanto à terceira parte deste fundamento, relativa às condições de aplicação de fertilizantes em terrenos saturados de água, inundados, gelados ou cobertos de neve, a Comissão lamenta que a proibição de aplicação que consta do artigo 17.°, n.° 1, 5.°, do decreto relativo aos fertilizantes apenas mencione as «terras aráveis».

99     Por último, com a quarta parte do presente fundamento, relativa às regras respeitantes à aplicação de fertilizantes nas proximidades de cursos de água, a Comissão considera que a distância de cinco metros relativamente ao bordo superior dos cursos de água, que figura no artigo 17.°, n.° 1, 7.°, do decreto relativo aos fertilizantes, é insuficiente para atingir o objectivo visado no artigo 1.° da directiva.

100   O Governo belga alega, por seu lado, que as medidas retomadas no artigo 17.° do decreto relativo aos fertilizantes, a saber, o essencial do código flamengo de boa prática agrícola, são aplicáveis na totalidade do território flamengo e contêm os elementos indispensáveis enunciados no anexo II da directiva. As obrigações decorrentes do referido artigo 17.° foram comunicadas aos agricultores através de uma brochura datada de Dezembro de 2000 e numerosas reuniões de informação tiveram lugar em toda a Região da Flandres.

101   Quanto aos períodos em que a aplicação de fertilizantes não é apropriada, o Governo belga entende que a aplicação, durante todo o ano, de «fertilizantes químicos quando se trate de terras aráveis cobertas» não cria qualquer risco significativo de drenagem de azoto para as águas. Com efeito, quem explora estufas (terras áraveis cobertas) só utiliza fertilizantes químicos no período do crescimento vegetal. Relativamente ao estrume e aos fertilizantes «contendo azoto numa forma que apenas uma parte restrita do azoto total é libertada durante o ano de aplicação», o Governo belga menciona as modificações da regulamentação flamenga ocorridas entre 15 de Março de 2002 e 28 de Março de 2003.

102   No que respeita às condições de aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação, o Governo belga aponta o artigo 17.°, n.° 4, 1.°, do decreto relativo aos fertilizantes, que prevê que, «em caso de aplicação, deve evitar‑se toda a lixiviação de fertilizantes». Considera que, nestas condições, especificar ainda regras concretas relativas à aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação é supérfluo e deve ser considerado um excesso do direito.

103   Quanto à crítica da Comissão segundo a qual as condições de aplicação em terrenos saturados de água, inundados, gelados ou cobertos de neve que constam da regulamentação da Região da Flandres apenas mencionam as terras aráveis, o Governo belga contrapõe que, como resulta do artigo 2.°, 2.°, do decreto relativo aos fertilizantes, a expressão «terras aráveis» («cultuurgrond» na versão original, neerlandesa, do referido decreto) abrange todos os tipos de terrenos destinados a ser utilizados para as culturas agrícolas, qualquer que seja a espécie vegetal em causa.

104   No que respeita às regras relativas à aplicação de fertilizantes nas proximidades de cursos de água, o Governo belga recorda que a directiva não contém qualquer especificação relativa à distância a respeitar relativamente aos cursos de água, a fim de prevenir a poluição. Considera que à distância de cinco metros é suficiente para atingir os objectivos prosseguidos pelo artigo 1.° da directiva.

 Apreciação do Tribunal

105   A título preliminar, importa começar por observar que, visto este fundamento ter sido aduzido no quadro do processo por incumprimento 94/2239, o prazo pertinente para determinar a existência do incumprimento mencionado no artigo 4.° da directiva, conjugado com o anexo II desta, é o que foi fixado ao Reino da Bélgica pelo parecer fundamentado de 23 de Novembro de 1998.

106   Ora, resulta dos autos que, numa resposta de 19 de Fevereiro de 1999 ao parecer fundamentado de 23 de Novembro de 1998, as autoridades belgas reconheceram que os quatro elementos invocados pela Comissão em apoio do presente fundamento não existiam no código flamengo de boa prática agrícola. Anunciaram igualmente que a legislação flamenga seria modificada num futuro próximo.

107   É verdade que, nos seus articulados perante o Tribunal, o Governo belga contesta que este fundamento seja procedente e remete, a este respeito, para certas disposições do artigo 17.° do decreto relativo aos fertilizantes. Impõe‑se, porém, referir que, como resulta do n.° 22 do presente acórdão, estas disposições foram introduzidas pelo decreto de 11 de Maio de 1999, o qual não foi adoptado antes de ter expirado o prazo fixado pelo parecer fundamentado de 23 de Novembro de 1998.

