ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
6 de setembro de 2018 ( *1 )
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) — Despesas elegíveis para financiamento da União Europeia — Despesas efetuadas pela República Checa — Regulamento (CE) n.o 479/2008 — Artigo 11.o, n.o 3 — Conceito de “reestruturação de vinhas”»
No processo C‑4/17 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 4 de janeiro de 2017,
República Checa, representada por M. Smolek, J. Pavliš e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Comissão Europeia, representada por P. Ondrůšek e B. Eggers, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: L. Bay Larsen, presidente de secção, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby (relator) e M. Vilaras, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: I. Illéssy, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 1 de março de 2018,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 12 de abril de 2018,
profere o presente
Acórdão
1
Com o seu recurso, a República Checa pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 20 de outubro de 2016, República Checa/Comissão (T‑141/15, não publicado, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2016:621), pelo qual este último negou provimento ao seu recurso de anulação da Decisão de Execução (UE) 2015/103 da Comissão, de 16 de janeiro de 2015, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2015, L 16, p. 33), na parte em que exclui do financiamento as despesas por ela efetuadas a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) em prol da medida de proteção das vinhas contra danos causados por caça e aves para os anos de 2010 a 2012 (a seguir «medida de proteção controvertida») num montante total de 2123199,04 euros (a seguir «decisão controvertida»).
Direito da União
Regulamento (CE) n.o 1493/1999
2
Sob o título II do Regulamento (CE) n.o 1493/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola (JO 1999, L 179, p. 1), no capítulo III, intitulado «Reestruturação e reconversão», o artigo 11.o deste regulamento dispunha:
«1. É criado um regime de reestruturação e reconversão das vinhas.
2. O regime tem por objetivo adaptar a produção à procura do mercado.
3. O regime abrange uma ou mais das seguintes vertentes:
a)
A reconversão varietal, nomeadamente mediante sobreenxertia;
b)
A relocalização de vinhas;
c)
A melhoria das técnicas de gestão da vinha relacionadas com os objetivos do regime.
O regime não abrange a renovação normal das vinhas que cheguem ao fim do seu ciclo de vida natural.
[…]»
Regulamento CE n.o 479/2008
3
O Regulamento (CE) n.o 479/2008 do Conselho, de 29 de abril de 2008, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1493/1999, (CE) n.o 1782/2003, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 3/2008 e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 2392/86 e (CE) n.o 1493/1999 (JO 2008, L 148, p. 1), enunciava, no seu considerando 11:
«A promoção e comercialização de vinhos comunitários em países terceiros deverá constituir uma medida essencial elegível para os programas de apoio nacionais. Dados os seus efeitos estruturais positivos no setor vitivinícola, deverão continuar a ser cobertas as atividades de reestruturação e de reconversão. Deverá também ser disponibilizado apoio para investimentos no setor vitivinícola destinados a melhorar o desempenho económico das empresas enquanto tais. […]»
4
O artigo 4.o do Regulamento n.o 479/2008, sob a epígrafe «Compatibilidade e coerência», dispunha, no seu n.o 1:
«Os programas de apoio são compatíveis com a legislação comunitária e coerentes com as atividades, políticas e prioridades da Comunidade.»
5
Nos termos do artigo 5.o deste regulamento, sob a epígrafe «Apresentação dos programas de apoio»:
«1. Cada Estado‑Membro produtor referido no Anexo II apresenta à Comissão, pela primeira vez até 30 de junho de 2008, um projeto de programa de apoio quinquenal, constituído por medidas em conformidade com o presente capítulo.
As medidas de apoio dos programas de apoio são elaboradas ao nível geográfico considerado mais adequado pelos Estados‑Membros. Antes de ser apresentado à Comissão, o programa de apoio é objeto de consultas com as autoridades e organizações competentes ao nível territorial adequado.
Cada Estado‑Membro apresenta um único projeto de programa de apoio, que pode contemplar especificidades regionais.
2. Os programas de apoio tornam‑se aplicáveis três meses após a sua apresentação à Comissão.
Contudo, se o programa de apoio apresentado não cumprir as condições estabelecidas no presente capítulo, a Comissão informa do facto o Estado‑Membro. Em tal caso, o Estado‑Membro apresenta um programa de apoio revisto à Comissão. O programa de apoio revisto é aplicável dois meses após a sua notificação, a menos que subsista uma incompatibilidade, caso em que se aplica o presente parágrafo.
