ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
21 de dezembro de 2016 ( *1 )
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 2001/42/CE — Avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente — Artigo 3.o, n.o 3 — Planos e programas que só estão obrigatoriamente sujeitos a avaliação ambiental quando os Estados‑Membros determinarem que são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente — Validade à luz do Tratado FUE e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Conceito de utilização de ‘pequenas áreas a nível local’ — Legislação nacional que faz referência à superfície das áreas em causa»
No processo C‑444/15,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunal Administrativo Regional do Veneto, Itália), por decisão de 16 de julho de 2015, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 17 de agosto de 2015, no processo
Associazione Italia Nostra Onlus
contra
Comune di Venezia,
Ministero per i beni e le attività culturali,
Regione Veneto,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
Ministero della Difesa — Capitaneria di Porto di Venezia,
Agenzia del Demanio,
sendo interveniente:
Società Ca’ Roman Srl,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: L. Bay Larsen, presidente de secção, M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan (relator) e D. Šváby, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação da Associazione Italia Nostra Onlus, por F. Mantovan, P. Mantovan e P. Piva, avvocati,
—
em representação da Comune di Venezia, por A. Iannotta, M. Ballarin e N. Ongaro, avvocati,
—
em representação da Società Ca’ Roman Srl, por G. Zago, avvocato,
—
em representação do Governo Italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por P. Grasso, avvocato dello Stato,
—
em representação do Parlamento Europeu, por A. Tamás e M. Menegatti, na qualidade de agentes,
—
em representação do Conselho da União Europeia, por M. Simm e S. Barbagallo, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão Europeia, por L. Pignataro e C. Hermes, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 8 de setembro de 2016,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a validade do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO 2001, L 197, p. 30), bem como a interpretação do artigo 3.o, n.os 2 e 3, desta diretiva.
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Associazione Italia Nostra Onlus (Itália) à Comune di Venezia (município de Veneza, Itália), ao Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Ministério de Bens e Atividades Culturais, Itália), à Regione Veneto (Região do Veneto, Itália), ao Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministério das Infraestruturas e dos Transportes, Itália), ao Ministero della Difesa — Capitaneria di Porto di Venezia (Ministério da Defesa — Capitania do Porto de Veneza, Itália) e à Agenzia del Demanio (Agência do Domínio Público, Itália) relativamente à obrigação de efetuar uma avaliação ambiental nos termos da Diretiva 2001/42 no caso de um projeto imobiliário previsto para uma ilha situada na lagoa de Veneza (Itália).
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 92/43/CEE
3
O artigo 1.o, alíneas k) e l), da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7, a seguir «diretiva ‘habitats’»), contém as seguintes definições:
«k)
Sítio de importância comunitária: um sítio que, na ou nas regiões biogeográficas a que pertence, contribua de forma significativa para manter ou restabelecer um tipo de habitat natural do anexo I ou uma espécie do anexo II, num estado de conservação favorável, e possa também contribuir de forma significativa para a coerência da rede Natura 2000 referida no artigo 3.o e/ou contribua de forma significativa para manter a diversidade biológica na região ou regiões biogeográficas envolvidas.
[…]
l)
Zona especial de conservação: um sítio de importância comunitária designado pelos Estados‑Membros por um ato regulamentar, administrativo e/ou contratual em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável, dos habitats naturais e/ou das populações das espécies para as quais o sítio é designado».
4
Nos termos do artigo 2.o desta diretiva:
«1. A presente diretiva tem por objetivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados‑Membros em que o Tratado é aplicável.
2. As medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável.
3. As medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva devem ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais.»
5
O artigo 3.o, n.o 1, da referida diretiva dispõe:
«É criada uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada ‘Natura 2000’. Esta rede, formada por sítios que alojam tipos de habitats naturais constantes do anexo I e habitats das espécies constantes do anexo II, deve assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural.
A rede Natura 2000 compreende também as zonas de proteção especial designadas pelos Estados‑Membros nos termos da Diretiva 79/409/CEE [do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO 1970, L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125)].»
6
O artigo 6.o da diretiva «habitats» prevê:
«1. Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.
2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.
3. Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adotadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
7
O artigo 7.o desta diretiva tem a seguinte redação:
«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.o substituem as decorrentes do n.o 4, primeira frase, do artigo 4.o da Diretiva [79/409], no respeitante às zonas de proteção especial classificadas nos termos do n.o 1 do artigo 4.o ou analogamente reconhecidas nos termos do n.o 2, do artigo 4.o da presente diretiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado‑Membro nos termos da [D]iretiva [79/409], se esta for posterior.»