108   Por conseguinte, não é necessário apreciar se essas disposições do artigo 17.° do decreto relativo aos fertilizantes constituem, como sustenta o Governo belga, uma aplicação correcta das obrigações decorrentes do anexo III da directiva. Efectivamente, como o Tribunal de Justiça já declarou em diversas ocasiões, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não podendo as alterações posteriormente ocorridas ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, acórdão de 25 de Maio de 2000, Comissão/Grécia, C‑384/97, Colect., p. I‑3823, n.° 35).

109   Consequentemente, deve concluir‑se que o presente fundamento é procedente.

 Quanto ao fundamento assente em violação do artigo 5.° da directiva, conjugado com o anexo III desta

 Argumentos das partes

–       No que respeita à Região da Flandres

110   Com este fundamento, a Comissão alega que o programa de acção flamengo, constituído por diversas disposições da legislação flamenga, nomeadamente o decreto relativo aos fertilizantes e o Vlarem II, por um lado, não é completamente aplicável em todas as zonas vulneráveis designadas pela Região da Flandres e, por outro, não satisfaz sob diferentes aspectos as exigências do artigo 5.° da directiva, conjugado com o anexo III desta, no que toca:

–       aos períodos em que a aplicação de certos tipos de fertilizantes é proibida;

–       à capacidade dos depósitos destinados ao armazenamento de estrume animal;

–       às limitações da aplicação dos fertilizantes, tendo em conta as características da zona vulnerável em causa, e

–       à quantidade máxima de estrume animal aplicada anualmente.

111   Precisando estas alegadas lacunas do programa de acção flamengo, a Comissão sustenta, em primeiro lugar, que em certas zonas vulneráveis designadas pela Região da Flandres o programa de acção flamengo é aplicado apenas parcialmente. Assim, por exemplo, a norma de fertilização máxima anual do anexo III, ponto 2, da directiva (170 quilogramas de azoto por hectare) não é aplicada nas zonas ditas «agrícolas de interesse ecológico», «natureza» ou «saturadas em fosfatos».

112   Seguidamente, a Comissão alega que, nos termos do artigo 17.°, n.° 7, do decreto relativo aos fertilizantes, a proibição de aplicar estrume animal durante certos períodos do ano não se aplica ao estrume em geral.

113   Quanto à capacidade dos depósitos destinados ao armazenamento de estrume animal, a Comissão considera que o artigo 5.9.2.3, n.° 1, do Vlarem II não satisfaz as exigências do anexo III, ponto 1, n.° 2, da directiva pois prescreve uma capacidade mínima apenas para o chorume e não para a parte sólida.

114   A Comissão alega igualmente que, aquando da determinação das quantidades máximas de fertilizantes que podem ser aplicadas nas zonas vulneráveis na Região da Flandres, não foram tidos em conta critérios mencionados no anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, nomeadamente o critério relativo ao equilíbrio entre as necessidades previsíveis de azoto para as culturas, por um lado, e o azoto fornecido às culturas a partir do solo e de fertilizantes, por outro. Mais particularmente, a regulamentação flamenga ignorou o azoto fornecido às culturas a partir do solo.

115   Por último, a Comissão alega que, fora das zonas vulneráveis «águas», as quantidades máximas de estrume animal que podem ser aplicadas anualmente não são consentâneas com as exigências do anexo III, ponto 2, da directiva.

116   Quanto à inexistência de um período em que a aplicação de estrume esteja proibida, o Governo belga entende que o raciocínio da Comissão deixou de ser pertinente após adopção do decreto, de 28 de Março de 2003, que altera o decreto, de 23 de Janeiro de 1991, relativo à protecção do ambiente contra a poluição causada pelos fertilizantes (Moniteur belge de 8 de Maio de 2003, p. 24953), o qual instaura um período de proibição para a referida aplicação.

117   No que respeita à capacidade dos depósitos destinados ao armazenamento de estrume animal, o Governo belga menciona uma modificação introduzida ao Vlarem II pela decisão de 19 de Setembro de 2003, segundo a qual está prevista uma capacidade de armazenamento de três meses para o estrume e de seis meses para os outros resíduos sólidos.

118   O Governo belga nega que, ao estabelecer as normas em matéria de limitações da aplicação de fertilizantes, a Região da Flandres não tenha tido em conta o azoto fornecido às culturas a partir do solo. Considera que a acusação da Comissão se baseia na leitura errada de uma resposta que lhe foi enviada pela Região da Flandres, durante a fase pré‑contenciosa. Segundo o Governo belga, o fundamento científico em que a Região da Flandres se baseou teve efectivamente em conta as reservas presentes no solo, nomeadamente o azoto mineral que se encontra no perfil do solo antes do início do ciclo de crescimento vegetal.

