Processo C‑511/03
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
contra
Ten Kate Holding Musselkanaal BV e o.
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Hoge Raad der Nederlanden)
«Regime sanitário – Protecção contra a encefalopatia espongiforme bovina (doença das vacas loucas) – Alimentação dos ruminantes com proteínas derivadas de espécies diferentes dos ruminantes – Responsabilidade de um Estado‑Membro por danos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe são imputáveis – Direito aplicável – Obrigação de intentar uma acção por omissão contra a Comissão»
Conclusões da advogada‑geral C. Stix‑Hackl apresentadas em 17 de Fevereiro de 2005
Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção) de 20 de Outubro de 2005
Sumário do acórdão
1. Direito comunitário – Recuso de anulação ou acção por omissão – Obrigação por parte de um Estado‑Membro de intentar esse procedimento em benefício de um dos seus cidadãos – Inexistência – Existência de uma obrigação desse tipo e responsabilidade do Estado nos termos do direito nacional – Admissibilidade – Limites
(Artigos 10.° CE, 230.° CE e 232.° CE)
2. Agricultura – Aproximação das legislações em matéria de polícia sanitária – Controlos veterinários e zootécnicos no comércio intracomunitário de animais vivos e de produtos de origem animal – Medidas de protecção contra a encefalopatia espongiforme bovina – Decisão 94/381 – Sistema que possibilita a distinção entre proteínas derivadas de ruminantes e de espécies diferentes dos ruminantes – Autorização solicitada por um Estado‑Membro para permitir a alimentação de ruminantes com proteínas derivadas de espécies diferentes dos ruminantes – Obrigação da Comissão de apresentar uma proposta ao Conselho – Inexistência – Condições
(Directivas do Conselho 89/662, artigo 17.°, e 90/425, artigo 17.°; Decisão 94/381 da Comissão, artigo 1.°, n.° 2)
1. O direito comunitário não contém nenhuma obrigação de um Estado‑Membro interpor um recurso de anulação nos termos do artigo 230.° CE ou de intentar uma acção por omissão nos termos do artigo 232.° CE em benefício de um dos seus cidadãos. Contudo, não se opõe, em princípio, a que um direito nacional contenha essa obrigação ou preveja a responsabilidade do Estado‑Membro por não ter agido nesse sentido.
Quanto a este último aspecto, não se vislumbra em que medida é que viola o direito comunitário o facto de um direito nacional conter uma obrigação dessas ou prever a responsabilidade do Estado‑Membro num caso desses. Contudo, um Estado‑Membro pode violar a obrigação de cooperação leal referida no artigo 10.° CE se não se reservar uma margem de apreciação quanto à oportunidade de interpor um recurso ou de intentar uma acção, criando o risco de submergir o órgão jurisdicional comunitário em recursos e acções parte dos quais seriam evidentemente improcedentes, colocando assim em perigo o bom funcionamento dessa instituição.
(cf. n.os 31, 32, disp. 1)
2. O artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381, relativa a certas medidas de protecção respeitantes à encefalopatia espongiforme bovina e à alimentação à base de proteínas derivadas de mamíferos, lido em conjugação com as disposições do artigo 17.° da Directiva 90/425, relativa aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos, na perspectiva da realização do mercado interno, e do artigo 17.° da Directiva 89/662, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno, deve ser interpretado no sentido de que, se os elementos de que a Comissão dispõe não permitirem determinar se os controlos praticados no âmbito de um sistema que permite diferenciar as proteínas animais provenientes de ruminantes das derivadas de não ruminantes, submetidos à sua apreciação por um Estado‑Membro para efeitos de autorização, oferecem garantias suficientes à luz da protecção da saúde pública e se o Comité Veterinário Permanente, tendo‑lhe sido apresentado um pedido desse Estado‑Membro, não tomou posição, designadamente devido a novas informações que modificam a percepção do risco para a saúde pública, deve considerar‑se que a Comissão não é obrigada a submeter ao Conselho uma proposta relativa a medidas a adoptar.