Diretiva 2001/42
8
Os considerandos 9 e 10 da Diretiva 2001/42 enunciam:
«(9)
A presente diretiva tem natureza processual, devendo as exigências nela previstas ser integradas nos procedimentos em vigor nos Estados‑Membros ou ser incorporadas em procedimentos especificamente estabelecidos. A fim de evitar a duplicação da avaliação, os Estados‑Membros deverão ter em consideração, sempre que necessário, o facto de as avaliações serem realizadas a diversos níveis da hierarquia de planos e programas.
(10)
Todos os planos e programas preparados para um número de setores e que estabeleçam um quadro para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente [(JO 1985, L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), conforme alterada pela Diretiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de março de 1997 (JO 1997, L 73, p. 5,)], bem como todos os planos e programas que requeiram uma avaliação nos termos da [diretiva ‘habitats’], são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, devendo, regra geral, ser sistematicamente sujeitos a avaliação ambiental. Quando determinarem a utilização de pequenas áreas a nível local ou constituírem alterações de menor importância dos referidos planos ou programas, deverão ser avaliados apenas quando os Estados‑Membros decidirem que são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.»
9
Nos termos do artigo 1.o da Diretiva 2001/42, intitulado «Objetivos»:
«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.»
10
O artigo 2.o, alíneas a) e b), desta diretiva contém as definições seguintes:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a)
‘Planos e programas’, qualquer plano ou programa, incluindo os cofinanciados pela Comunidade Europeia, bem como as respetivas alterações, que:
—
seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo e,
—
seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas;
b)
‘Avaliação ambiental’, a elaboração de um relatório ambiental, a realização de consultas, a tomada em consideração do relatório ambiental e dos resultados das consultas na tomada de decisões e o fornecimento de informação sobre a decisão em conformidade com os artigos 4.° a 9.°»
11
O artigo 3.o da referida diretiva, intitulado «Âmbito de aplicação», prevê:
«1. No caso dos planos e programas referidos nos n.os 2 a 4 suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente, deve ser efetuada uma avaliação ambiental nos termos dos artigos 4.° a 9.°
2. Sob reserva do disposto no n.o 3, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas:
a)
Que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva [85/337], ou
b)
Em relação aos quais, atendendo aos seus eventuais efeitos em sítios protegidos, tenha sido determinado que é necessária uma avaliação nos termos dos artigos 6.° ou 7.° da [diretiva ‘habitats’].
3. Os planos e programas referidos no n.o 2 em que se determine a utilização de pequenas áreas a nível local e pequenas alterações aos planos e programas referidos no mesmo número só devem ser objeto de avaliação ambiental no caso de os Estados‑Membros determinarem que os referidos planos e programas são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
4. Os Estados‑Membros devem determinar se os planos e programas que não os referidos no n.o 2 que constituam enquadramento para a futura aprovação de projetos, são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
5. Os Estados‑Membros devem determinar se os planos ou programas referidos nos n.os 3 e 4 são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, quer por uma investigação caso a caso, quer pela especificação de tipos de planos e programas, quer por uma combinação de ambas as metodologias. Para esse efeito, os Estados‑Membros terão sempre em consideração os critérios pertinentes definidos no anexo II, a fim de garantir que os planos e programas com eventuais efeitos significativos sobre o ambiente sejam abrangidos pela presente diretiva.
[…]»
12
O artigo 4.o da Diretiva 2001/42, intitulado «Obrigações gerais», dispõe:
«1. A avaliação ambiental referida no artigo 3.o deve ser executada durante a preparação de um plano ou programa e antes da aprovação do plano ou programa ou de o mesmo ser submetido ao procedimento legislativo.
2. As exigências da presente diretiva devem ser integradas nos procedimentos em vigor nos Estados‑Membros para a aprovação de planos e programas ou ser incorporadas nos procedimentos estabelecidos para dar cumprimento à presente diretiva.
3. A fim de evitar a duplicação da avaliação, sempre que os planos e programas façam parte de uma hierarquia, os Estados‑Membros devem ter em consideração o facto de que a avaliação será efetuada, em conformidade com a presente diretiva, a diferentes níveis da hierarquia. A fim de, inter alia, evitar as duplas avaliações, os Estados‑Membros aplicarão o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 5.o»
13
O artigo 5.o, desta diretiva, sob a epígrafe «Relatório ambiental», tem a seguinte redação nos seus n.os 1 e 2:
«1. Sempre que seja necessário proceder a uma avaliação ambiental nos termos do n.o 1 do artigo 3.o, deve ser elaborado um relatório ambiental no qual serão identificados, descritos e avaliados os eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação do plano ou programa e as suas alternativas razoáveis que tenham em conta os objetivos e o âmbito de aplicação territorial respetivos. As informações a fornecer para o efeito constam do anexo I.
