Processo T‑357/02 RENV
Freistaat Sachsen (Alemanha)
contra
Comissão Europeia
«Auxílios de Estado – Auxílios concedidos pelas autoridades do Land da Saxónia – Auxílios ao coaching, à participação em feiras e em exposições, à cooperação e à promoção do design de produtos – Decisão que declara o regime de auxílios em parte compatível e em parte incompatível com o mercado comum – Regime de auxílios a favor das pequenas e médias empresas – Não exercício do poder de apreciação – Dever de fundamentação»
Sumário do acórdão
1. Auxílios concedidos pelos Estados – Afectação das trocas comerciais entre Estados‑Membros – Infracção à concorrência – Critérios de apreciação – Regimes de auxílio
(Artigo 87.°, n.° 1, CE; Regulamento n.° 70/2001 da Comissão, artigo 5.°)
2. Auxílios concedidos pelos Estados – Proibição – Excepções – Categorias de auxílios, definidos por via regulamentar, que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum – Regulamento n.° 70/2001 relativo aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas – Possibilidade de analisar um auxílio à luz dos critérios definidos pelo artigo 87.°, n.° 3, CE
(Artigos 87.°, n.° 3, CE e 88.°, n.° 3, CE; Regulamento n.° 70/2001 da Comissão)
3. Auxílios concedidos pelos Estados – Proibição – Excepções – Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum – Poder de apreciação da Comissão – Possibilidade de adoptar orientações – Apreciação individual fora do quadro – Admissibilidade
(Artigos 87.°, n.° 3, CE)
4. Auxílios concedidos pelos Estados – Proibição – Excepções – Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum – Poder de apreciação da Comissão – Fiscalização jurisdicional – Limites
[Artigos 87.°, n.° 3, alínea c), CE]
5. Auxílios concedidos pelos Estados – Proibição – Excepções – Auxílios a favor das regiões afectadas pela divisão da Alemanha – Alcance da excepção – Interpretação estrita
[Artigo 87.°, n.os 1 e 2, alínea c), CE]
6. Auxílios concedidos pelos Estados – Proibição – Excepções – Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum – Auxílios ao funcionamento – Exclusão
1. Para efeitos da qualificação de uma medida nacional de auxílio de Estado, não é necessário demonstrar uma incidência real do auxílio sobre as trocas entre Estados‑Membros e uma distorção efectiva da concorrência, mas apenas examinar se o auxílio é susceptível de afectar essas trocas e de falsear a concorrência. Mais concretamente, no caso de um programa de auxílios, a Comissão pode limitar‑se a estudar as características do programa em causa para apreciar se, devido aos montantes ou às percentagens elevados dos auxílios, às características dos investimentos suportados ou às outras modalidades que esse programa prevê, o mesmo assegura uma vantagem sensível aos beneficiários relativamente aos seus concorrentes e é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas entre Estados‑Membros.
No caso de um auxílio a favor das pequenas e médias empresas com uma a intensidade entre os 50% e os 80%, em função do subprograma e em função da área em que a empresa destinatária se situa, é evidente que pode falsear a concorrência intracomunitária. Com efeito, segundo o artigo 5.° do Regulamento n.° 70/2001, relativo à aplicação dos artigos 87.° e 88.° do Tratado CE aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas, os auxílios às pequenas e médias empresas são compatíveis com o mercado comum se não excederem 50% dos custos dos serviços recebidos.
(cf. n.os 30‑32)
2. O objecto do Regulamento n.° 70/2001, relativo à aplicação dos artigos 87.° e 88.° do Tratado CE aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas, é declarar compatíveis com o mercado comum à luz do artigo 87.°, n.° 3, CE e assim isentar da obrigação de notificação prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE todos os auxílios individuais e os regimes de auxílios a favor das pequenas e médias empresas que respeitem as condições definidas nesse regulamento. Isto não significa que nenhum outro auxílio a favor das pequenas e médias empresas possa ser declarado compatível com o mercado comum no final de um exame realizado pela Comissão à luz dos critérios definidos no artigo 87.°, n.° 3, CE no seguimento de uma notificação efectuada por um Estado‑Membro em conformidade com o artigo 88.°, n.° 3, CE. Com efeito, o considerando 4 do Regulamento n.º 70/2001 lembra que «[o] presente regulamento deve entender‑se sem prejuízo da possibilidade que assiste aos Estados‑Membros de notificarem os auxílios às pequenas e médias empresas» e que «[t]ais notificações serão apreciadas pela Comissão, em especial à luz dos critérios fixados no presente regulamento».
(cf. n.os 42, 43)
3. A Comissão pode aprovar regras gerais de execução que estruturam o exercício do poder de apreciação que lhe é conferido pelo artigo 87.°, n.° 3, CE. Contudo, não se pode privar totalmente desse poder de apreciação quando tem que decidir num caso específico, em especial num caso em que não previu expressamente, ou mesmo não regulamentou, nessas referidas regras gerais de execução. Assim, este poder de apreciação não se esgota com a adopção de tais regras gerais e não existem, em princípio, obstáculos a uma eventual apreciação individual fora do âmbito das referidas regras, desde que, no entanto, a Comissão respeite as regras superiores de direito, como as regras do Tratado e os princípios gerais de direito comunitário.
(cf. n.° 44)
4. A apreciação da Comissão quanto a um programa de auxílios deve necessariamente assentar nos factos, nas análises económicas e nas provas apresentadas pelo recorrente durante o procedimento administrativo que precede a adopção da decisão impugnada. A fiscalização que os órgãos jurisdicionais comunitários exercem sobre as apreciações económicas complexas feitas pela Comissão deve limitar‑se necessariamente à verificação do respeito das regras processuais e de fundamentação, bem como da exactidão material dos factos, da inexistência de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder.
(cf. n.° 55)
5. O artigo 87.°, n.° 2, alínea c), CE, que respeita aos auxílios concedidos à economia de determinadas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha, deve ser interpretado de forma restritiva, no sentido de que as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha se referem unicamente às desvantagens que resultam do isolamento provocado em certas regiões alemãs pelo estabelecimento de uma fronteira física, como sejam a ruptura de vias de comunicação ou a perda de mercados na sequência da interrupção das relações comerciais entre as duas partes do território alemão. As referências genéricas às consequências económicas da divisão da Alemanha não podem, portanto, ser invocadas para sustentar a compatibilidade com o artigo 87.°, n.° 3, CE de auxílios cuja intensidade excede a prevista no Regulamento n.° 70/2001, relativo à aplicação dos artigos 87.° e 88.° do Tratado CE aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas,.
(cf. n.os 78, 79)
6. A conquista de novos mercados e os esforços para permanecer no mercado fazem parte da estratégia normal de cada empresa que deseja permanecer no mercado durante um período duradouro. Ora, é necessário realizar despesas para permitir essa presença contínua e alargada no mercado e os auxílios de Estado concedidos para esses fins diminuem necessariamente as despesas correntes das pequenas e médias empresas. Estas contribuições pertencem assim à categoria dos auxílios ao funcionamento, incompatíveis com o mercado comum.