(cf. n.os 41‑43, disp. 2)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
20 de Outubro de 2005 (*)
«Regime sanitário – Protecção contra a encefalopatia espongiforme bovina (doença das vacas loucas) – Alimentação dos ruminantes com proteínas derivadas de espécies diferentes dos ruminantes – Responsabilidade de um Estado‑Membro por danos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe são imputáveis – Direito aplicável – Obrigação de intentar uma acção por omissão contra a Comissão»
No processo C‑511/03,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Hoge Raad der Nederlanden (Países Baixos), por decisão de 5 de Dezembro de 2003, entrado no Tribunal de Justiça em 8 de Dezembro de 2003, no processo
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
contra
Ten Kate Holding Musselkanaal BV,
Ten Kate Europrodukten BV,
Ten Kate Produktie Maatschappij BV,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: A. Rosas (relator), presidente de secção, J.‑P. Puissochet, S. von Bahr, U. Lõhmus e A. Ó Caoimh, juízes,
advogada‑geral: C. Stix‑Hackl,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 2 de Dezembro de 2004,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da Ten Kate Holding Musselkanaal BV, da Ten Kate Europrodukten BV e da Ten Kate Producktie Maatschappij BV, por H. Bronkhorst e J. A. M. A. Sluysmans, advocaten,
– em representação do Governo neerlandês, por H. G. Sevenster e J. G. M. van Bakel, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo francês, por R. Abraham e E. Puisais, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por T. van Rijn, A. Bordes e H. van Vliet, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral apresentadas na audiência de 17 de Fevereiro de 2005,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem essencialmente por objecto a interpretação do direito comunitário no que diz respeito à responsabilidade de um Estado‑Membro pelo facto de não ter intentado uma acção contra a Comissão das Comunidades Europeias no Tribunal de Justiça.
2 Estas questão surgiram no âmbito de um litígio que opõe o Estado neerlandês à Ten Kate Holding Musselkanaal BV, à Ten Kate Europrodukten BV e à Ten Kate Produktie Maatschappij BV (a seguir «Ten Kate e o.»), sociedades produtoras de proteínas que entram na produção de leite artificial destinado a vitelos e obtidas a partir da transformação de gorduras de porco. Esse litígio destina‑se a que seja declarado que o Estado neerlandês é responsável pelo prejuízo sofrido pela Ten Kate e o. devido à impossibilidade de comercializar essas proteínas.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
3 A Comissão adoptou a Decisão 94/381/CE, de 27 de Junho de 1994, relativa a certas medidas de protecção respeitantes à encefalopatia espongiforme bovina e à alimentação à base de proteínas derivadas de mamíferos (JO L 172, p. 23), no âmbito da luta contra essa doença (a seguir «ESB»). O artigo 1.° dessa decisão prevê:
«1. No prazo de trinta dias a contar da data de notificação da presente decisão, os Estados‑Membros proibirão a utilização de proteínas derivadas de tecidos de mamíferos na alimentação dos ruminantes.
2. No entanto, os Estados‑Membros que instaurem um sistema que possibilite a distinção entre proteínas animais derivadas de ruminantes e de espécies que não os ruminantes serão autorizados pela Comissão, em conformidade com o processo previsto no artigo 17.º da Directiva 90/425/CEE, a permitir a alimentação dos ruminantes com proteínas derivadas de espécies que não os ruminantes.»
4 O artigo 17.° da Directiva 90/425/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos, na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 224, p. 29), dispõe:
«Nos casos em que se faça referência ao procedimento previsto no presente artigo, o Comité Veterinário Permanente, criado pela Decisão 68/361/CEE, decidirá em conformidade com as regras estabelecidas no artigo 17.° da Directiva 89/662/CEE.»
5 O artigo 17.° da Directiva 89/662/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 395, p. 13), na versão rectificada (JO 1990, L 151, p. 40), prevê:
«1. Em caso de aplicação do processo definido no presente artigo, o Comité Veterinário Permanente, instituído pela Decisão [68/361/CEE], a seguir denominado ‘comité’, será sem demora chamado a pronunciar‑se pelo seu presidente, quer por sua própria iniciativa quer a pedido de um Estado‑Membro.