2. O relatório ambiental elaborado em aplicação do n.o 1 deve incluir as informações que razoavelmente possam ser necessárias, tendo em conta os conhecimentos e métodos de avaliação disponíveis, o conteúdo e o nível de pormenor do plano ou do programa, a sua posição no processo de tomada de decisões e a medida em que determinadas questões sejam mais adequadamente avaliadas a níveis diferentes do processo, por forma a evitar uma duplicação da avaliação.»
14
O anexo II da Diretiva 2001/42 enumera os critérios de determinação da probabilidade de efeitos significativos a que se refere o n.o 5 do artigo 3.o desta diretiva.
Direito italiano
15
A Diretiva 2001/42 foi transposta para a ordem jurídica italiana pelo decreto legislativo n.o 152 — Norme in materia ambientale (Decreto Legislativo n.o 152, relativo às normas em matéria de ambiente), de 3 de abril de 2006 (suplemento ordinário do GURI n.o 88, de 14 de abril de 2006).
16
O artigo 6.o deste decreto, na sua versão em vigor à data dos factos do processo principal, dispõe:
«1. A avaliação ambiental estratégica abrange os planos e os programas suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente e no património cultural.
2. Sob reserva do disposto no n.o 3, deve ser efetuada uma avaliação de todos os planos e programas:
a)
que sejam elaborados para a avaliação e a gestão da qualidade do ar ambiente, para a agricultura, a silvicultura, as pescas, a energia, a indústria, os transportes, a gestão de resíduos, a gestão das águas, as telecomunicações, o turismo, o ordenamento urbano e rural ou a utilização dos solos, e que definam o quadro de referência para a aprovação, a autorização, a localização ou a realização dos projetos enumerados nos anexos II a IV do presente decreto;
b)
relativamente aos quais, atendendo aos efeitos que estes são suscetíveis de ter nos objetivos de conservação de áreas designadas zonas de proteção especial para a conservação das aves selvagens e de sítios classificados como sítios de importância comunitária para efeitos da preservação dos habitats naturais e da flora e fauna selvagens, se foi considerado necessário proceder a uma avaliação dos efeitos na aceção do artigo 5.o do Decreto do Presidente da República n.o 357, de 8 de setembro de 1997, e suas alterações posteriores.
3. Os planos e programas referidos no n.o 2 que determinem a utilização de pequenas áreas a nível local e a introdução de pequenas alterações nos planos e programas referidos no n.o 2 só exigem uma avaliação ambiental se a autoridade competente considere que têm efeitos significativos no ambiente, em conformidade com o disposto no artigo 12.o […]
3.‑A Em conformidade com o disposto no artigo 12.o, a autoridade competente avalia se os planos e os programas para além dos referidos no n.o 2, que definem o quadro no qual no futuro poderá ser autorizada a implementação de projetos, são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
[…]»
Factos no processo principal e questões prejudiciais
17
Na lagoa de Veneza, na extremidade sul da ilha de Pellestrina, situa‑se uma ilha, denominada «Ca’ Roman», que pertence à Comune di Venezia. Atendendo ao valor do seu quadro natural, o biótopo de Ca’ Roman foi incluído na rede Natura 2000.
18
Este biótopo constitui a parte mais meridional do sítio de importância comunitária (a seguir «SIC») e da zona de proteção especial (a seguir «ZPE») que estão registados com a denominação «margem de Veneza: biótopo litoral» (código IT 3250023) e é contíguo ao SIC e à ZPE registados com a denominação «lagoa de Veneza» (código IT 3250046), bem como ao SIC registado com a denominação «lagoa média‑inferior de Veneza» (código IT 3250030). Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, existe, em Ca’ Roman, uma zona adjacente a estes SIC e a estas ZPE, onde estão edificados edifícios que atualmente se encontram em estado de abandono.
19
A legislação aplicável em matéria de urbanismo no território da Comune di Venezia permite que se efetuem intervenções de renovação, através da demolição e da reconstrução de edifícios que não tenham valor, cujo destino será alterado na sequência da elaboração de um plano de execução, o qual define a organização urbana em matéria de infraestruturas e de arquitetura do local.
20
A Società Ca’ Roman elaborou esse plano de execução para os edifícios que se encontram em estado de abandono referidos no n.o 18 do presente acórdão. No local onde se encontram estes edifícios, a Ca’ Roman pretende construir 84 unidades habitacionais, distribuídas por 42 edifícios e agrupadas em cinco grupo de imóveis, numa superfície total de 29195 m2.