[…]»
6
Sob a epígrafe «Reestruturação e reconversão de vinhas», o artigo 11.o do referido regulamento previa:
«1. As medidas relativas à reestruturação e à reconversão de vinhas têm por objetivo aumentar a competitividade dos produtores de vinho.
2. A reestruturação e a reconversão de vinhas só são apoiadas ao abrigo do presente artigo se os Estados‑Membros apresentarem o inventário do seu potencial de produção nos termos do artigo 109.o
3. O apoio à reestruturação e à reconversão de vinhas pode abranger apenas uma ou várias das seguintes atividades:
a)
Reconversão varietal, nomeadamente mediante sobreenxertia;
b)
Relocalização de vinhas;
c)
Melhoramentos das técnicas de gestão da vinha.
Não é apoiada a renovação normal das vinhas que cheguem ao fim do seu ciclo de vida natural.
4. O apoio à reestruturação e à reconversão de vinhas apenas pode assumir as seguintes formas:
a)
Compensação dos produtores pela perda de receitas decorrente da execução da medida;
b)
Contribuição para os custos de reestruturação e de reconversão.
[…]»
Antecedentes do litígio
7
Os antecedentes pertinentes do litígio foram expostos como se segue nos n.os 1 a 17 do acórdão recorrido:
«1
Em 9 de julho de 2008, a República Checa apresentou à Comissão das Comunidades Europeias um projeto de programa de apoio para os anos de 2009 a 2014, nos termos do artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento [n.o 479/2008].
2
Entre as medidas do projeto de programa constava [a medida de proteção controvertida], que deveria ser posta em prática ou por meios mecânicos, a saber, a vedação das vinhas ou diversos sistemas de afastamento, ou por meios ativos que implicavam a presença de pessoas que emitiam sons […]
3
Numa carta de 8 de outubro de 2008, a Comissão manifestou objeções ao referido programa, nos termos do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 479/2008. Porém, as objeções da Comissão não se referiam à medida de proteção controvertida.
4
A República Checa reviu o projeto de programa, tomando em conta as objeções da Comissão e transmitiu‑lhe um novo projeto em 12 de fevereiro de 2009. O segundo projeto continha novamente, numa formulação não alterada em relação ao projeto inicial, a medida de proteção controvertida. A Comissão não formulou objeções a este segundo projeto.
5
No contexto de um inquérito efetuado sob a referência VT/VI/2009/101/CZ, para verificar a compatibilidade das medidas adotadas pela República Checa no âmbito da reestruturação e reconversão das vinhas com as condições de concessão de apoios neste domínio relativamente à campanha vitícola de 2007/2008, a Comissão dirigiu, em 20 de fevereiro de 2009, à República Checa uma comunicação ao abrigo do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO 2006, L 171, p. 90). Esta comunicação tinha em parte o seguinte teor:
“Este resultado demonstra, porém, que os trabalhos de reestruturação se limitaram essencialmente à proteção das vinhas existentes contra animais, sem nenhuma outra intervenção. Esta intervenção suscita um problema de conformidade com o artigo 11.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1493/1999, que dispõe que o regime tem por objetivo adaptar a produção à procura do mercado. Se a reestruturação na República Checa se limitou à proteção das vinhas existentes contra os animais, as despesas não são prima facie elegíveis, porque não têm nenhuma relação com as exigências estabelecidas pelo regulamento”. Na mesma carta, a Comissão indicava que as autoridades checas deviam “tomar todas as medidas necessárias para sanar as deficiências e desconformidades”.
6
Por carta de 22 de setembro de 2009, a Comissão comunicou a sua intenção de proceder a outro inquérito sob a referência VT/VI/2009/004/CZ. Este inquérito devia referir‑se às medidas relativas à reestruturação e reconversão das vinhas na República Checa durante a campanha vitícola de 2008/2009.
7
De 26 a 29 de janeiro de 2010, a Comissão levou a cabo este inquérito na República Checa.
8
Numa comunicação de 22 de março de 2010 feita ao abrigo do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 885/2006 […], a Comissão realçou, no âmbito do inquérito com a referência VT/VI/2009/004/CZ, em especial, o seguinte:
“No decurso da investigação no local, a equipa de investigação teve dúvidas quanto à questão de saber se a proteção ativa e passiva contra as aves e os animais selvagens era uma atividade admissível no âmbito da reestruturação e da reconversão.”