2. O representante da Comissão submeterá à apreciação do comité um projecto das medidas a tomar. O comité emitirá o seu parecer sobre esse projecto num prazo de dois dias. O parecer será emitido pela maioria prevista no n.° 2 do artigo 148.° do Tratado para a adopção das decisões que o Conselho é chamado a tomar sob proposta da Comissão. Nas votações no comité, os votos dos representantes dos Estados‑Membros estão sujeitos à ponderação definida no artigo atrás referido. O presidente não participa na votação.
3. A Comissão adoptará as medidas projectadas desde que sejam conformes com o parecer do comité.
4. Se as medidas projectadas não forem conformes com o parecer do comité, ou na ausência de parecer, a Comissão submeterá sem demora ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar.
O Conselho deliberará por maioria qualificada.
Se, no termo de um prazo de quinze dias a contar da data em que a questão foi submetida à sua apreciação, o Conselho não tiver deliberado, a Comissão adoptará as medidas propostas, excepto no caso de o Conselho se ter pronunciado por maioria simples contra as referidas medidas.»
6 Na sua decisão, o órgão jurisdicional de reenvio cita a versão original do texto do artigo 17.°, antes da rectificação introduzida em 1990. Esta versão previa, no n.° 2:
«O comité emitirá o seu parecer sobre esse projecto num prazo que o presidente pode fixar em função da urgência da questão em causa.»
7 A Decisão 96/449/CE da Comissão, de 18 de Julho de 1996, que aprova sistemas alternativos de tratamento térmico para a transformação de resíduos animais com vista à desactivação dos agentes da encefalopatia espongiforme (JO L 184, p. 43), proibiu o tratamento de resíduos animais provenientes de mamíferos com excepção da transformação efectuada em conformidade com um processo determinado, designadamente um tratamento térmico. Para possibilitar às empresas atingidas a adequação ou a substituição das suas instalações, previu‑se a sua entrada em vigor em 1 de Abril de 1997.
Regulamentação nacional
8 Resulta da decisão de reenvio que, com vista a obter a autorização da Comissão prevista no artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381, o organismo interprofissional de direito público do sector dos alimentos para animais (Productschap voor veevoeder, a seguir «Productschap») elaborou, após concertação entre os operadores em causa e as autoridades competentes, num protocolo denominado «de separação das proteínas» anexo ao regulamento sobre a transformação de produtos de origem animal em alimentos para animais de 1994 (Verordening Vvr regeling vererking dierlikje producten in diervoeders 1994), de 9 de Novembro de 1994 (a seguir «Regulamento de 1994»), um sistema de produção e de fiscalização que possibilita a distinção entre proteínas de ruminantes e proteínas de não ruminantes, como, por exemplo, suínos.
9 O Governo neerlandês pediu à Comissão, por carta de 29 de Novembro de 1994, que fosse autorizado, mediante o recurso ao processo do artigo 17.° da Directiva 90/425, em conformidade com a Decisão 94/381, a fazer uso do protocolo de separação das proteínas.
10 À espera da autorização da Comissão, o ministro competente não homologou o Regulamento de 1994. A Ten Kate e o. adaptaram o seu processo de produção ao protocolo de separação das proteínas. O Serviço Nacional de Inspecção do Gado e da Carne (Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, a seguir «RVV») autorizou‑as a exercer as suas actividades dessa forma.
11 O Governo neerlandês insistiu com a Comissão, por carta de 18 de Dezembro de 1995, para que desse início ao procedimento de autorização. Renovou o seu pedido por carta de 27 de Junho de 1997, insistindo na importância de dar uma resposta definitiva a fim de que o Reino dos Países Baixos pudesse dar às empresas respostas claras sobre esse assunto.
12 Após a adopção da Decisão 96/449, a regulamentação neerlandesa foi alterada pelo regulamento relativo aos sistemas de tratamento térmico e aos produtos finais (Regeling warmtebehandelingssytemen en einproducten, Stcrt. 1997, n.° 61), de 25 de Março de 1997, que entrou em vigor em 30 de Julho de 1997. Atendendo aos investimentos consideráveis necessários para o tratamento térmico previsto pela nova regulamentação e tendo em conta o facto de não haver ainda sinal de que seria concedida uma autorização da Comissão nos termos da Decisão 94/381/CE, a Ten Kate e o. suspenderam a produção de proteínas a partir de gordura de porco.