(cf. n.os 102, 105)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada)
14 de Julho de 2011 (*)
«Auxílios de Estado – Auxílios concedidos pelas autoridades do Land da Saxónia – Auxílios ao coaching, à participação em feiras e em exposições, à cooperação e à promoção do design de produtos – Decisão que declara o regime de auxílios em parte compatível e em parte incompatível com o mercado comum – Regime de auxílios a favor das pequenas e médias empresas – Não exercício do poder de apreciação – Dever de fundamentação»
No processo T‑357/02 RENV,
Freistaat Sachsen (Alemanha), representado por T. Lübbig, advogado,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por K. Gross, V. Kreuschitz e T. Maxian Rusche, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objecto um pedido de anulação do artigo 2.°, segundo parágrafo, e dos artigos 3.° e 4.° da Decisão 2003/226/CE da Comissão, de 24 de Setembro de 2002, relativa a um regime de auxílios que a Alemanha tenciona introduzir denominado «Orientações relativas ao apoio às pequenas e médias empresas – Melhoramento do desempenho empresarial no Land da Saxónia» – Subprogramas 1 (Coaching), 4 (Participação em feiras), 5 (Cooperação) e 7 (Promoção do design de produtos) (JO 2003, L 91, p. 13),
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada),
composto por: O. Czúcz (presidente), E. Cremona, I. Labucka (relatora), S. Frimodt Nielsen e K. O’Higgins, juízes,
secretário: C. Heeren, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 30 de Junho de 2010,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 No âmbito de um programa do Ministério da Economia e do Trabalho do Land da Saxónia que visava melhorar o desempenho das pequenas e médias empresas implantadas no território deste Land, este concedeu às pessoas que aí exerciam uma profissão liberal, bem como às pequenas e médias empresas que nele tivessem sede ou um estabelecimento, subvenções não reembolsáveis para projectos que favorecessem o desenvolvimento da economia. Estas subvenções foram previstas num regime de auxílios notificado pela primeira vez à Comissão das Comunidades Europeias em 1992, autorizado por esta e prorrogado diversas vezes depois de ter recebido novas autorizações. Estes auxílios destinavam‑se melhorar as capacidades produtivas e concorrenciais das pequenas e médias empresas.
2 Por ofício de 29 de Dezembro de 2000, recebido pela Comissão em 3 de Janeiro de 2001, a República Federal da Alemanha notificou uma nova versão deste regime de auxílios.
3 Em 12 de Janeiro de 2001, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 70/2001 relativo à aplicação dos artigos 87.° [CE] e 88.° do Tratado [CE] aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas (JO L 10, p. 33, a seguir «regulamento de isenção PME»), que entrou em vigor em 2 de Fevereiro seguinte. Com a sua entrada em vigor, o regulamento de isenção PME revoga e substitui o enquadramento comunitário dos auxílios de Estado às pequenas e médias empresas (JO 1996, C 213, p. 4). Define os critérios que os auxílios individuais e os regimes de auxílios a favor das pequenas e médias empresas devem preencher para serem compatíveis com o mercado comum, na acepção do artigo 87.°, n.° 3, CE, e isenta aqueles que cumprem a obrigação de notificação prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE. É indicado, no seu considerando 4, que «[o] presente regulamento [se deve entender] sem prejuízo da possibilidade que assiste aos Estados‑Membros de notificarem os auxílios às pequenas e médias empresas. Tais notificações serão apreciadas pela Comissão, em especial à luz dos critérios fixados no [presente] regulamento. O enquadramento comunitário dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas [adoptado pela Comissão] deve ser abolido a partir da data de entrada em vigor do presente regulamento, uma vez que as suas disposições são substituídas [por este]».
4 Por outro lado, refere‑se, no considerando 16 do regulamento de isenção PME, o seguinte: «À luz do Acordo da Organização Mundial do Comércio (OMC) sobre as subvenções e medidas de compensação, o presente regulamento não deve isentar os auxílios à exportação nem os auxílios que favoreçam a produção nacional em detrimento dos produtos importados. Os auxílios concedidos a favor dos custos de participação em feiras comerciais ou de estudos ou serviços de consultoria necessários para o lançamento num novo mercado de um produto novo ou já existente não constituem auxílios à exportação.»
5 Por ofício de 5 de Fevereiro de 2001, a Comissão interrogou as autoridades alemãs a propósito da aplicação do regulamento de isenção PME e informou‑as de que o regime de auxílios em causa não seria examinado ao abrigo do procedimento acelerado.
6 Durante o mês de Dezembro de 2001, a Comissão iniciou um procedimento formal de investigação relativo a uma parte das medidas previstas no regime de auxílios notificado, a saber, as medidas previstas nos subprogramas «Coaching», «Participação em feiras», «Cooperação» e «Promoção do design de produtos» (a seguir, considerados em conjunto, «quatro subprogramas em causa»). Em contrapartida, a Comissão decidiu não suscitar objecções relativamente às outras medidas notificadas.
7 No final da sua investigação, a Comissão adoptou, em 24 de Setembro de 2002, a Decisão 2003/226/CE, relativa a um regime de auxílios que a Alemanha tenciona introduzir denominado «Orientações relativas ao apoio às pequenas e médias empresas – Melhoramento do desempenho empresarial no Land da Saxónia» – Subprogramas 1 (Coaching), 4 (Participação em feiras), 5 (Cooperação) e 7 (Promoção do design de produtos) (JO 2003 L 91, p. 13, a seguir «decisão impugnada»). Em primeiro lugar, considerou que as medidas previstas nos quatro subprogramas em causa constituíam auxílios de Estado. Em segundo lugar, precisou que, para serem considerados compatíveis com o mercado comum, esses auxílios devem ser abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento de isenção PME e respeitar os limiares de intensidade fixados neste documento, com excepção dos auxílios ao funcionamento previstos no subprograma «Cooperação», que considerou serem incompatíveis com o mercado comum.
8 No seu acórdão de 3 de Maio de 2007, Freistaat Sachsen/Comissão (T‑357/02, Colect., p. II‑1261), o Tribunal Geral julgou procedente o pedido do recorrente, o Freistaat Sachsen, por meio do qual pediu a anulação de diversas disposições da decisão impugnada (artigo 2.°, segundo parágrafo, e artigos 3.° e 4.°).
9 Tendo a Comissão interposto recurso da decisão do Tribunal Geral, o Tribunal de Justiça, por acórdão de 11 de Dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, Colect., p. I‑9465), anulou o acórdão do Tribunal Geral e remeteu o processo para este.