21
Por decisão de 31 de maio de 2012, o conselho municipal da Comune di Venezia aprovou o plano em causa, o qual foi submetido a uma avaliação dos efeitos no ambiente em conformidade com a diretiva «habitats». Esta avaliação foi favorável, tendo no entanto o referido plano sido objeto de muitas imposições destinadas a proteger os SIC e as ZPE em causa.
22
Em contrapartida, o referido plano não foi submetido a uma avaliação ambiental na aceção da Diretiva 2001/42. Com efeito, num parecer de 4 de junho de 2013, a comissão regional competente considerou que o plano em causa se referia unicamente à utilização de pequenas áreas a nível local e que os planos relativos a essas áreas não exigem uma avaliação ambiental quando não tenham efeitos significativos no ambiente.
23
Por decisão de 2 de outubro de 2014, adotada no âmbito da competência do conselho municipal, o commissario straordinario (comissário extraordinário) da Comune di Venezia, depois de ter verificado se havia que proceder a uma avaliação ambiental ao abrigo da Diretiva 2001/42, aprovou o plano em causa, sem introduzir nenhuma alteração relativamente à versão deste que tinha sido anteriormente aprovada.
24
A Associazione Italia Nostra Onlus, que tem por objetivo contribuir para a proteção e para a valorização do património histórico, artístico e cultural italiano, interpôs recurso dessa decisão de aprovação e de outros atos no Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunal Administrativo Regional do Veneto, Itália), e contestou nomeadamente, em substância, a validade do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42 à luz do direito da União.
25
Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, esta disposição é inválida à luz do artigo 191.o TFUE e do artigo 37.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») na medida em que prevê que os planos e os programas relativamente aos quais é exigida uma avaliação das incidências no ambiente, nos termos do disposto nos artigos 6.° e 7.° da diretiva «habitats», não estão obrigatoriamente submetidos a uma avaliação ambiental ao abrigo da Diretiva 2001/42.
26
Com efeito, uma mera verificação da obrigação de submeter um plano ou um programa a tal avaliação ambiental, contrariamente a uma avaliação ambiental obrigatória e sistemática, constitui uma oportunidade para as administrações nacionais elidirem os objetivos de proteção do ambiente prosseguidos pela diretiva «habitats» e pela Diretiva 2001/42.
27
Além disso, o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42 viola o «princípio do razoável», atendendo ao caráter desadequado e insuficiente do nível de proteção que esta disposição estabelece face aos objetivos prosseguidos pela diretiva «habitats», bem como a referência ao critério, puramente quantitativo, da superfície abrangida pelos planos ou pelos programas abrangidos pela referida disposição.
28
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio sustenta que os sítios que fazem parte da rede Natura 2000, pelas suas características, são sensíveis às mais pequenas alterações decorrentes das interferências sofridas pela fauna, pela flora, pelo solo e pela água. Consequentemente, os efeitos de alterações introduzidas a esses sítios, que podem ter nomeadamente por objeto proteger espécies raras ou em via de extinção, não têm relação com a superfície da zona abrangida por um plano ou por um programa. Este efeito depende apenas de aspetos qualitativos, como a natureza, a localização da intervenção ou o caráter adequado ou não das transformações substanciais irreversíveis projetadas.
29
O órgão jurisdicional de reenvio refere‑se à jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual um Estado‑Membro que fixe critérios e/ou limiares que só tenham em conta as dimensões dos projetos, sem tomar igualmente em consideração a sua natureza e a sua localização, excede a margem de apreciação de que dispõe (v., no que se refere à Diretiva 85/337, acórdãos de 21 de setembro de 1999, Comissão/Irlanda, C‑392/96, EU:C:1999:431, n.os 64 a 67, e de 16 de março de 2006, Comissão/Espanha, C‑332/04, não publicado, EU:C:2006:180, n.os 76 a 81).
30
Por conseguinte, não se justifica subtrair os planos e os programas a que se refere a Diretiva 2001/42 a uma evolução ambiental obrigatória e sistemática com base num critério puramente quantitativo como o da utilização de «pequenas áreas a nível local», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, desta diretiva.
31
O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que, no caso de o Tribunal de Justiça constatar que a referida disposição não é inválida à luz do Tratado FUE e da Carta, coloca‑se então a questão de saber se esse conceito de «pequenas áreas a nível local» pode ser definido por uma legislação nacional unicamente em termos quantitativos, como sucede em Itália.