13 Por carta de 9 de Março de 1998, o ministro competente solicitou ao Productschap que harmonizasse o Regulamento de 1994 com a Decisão 94/381, devido ao facto de não se prever que, a curto prazo, se chegasse a uma decisão a nível comunitário acerca do protocolo de separação das proteínas. O presidente do Productschap adoptou, em 30 de Junho de 1998, nova decisão que proibia a produção de farinhas animais em conformidade com esse protocolo.
14 Em 22 de Fevereiro de 1999, o Ministro da Agricultura, da Protecção da Natureza e das Pescas adoptou o regulamento relativo à proibição de farinhas animais em alimentos para animais (Regeling verbod diermelen in diervoeders, Stcrt. 1999, n.° 37), o qual entrou em vigor em 1 de Março de 1999.
O litígio no processo principal e as questões prejudiciais
15 Em 24 de Fevereiro de 1998, a Ten Kate e o. propuseram, no Rechtbank te ‘s-Gravenhage, uma acção destinada a obter a condenação do Estado neerlandês na indemnização do dano que elas sofreram devido ao facto de já não produzirem proteínas a partir de gordura de porco desde 30 de Julho de 1997 e de o stock constituído antes de 30 de Julho de 1997 já não ter podido ser vendido depois dessa data. Em apoio dessa acção, alegam omissão do Estado quanto às medidas a adoptar para assegurar que a Comissão emitisse a autorização solicitada. Sustentam designadamente que o Estado devia ter intentado uma acção por omissão com base no artigo 175.° do Tratado CE (actual artigo 232.° CE) contra a Comissão.
16 O órgão jurisdicional de primeira instância julgou o pedido improcedente. Em recurso, o Gerechtshof te ‘s Gravenhage julgou‑o procedente.
17 É pacífico entre as partes no processo principal que uma acção por omissão contra a Comissão intentada pela própria Ten Kate e o. não seria admissível, uma vez que a decisão não lhes dizia individualmente respeito. Por outro lado, uma acção de indemnização nos termos do artigo 215.° do Tratado CE (actual artigo 288.° CE) não poderia ter por resultado que a Ten Kate e o. pudessem prosseguir a sua actividade de produção.
18 O Hoge Raad der Nederlanden tem dúvidas quanto à possibilidade de o Estado intentar uma acção por omissão. Observa que em circunstâncias abrangidas pela política das relações internacionais, o Estado dispõe de um vasto poder de apreciação. O órgão jurisdicional de reenvio considera que, para se apreciar a responsabilidade do Estado, há que decidir em primeiro lugar se se devem aplicar as regras do direito nacional neerlandês ou as do direito comunitário. O que se pode advogar em favor desta última solução é o facto de uma decisão baseada em regras do direito nacional poder conduzir a uma disparidade de direitos entre os cidadãos dos diferentes Estados‑Membros em situações em que estão precisamente em causa direitos e pretensões desses Estados – e indirectamente dos seus cidadãos – face aos órgãos da Comunidade Europeia.
19 O referido órgão jurisdicional tem igualmente dúvidas sobre a existência de um direito de iniciativa exclusivo da Comissão para submeter ao Comité Veterinário Permanente um projecto de medidas a adoptar, segundo o procedimento previsto pelas disposições conjugadas do artigo 17.° da Directiva 90/425 e do artigo 17.° da Directiva 89/662. A existência desse direito implicaria com efeito que a Comissão não era obrigada a agir e que uma acção por omissão não poderia ter sucesso.
20 Nestas circunstâncias, o Hoge Raad der Nederlanden decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) A questão de saber se, num caso como o presente, o Estado está obrigado perante um cidadão que é parte interessada, como a Ten Kate, a fazer uso da possibilidade de recurso que lhe é oferecida pelo artigo 175.° do Tratado CE […] ou de intentar uma acção ao abrigo do artigo 173.° do Tratado CE (que passou [após alteração] a artigo 230.° CE) e, em caso de não cumprimento desta obrigação, a indemnizar os danos que daí advenham para o cidadão em causa deve ser respondida com o auxílio das normas de direito nacional neerlandês ou com o auxílio das normas de direito comunitário?