119   Quanto à quantidade máxima de estrume animal aplicada anualmente nas zonas vulneráveis, o Governo belga indicou, na réplica, que a designação das zonas vulneráveis «natureza» e das «zonas agrícolas de interesse ecológico» não assentou nos critérios da directiva. Considera portanto que os argumentos da Comissão respeitantes a essas zonas não são pertinentes. No tocante às zonas vulneráveis «saturadas em fosfatos», o Governo belga reconhece que o limite de 170 quilogramas de azoto por hectare por ano, mencionado no anexo III, ponto 2, da directiva, não é retomado explicitamente na regulamentação flamenga. Considera, todavia, que a limitação da fertilização com fosfatos nessas zonas a um máximo de 40 quilogramas por hectare por ano restringe, de facto, o fornecimento máximo de azoto proveniente de estrume animal a 170 quilogramas por hectare por ano.

–       No que respeita à Região da Valónia

120   A Comissão alega que o programa de acção da Região da Valónia foi adoptado tardiamente pela decisão de 10 de Outubro de 2002, isto é, após terem expirado os prazos fixados nos pareceres fundamentados.

121   A Comissão sustenta igualmente que esta decisão apresenta insuficiências relativamente às exigências do artigo 5.° da directiva, conjugado com os anexos II e III desta.

122   O Governo belga toma nota dos argumentos da Comissão e entende que os esforços empreendidos desde 1999 como, por exemplo, o programa valão de gestão duradoira do azoto na agricultura devem ser tidos em consideração.

 Apreciação do Tribunal

–       No que respeita à Região da Flandres

123   Deve observar‑se que este fundamento é admissível na medida em que concerne à situação existente na Região da Flandres à data em que expirou o prazo fixado pelo parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999. Com efeito, embora, na petição, a Comissão pareça considerar que a decisão de 31 de Março de 2000 define as regras que constituem o programa de acção flamengo, resulta dos autos que as acusações da Comissão acerca deste ponto respeitam ao programa de acção tal como está previsto pelo artigo 17.° do decreto relativo aos fertilizantes e pelo Vlarem II. Ora, o processo pré‑contencioso 97/4750 teve como objecto esta versão do referido programa.

124   Importa, portanto, apreciar o mérito dos argumentos aduzidos pela Comissão em apoio do presente fundamento.

125   Quanto ao argumento de que o programa de acção flamengo não é aplicado nas zonas ditas «agrícolas de interesse ecológico», «natureza» e «saturadas em fosfatos», há que concluir que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, as referidas zonas não foram designadas zonas vulneráveis na acepção da directiva. Efectivamente, resulta da legislação flamenga aplicável, em particular dos artigos 15.° bis, 15.° ter e 15.° quater do decreto relativo aos fertilizantes, que, ao invés da impressão que o Governo belga criou inicialmente na contestação, a designação dessas zonas não se baseia nos critérios da directiva.

126   Assim, uma vez que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, o programa de acção flamengo era aplicado, na Região da Flandres, em todas as zonas designadas zonas vulneráveis na acepção da directiva, o fundamento da Comissão deve ser julgado improcedente quanto a este ponto.

127   É verdade que o carácter insuficiente das designação das zonas vulneráveis, na Região da Flandres, tem como efeito reduzir, na mesma proporção, o campo de aplicação das disposições pertinentes do anexo III da directiva. Todavia, como a própria Comissão reconheceu na audiência, esta insuficiência corresponde a uma inobservância não do artigo 5.° da directiva, conjugado com o anexo III desta, mas do artigo 5.° da directiva, conjugado com o artigo 3.° da mesma, inobservância essa que não foi invocada pela Comissão no quadro da presente acção.

128   Quanto ao anexo III, ponto 1, n.° 1, da directiva, o Governo belga não contesta que, à data em que expirou o prazo fixado no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, a proibição de aplicar estrume animal em certos períodos do ano não se aplicava ao estrume. Por outro lado, quanto à alegada circunstância de que o decreto de 28 de Março de 2003 contém essa proibição, basta recordar que, segundo a jurisprudência assente mencionada no n.° 108 do presente acórdão, as alterações legislativas posteriormente ocorridas não podem ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça no quadro de uma acção por incumprimento.