32
Com efeito, o legislador italiano não definiu a expressão «pequenas áreas a nível local» e a jurisprudência nacional tomou como referência, nomeadamente, os elementos seguintes, a saber, para os projetos de desenvolvimento de zonas urbanas, novas ou de ampliação, os elementos cuja superfície afetada não é superior a 40 hectares, e para os projetos de reabilitação ou de desenvolvimento de zonas urbanas, no interior de zonas urbanas existentes, os elementos cuja superfície não seja superior a 10 hectares. Estes elementos, meramente quantitativos, representam limiares muito elevados, o que suscita problemas à luz da Diretiva 2001/42.
33
Nestas condições, o Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunal Administrativo Regional do Veneto) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O artigo 3.o, n.o 3, da [Diretiva 2001/42], na medida em que se refere também à situação prevista no n.o 2, alínea b), do mesmo artigo, é válido à luz das disposições em matéria ambiental do [Tratado FUE] e da [Carta], na medida em que exclui da exigência sistemática de avaliação ambiental estratégica planos e programas para os quais tenha sido considerada necessária uma avaliação [das incidências nos termos dos artigos 6.° e 7.° da diretiva ‘habitats’]?
2)
Caso se considere que a referida disposição é válida, devem os n.os 2 e 3 do artigo 3.o da Diretiva 2001/42, em conjugação com o considerando 10 da mesma diretiva, segundo o qual ‘todos os planos e programas que requeiram uma avaliação nos termos da [diretiva 'habitats'] são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, devendo, regra geral, ser sistematicamente sujeitos a avaliação ambiental’, ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação, como a nacional, que, para definir o conceito de ‘pequenas áreas a nível local’ constante do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, faz referência a dados meramente quantitativos?
3)
Em caso de resposta negativa à questão prejudicial anterior, devem os n.os 2 e 3 do artigo 3.o da Diretiva 2001/42, em conjugação com o considerando 10 da mesma diretiva, segundo o qual ‘todos os planos e programas que requeiram uma avaliação nos termos da [diretiva 'habitats'] são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, devendo, regra geral, ser sistematicamente sujeitos a avaliação ambiental’, ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação, como a nacional, que exclui da exigência automática e obrigatória do procedimento de avaliação ambiental estratégica todos os projetos de desenvolvimento de áreas urbanas, novas ou em expansão, abrangendo superfícies até 40 hectares, ou os projetos de ordenamento ou desenvolvimento de áreas urbanas existentes, abrangendo superfícies até 10 hectares, apesar de, tendo em conta os seus eventuais efeitos sobre esses sítios, já ter sido considerada necessária uma avaliação [das incidências nos termos dos artigos 6.° e 7.° da diretiva ‘habitats’]?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
34
A Comune di Venezia e a Società Ca’ Roman sustentam que o pedido de decisão prejudicial é inadmissível.
35
Alegam que a zona abrangida pelo plano em causa no processo principal se situa fora dos SIC e das ZPE referidos no n.o 18 do presente acórdão. Por conseguinte, consideram que, no que se refere a esta zona, não é necessário efetuar uma avaliação dos efeitos no ambiente nos termos dos artigos 6.° e 7.° da diretiva «habitats», pelo que não é necessário proceder a uma avaliação ambiental ao abrigo da Diretiva 2001/42 dado que os requisitos previstos no artigo 3.o, n.o 2, alínea b), desta última diretiva não estão preenchidos. Nestas condições, as respostas às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio não são pertinentes para a resolução do litígio no processo principal.
36
A este respeito, há que recordar que as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que este define sob sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, beneficiam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só se pode recusar pronunciar sobre um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação solicitada do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para responder de forma útil às questões que lhe são submetidas (v., designadamente, acórdãos de 13 de março de 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, n.o 39, e de 21 de setembro de 2016, Radgen, C‑478/15, EU:C:2016:705, n.o 27).
37
No presente caso, como salientou a advogada‑geral no n.o 22 das suas conclusões, não se pode excluir que o plano em causa no processo principal, mesmo na hipótese de só dizer diretamente respeito a uma zona situada fora dos SIC ou das ZPE referidos no n.o 18 do presente acórdão, exige uma avaliação das incidências no ambiente nos termos dos artigos 6.° e 7.° da diretiva «habitats». Com efeito, um plano ou um programa para uma zona situada fora de um SIC e/ou de uma ZPE pode, no entanto, em função das circunstâncias, ser suscetível de afetar estes últimos.
38
Resulta da decisão de reenvio que, no presente caso, o órgão jurisdicional de reenvio, o qual salienta que o plano em causa no processo principal incide sobre uma zona adjacente aos SIC e às ZPE referidos no n.o 18 do presente acórdão, considera que é o que sucede neste caso, facto que não cabe ao Tribunal de Justiça verificar.
39
Nestas condições, não é manifesto que a interpretação pedida da Diretiva 2001/42 não tenha nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal.