2) Se a primeira questão tiver de ser integral ou parcialmente respondida com o auxílio das normas de direito comunitário:
a) Pode o direito comunitário, em determinadas circunstâncias, implicar a obrigação e a responsabilidade a que se refere essa questão?
b) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão, alínea a), com base em que normas de direito comunitário se deve responder à primeira questão num caso como o presente?
3) Deve o n.° 2 do artigo 1.° da Decisão 94/381/CE, lido se necessário em conjugação com o disposto no artigo 17.° da Directiva 90/425/CEE e no artigo 17.° da Directiva 89/662/CEE, ser interpretado no sentido de que daí resulta uma obrigação para a Comissão ou para o Conselho de conceder a autorização aí referida no caso de o sistema que o Estado‑Membro requerente aplica ou pretende aplicar ser efectivamente adequado para distinguir entre proteínas de ruminantes e proteínas de não ruminantes?
4) Em que medida a resposta à terceira questão implica uma restrição ao direito ou à obrigação do Estado referida na primeira questão de recorrer, nos termos do artigo 175.° do Tratado CE […], da falta de concessão de uma autorização, como se verifica no presente processo, ou de recorrer, nos termos do artigo 173.° do Tratado CE […], da recusa de concessão dessa autorização?»
21 O órgão jurisdicional de reenvio precisa que a terceira questão apresenta interesse, quer a primeira questão seja resolvida segundo o direito neerlandês quer segundo o direito comunitário, salvo, neste último caso, se a resposta à segunda questão, alínea a), for negativa. A quarta questão só apresenta interesse como prolongamento da segunda questão, alínea b).
Quanto às questões prejudiciais
Quanto às duas primeiras questões
22 Com as duas primeiras questões, que devem ser examinadas conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, qual é o direito aplicável para determinar se um Estado‑Membro é obrigado, perante um dos seus cidadãos, a interpor recurso de anulação nos termos do artigo 230.° CE ou a intentar uma acção por omissão nos termos do artigo 232.° CE e se pode incorrer em responsabilidade por não o ter feito. Esse órgão jurisdicional pergunta igualmente se o direito comunitário impõe essa obrigação e se pode implicar essa responsabilidade.
23 Deve recordar‑se que, em conformidade com o artigo 5.° CE, a Comunidade actua nos limites das atribuições que lhe são conferidas e dos objectivos que lhe são cometidos pelo Tratado CE.
24 Por outro lado, o artigo 234.° CE prevê que o Tribunal de Justiça é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a interpretação do Tratado, dos actos adoptados pelas instituições da Comunidade e pelo Banco Central Europeu, bem como dos estatutos dos organismos criados por um acto do Conselho da União Europeia, quando esses estatutos o previrem.
25 Daqui resulta que o Tribunal de Justiça não tem competência para interpretar o direito interno de um Estado‑Membro (despacho de 21 de Dezembro de 1995, Max Mara, C‑307/95, Colect., p. I‑5083, n.° 5; acórdão de 3 de Outubro de 2000, Corsten, C‑58/98, Colect., p. I‑7919, n.° 24, e despacho de 19 de Janeiro de 2001, Colapietro, C‑391/00, ainda não publicado na Colectânea, n.os 8 e 9).
26 O Tribunal de Justiça não pode, consequentemente responder à questão de saber se, segundo as regras do direito neerlandês, o Estado pode ser obrigado, perante um dos seus cidadãos, a interpor um recurso de anulação ou a intentar uma acção por omissão e se pode incorrer em responsabilidade por não o ter feito.
27 No que respeita à interpretação do direito comunitário, deve, em primeiro lugar, observar‑se que o texto tanto do artigo 230.° CE como do artigo 232.° CE não impõe aos Estados‑Membros a obrigação de interpor um recurso ou de intentar uma acção. Pelo contrário, o artigo 232.° CE indica que os Estados‑Membros «podem» recorrer ao Tribunal de Justiça para que declare uma violação do Tratado que consista na abstenção de pronúncia por parte de uma das instituições referidas no primeiro parágrafo dessa disposição.