9
Além disso, a Comissão indicou no mesmo documento à República Checa que “[a] proteção ativa e passiva contra as aves e a caça não podia ser considerada como uma nova medida graças à qual a gestão das vinhas melhoraria de modo a que a produção se adaptasse à procura no mercado”. Finalmente, a comunicação recorda que “[o] Regulamento (CE) n.o 1493/1999 indica claramente que o objetivo das [medidas de reestruturação] consiste em ‘adaptar a produção à procura do mercado”.
10
Em 31 de janeiro de 2011, a Comissão transmitiu à República Checa a ata de uma reunião bilateral realizada em 13 de dezembro de 2010, nos termos do artigo 11.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006, entre os representantes da República Checa e os seus próprios serviços, a propósito dos dois inquéritos atrás referidos. A partir de 31 de janeiro de 2011, a referência aos dois inquéritos aparecia no início de toda a correspondência da Comissão relativa ao presente processo.
11
Na ata, a Comissão considerou que as despesas efetuadas na República Checa a título da medida de proteção controvertida constituíam operações não elegíveis e pediu à República Checa a indicação do montante exato das despesas declaradas relativamente aos exercícios de 2008 a 2010.
12
Em 3 de dezembro de 2012, a Comissão dirigiu à República Checa uma comunicação nos termos do artigo 11.o, n.o 2, terceiro parágrafo, e do artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento n.o 885/2006. Nesta comunicação, a Comissão reafirmou e precisou o seu entendimento de que os modos de proteção ativa e passiva das vinhas previstos pela República Checa não estavam abrangidos pelos conceitos de reestruturação e de reconversão a que se referem o artigo 11.o do Regulamento [n.o 1493/1999] e o artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008. A este respeito, a Comissão propôs uma correção financeira de 52347157,43 coroas checas (CZK) (cerca de 2040737 euros) e de 11984289,94 euros relativamente aos exercícios de 2007 a 2010, submetendo os exercícios de 2007 e 2008 à aplicação do Regulamento n.o 1493/1999 e os restantes exercícios à aplicação do Regulamento n.o 479/2008.
13
Na sequência de um pedido apresentado pela República Checa em 17 de janeiro de 2013, o órgão de conciliação organizou uma reunião em 19 de junho de 2013 e apresentou, em 2 de julho de 2013, um relatório final sobre o procedimento de conciliação com a referência 13/CZ/552. Neste relatório, o órgão de conciliação aconselhou a Comissão a não propor correções financeiras para as despesas efetuadas no quadro do programa de apoio no seu conjunto relativamente ao período de 2009 a 2014 e a reconsiderar a sua decisão de impor a correção financeira proposta de 52347157,43 CZK (cerca de 2040737 euros) e de 11984289,94 euros.
14
Por carta de 22 de abril de 2014, a Comissão transmitiu à República Checa um parecer final após a apresentação do relatório do órgão de conciliação. Neste parecer, a Comissão reiterou que, na sua opinião, a medida de proteção controvertida não podia ser considerada elegível no âmbito do programa de reestruturação e de reconversão das vinhas.
15
No que respeita aos exercícios de 2007 a 2009, a Comissão realçou que a omissão de objeções da sua parte contra o programa de apoio no que respeita à medida de proteção controvertida tinha permitido à República Checa considerar legitimamente que os apoios a esta medida eram operações elegíveis. No entanto, no entender da Comissão, a República Checa não podia alimentar nenhuma expectativa legítima a este respeito depois de ter recebido a sua carta de 22 de março de 2010. Por esta razão, a Comissão considerou que se justificava uma correção financeira relativamente a todas as despesas assumidas após 22 de março de 2010. Em seguida, propôs uma correção financeira para os exercícios de 2010 a 2012, num montante total de 2123199,04 euros.
16
Finalmente, a Comissão adotou a [decisão controvertida], com base no artigo 52.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549; retificado pelo JO 2016, L 130, p. 13).
17
Na [decisão controvertida], a Comissão excluiu as despesas efetuadas pela República Checa a título do FEAGA em prol da medida de proteção controvertida no âmbito do programa de reestruturação e reconversão das vinhas para os anos de 2010 a 2012, num montante total de 2123199,04 euros.»