Quanto à primeira questão
40
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42 é válido à luz das disposições do Tratado FUE e da Carta.
41
A título preliminar, há que observar que a Diretiva 2001/42 se baseia no artigo 175.o, n.o 1, CE, relativo às ações a empreender pela União Europeia no domínio do ambiente para realizar os objetivos referidos no artigo 174.o CE.
42
O artigo 191.o TFUE, que corresponde ao artigo 174.o CE e, anteriormente, em substância, ao 130.° R do Tratado CE, dispõe, no seu n.o 2, que a política da União no domínio do ambiente terá por objetivo atingir um «nível de proteção elevado», tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União. No mesmo sentido, o artigo 3.o, n.o 3, TUE prevê que a União se empenhará nomeadamente a atingir um «elevado nível de proteção e de melhoramento da qualidade do ambiente».
43
Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 191.o, n.o 1, TFUE permite a adoção de medidas que têm por objetivo unicamente determinados aspetos definidos do ambiente, na medida em que contribuam para a preservação, proteção e melhoria da qualidade do mesmo (v. acórdãos de 14 de julho de 1998, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, n.o 45, e de 14 de julho de 1998, Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, n.o 43).
44
Embora seja facto assente que o artigo 191.o, n.o 2, TFUE exige que a política da União no domínio do ambiente vise um nível de proteção elevado, esse nível de proteção, para ser compatível com a mesma disposição, não deve necessariamente ser tecnicamente o mais elevado possível. Com efeito, o artigo 193.o TFUE permite que os Estados‑Membros mantenham ou introduzam medidas de proteção reforçadas (v. acórdãos de 14 de julho de 1998, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, n.o 49, e de 14 de julho de 1998, Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, n.o 47).
45
Por conseguinte, há que verificar se, à luz desta jurisprudência, o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42 é válido à luz do artigo 191.o TFUE.
46
A este respeito, há que precisar que, devido à necessidade de ponderação de alguns dos objetivos e dos princípios visados no artigo 191.o TFUE, bem como à complexidade da aplicação dos critérios, a fiscalização jurisdicional deve necessariamente limitar‑se à questão de saber se, quando adotaram o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia cometeram um erro manifesto de apreciação (v., neste sentido, acórdãos de 14 de julho de 1998, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, n.o 37; de 14 de julho de 1998, Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, n.o 35; e de 15 de dezembro de 2005, Grécia/Comissão, C‑86/03, EU:C:2005:769, n.o 88).
47
No que se refere à Diretiva 2001/42, há que recordar que, nos termos do seu artigo 1.o, esta tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o disposto nessa diretiva.
48
Resulta do artigo 3.o, n.o 2, alínea b), da referida diretiva que, sob reserva do disposto no n.o 3 deste artigo, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas em relação aos quais, atendendo aos seus eventuais efeitos em sítios protegidos, tenha sido determinado que é necessária uma avaliação das incidências ambientais nos termos dos artigos 6.° ou 7.° da diretiva «habitats».
49
Quanto ao artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, dispõe que os planos e os programas em que se determine a utilização de pequenas áreas a nível local e pequenas alterações aos planos e programas só devem ser objeto de avaliação ambiental no caso de os Estados‑Membros determinarem que os referidos planos e programas são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
50
Resulta desta disposição, lida em conjugação com o considerando 10 da Diretiva 2001/42, que, para os planos e os programas que determinem a utilização de pequenas áreas a nível local, as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa devem proceder a um exame prévio para verificar se um plano ou um programa específico é suscetível de ter efeitos significativos no ambiente, e que essas autoridades devem, em seguida, submeter obrigatoriamente esse plano ou esse programa a uma avaliação ambiental ao abrigo desta diretiva se chegarem à conclusão de que o referido plano ou o referido programa é suscetível de ter esse tipo de efeitos no ambiente.
51
Nos termos do artigo 3.o, n.o 5, da Diretiva 2001/42, a determinação dos planos ou dos programas suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente, e que necessita, assim, de uma avaliação ambiental ao abrigo desta diretiva, é efetuada quer por uma investigação caso a caso, quer pela especificação de tipos de planos, quer por uma combinação de ambas as metodologias. Para esse efeito, os Estados‑Membros terão sempre em consideração os critérios pertinentes definidos no anexo II da referida diretiva, a fim de garantir que os planos e os programas com eventuais efeitos significativos sobre o ambiente sejam abrangidos pela mesma diretiva.
52
Os mecanismos de investigação dos planos e dos programas referidos no artigo 3.o, n.o 5, da Diretiva 2001/42 têm como objetivo facilitar a escolha dos planos e dos programas cuja avaliação é obrigatória por serem suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente (v. acórdão de 22 de setembro de 2011, Valčiukienė e o., C‑295/10, EU:C:2011:608, n.o 45).