Tramitação processual e pedidos das partes após a remessa do processo ao Tribunal Geral
10 O processo foi distribuído à Quarta Secção alargada do Tribunal Geral.
11 O recorrente e a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 119.°, n.° 1, alíneas a) e b), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, apresentaram observações escritas.
12 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo, convidou as partes a responderem por escrito a perguntas. As partes satisfizeram este pedido nos prazos concedidos.
13 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 30 de Junho de 2010.
14 O recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne anular a decisão impugnada.
15 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal considere que o recurso é improcedente e negue provimento ao recurso.
16 Nas suas observações escritas apresentadas após a remessa do processo ao Tribunal Geral, as partes não se pronunciaram sobre a questão das despesas. Nas suas alegações em primeira instância, o recorrente tinha pedido que o Tribunal se dignasse condenar a Comissão nas despesas, tendo esta pedido que o Tribunal condenasse o recorrente nas despesas.
Fundamentos e argumentos das partes
17 Em apoio do seu recurso, o recorrente tinha inicialmente invocado cinco fundamentos, relativos:
– o primeiro, à ilegalidade formal da decisão impugnada resultante do facto de a Comissão não ter aplicado ao regime de auxílios em causa o procedimento acelerado de autorização;
– o segundo, à ilegalidade material da decisão impugnada resultante do facto de o regulamento de isenção PME não ser aplicável ao presente caso;
– o terceiro, ao facto de o regime de auxílios em causa poder ser autorizado ao abrigo do enquadramento comunitário dos auxílios de Estado às pequenas e médias empresas;
– o quarto, ao facto de a Comissão não ter exercido o seu poder de apreciação quando analisou o regime de auxílios em causa, bem como à violação do dever de fundamentação;
– o quinto, ao facto de a Comissão não ter provado que a concorrência era efectiva ou potencialmente falseada pelo regime de auxílios em causa, bem como à violação do dever de fundamentação.
18 Através do seu acórdão Freistaat Sachsen/Comissão, já referido, o Tribunal Geral julgou improcedente o primeiro fundamento, julgou procedente o segundo fundamento e decidiu que não era necessário examinar os três últimos fundamentos.
19 No seu acórdão Comissão/Freistaat Sachsen, já referido, o Tribunal de Justiça considerou que, uma vez que o fundamento relativo ao carácter retroactivo da aplicação do regulamento de isenção PME à decisão impugnada era improcedente, importava apreciar apenas o quarto e quinto fundamentos invocados pelo recorrente no Tribunal Geral. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça remeteu o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre estes dois últimos fundamentos.
20 Na medida em que o quinto fundamento tem por objecto a qualificação das medidas em causa de auxílio de Estado e o quarto fundamento a compatibilidade das medidas qualificadas de auxílios de Estado com o mercado comum, examinar‑se‑á o quinto fundamento antes do quarto.
Questão de direito
Quanto ao quinto fundamento, relativo ao facto de a Comissão não ter provado que a concorrência era efectiva ou potencialmente falseada pelo regime de auxílios, bem como à violação do dever de fundamentação
Argumentos das partes
21 O recorrente alega que a Comissão devia, em conformidade com o previsto no artigo 87.°, n.° 1, CE, provar em que consistia, no caso concreto, a distorção da concorrência. Ora, na decisão impugnada, nenhuma afirmação permite concluir que o regime de auxílios em causa é susceptível de falsear a concorrência nas circunstâncias do caso concreto ou constatar de forma positiva que estão reunidos os elementos dessa alteração. A Comissão menciona apenas que as medidas notificadas são, enquanto auxílios, susceptíveis de falsear a concorrência (considerando 52 da decisão impugnada) e que uma intensidade do auxílio superior a 50% teria como consequência uma «distorção desproporcionada da concorrência» (considerando 60 da decisão impugnada). Em apoio desta afirmação, invoca o acórdão do Tribunal Geral de 28 de Novembro de 2008, Hôtel Cipriani e o./Comissão (T‑254/00, T‑270/00 e T‑277/00, Colect., p. II‑3269), e, nomeadamente, o seu n.° 230, que precisa que, «no que se refere aos regimes de auxílios multisectoriais, resulta da jurisprudência que a Comissão se pode limitar a estudar as características do programa em causa para apreciar se, devido aos montantes ou às percentagens elevados dos auxílios, às características dos investimentos suportados ou às outras modalidades que esse programa prevê, o mesmo assegura uma vantagem sensível aos beneficiários relativamente aos seus concorrentes e é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas entre Estados‑Membros».
22 Segundo o recorrente, a Comissão entende que a obrigação de suportar metade dos custos encoraja a eficácia e a rentabilidade do auxílio, para daqui deduzir que as condições das trocas seriam alteradas em caso de presença de uma intensidade do auxílio mais elevada (considerandos 60, 67 e 71 da decisão impugnada). Ora, semelhante afirmação, que se baseia num limite de auxílio de 50%, poderia ser transposta para todos os limites de subvenções e não é assim susceptível de corroborar as conclusões da Comissão.
23 Baseando esta apreciação no regulamento de isenção PME, a Comissão não prova de forma bastante a existência de uma distorção da concorrência, quando, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, essa prova não só é necessária ao abrigo da exigência de fundamentação na acepção do artigo 253.° CE mas constitui também uma aplicação dos critérios do artigo 87.°, n.° 1, CE.
24 Os insuficientes desenvolvimentos da Comissão a propósito do critério de uma concorrência falseada constituem, além disso, uma violação do artigo 253.° CE, que justifica a anulação da decisão impugnada.
25 A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
Apreciação do Tribunal
26 No âmbito do presente fundamento, o recorrente invoca dois argumentos estreitamente ligados entre si. Por um lado, a Comissão fundamentou de forma insuficiente a sua conclusão segundo a qual a concorrência era efectiva ou potencialmente falseada pelo regime de auxílios em questão e, por outro, esta fundamentação contida na decisão impugnada (em especial, no considerando 52) não permite que se chegue a semelhante conclusão.
27 Em primeiro lugar, no que diz respeito à questão de saber se a fundamentação da decisão impugnada respeitante a um dos elementos constitutivos do auxílio de Estado é suficiente, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, uma vez que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente da sua redacção mas também do seu contexto e de todas as regras jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão do Tribunal Geral de 22 de Outubro de 2008, TV 2/Danmark e o./Comissão, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 e T‑336/04, Colect., p. II‑2935, n.° 178 e jurisprudência referida).
28 Há também que constatar que, no considerando 52 da decisão impugnada, a Comissão indica o seguinte:
«Os quatro subprogramas […] inserem‑se no âmbito de aplicação no n.° 1 do artigo 87.° [CE] pelas seguintes razões: prevêem a concessão de auxílios provenientes de recursos estatais a empresas que produzem bens ou prestam serviços que são objecto de comércio intracomunitário. Esses auxílios permitem aos beneficiários melhorar globalmente a sua situação financeira e reforçar a sua posição no mercado. Por conseguinte, as medidas em apreço são susceptíveis de falsear a concorrência no mercado comum, podendo assim afectar o comércio entre os Estados‑Membros. A Alemanha não contestou esta conclusão.»