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
8
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de março de 2015, a República Checa pediu a anulação da decisão controvertida e a condenação da Comissão nas despesas.
9
A República Checa invocou dois fundamentos de recurso relativos, por um lado, à violação do artigo 5.o do Regulamento n.o 479/2008 e dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima e, por outro, à violação do artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), em conjugação com os artigos 11.o e 16.o do Regulamento n.o 885/2006 e com o artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1).
10
O Tribunal Geral negou provimento ao recurso e condenou a recorrente nas despesas.
Pedidos das partes
11
A República Checa pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular o acórdão recorrido e a decisão controvertida e
–
condenar a Comissão nas despesas.
12
A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
negar provimento ao recurso e
–
condenar a República Checa nas despesas.
Quanto ao presente recurso
13
Em apoio do seu recurso, a República Checa invoca três fundamentos relativos, respetivamente:
–
à violação do artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008;
–
à violação do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 479/2008 e dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica; e
–
à violação do artigo 41.o da Carta, em conjugação com o artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005 ou com o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, e com os artigos 11.o e 16.o do Regulamento n.o 885/2006.
Quanto à admissibilidade do primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008
Argumentos das partes
14
Com o seu primeiro fundamento, que visa os n.os 83 a 90 do acórdão recorrido, a República Checa acusa o Tribunal Geral de ter violado o artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008.
15
A Comissão considera, a título principal, que o primeiro fundamento é inadmissível e inoperante.
16
Por um lado, considera que se trata de um fundamento em apoio dos pedidos de anulação da decisão controvertida que não foi invocado de modo autónomo no Tribunal Geral. Logo, é novo e, por conseguinte, inadmissível.
17
Por outro lado, a Comissão entende que, além disso, este fundamento é inoperante, na medida em que diz apenas respeito a um elemento parcial da análise do Tribunal Geral consagrada ao fundamento relativo à violação do princípio da segurança jurídica. Nestas condições, procedente ou não, este fundamento não põe em causa a conclusão a que o Tribunal Geral chegou quanto à inexistência de violação deste princípio.
18
A República Checa responde que, embora a violação do artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008 não tenha sido apresentada enquanto fundamento no Tribunal Geral, o primeiro fundamento do recurso é admissível porque, em primeira instância, a sua argumentação assentava na premissa de que a Comissão tinha admitido, aquando da avaliação prévia do programa de apoio, que a medida de proteção controvertida era compatível com esta disposição.
19
Além disso, o referido fundamento não é inoperante, dado que o Tribunal Geral considerou erradamente que a medida de proteção controvertida não respeitava as condições do artigo 11.o deste regulamento. Consequentemente, é determinante concluir que não é esse o caso.
Apreciação do Tribunal de Justiça
20
A título preliminar, embora a República Checa tenha evocado no Tribunal Geral a conformidade da medida de proteção controvertida com o artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008, este Estado‑Membro não suscitou, no seu recurso de anulação, o fundamento relativo à violação desta disposição. Com efeito, resulta do n.o 10 da réplica apresentada por este Estado‑Membro no Tribunal Geral que, «[t]endo em conta que a conformidade do programada de apoio controvertido com o direito da União no seu conjunto resulta da presunção legal inilidível do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 479/2008, à qual a Comissão deu azo pela sua conduta, já não se justifica abordar o artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008».
21
O referido recurso assentava, portanto, na premissa de que a compatibilidade da medida de proteção controvertida com o artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008 tinha sido admitida pela Comissão, não tendo esta última criticado a segunda versão do projeto de programa de apoio para os anos de 2009 a 2014 que a República Checa lhe transmitiu em 12 de fevereiro de 2009.
22
Ora, nos n.os 83 a 90 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral explicitou os motivos pelos quais uma medida como a medida de proteção controvertida, dos quais não resultava claramente que contribuísse para aumentar a competitividade dos produtores de vinho, não era, em seu entender, visivelmente abrangida pelas ações enumeradas no artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento n.o 479/2008.
23
O Tribunal Geral apoiou‑se assim, conforme salientou a advogada‑geral no n.o 40 das suas conclusões, nestas considerações para afastar, no acórdão recorrido, o primeiro fundamento do recurso de anulação.