53
A margem de apreciação de que os Estados‑Membros dispõem ao abrigo do artigo 3.o, n.o 5, da Diretiva 2001/42 para determinar certo tipo de planos ou de programas suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente está limitada pela obrigação enunciada no artigo 3.o, n.o 3, desta diretiva, lido em conjugação com o n.o 2 do mesmo artigo, de submeter os planos e os programas suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente a uma avaliação ambiental, nomeadamente em função das suas características, das incidências e das zonas suscetíveis de serem afetadas (v. acórdão de 22 de setembro de 2011, Valčiukienė e o., C‑295/10, EU:C:2011:608, n.o 46).
54
O artigo 3.o, n.os 2, 3 e 5, da Diretiva 2001/42 tem assim como objetivo impedir que um plano ou um programa suscetível de ter efeitos significativos no ambiente seja subtraído à avaliação ambiental (v. acórdão de 22 de setembro de 2011, Valčiukienė e o., C‑295/10, EU:C:2011:608, n.o 53).
55
Por conseguinte, há que distinguir esta situação daquela em que um limiar meramente quantitativo teria como consequência que, na prática, toda uma categoria de planos ou de programas ficaria de antemão subtraída a uma avaliação ambiental nos termos da Diretiva 2001/42, inclusivamente nos casos em que esses planos ou esses programas sejam suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente (v., neste sentido, acórdão de 22 de setembro de 2011, Valčiukienė e o., C‑295/10, EU:C:2011:608, n.o 47 e jurisprudência referida).
56
Atendendo ao que precede, há que constatar que o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, na medida em que não subtrai à avaliação ambiental, nos termos desta diretiva, nenhum plano ou nenhum programa suscetível de ter efeitos significativos no ambiente, se insere no objetivo prosseguido pela referida diretiva de estabelecer um nível elevado de proteção.
57
Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio alega que uma mera verificação da obrigação de submeter um plano ou um programa a uma avaliação ambiental, contrariamente a uma avaliação ambiental obrigatória e sistemática, constitui uma ocasião para as administrações nacionais elidirem os objetivos de proteção prosseguidos pela diretiva «habitats» e pela Diretiva 2001/42.
58
No entanto, como resulta da Diretiva 2001/42, conforme interpretada pelo Tribunal de Justiça, cabe aos Estados‑Membros tomarem, no âmbito das suas competências, todas as medidas necessárias, gerais ou particulares, para que todos os planos ou programas suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente na aceção desta diretiva sejam, antes da sua adoção, sujeitos a uma avaliação ambiental, de acordo com as modalidades processuais e com os critérios previstos na referida diretiva (v. acórdão de 28 de fevereiro de 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, n.o 42 e jurisprudência referida).
59
Em todo o caso, o mero risco de as autoridades nacionais, através do seu comportamento, poderem elidir a aplicação da Diretiva 2001/42 não é suscetível de determinar a invalidade do artigo 3.o, n.o 3, desta diretiva.
60
Por conseguinte, não se afigura que, no presente caso, o Parlamento e o Conselho, quando adotaram o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, cometeram um erro manifesto de apreciação à luz do artigo 191.o TFUE. Assim, no contexto do presente caso, a referida disposição da Diretiva 2001/42 não contém nenhum elemento suscetível de afetar a sua validade à luz do artigo 191.o TFUE.
61
Por outro lado, no que se refere à questão da eventual invalidade do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42 à luz do artigo 37.o da Carta, há que recordar que, nos termos deste último artigo, «[t]todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá‑los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável».
62
A este propósito, há que recordar que o artigo 52.o, n.o 2, da Carta dispõe que os direitos reconhecidos por esta que se regem por disposições constantes dos Tratados são exercidos de acordo com as condições e os limites por eles definidos. É o que sucede com o artigo 37.o da Carta. Com efeito, como decorre das Anotações relativas à Carta dos Direitos Fundamentais (JO 2007, C 303, p. 17) respeitantes a esta disposição, os «princípios contidos [no artigo 37.o da Carta] basearam‑se nos artigos 2.°, 6.° e 174.° [CE], que foram agora substituídos pelo n.o 3 do artigo 3.o [TUE] e pelos artigos 11.° e 191.° [TFUE]».
63
Daqui resulta que, na medida em que, conforme foi constatado no n.o 60 do presente acórdão, o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42 não contém nenhum elemento suscetível de afetar a sua validade à luz do artigo 191.o TFUE, esta disposição também não contém nenhum elemento suscetível de afetar a sua validade à luz do artigo 37.o da Carta.