29 Deste modo, o considerando acima referido impõe que estejam reunidos todos os elementos constitutivos de um auxílio de Estado no caso concreto e deduz nomeadamente a existência de uma distorção da concorrência do facto de as empresas beneficiárias «produz[irem] bens ou presta[re]m serviços que são objecto de comércio intracomunitário e [de esses] auxílios permit[irem] aos beneficiários melhorar globalmente a sua situação financeira e reforçar a sua posição no mercado».
30 Em segundo lugar, no que respeita à questão de saber se a Comissão considerou correctamente que existia uma restrição de concorrência no presente caso, há que recordar a jurisprudência segundo a qual, para efeitos da qualificação de uma medida nacional de auxílio de Estado, não é necessário demonstrar uma incidência real do auxílio sobre as trocas entre Estados‑Membros e uma distorção efectiva da concorrência, mas apenas examinar se o auxílio é susceptível de afectar essas trocas e de falsear a concorrência (acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Abril de 2009, Comissão/Itália e Wam, C‑494/06 P, Colect., p. I‑3639, n.° 50).
31 Mais concretamente, no caso de um programa de auxílios, como o do presente caso, a Comissão pode limitar‑se a estudar as características do programa em causa para apreciar se, devido aos montantes ou às percentagens elevados dos auxílios, às características dos investimentos suportados ou às outras modalidades que esse programa prevê, o mesmo assegura uma vantagem sensível aos beneficiários relativamente aos seus concorrentes e é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas entre Estados‑Membros (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Outubro de 1987, Alemanha/Comissão, 248/84, Colect., p. 4013, n.° 18).
32 Segundo o considerando 52 da decisão impugnada, lido em conjunto com o ponto 2 «Descrição do auxílio» e o ponto 3 «Razões que levaram ao início do procedimento», a intensidade do auxílio pretendido situava‑se entre os 50% e os 80%, em função do subprograma e em função da área em que a empresa destinatária se situa. Ora, segundo o artigo 5.° do regulamento de isenção PME, os auxílios às pequenas e médias empresas são compatíveis com o mercado comum se não excederem 50% dos custos dos serviços recebidos. É assim evidente que um auxílio com semelhante intensidade é susceptível de falsear a concorrência intracomunitária.
33 Por conseguinte, atendendo ao exposto, há que julgar integralmente improcedente o presente fundamento.
Quanto ao quarto fundamento, relativo ao facto de a Comissão não ter exercido o seu poder de apreciação quando analisou o regime de auxílios em causa, bem como à violação do dever de fundamentação
34 O presente fundamento divide‑se em cinco partes. Através da primeira parte, o recorrente sustenta que a decisão impugnada está ferida de ilegalidade por a Comissão se ter limitado a apreciar a compatibilidade do regime de auxílios em causa relativamente aos critérios de apreciação definidos no regulamento de isenção PME. Através da segunda, terceira, quarta e quinta partes, o recorrente censura a Comissão de ter erradamente analisado os quatro subprogramas em causa, violando igualmente o dever de fundamentação que lhe incumbia.
Quanto à primeira parte, relativa à apreciação da compatibilidade do regime de auxílios em causa apenas à luz do regulamento de isenção PME
– Argumentos das partes
35 O recorrente alega que a Comissão não pode renunciar ao exercício do seu poder de apreciação. Deste modo, sem contestar o âmbito do poder de apreciação da Comissão quando se trata de examinar a compatibilidade com o mercado comum dos regimes de auxílios que lhe são notificados por um Estado‑Membro, o recorrente sustenta que este exame tem de respeitar certos limites, sobretudo a obrigação de exercer este poder. Em apoio da sua argumentação, o recorrente invoca o conceito de não exercício do poder discricionário que existe no direito alemão sob os termos «Ermessenausfall» ou «Ermessensnichtgebrauch» que constitui uma ilegalidade, à semelhança do que sucede no direito administrativo austríaco. Em França, semelhante situação corresponde a um «excès du pouvoir négatif» ao passo que, na «common law», o não exercício do respectivo poder de apreciação por parte de uma autoridade que, considerando‑se vinculada pela sua prática ou por orientações, não examina cada caso concreto é abrangido pela «doutrina ultra vires». A obrigação de exercer o seu poder de apreciação não se extingue com a adopção de disposições que impõem regras à Comissão.
36 No presente caso, o recorrente censura a Comissão de ter examinado as diferentes medidas de auxílios apenas à luz dos critérios do regulamento de isenção PME, como se este regulasse de forma exaustiva todos os regimes de auxílios a favor das pequenas e médias empresas. Tendo considerado que o nível de intensidade dos auxílios dos subprogramas era demasiado elevado, a Comissão limitou‑se a retomar as disposições do regulamento de isenção PME em vez de exercer, além disso, o seu próprio poder de apreciação. Deste modo, reforçou as condições aplicáveis aos auxílios às PME, limitando a 50% o montante dos custos reembolsáveis e afastando‑se, simultaneamente, da sua prática decisória. Baseando‑se exclusivamente nas considerações gerais do regulamento de isenção PME sem tomar em consideração circunstâncias específicas do caso concreto, a Comissão não exerceu assim o seu poder de apreciação.
37 A este respeito, o recorrente sublinha que resulta do considerando 4 do regulamento de isenção PME que este não se destina a regular de forma exaustiva os auxílios às pequenas e médias empresas. Assim, o objectivo deste regulamento não consiste em reduzir a margem de apreciação da Comissão e em cristalizar os critérios aplicáveis a estas medidas de auxílios. O regulamento de isenção PME destina‑se apenas a simplificar e a tornar mais eficaz o processo de fiscalização das referidas medidas.
38 Ao agir desta forma, a Comissão contraria a sua prática decisória relativa a casos que, devido ao seu objecto, são abrangidos pelo regulamento de isenção PME, mas que não beneficiam da isenção definida neste regulamento. Resulta desta prática que a Comissão se pronuncia, muito regularmente, através de isenções individuais e, ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE, sobre situações isoladas ou sobre medidas de auxílios que se afastam do regulamento de isenção PME. Nos referidos casos, a Comissão confirma nomeadamente, por vezes mesmo expressamente, que o exame casuístico não se deve limitar a um exame ao abrigo do regulamento de isenção PME aplicado por analogia, mas deve ser efectuado directamente ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
39 O recorrente também observa que, devido à situação económica específica da Saxónia, antigo território da República Democrática Alemã, a Comissão, quando examinou as medidas de auxílio, se devia ter afastado das condições definidas no regulamento de isenção PME ou, pelos menos, explicar por que motivo a sua análise não se afastava destas condições. A este propósito, o recorrente censura a Comissão de não ter tomado posição sobre as considerações detalhadas apresentadas durante o procedimento administrativo.