24
A este respeito, há que recordar, por um lado, que, segundo jurisprudência constante, um recorrente pode interpor recurso de uma decisão do Tribunal Geral invocando fundamentos com origem no próprio acórdão recorrido e que se destinem a criticá‑lo juridicamente (v., neste sentido, Acórdãos de 29 de novembro de 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e o./Comissão, C‑176/06 P, não publicado, EU:C:2007:730, n.o 17, e de 16 de junho de 2016, Evonik Degussa e AlzChem/Comissão, C‑155/14 P, EU:C:2016:446, n.o 55).
25
Por outro lado, resulta igualmente de jurisprudência constante que um argumento não invocado em primeira instância não é um fundamento novo, inadmissível em segunda instância, se apenas constituir a ampliação de uma argumentação já desenvolvida no âmbito de um fundamento apresentado na petição inicial no Tribunal Geral (v., neste sentido, designadamente, Acórdãos de 19 de dezembro de 2013, Siemens e o./Comissão, C‑239/11 P, C‑489/11 P e C‑498/11 P, não publicado, EU:C:2013:866, n.o 287, e de 10 de abril de 2014, Areva e o./Comissão, C‑247/11 P e C‑253/11 P, EU:C:2014:257, n.o 114).
26
Ora, há que salientar que, no seu recurso de anulação, a República Checa invocou, no âmbito do seu primeiro fundamento, relativo nomeadamente à violação do princípio da segurança jurídica, uma argumentação segundo a qual a medida de proteção controvertida respeitava as condições previstas no artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008.
27
Daqui resulta que, na medida em que a tese sustentada pela República Checa em primeira instância pressupunha necessariamente a compatibilidade da medida de proteção controvertida com o artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008 e em que essa compatibilidade foi posta em causa pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido, o fundamento relativo à violação deste artigo deve ser considerado a ampliação do primeiro fundamento enunciado na petição inicial, relativo, nomeadamente, à violação do princípio da segurança jurídica. O referido fundamento deve, por conseguinte, ser considerado admissível.
Quanto ao mérito
Argumentos das partes
28
A República Checa contesta o acórdão recorrido na parte em que, nesse acórdão, o Tribunal Geral considerou, por um lado, que visivelmente o artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento n.o 479/2008 não abrangia as medidas nacionais que, à semelhança da medida de proteção controvertida, se destinavam à proteção das vinhas contra danos causados por caça e aves e, por outro, que não parecia claro que a referida medida contribuísse para aumentar a competitividade dos produtores de vinho, o que é, nos termos do n.o 1 desse artigo, o objetivo das medidas em matéria de reestruturação e reconversão de vinhas.
29
Ora, para a República Checa, as medidas destinadas à proteção das vinhas contra danos causados por caça e aves satisfazem as três condições mencionadas no artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008 e são, portanto, elegíveis para um apoio na aceção deste artigo.
30
Em primeiro lugar, estas medidas constituem uma melhoria das técnicas de gestão da vinha, na aceção do artigo 11.o, n.o 3, alínea c), do Regulamento n.o 479/2008, por contribuírem para um melhor rendimento das colheitas ao protegerem as vinhas e as videiras de infestações por parasitas. A este respeito, a recorrente refere que, todos os anos na República Checa, a caça e as aves causam danos de grandes dimensões às vinhas. Com efeito, a caça morde as videiras que assim deterioradas produzem menos ou mesmo nada. Quanto às aves, em especial ao estorninho‑malhado, o mesmo pousa sobre as uvas durante o período de maturação, provocando assim um problema específico às vinhas da Europa Central onde esta ave se encontra nesse período. Essa circunstância pode acarretar a destruição total das colheitas ou a deterioração total das uvas, tornando‑as assim inutilizáveis para produzir um vinho de qualidade. Além disso, as uvas ficam mais vulneráveis às doenças, que podem depois propagar‑se.
31
É esta a razão pela qual se implementou durante o período em causa uma proteção coletiva, através da instalação de vedações em redor das vinhas, e uma proteção individual, através de postes para evitar que as várias videiras fossem mordidas. A grande maioria dos fundos abrangidos pela correção financeira controvertida foi atribuída à proteção contra a caça, já que só cerca de 4 milhões de CZK (cerca de 155938 euros) foram afetados à proteção contra as aves, sob a forma de uma proteção ativa, mediante a presença física de pessoas nas vinhas, de rondas e do afugentamento das aves, e passiva, através de dispositivos de dissuasão que funcionam com base num princípio mecânico, ótico ou acústico.