129   Quanto ao anexo III, ponto 1, n.° 2, da directiva, o referido governo também não contesta que, no termo daquele prazo, a regulamentação da Região da Flandres relativa à capacidade dos depósitos destinados ao armazenamento do estrume animal não era consentânea com as exigências desta disposição. Por outro lado, quanto à alegada circunstância de que o Vlarem II, modificado pela decisão de 19 de Setembro de 2003, instituiu a partir desta data uma capacidade de armazenamento conforme com a directiva, deve ser de novo referido que, segundo a jurisprudência mencionada no n.° 108 do presente acórdão, as alterações legislativas ocorridas após a data em que expirou o parecer fundamentado não podem ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça no quadro de uma acção por incumprimento.

130   No tocante ao anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, o Tribunal de Justiça já recordou que, nos termos do artigo 5.°, n.° 4, alínea a), desta directiva, conjugado com o anexo III, ponto 1, n.° 3, da mesma, as medidas a incluir nos programas de acção comportam regras relativas à limitação da aplicação ao solo dos fertilizantes baseada num equilíbrio entre as necessidades previsíveis de azoto para as culturas e o fornecimento de azoto às culturas a partir do solo e de fertilizantes (acórdão de 2 de Outubro de 2003, Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 71).

131   Ora, resulta dos autos que as normas da regulamentação da Região da Flandres não tiveram em conta as reservas reais de azoto existentes no solo. Efectivamente, segundo um «estudo científico das normas de fertilização» anexo à resposta de 24 de Dezembro de 1998 dada pela Região da Flandres à notificação para cumprir de 28 de Outubro de 1998, «as normas não têm em conta as reservas reais do solo». Esta conclusão desprovida de ambiguidade não pode ser contrariada pela alegação do Governo belga segundo a qual as referidas normas «têm […] como premissa o equilíbrio das reservas presentes no solo», uma vez que a realidade desta premissa não foi de modo algum demonstrada.

132   Deve, por conseguinte, concluir‑se que, na determinação das quantidades máximas de fertilizantes que podem ser aplicadas nas zonas vulneráveis na Região da Flandres, não foram tidos em conta critérios mencionados no anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, nomeadamente o critério relativo ao equilíbrio entre as necessidades previsíveis de azoto para as culturas, por um lado, e o azoto fornecido às culturas a partir do solo e de fertilizantes, por outro.

133   Quanto ao anexo III, ponto 2, da directiva, que respeita às quantidades máximas de estrume animal que podem ser aplicadas anualmente, as zones ditas «agrícolas de interesse ecológico», «natureza» e «saturadas em fosfatos» não foram designadas pela Região da Flandres como zonas vulneráveis na acepção da directiva, como resulta dos n.os 17 e 125 do presente acórdão. Ora, é dado assente que, no termo do prazo pertinente, o limite anual de 170 quilogramas de azoto por hectare era respeitado para as zonas vulneráveis «águas», a saber, as únicas zonas designadas pela Região da Flandres em aplicação da directiva. Deve, por conseguinte, considerar‑se que a acusação da Comissão de que este limite não era aplicado em todas as zonas vulneráveis na Região da Flandres carece de fundamento.

134   Atendendo às considerações precedentes, deve concluir‑se que, exceptuando a acusação de que o programa de acção da Região da Flandres é aplicado apenas parcialmente nesta região, nomeadamente no que respeita às quantidades máximas de estrume animal que podem ser aplicadas anualmente nas zonas vulneráveis, o fundamento da Comissão assente em violação do artigo 5.° da directiva, conjugado com o anexo III desta, é procedente na medida em que visa a situação existente na Região da Flandres à data em que expirou o prazo previsto no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999.

–       No que respeita à Região da Valónia

135   A título preliminar, deve referir‑se que a decisão de 10 de Outubro de 2002, sobre a qual versam diversas alegações específicas aduzidas pela Comissão na presente acção, foi adoptada após os prazos fixados nos pareceres fundamentados. Consequentemente, as partes do fundamento em que a Comissão acusa o Reino da Bélgica de incumprimentos suplementares relativamente aos que figuram no parecer fundamentado devem, pelos motivos expostos nos n.os 34 a 42 do presente acórdão, ser julgados inadmissíveis.

136   Quanto ao resto, basta referir que o Governo belga não contesta que o programa de acção valão foi adoptado fora do prazo fixado pelo parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999.

137   Nestas condições, deve concluir‑se que, na medida em que visa a situação existente na Região da Flandres e na Região da Valónia à data em que expirou o prazo previsto no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, o fundamento da Comissão assente em violação do artigo 5.° da directiva, conjugado com o anexo III desta, é procedente.