40 Por conseguinte, a Comissão devia ter autorizado o regime de auxílios notificado analisando‑o directamente à luz dos critérios definidos no artigo 87.°, n.° 3, CE.
41 A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
– Apreciação do Tribunal
42 Antes de mais, há que sublinhar que o regulamento de isenção PME tem por objectivo declarar compatíveis com o mercado comum à luz do artigo 87.°, n.° 3, CE e assim isentar da obrigação de notificação prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE todos os auxílios individuais e os regimes de auxílios a favor das pequenas e médias empresas que respeitem as condições definidas neste regulamento. Isto não significa que nenhum outro auxílio a favor das pequenas e médias empresas possa ser declarado compatível com o mercado comum no final de um exame realizado pela Comissão à luz dos critérios definidos no artigo 87.°, n.° 3, CE no seguimento de uma notificação efectuada por um Estado‑Membro em conformidade com o artigo 88.°, n.° 3, CE.
43 Esta possibilidade é expressamente recordada no considerando 4 do regulamento de isenção PME, segundo o qual «[o] presente regulamento deve entender‑se sem prejuízo da possibilidade que assiste aos Estados‑Membros de notificarem os auxílios às pequenas e médias empresas» e «[t]ais notificações serão apreciadas pela Comissão, em especial à luz dos critérios fixados no presente regulamento». A utilização da expressão «em especial» indica claramente que os critérios definidos no regulamento de isenção PME não são os únicos à luz dos quais a Comissão pode examinar os projectos de auxílio que lhe são notificados, o que aliás é confirmado pelas versões inglesa («in particular») e alemã («in erster Linie») deste considerando.
44 Há também que referir que, embora a Comissão possa estabelecer regras gerais de execução que estruturam o exercício do poder de apreciação que lhe é conferido pelo artigo 87.°, n.° 3, CE, não se pode abster totalmente, quando aprecia um caso específico do referido poder de apreciação, em especial relativamente aos casos que não previu expressamente, ou mesmo não regulamentou, das referidas regras gerais de execução. Assim, este poder de apreciação não se esgota com a adopção de tais regras gerais e não existem, em princípio, obstáculos a uma eventual apreciação individual fora do âmbito das referidas regras, desde que, no entanto, a Comissão respeite as regras superiores de direito, como as regras do Tratado e os princípios gerais de direito comunitário (acórdão do Tribunal Geral de 20 de Setembro de 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Comissão, T‑375/03, não publicado na Colectânea, n.° 141).
45 Por conseguinte, após a notificação das medidas de auxílio em causa por parte da República Federal da Alemanha, a Comissão tinha obrigação de analisar a compatibilidade destas medidas com o mercado comum, exercendo deste modo o poder de apreciação que lhe é conferido pelo Tratado.
46 A este respeito, impõe‑se constatar que a Comissão exerceu esse poder de apreciação no âmbito da decisão impugnada, nomeadamente quando examinou a compatibilidade do subprograma «Coaching» com o mercado comum, à luz dos critérios definidos no regulamento de isenção PME e do artigo 87.°, n.° 3, alíneas a) e c), CE (considerandos 57 a 65 da decisão impugnada).
47 Esta análise, que assenta na experiência da Comissão neste domínio no momento em que a decisão impugnada foi adoptada, a saber, em Setembro de 2002, não pode ser posta em causa pelo facto de em seguida a Comissão ter podido adoptar decisões que tomaram em consideração outros critérios para além dos referidos na decisão impugnada, nomeadamente no que respeita aos auxílios notificados que não se incluem no âmbito de aplicação do regulamento de isenção PME.
48 Resulta do exposto que o recorrente não pode alegar que a Comissão no presente processo recusou utilizar o seu poder de apreciação para examinar os diferentes argumentos que lhe foram apresentados durante o procedimento administrativo para provar a compatibilidade das diferentes medidas de auxílio com o mercado comum. Os argumentos relativos ao resultado deste exame e à fundamentação apresentada a este respeito serão examinados no âmbito das outras partes deste fundamento.
49 Por conseguinte, improcede a primeira parte do quarto fundamento.
Quanto à segunda parte, relativa à apreciação errada do subprograma «Coaching» e à violação do dever de fundamentação
– Argumentos das partes
50 O recorrente censura a Comissão de ter considerado que o subprograma «Coaching» é incompatível com o mercado comum na acepção do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE por o limite de auxílio para as pequenas empresas estar fixado em 65%, não tendo procedido a nenhuma apreciação das particularidades existentes na Saxónia nem do regime de auxílios notificado. Do mesmo modo, a Comissão não explicou por que motivo o facto de obrigar as empresas a tomarem a seu cargo metade das despesas aumenta a eficácia e a rentabilidade do regime notificado. O recorrente alega que ainda nove meses antes de o regime de auxílios controvertido ser notificado, a Comissão autorizou medidas comparáveis às concedidas pelo Land da Turíngia a título do programa «Richtlinien des Freistaates Thüringen zur einzelbetrieblichen Technologieförderung» (JO 2000, C 266, p. 4). A utilização do seu poder de apreciação implica que a Comissão explique de forma detalhada quais as novas experiências que a levaram a alterar a sua prática decisória. Ora, embora tenha pretendido utilizar o seu amplo poder de apreciação ao verificar se um limite de auxílio que atinge 65% podia ser autorizado, rejeitou imediatamente esta opção pelo facto de uma intensidade superior a 50% exceder o montante necessário para incitar as empresas a efectuarem despesas relativas ao coaching.
51 O recorrente sustenta que o limite de auxílio de 50% previsto no artigo 5.° do regulamento de isenção PME não regula de forma exaustiva os auxílios aos serviços de consultoria das pequenas e médias empresas e que, nos termos do considerando 11 do referido regulamento, estas últimas não podem ser submetidas aos mesmos critérios. Embora o artigo 5.°, alínea a), do regulamento de isenção PME preveja uma intensidade de auxílio de 50% para as empresas médias, reembolsos superiores devem ser autorizados pela Comissão ao abrigo do seu poder de apreciação para as pequenas empresas. Ao alegar que o considerando 11 remete apenas para a situação específica da concessão de auxílios ao investimento fora das regiões assistidas, a Comissão não explica por que motivo não devem existir possibilidades de diferenciação entre as pequenas e as médias empresas relativamente a serviços de consultoria externos.
52 Segundo o recorrente, a Comissão, ao considerar que o ónus financeiro que recai sobre as empresas era reduzido, ignorou que um grande número de empresas da Saxónia dispõe apenas de um capital muito reduzido e tem dificuldades em contrair empréstimos, facto que foi reconhecido pela própria Comissão.