32
Em segundo lugar, nenhuma das medidas destinadas à proteção das vinhas contra os danos causados por caça e aves é equiparável a uma medida de renovação normal de uma vinha que chegue ao fim do seu ciclo de vida natural, na aceção do artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento n.o 479/2008.
33
Em terceiro lugar, de acordo com o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 479/2008, as medidas destinadas à proteção das vinhas contra os danos causados pela caça e aves aumentam a competitividade dos produtores de vinho. Com efeito, permitem dar resposta a uma procura elevada de vinhos de qualidade sobrematurados, limitando a desvantagem concorrencial causada pelos estorninhos‑malhados. A medida de proteção controvertida tem por efeito reforçar a competitividade dos produtores de vinho checos no mercado vitivinícola da União ao permitir triplicar a produção checa de vinhos de qualidade sobrematurados, a qual passou de 51000 hectolitros em 2005 a 121000 hectolitros em 2008, até alcançar 161000 hectolitros em 2012, último ano em que esta medida foi aplicada.
34
O Tribunal Geral cometeu, portanto, um erro de direito ao considerar que a medida de proteção controvertida não era elegível para financiamento, na aceção do artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento n.o 479/2008.
35
A Comissão alega que o primeiro fundamento não é procedente, dado que o objetivo da medida de proteção controvertida é unicamente de preservar o volume de produção e não de adaptar a produção à procura do mercado e de aumentar a competitividade dos produtores de vinho.
36
Além do mais, a referida medida não tinha por objetivo compensar a desvantagem concorrencial sofrida pelos produtores de vinho da Europa Central devido à presença de estorninhos‑malhados no momento da colheita. Com efeito, o objetivo do apoio à reestruturação e reconversão de vinhas não é, como no caso dos fundos de coesão, compensar as desvantagens resultantes da situação geográfica e das condições naturais nem reduzir as disparidades regionais, mas, pelo contrário, apoiar e aumentar a competitividade dos produtores de vinho de toda a União, independentemente da região em que exerçam as suas atividades.
37
Acresce que as medidas de reestruturação e reconversão de vinhas devem contribuir para a reconversão varietal e para melhoramentos das técnicas de gestão da vinha. Ora, mesmo admitindo que a proteção da produção contra as pragas permita produzir vinho em maior quantidade e de qualidade superior, essa proteção limita‑se, apesar de tudo, a manter o volume da produção existente. Por conseguinte, as técnicas de afugentamento das aves, utilizadas há séculos, ou de proteção contra a caça não constituem de todo uma evolução qualitativa da gestão das vinhas.
38
Por último, para proteger a produção contra os animais, o Regulamento 479/2008 prevê uma participação financeira no custo dos prémios de seguro pagos pelos produtores, até 50% desse custo, em conformidade com o artigo 14.o, n.o 2, deste regulamento. Nestas condições, o artigo 11.o do referido regulamento revela a vontade do legislador da União de apoiar financeiramente o aumento da competitividade dos produtores de vinho, o que vai além de um aumento ou de uma preservação dos seus volumes de produção. As regras enunciadas no artigo 14.o do mesmo regulamento denotam que o legislador da União não negligenciou as medidas que se limitam a proteger a produção contra as pragas.
39
Na sua réplica, a República Checa responde que a argumentação da Comissão significa acrescentar ao artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008 condições que não resultam da letra desse artigo. Em particular, este artigo não subordina de todo a elegibilidade de um apoio à utilização de uma nova técnica de gestão da vinha. Apenas conta o facto de a técnica utilizada, seja ela recente ou ancestral, permitir melhorar a gestão da vinha em causa. De resto, a existência de uma medida de proteção da produção contra os animais, como a prevista no artigo 14.o deste regulamento, não influencia as condições de atribuição de um apoio abrangido pelo artigo 11.o do referido regulamento.