28 Por outro lado, essa obrigação não pode ser deduzida do artigo 10.° CE, invocado pelos demandados no processo principal em apoio da sua tese. O princípio expresso por esse artigo impõe aos Estados‑Membros e às instituições deveres recíprocos de cooperação leal (acórdão de 10 de Fevereiro de 1983, Luxemburgo/Parlamento, 230/81, Recueil, p. 255, n.° 37; despacho de 13 de Julho de 1990, Zwartveld e o., C‑2/88 Imm., Colect., p. I‑3365, n.° 17), mas não pode ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro pode ser obrigado, perante um dos seus cidadãos, a interpor um recurso de anulação ou a intentar uma acção por omissão.
29 Em compensação, tendo em conta as condições de admissibilidade dos recursos e acções previstos pelos Tratados e o direito a uma protecção jurisdicional efectiva, o Tribunal interpretou esse princípio de cooperação leal no sentido de que os órgãos jurisdicionais nacionais estão obrigados, em toda a medida do possível, a interpretar e aplicar as normas processuais internas que regem o exercício dos recursos de maneira a permitir às pessoas singulares e colectivas impugnar judicialmente a legalidade de qualquer decisão ou de qualquer medida nacional relativa à aplicação, em relação a si, de um acto comunitário de alcance geral, invocando a invalidade deste último (acórdão de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 42). O mesmo se aplica quando uma pessoa singular ou colectiva invoca uma abstenção de pronúncia na acepção do artigo 232.° CE que considere ser contrária ao direito comunitário.
30 Se o direito comunitário não contém nenhuma obrigação de um Estado‑Membro interpor um recurso de anulação ou intentar uma acção por omissão em benefício de um dos seus cidadãos, há, no entanto, para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, que verificar se esse direito está em oposição com um direito nacional que contenha essa obrigação ou preveja uma responsabilidade eventual desse Estado por não ter agido nesse sentido.
31 A esse respeito, não se vislumbra em que medida é que viola o direito comunitário o facto de um direito nacional conter uma obrigação dessas ou prever a responsabilidade do Estado‑Membro num caso desses. Contudo, um Estado‑Membro pode violar a obrigação de cooperação leal referida no artigo 10.° CE se não se reservar uma margem de apreciação quanto à oportunidade de interpor um recurso ou de intentar uma acção, criando o risco de submergir o órgão jurisdicional comunitário em recursos e acções parte dos quais seriam evidentemente improcedentes, colocando assim em perigo o bom funcionamento dessa instituição.
32 Tendo em conta estes elementos, deve responder‑se às duas primeiras questões que o direito comunitário não contém nenhuma obrigação de um Estado‑Membro interpor um recurso de anulação nos termos do artigo 230.° CE ou de intentar uma acção por omissão nos termos do artigo 232.° CE em benefício de um dos seus cidadãos. Contudo, não se opõe, em princípio, a que um direito nacional contenha essa obrigação ou preveja a responsabilidade do Estado‑Membro por não ter agido nesse sentido.
Quanto à terceira questão
33 Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381, lido em conjugação, se necessário, com as disposições do artigo 17.° da Directiva 90/425 e do artigo 17.° da Directiva 89/662, deve ser interpretado no sentido de que desses artigos resulta uma obrigação de a Comissão ou o Conselho concederem a autorização neles referida se o sistema que o Estado‑Membro requerente aplica ou vai aplicar for efectivamente adequado para diferenciar as proteínas de ruminantes das dos não ruminantes.
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
34 A Ten Kate e o. sublinham a expressão «serão autorizados», que figura no artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381, que não deixa espaço a nenhum poder de apreciação por parte da Comissão. Essa interpretação é confirmada pelos termos imperativos do sexto considerando desta decisão, segundo o qual «um Estado‑Membro, se instaurar um sistema que possibilite a distinção entre proteínas derivadas de ruminantes e de espécies que não os ruminantes, [deve] ser autorizado pela Comissão […]».