53 O recorrente entende que a circunstância de a Comissão não ter tomado em consideração que os auxílios que podem ser autorizados pelo regime de auxílios controvertido eram limitados no seu valor ao montante de 400 ou 500 euros por dia de trabalho para as empresas mais recentes podia facilitar a «concessão errada» de determinados auxílios. A decisão impugnada encoraja assim o recurso a um auxílio dispendioso em vez de permitir a abordagem mais diferenciada que é permitida pelo programa em causa.
54 A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
– Apreciação do Tribunal
55 Através da presente parte, o recorrente censura, no essencial, a Comissão de não ter procedido a uma análise do programa em causa, não obstante os numerosos elementos apresentados a este respeito. Há que salientar, a título preliminar, que tal apreciação deve necessariamente assentar nos factos, nas análises económicas e nas provas apresentadas pelo recorrente durante o procedimento administrativo antes de ser adoptada a decisão impugnada. Além disso, segundo jurisprudência constante, a fiscalização que os órgãos jurisdicionais comunitários exercem sobre as apreciações económicas complexas feitas pela Comissão, como as que foram efectuadas no presente caso, deve limitar‑se necessariamente à verificação do respeito das regras processuais e de fundamentação, bem como da exactidão material dos factos, da inexistência de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder (acórdãos do Tribunal de Justiça de 7 de Janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Colect., p. I‑123, n.° 279, e de 6 de Outubro de 2009, GlaxoSmithKline Services/Comissão, C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P e C‑519/06 P, Colect., p. I‑9291, n.° 85).
56 No que se refere à insuficiência de fundamentação, também invocada pelo recorrente, há que recordar que, como foi já indicado no n.° 27 supra, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e revelar o raciocínio da instituição. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, devendo esta ser apreciada à luz não somente da sua redacção mas também do seu contexto e do conjunto das regras jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão TV 2/Danmark e o./Comissão, já referido, n.° 178 e jurisprudência referida).
57 No presente caso, foi referido no considerando 35 da decisão impugnada que a Comissão examinou o subprograma «Coaching» na parte em que este prevê intensidades máximas de auxílio que se podem elevar até 65% para as pequenas empresas das áreas com problemas específicos de desenvolvimento, quando o regulamento de isenção PME prevê uma intensidade máxima de 50% do custo bruto [artigo 5.°, alínea a), do referido regulamento].
58 As observações invocadas pela República Federal da Alemanha são analisadas de forma detalhada nos considerandos 57 a 65 da decisão impugnada. A Comissão indica nestes considerandos que o subprograma foi analisado não apenas relativamente à sua compatibilidade com o regulamento de isenção PME mas também ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE. Durante esta análise, a Comissão constatou que, segundo a sua experiência, uma intensidade do auxílio superior a 50% excederia o montante necessário para incentivar uma empresa a realizar as despesas em causa e que era adequada uma taxa única para todas as pequenas e médias empresas, independentemente de se tratar de pequenas ou de médias empresas, independentemente de se situarem nas regiões elegíveis ou não. A Comissão salienta que, ao invés dos auxílios ao investimento, os auxílios ao coaching não têm um efeito directo nem um efeito duradouro a nível do desenvolvimento regional ou da criação de postos de trabalho, pelo que não é necessário autorizar intensidades de auxílio mais elevadas nas regiões elegíveis. Seja como for, a Comissão indica que a diferenciação entre as pequenas e as médias empresas é possível dentro dos limites da intensidade prevista no regulamento de isenção PME.
59 Estas considerações da Comissão reflectem claramente o seu raciocínio e preenchem assim os critérios da jurisprudência constante relativa ao dever de fundamentação, acima recordada no n.° 27.
60 Quanto ao exemplo relativo aos auxílios autorizados no Land da Turíngia, há que tomar em consideração a precisão apresentada pela Comissão a respeito do tempo que correu (30 meses) entre a adopção das duas decisões em causa. Por outro lado, é com razão que a Comissão indica que os dois casos não são comparáveis, atendendo a que a medida de auxílio autorizada não se referia ao coaching e, sobretudo, atendendo ao facto de que o regulamento de isenção PME, que contém os critérios de avaliação aplicados na decisão impugnada, ainda não estava em vigor quando a decisão relativa aos auxílios no Land da Turíngia foi adoptada.
61 No que respeita à interpretação que o recorrente dá ao artigo 5.°, alínea a), do regulamento de isenção PME, lido em conjunto com o seu considerando 11, há que constatar que nada na redacção do referido considerando sugere que, para garantir uma diferença de tratamento entre as pequenas e as médias empresas, é necessário exceder a intensidade do auxílio fixada no regulamento de isenção PME. Como indica, correctamente, a Comissão, a diferenciação entre as pequenas e as médias empresas é possível sem exceder a margem de 50% se só as pequenas empresas receberem auxílios de semelhante intensidade. Seja como for, na medida em que, como foi constatado no n.° 48 supra, a Comissão não baseou a sua apreciação apenas no regulamento de isenção PME, este argumento do recorrente deve ser julgado improcedente.
62 Quanto ao argumento do recorrente segundo o qual a decisão impugnada encoraja o recurso a um auxílio mais dispendioso (v. n.° 53 supra), há que referir que este argumento é não apenas economicamente ilógico como contradiz também o argumento do recorrente relativo à insuficiência de fundos próprios das pequenas e médias empresas da Saxónia. Com efeito, uma empresa que se debate com uma insuficiência de fundos não será levada a escolher, entre duas propostas que tenham a mesma qualidade, o serviço mais caro, uma vez que seria obrigada a pagar pelo menos 50% do preço.
63 Por conseguinte, há que constatar que o recorrente não apresentou as provas e os elementos com base nos quais seria possível concluir que os auxílios em causa, ainda que excedam manifestamente as intensidades de auxílio previstas no regulamento de isenção PME, podem ser, devido a circunstâncias específicas, considerados compatíveis com o mercado comum na acepção do artigo 87.°, n.° 3, CE.
64 Foi assim sem cometer nenhum erro manifesto de apreciação que a Comissão considerou que intensidades de auxílio mais elevadas do que as previstas no regulamento de isenção PME não podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
65 Há assim que julgar improcedente a segunda parte do quarto fundamento na íntegra.
Quanto à terceira parte, relativa à apreciação errada do subprograma «Participação em feiras» e à violação do dever de fundamentação
– Argumentos das partes
66 O recorrente censura a Comissão de ter considerado incompatível com o mercado comum o subprograma «Participação em feiras» por prever que a participação numa feira podia beneficiar do auxílio até três vezes. A Comissão baseou esta consideração no artigo 5.°, alínea b), do regulamento de isenção PME, que prevê apenas uma isenção para a primeira participação de uma empresa numa determinada feira ou exposição, pelo que a repetição de tal auxílio é incompatível com o mercado comum.