 Quanto ao fundamento assente em violação do artigo 10.° da directiva, conjugado com o anexo V desta

138   A Comissão considera que, no relatório respeitante à Região da Flandres, que lhe foi submetido em aplicação do artigo 10.° da directiva, faltam os seguintes elementos:

–       a carta referida no anexo V, ponto 2, alínea a), da directiva, relativa às águas identificadas nos termos do artigo 3.°, n.° 1, desta;

–       o resumo dos programas de controlo implementados em conformidade com o artigo 6.° da directiva;

–       o resumo dos resultados dos programas de controlo implementados nos termos do artigo 5.°, n.° 6, da directiva, e

–       as previsões relativas aos prazos aproximados em que se pode esperar que as medidas previstas no programa de acção produzam efeitos.

139   O Governo belga não contesta este fundamento.

140   Nestas condições, impõe‑se concluir que, ao submeter à Comissão um relatório incompleto, não conforme com o artigo 10.° da directiva, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta disposição.

141   Tendo em conta as considerações precedentes, deve declarar‑se que, ao não ter adoptado:

–       no que respeita à Região da Flandres, quando expirou o prazo fixado pelo parecer fundamentado de 23 de Novembro de 1998, as medidas necessárias para executar completa e correctamente o artigo 4.° da directiva e, quando expirou o prazo fixado pelo parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, as medidas necessárias para executar completa e correctamente os artigos 3.°, n.os 1 e 2, 5.° e 10.° desta directiva, e

–       no que respeita à Região da Valónia, quando expirou o prazo fixado pelo parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, as medidas necessárias para executar completa e correctamente os artigos 3.°, n.os 1 e 2, e 5.° da referida directiva,

o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva.

142   Importa igualmente declarar que, na medida em que, na sua acção, a Comissão aduz fundamentos novos relativamente aos que foram enunciados nos pareceres fundamentados, a acção é inadmissível.

143   Além disso, a parte do fundamento assente em violação do artigo 5.° da directiva, conjugado com o anexo III desta, segundo a qual o programa de acção da Região da Flandres é aí aplicado apenas parcialmente, nomeadamente no que respeita às quantidades máximas de estrume animal que podem ser aplicadas nas zonas vulneráveis, não é procedente.

 Quanto às despesas

144   Por força do disposto no artigo 69,°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

145   Nos termos do artigo 69.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas, nomeadamente, se cada parte obtiver vencimento parcial.

146   No caso vertente, impõe‑se concluir que a Comissão consagrou parte importante da sua acção e dos seus articulados a fundamentos novos relativamente aos que foram aduzidos nos pareceres fundamentados, apesar de estar perfeitamente consciente de que, tal como reconheceu na petição e na audiência, um incumprimento na acepção do artigo 226.° CE só pode ser apreciado no termo do prazo fixado pelo parecer fundamentado. Este comportamento foi susceptível de levar o demandado a dispender esforços não negligenciáveis para responder a acusações suplementares relativamente às que foram objecto dos processos pré‑contenciosos.

147   Todavia, não obstante parte da acção ser inadmissível e parte do terceiro fundamento ser improcedente, há que julgar a acção da Comissão procedente, no essencial.

148   Nestas condições, o Reino da Bélgica deve ser condenado nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:

1)      Ao não ter adoptado:

–       no que respeita à Região da Flandres, quando expirou o prazo fixado no parecer fundamentado de 23 de Novembro de 1998, as medidas necessárias para executar completa e correctamente o artigo 4.° da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, e, quando expirou o prazo fixado no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, as medidas necessárias para executar completa e correctamente os artigos 3.°, n.os 1 e 2, 5.° e 10.° desta directiva, e

–       no que respeita à Região da Valónia, quando expirou o prazo fixado no parecer fundamentado de 9 de Novembro de 1999, as medidas necessárias para executar completa e correctamente os artigos 3.°, n.os 1 e 2, e 5.° da mesma directiva,

o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.

2)      Na medida em que, através dos seus fundamentos, a Comissão das Comunidades Europeias formula acusações novas que não figuram nos pareceres fundamentados, a acção é inadmissível.

3)      A parte do fundamento assente em violação do artigo 5.° da Directiva 91/676, conjugado com o anexo III desta, segundo a qual o programa de acção da Região da Flandres é aí aplicado apenas parcialmente, nomeadamente no que respeita às quantidades máximas de estrume animal que podem ser aplicadas nas zonas vulneráveis, não é procedente.

4)      O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.

Assinaturas

* Língua do processo: francês.

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