35 O Governo neerlandês e a Comissão, pelo contrário, consideram que, atendendo às circunstâncias da causa, a Comissão não era obrigada a conceder essa autorização. Precisam que, contrariamente ao que o órgão jurisdicional de reenvio deixa transparecer, o processo foi apresentado ao Comité Veterinário Permanente na sua reunião dos dias 7 e 8 de Março de 1995. Contudo, esse comité não tomou posição. A Comissão também não dirigiu qualquer proposta ao Conselho. Esta e aquele governo põem em evidência o desenvolvimento dos conhecimentos em matéria de ESB, que justifica a falta de decisão. O Governo neerlandês recorda por outro lado os acórdãos de 18 de Novembro de 1999, Pharos/Comissão (C‑151/98 P, Colect., p. I‑8157, n.° 25), e de 4 de Julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C‑352/98 P, Colect., p. I‑5291, n.° 66), e sustenta que o legislador comunitário, ao ordenar à Comissão que agisse com rapidez, deixou‑lhe uma certa margem de manobra e que a expressão «submeterá sem demora ao Conselho» depende das circunstâncias concretas.
36 A Comissão refere ainda que, mesmo antes de lhe ter sido apresentado o pedido de autorização do Reino dos Países Baixos de 29 de Novembro de 1994, tinha, por carta de 11 de Novembro de 1994, colocado determinadas perguntas às autoridades neerlandesas sobre a execução da Decisão 94/381. Renovou essas perguntas por cartas de 21 de Março e 20 de Junho de 1995, mas não recebeu resposta satisfatória. Por outro lado, após o anúncio, em 20 de Março de 1996, relativo à existência de uma possível ligação entre a ESB e a doença de Creutzfeldt‑Jakob pelo Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (Comité de Aconselhamento relativamente à Encefalopatia Espongiforme) britânico, foi implementado um programa de inspecções nos Estados‑Membros. De 9 a 13 de Dezembro de 1996 teve lugar uma inspecção nos Países Baixos. Desta resultou que os controlos relativos à aplicação da Decisão 94/381 eram insuficientes nesse país pois, designadamente, não incluíam controlos em laboratórios dos produtos acabados. Em 7 de Julho de 1997, a Comissão deu início a uma acção por incumprimento contra o Reino dos Países Baixos através do envio de uma notificação para cumprir, processo ao qual foi posto fim depois da troca de informações que se prolongou até 1998 e 1999.
Apreciação do Tribunal de Justiça
37 Deve recordar‑se que a Decisão 94/381, que proíbe a utilização de proteínas derivadas de tecidos de mamíferos na alimentação dos ruminantes, é uma medida adoptada no âmbito da luta contra a ESB, considerada na altura uma doença que só atingia os animais. O artigo 1.°, n.° 2, dessa decisão prevê que, por excepção a essa proibição, os Estados‑Membros que forem capazes de criar um sistema que possibilite a distinção entre proteínas animais derivadas de ruminantes e de espécies não ruminantes serão autorizados pela Comissão, em conformidade com o processo previsto no artigo 17.º da Directiva 90/425, que remete para o artigo 17.° da Directiva 89/662, a permitir a alimentação dos ruminantes com proteínas derivadas de espécies não ruminantes.
38 O artigo 17.° da Directiva 89/662 prevê o recurso ao Comité Veterinário Permanente, a apresentação, pela Comissão, de um projecto das medidas a adoptar, o parecer do referido comité, a decisão da Comissão quando ela for conforme a esse parecer ou o recurso ao Conselho, pela Comissão, quando as medidas previstas não estiverem em conformidade com o referido parecer ou na falta de parecer.
39 Resulta das observações do Governo neerlandês e da Comissão, bem como dos documentos apresentados ao Tribunal de Justiça que, contrariamente ao que o órgão jurisdicional de reenvio supunha, foram apresentados ao Comité Veterinário Permanente os pedidos de autorização em causa, que os discutiu na sua reunião de 7 e 8 de Março de 1995, mas não tomou posição.
40 Á luz desta circunstância, deve reformular‑se a questão no sentido de que se destina a saber se, na falta de tomada de posição do Comité Veterinário Permanente, a Comissão é, não obstante, obrigada a submeter ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar.
41 A este respeito, o Tribunal de Justiça já decidiu, a propósito de um processo normativo comparável ao previsto pela Decisão 94/381, que deve ser reconhecido à Comissão um poder de apreciação suficiente para lhe permitir determinar com pleno conhecimento de causa as medidas necessárias e adequadas à protecção da saúde pública (acórdão de 12 de Julho de 2005, Comissão/CEVA e Pfizer, C‑198/03 P, ainda não publicado na Colectânea, n.° 80).