67 O recorrente considera que a Comissão não utilizou o seu poder de apreciação na medida em que se deixou guiar por disposições do regulamento de isenção PME, sem expor o motivo pelo qual uma participação repetida em feiras e exposições não pode ser elegível, mesmo em casos excepcionais. A utilização da fórmula «o facto de exercer de novo plenamente o seu direito discricionário em nada alterará estas conclusões», no considerando 67 da decisão impugnada, demonstra, segundo o recorrente, que a Comissão não utilizou esse poder.
68 Alega também que a Comissão interpretou de forma errada o conceito de «proximidade do mercado». Assim, no caso dos auxílios de Estado à investigação e ao desenvolvimento, a Comissão determina a intensidade do auxílio autorizada em função do grau de proximidade do mercado. Em caso de afastamento do mercado, pode ser aceite uma intensidade de auxílio de 100%. O reenvio para a alegada «proximidade do mercado» da participação em feiras e em exposições não basta para justificar a limitação do auxílio a uma única participação. A Comissão devia ter‑se pronunciado sobre o grau de proximidade do mercado da participação em feiras e em exposições no âmbito de uma comparação com outras situações que dão origem a um auxílio, para exercer o seu poder de apreciação à luz destes elementos.
69 Do mesmo modo, a limitação do auxílio a uma única participação em feiras e exposições não se justifica do ponto de vista económico. O recorrente censura a Comissão de não ter tomado mais em consideração as provas apresentadas que demonstram que só uma participação repetida na mesma feira ou exposição pode aumentar as probabilidades da pessoa que expõe no mercado, nomeadamente nos casos em que essa participação tenha por objectivo entrar nos mercados estrangeiros. Em geral, as pequenas e médias empresas da Saxónia não têm o capital necessário para participar numa feira ou numa exposição. Assim, um auxílio limitado a uma única participação não é suficiente para atingir o objectivo, visado no regulamento de isenção PME, que o acesso aos mercados potenciais constitui (considerando 5). 60% das empresas que participaram em feiras e exposições no âmbito de stands alemães comuns não o teria feito sem os auxílios. A necessidade da participação das empresas da Saxónia em feiras e exposições justifica‑se também pelas taxas de exportação sensivelmente inferiores à média nacional.
70 Devido à passagem da economia planificada para uma economia de mercado, as empresas da Saxónia têm, segundo o recorrente, de ultrapassar numerosas barreiras à entrada do mercado. A promoção da participação das pequenas e médias empresas em feiras e em exposições estrangeiras constitui assim, no plano da política económica, um objectivo essencial do regime de auxílios notificado, devido ao qual as empresas devem ter acesso aos mercados mundiais.
71 Na decisão impugnada, a Comissão não refere nenhum dos argumentos apresentados pelo recorrente e pela República Federal da Alemanha e também não tomou em consideração a situação económica específica da Saxónia.
72 A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
– Apreciação do Tribunal
73 As partes não estão de acordo sobre a questão do financiamento de uma participação repetida nas feiras e nas exposições. O recorrente observa que a Comissão, ao considerar que o financiamento de semelhante participação até três vezes, como era pretendido no subprograma em causa, é incompatível com o mercado comum, não faz nenhuma utilização do seu poder de apreciação. Alega também que a Comissão não fundamentou o motivo pelo qual o financiamento repetido não é compatível com o mercado comum, nem sequer em casos excepcionais.
74 A este respeito, há que referir que a Comissão aplicou os critérios constantes do regulamento de isenção PME e concluiu que o subprograma em causa não era conforme com o artigo 5.°, alínea b), do regulamento de isenção PME e também não podia ser considerado compatível com o mercado comum ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
75 O recorrente, por seu turno, fundamentou a necessidade de auxílio com as dificuldades de transição, na Saxónia, para a economia de mercado, que se reflectem na insuficiência do capital necessário para as pequenas e médias empresas e nas taxas de exportação inferiores à média nacional. A participação repetida em feiras ou em exposições tem por objectivo penetrar nos mercados estrangeiros.
76 Quanto aos seus argumentos relativos à transição para a economia de mercado, há que constatar que estes se limitam a referências genéricas à situação económica difícil na Saxónia.
77 Há também que recordar que foram invocados argumentos semelhantes no âmbito de numerosos litígios que têm por objecto o artigo 87.°, n.° 2, alínea c), CE, que respeita aos auxílios concedidos à economia de determinadas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha, na medida em que são necessários para compensar as desvantagens económicas causadas por esta divisão.
78 Ora, o Tribunal de Justiça interpretou estritamente esta disposição, precisando que «o artigo [87.°], n.° 2, alínea c), [CE] não pode, sem se desrespeitar quer o carácter derrogatório desta disposição quer o seu contexto e os objectivos que prossegue, permitir que se compense integralmente o incontestável atraso económico de que sofrem os novos Länder» e que «as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha se referem unicamente às desvantagens que resultam do isolamento provocado em certas regiões alemãs pelo estabelecimento de uma fronteira física, como sejam a ruptura de vias de comunicação ou a perda de mercados na sequência da interrupção das relações comerciais entre as duas partes do território alemão» (acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Setembro de 2003, Freistaat Sachsen e o./Comissão, C‑57/00 P e C‑61/00 P, Colect., p. I‑9975, n.os 23 e 42).
79 Tendo esta disposição específica do Tratado sido interpretada de forma estrita, as referências genéricas às consequências económicas da divisão da Alemanha não podem servir como justificação para a compatibilidade com o artigo 87.°, n.° 3, CE de auxílios cuja intensidade excede a prevista no regulamento de isenção PME.
80 Quanto ao argumento do recorrente segundo o qual a Comissão devia ter comparado o grau de proximidade do mercado das feiras e das exposições em causa no caso concreto e o de outras situações que deram origem a um auxílio, há que salientar que tal comparação não é estritamente necessária. A proximidade do mercado é um critério objectivo e não relativo. A este respeito, há que constatar que as feiras e as exposições são acontecimentos comerciais, que oferecem não apenas uma grande oferta de bens e de serviços mas que são também frequentemente acompanhados por um programa variado de animações e oferecem numerosos serviços ao público para chamar um grande número de visitantes. Por conseguinte, as feiras e as exposições estão estritamente ligadas ao mercado, chegando mesmo a confundir‑se com ele.
81 Daqui resulta que foi com razão que a Comissão qualificou, na decisão impugnada, as medidas em causa de medidas «próxima[s] do mercado».
82 Assim, como refere a Comissão no considerando 66 da decisão impugnada, o beneficiário do auxílio, depois de participar em semelhante evento, deve poder tomar uma decisão com conhecimento de causa sobre a utilidade de uma participação repetida, assumindo os seus custos próprios.