40
Na sua tréplica, a Comissão afirma que nunca alegou que só invenções possam ser consideradas «melhoramentos das técnicas de gestão da vinha». Assim sendo, técnicas existentes ou mesmo ancestrais podem, conjugadas com tecnologias e conceções novas, conduzir a uma competitividade acrescida. No entanto, a medida de proteção controvertida, em particular o afugentamento de aves presentes nas vinhas através da emissão de sons ou da instalação de espantalhos, limita‑se a reproduzir métodos conhecidos há séculos e não altera a variedade da casta nem as técnicas de gestão da vinha.
Apreciação do Tribunal de Justiça
41
Com o seu primeiro fundamento, a República Checa critica os n.os 83 a 90 do acórdão recorrido na parte em que o Tribunal Geral considerou que a letra do artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento n.o 479/2008 não abrange, visivelmente, as medidas destinadas à proteção das vinhas contra os danos causados por caça e aves, como a medida de proteção controvertida, e que não parece claro como podem essas medidas servir para melhorar a competitividade dos produtores de vinho.
42
A título preliminar, há que observar que a medida de proteção controvertida não pode ser qualificada de medida destinada à «reconversão de vinhas», na aceção do artigo 11.o do Regulamento n.o 479/2008. Por conseguinte, a apreciação da procedência do primeiro fundamento pressupõe apenas avaliar se esta medida é suscetível de ser qualificada de medida de «reestruturação de vinhas», na aceção dessa disposição.
43
A este respeito, decorre das exigências tanto da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União que não contenha nenhuma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e alcance devem normalmente ser interpretados de modo autónomo e uniforme, em toda a União, tendo em conta não só o seu teor mas também o contexto da disposição e o objetivo prosseguido pela regulamentação em causa (v., designadamente, Acórdãos de 18 de janeiro de 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, n.o 11, e de 18 de maio de 2017, Hummel Holding, C‑617/15, EU:C:2017:390, n.o 22).
44
A interpretação literal do termo «reestruturação» realça a ambiguidade deste termo. Com efeito, em linguagem corrente, uma reestruturação designa o ato de reorganizar de acordo com novos princípios ou com novas estruturas um conjunto que não se considera suficientemente rentável. A reestruturação de uma vinha pode assim resultar de alterações que afetam tanto os princípios de gestão da mesma como os terrenos em que é exercida a atividade vitícola.
45
Quando, como no caso em apreço, uma disposição de direito da União é ambígua e, portanto, suscetível de várias interpretações, deve dar‑se a prioridade à que é adequada para salvaguardar o seu efeito útil, interpretando‑a, para este efeito, à luz das finalidades da regulamentação de que faz parte (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de junho de 1980, Roudolff, 803/79, EU:C:1980:166, n.o 7, e de 24 de fevereiro de 2000, Comissão/França, C‑434/97, EU:C:2000:98, n.o 21).
46
A este respeito, resulta do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 479/2008 que as medidas de reestruturação de vinhas têm por objetivo aumentar a competitividade dos produtores de vinho.
47
À luz deste objetivo, uma medida relativamente modesta, que se limita a gerir melhor a vinha protegendo as cepas por diversos meios, que conduz a um ganho de competitividade significativo para os agricultores é suscetível de ser qualificada de medida de reestruturação. Em particular, e contrariamente ao que alega a Comissão, não resulta de todo da letra do artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento n.o 479/2008 que medidas que utilizem técnicas existentes ou mesmo ancestrais só possam ser elegíveis para um apoio à reestruturação de vinhas se forem combinadas com tecnologias e conceções novas.
48
Pelo contrário, há que avaliar em termos concretos os melhoramentos das técnicas de gestão da vinha, devendo esta exigência ser apreciada à luz das condições de gestão da vinha em aplicação no momento em que o apoio é requerido.
49
É certo que o artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 555/2008 da Comissão, de 27 de junho de 2008, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 479/2008 do Conselho que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, no que respeita aos programas de apoio, ao comércio com países terceiros, ao potencial de produção e aos controlos no setor vitivinícola (JO 2008, L 170, p. 1), na sua redação resultante do Regulamento de Execução (UE) n.o 202/2013 da Comissão, de 8 de março de 2013 (JO 2013, L 67, p. 10), exclui dos apoios à restruturação de vinhas uma medida destinada a assegurar a proteção das vinhas contra danos causados por caça, aves ou granizo. Todavia, impõe‑se constatar que o Regulamento de Execução n.o 202/2013, que entrou em vigor em 12 de março de 2013, não é aplicável ratione temporis aos factos na origem do litígio. O mesmo não pode, portanto, fornecer qualquer indicação para interpretar o artigo 11.o do Regulamento n.o 479//2008.