42 Se, como nos factos do processo principal, os elementos de que a Comissão dispõe não permitirem determinar se os controlos praticados no âmbito de um sistema que permite diferenciar as proteínas animais provenientes de ruminantes das derivadas de não ruminantes, submetidos à sua apreciação por um Estado‑Membro para efeitos de autorização, oferecem garantias suficientes à luz da protecção da saúde pública e se o Comité Veterinário Permanente, tendo‑lhe sido apresentado um pedido de um Estado‑Membro, não tomou posição, designadamente devido a novas informações que modificam a percepção do risco para a saúde pública, deve considerar‑se que a Comissão não é obrigada a submeter ao Conselho uma proposta relativa a medidas a adoptar (v., nesse sentido, acórdão Pharos/Comissão, já referido, n.os 23 e 24). Ora, o Conselho só se pode pronunciar quando lhe for apresentada uma proposta da Comissão.
43 Deve por isso responder‑se à terceira questão que o artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381, lido em conjugação com as disposições do artigo 17.° da Directiva 90/425 e do artigo 17.° da Directiva 89/662, deve ser interpretado no sentido de que, se os elementos de que a Comissão dispõe não permitirem determinar se os controlos praticados no âmbito de um sistema que permite diferenciar as proteínas animais provenientes de ruminantes das derivadas de não ruminantes, submetidos à sua apreciação por um Estado‑Membro para efeitos de autorização, oferecem garantias suficientes à luz da protecção da saúde pública e se o Comité Veterinário Permanente, tendo‑lhe sido apresentado um pedido desse Estado‑Membro, não tomou posição, designadamente devido a novas informações que modificam a percepção do risco para a saúde pública, deve considerar‑se que a Comissão não é obrigada a submeter ao Conselho uma proposta relativa a medidas a adoptar.
Quanto à quarta questão
44 Com a quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta em que medida a resposta à terceira questão implica uma restrição ao direito ou à obrigação do Estado‑Membro referida na primeira questão se opor a uma recusa de conceder uma autorização como a do presente caso ou de se opor a uma falta de emissão dessa autorização.
45 Atendendo às respostas dadas às três primeiras questões, não há que responder à quarta questão no que diz respeito à interpretação do direito comunitário. Por outro lado, conforme foi recordado no n.° 25 do presente acórdão, o Tribunal de Justiça não tem competência para dar resposta a esta questão no que diz respeito à interpretação do direito nacional.
Quanto às despesas
46 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
1) O direito comunitário não contém nenhuma obrigação de um Estado‑Membro interpor um recurso de anulação nos termos do artigo 230.° CE ou de intentar uma acção por omissão nos termos do artigo 232.° CE em benefício de um dos seus cidadãos. Contudo, não se opõe, em princípio, a que um direito nacional contenha essa obrigação ou preveja a responsabilidade do Estado‑Membro por não ter agido nesse sentido.
2) O artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381/CE da Comissão, de 27 de Junho de 1994, relativa a certas medidas de protecção respeitantes à encefalopatia espongiforme bovina e à alimentação à base de proteínas derivadas de mamíferos, lido em conjugação com as disposições do artigo 17.° da Directiva 90/425/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos, na perspectiva da realização do mercado interno, e do artigo 17.° da Directiva 89/662/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno, deve ser interpretado no sentido de que, se os elementos de que a Comissão das Comunidades Europeias dispõe não permitirem determinar se os controlos praticados no âmbito de um sistema que permite diferenciar as proteínas animais provenientes de ruminantes das derivadas de não ruminantes, submetidos à sua apreciação por um Estado‑Membro para efeitos de autorização, oferecem garantias suficientes à luz da protecção da saúde pública e se o Comité Veterinário Permanente, tendo‑lhe sido apresentado um pedido desse Estado‑Membro, não tomou posição, designadamente devido a novas informações que modificam a percepção do risco para a saúde pública, deve considerar‑se que a Comissão não é obrigada a submeter ao Conselho da União Europeia uma proposta relativa a medidas a adoptar.
Assinaturas
* Língua do processo: neerlandês.
Top