64
Resulta das considerações que precedem que a análise da primeira questão não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42 à luz das disposições do Tratado FUE e da Carta.
Quanto à segunda e terceira questões
65
Com a segunda e terceira questões, que há que examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, lido em conjugação com o considerando 10 desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «pequenas áreas a nível local» que figura no referido n.o 3 pode ser definido no sentido de que se refere unicamente à superfície da área afetada.
66
No que se refere ao conceito de «pequenas áreas a nível local», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, decorre tanto das exigências da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União que não contenha uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros a fim determinar o seu sentido e o seu alcance devem normalmente ser objeto, em toda a União, de uma interpretação autónoma e uniforme, que deve ser procurada tendo em conta o contexto da disposição e o objetivo prosseguido pela regulamentação em causa (v., designadamente, acórdãos de 18 de janeiro de 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, n.o 11, e de 13 de outubro de 2016, Mikołajczyk, C‑294/15, EU:C:2016:772, n.o 44).
67
Uma vez que o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42 não contém nenhuma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros a fim de determinar o sentido e o alcance do conceito de «pequenas áreas a nível local», esta determinação deve ser efetuada à luz do contexto desta disposição e do objetivo desta diretiva.
68
A este respeito, há que salientar que, de acordo com a redação da referida disposição, um plano ou um programa deve preencher dois requisitos cumulativos. Por um lado, esse plano ou esse programa deve determinar a utilização de uma «pequena área» e, por outro, essa área deve situar‑se a «nível local».
69
No que se refere o conceito de «nível local», há que sublinhar que a expressão «nível local» também é utilizada no artigo 2.o, alínea a), primeiro travessão, da Diretiva 2001/42. De acordo com esta disposição, entende‑se por «[p]lanos e programas» qualquer plano ou programa, incluindo os cofinanciados pela União, bem como as respetivas alterações, que seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo e seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas.
70
Como salientou a advogada‑geral no n.o 56 das suas conclusões, resulta da semelhança dos termos utilizados no artigo 2.o, alínea a), primeiro travessão, e no artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, bem como do contexto sistemático desta diretiva, que a expressão «nível local» tem o mesmo significado nestas duas disposições, isto é, refere‑se a um nível administrativo no Estado‑Membro em causa.
71
Por conseguinte, para que um plano ou um programa possa ser qualificado de medida que determina a utilização de uma pequena área «a nível local», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, esse plano ou esse programa deve ser preparado e/ou aprovado por uma autoridade local, por oposição a uma autoridade regional ou nacional.
72
No que respeita ao conceito de «pequena zona», o adjetivo qualificativo «pequena» refere‑se, de acordo com o sentido habitual do termo em linguagem corrente, à dimensão da área. Como salientou a advogada‑geral no n.o 59 das suas conclusões, este critério da dimensão da área só pode ser entendido no sentido de que visa um elemento meramente quantitativo, isto é, a superfície da área afetada pelo plano ou pelo programa referido no artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, independentemente dos efeitos no ambiente.
73
Nestas condições, há que constatar que, ao utilizar a expressão «pequenas áreas a nível local», por um lado, o legislador da União quis tomar como referência o âmbito territorial da autoridade local que preparou e/ou aprovou o plano ou programa em causa. Por outro lado, na medida em que o critério da utilização de «pequenas áreas» deve ser preenchido para além do critério da determinação a nível local, a área em causa deve representar, proporcionalmente a esse âmbito territorial, uma dimensão reduzida.
74
Atendendo às considerações que precedem, há que responder à segunda e terceira questões que o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, lido em conjugação com o considerando 10 desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «pequenas áreas a nível local» que figura no referido n.o 3 deve ser definido com referência à superfície da área em causa nas seguintes condições:
—
o plano ou o programa é preparado e/ou aprovado por uma autoridade local, por oposição a uma autoridade regional ou nacional; e
—
esta área no interior do âmbito territorial da autoridade local representa, proporcionalmente a esse âmbito territorial, uma dimensão reduzida.
Quanto às despesas
75
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
1)
A análise da primeira questão prejudicial não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, à luz das disposições do Tratado FUE e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
2)
O artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2001/42, lido em conjugação com o considerando 10 desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «pequenas áreas a nível local» que figura no referido n.o 3 deve ser definido com referência à superfície da área em causa nas seguintes condições:
—
o plano ou o programa é preparado e/ou aprovado por uma autoridade local, por oposição a uma autoridade regional ou nacional; e
—
esta área no interior do âmbito territorial da autoridade local representa, proporcionalmente a esse âmbito territorial, uma dimensão reduzida.
Assinaturas
( *1 ) * Língua do processo: italiano.
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