50
No caso em apreço, conforme foi referido pela República Checa nos seus articulados, a medida de proteção controvertida permitiu triplicar a produção checa de vinhos de qualidade sobrematurados, tendo esta passado de 51000 hectolitros em 2005 a 161000 hectolitros em 2012, último ano de aplicação desta medida.
51
Ora, não tendo a Comissão contestado estas afirmações nem demonstrado a falta de procura desses vinhos por parte dos consumidores, há que considerar que a medida de proteção controvertida contribuiu para melhorar a competitividade dos produtores de vinho, como salientou a advogada‑geral nos n.os 76, 77 e 81 das suas conclusões.
52
Assim, sendo o Regulamento n.o 479/2008 omisso quanto ao caráter elegível de um apoio de medidas que protegem as vinhas nomeadamente contra danos causados por caça e aves, afigura‑se que não existia fundamento legal para recusar à República Checa a inclusão da medida de proteção controvertida entre as medidas de reestruturação e reconversão de vinhas.
53
Daqui decorre que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que a letra do artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento n.o 479/2008 não abrangia medidas destinadas à proteção das vinhas contra danos causados por caça e aves, tais como a medida de proteção controvertida.
54
Por conseguinte, o primeiro fundamento do recurso deve ser julgado procedente.
55
Tendo este fundamento sido julgado procedente, há que anular o acórdão recorrido, sem que seja necessário analisar o segundo e terceiro fundamentos.
Quanto ao recurso no Tribunal Geral
56
O artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia prevê que, quando o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral, pode, neste caso, decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.
57
No presente caso, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio, que está em condições de ser julgado.
58
A este respeito, conforme resulta do n.o 65 das conclusões da advogada‑geral, o princípio da segurança jurídica exige que uma regulamentação permita aos interessados conhecer com exatidão a extensão das obrigações que ela lhes impõe, em especial quando se trate de uma regulamentação suscetível de comportar consequências financeiras. Por isso, a Comissão não pode assim optar, no momento do apuramento das contas do FEAGA, por uma interpretação que, afastando‑se do sentido habitual das palavras empregues, não se impunha (v., neste sentido, Acórdão de 1 de outubro de 1998, Irlanda/Comissão, C‑238/96, EU:C:1998:451, n.o 81 e jurisprudência referida). Ora, resulta das considerações enunciadas nos n.os 42 a 52 do presente acórdão que a interpretação da Comissão no caso em apreço se afasta do sentido habitual dos termos do artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento n.o 479/2008, dado que essa instituição considerou que a medida de proteção controvertida não era elegível no âmbito do programa nomeadamente de reestruturação das vinhas.
59
Por conseguinte, há que julgar procedente o primeiro fundamento invocado pela República Checa em primeira instância, relativo, nomeadamente, à violação do princípio da segurança jurídica, e anular a decisão controvertida.
Quanto às despesas
60
Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas.
61
O artigo 138.o, n.o 1, do mesmo regulamento, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, desse regulamento, dispõe que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Checa obtido vencimento no âmbito do recurso da decisão do Tribunal Geral e tendo o recurso no Tribunal Geral sido julgado procedente, há que, em conformidade com os pedidos da República Checa, condenar a Comissão a suportar, além das suas próprias despesas, as incorridas pela República Checa, tanto em primeira instância como no âmbito do presente recurso.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:
1)
O Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 20 de outubro de 2016, República Checa/Comissão (T‑141/15, não publicado, EU:T:2016:621), é anulado.
2)
A Decisão de Execução (UE) 2015/103 da Comissão, de 16 de janeiro de 2015, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), na parte em que exclui do financiamento as despesas efetuadas pela República Checa a título do FEAGA em prol da medida de proteção das vinhas contra danos causados por caça e aves para os anos de 2010 a 2012 num montante total de 2123199,04 euros, é anulada.
3)
A Comissão Europeia é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da República Checa incorridas a título do processo em primeira instância e do presente recurso.
Assinaturas
( *1 ) Língua do processo: checo.
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