83 No que respeita aos argumentos do recorrente relativos à taxa de exportação inferior à média nacional e à necessidade de conquistar os mercados internacionais, há que recordar que, ainda que, como recordado no considerando 16, o regulamento de isenção PME não isente, de forma geral, os auxílios à exportação, os custos de participação nas feiras comerciais não são normalmente considerados auxílios à exportação (v. n.° 4 supra). Os auxílios em causa são assim em princípio compatíveis com o regulamento de isenção PME. Contudo, ainda que seja evidente que as pequenas e médias empresas participam nas feiras para promover os seus produtos e que essa participação lhes permite, eventualmente, aumentar a taxa de exportação, situação que é possível no presente contexto, as referências gerais à fraca taxa de exportação do Land da Saxónia não podem justificar intensidades de auxílio mais elevadas do que a prevista no regulamento de isenção PME.
84 Por conseguinte, foi com razão que a Comissão considerou que intensidades de auxílio mais elevadas do que a prevista no regulamento de isenção PME não podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
85 No que respeita ao dever de fundamentação, há que recordar que, nos considerandos 66 e 67 da decisão impugnada, a Comissão indicou que o subprograma em causa não era conforme com o artigo 5.°, alínea b), do regulamento de isenção PME segundo o qual a isenção apenas aproveita à primeira participação de uma empresa numa feira ou exposição e o auxílio bruto não deve exceder 50% dos custos. Explica esta limitação pela necessidade de garantir o efeito incentivador do auxílio, uma vez que, depois de uma primeira participação co‑financiada, é legítimo esperar de uma pequena ou média empresa que esta terá capacidade para apreciar a utilidade de uma participação repetida suportando os seus próprios custos. A Comissão explica também que uma medida próxima do mercado, como a participação numa feira ou numa exposição, que excede o limite do auxílio de 50% não pode ser considerada compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
86 Estas considerações da Comissão reflectem claramente o seu raciocínio e respeitam assim os critérios da jurisprudência constante relativos ao dever de fundamentação, acima recordada no n.° 27.
87 Há assim que julgar improcedente a terceira parte do quarto fundamento.
Quanto à quarta parte, relativa a uma apreciação errada do subprograma «Cooperação» e à violação do dever de fundamentação
– Argumentos das partes
88 O recorrente censura a Comissão de ter considerado que o subprograma «Cooperação» previa auxílios ao funcionamento e devia por conseguinte ser examinado à luz das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JO 1998, C 74, p. 9, a seguir «orientações»), exigindo nomeadamente que esses auxílios deviam ser limitados no tempo e ser degressivos (ponto 4.17).
89 Contrariamente ao que a Comissão afirma, as medidas de promoção não comportam auxílios ao funcionamento, porquanto a eventual assunção da renda dos departamentos de cooperação ou dos vencimentos dos colaboradores não substitui os meios de funcionamento e não diminui, regra geral, as despesas correntes. Segundo o recorrente, as medidas previstas só subvencionam os custos novos e suplementares respeitantes à cooperação externa da empresa.
90 A este respeito, o recorrente considera que a actuação da Comissão contrariou a sua prática habitual porque já no programa notificado em 1992 os auxílios para «as despesas de pessoal, de material e de viagem» do organismo que devia implementar as medidas e os estabelecimentos comuns tinham sido reembolsados «num montante equitativo».
91 O recorrente considera que a degressividade se destina a manter o carácter de incentivo do auxílio sem criar dependência. Ora, no presente caso, o auxílio era tão limitado que não podia ter criado nenhuma dependência. Deste modo, perseguindo o escalonamento dos montantes, o auxílio perde o seu carácter de incentivo.
92 Por outro lado, a Comissão nunca aplicou de forma estrita o ponto 4.17 das orientações, tomando em consideração outros elementos que permitem renunciar a um escalonamento degressivo.
93 Recordando as condições previstas no considerando 16 e no artigo 1.°, n.° 2, alínea b), do regulamento de isenção PME, o recorrente alega que a criação de um grupo de venda no estrangeiro não tem o mesmo valor que a implementação e o funcionamento de uma rede de distribuição na acepção do referido regulamento, uma vez que estes grupos de venda têm por principal objectivo avaliar as probabilidades de sucesso nos novos mercados. A prospecção dos novos mercados e a criação de primeiros contactos de negócios, através de um grupo de venda, devem ser autorizadas uma vez que a promoção da introdução dos produtos não é considerada um auxílio à exportação. Aliás, a «natureza directa», que é necessária para a existência de um auxílio à exportação, não existe.
94 Por outro lado, a Comissão também cometeu um erro de apreciação ao limitar a intensidade do auxílio admissível a 50%. Ao remeter para os seus argumentos desenvolvidos no âmbito dos anteriores fundamentos, o recorrente sublinha que a Comissão não analisou as particularidades da economia da Saxónia, cuja estrutura se caracteriza pela existência de pequenas empresas. O recorrente contesta também as considerações da Comissão segundo as quais as medidas previstas no âmbito do subprograma «Cooperação» estão «próximas do mercado». Precisa que os estudos de viabilidade constituem apenas estudos de prospecção destinados a avaliar o potencial da cooperação.
95 O recorrente considera que a Comissão não se pode basear na sua prática decisória para declarar que a criação dos grupos de venda no estrangeiro é incompatível com o mercado comum porque já tinha autorizado medidas muito mais próximas da distribuição propriamente dita no estrangeiro, porquanto estas sustentavam directamente a celebração de contratos, do que as medidas referidas no caso concreto.
96 No que respeita à observação da Comissão, no considerando 69 da decisão impugnada, segundo a qual a República Federal da Alemanha «tem a opção de apresentar a medida ‘Criação de departamentos de cooperação na Alemanha’» como auxílio de minimis, o recorrente alega que semelhante maneira de agir não é útil, precisamente quando se trata da promoção da cooperação, uma vez que, por exemplo, o círculo de beneficiários potenciais desejosos de cooperar está sujeito a permanentes variações e em geral não é suficientemente conhecido ou nem pode ser definido no início da referida promoção. Uma abordagem casuística não é assim adequada, e também esta questão devia ter sido objecto de reflexão por parte da Comissão.
97 A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
– Apreciação do Tribunal
98 O argumento principal do recorrente diz respeito às funções e às actividades a desenvolver pelos departamentos de cooperação e pelos grupos de venda. O recorrente salienta que os referidos grupos se devem distinguir das representações comerciais e que os auxílios previstos no subprograma em causa relativos aos departamentos de cooperação não podem ser considerados auxílios ao funcionamento.
99 Há também que referir que as partes não apresentaram elementos de facto relativos à criação, à localização geográfica, ao tipo de actividades e aos resultados obtidos pelos departamentos de cooperação e pelos grupos de venda.
100 No entanto, é pouco verosímil que uma pequena ou média empresa da região, que ainda tem dificuldades relacionadas com a transição para a economia de mercado e que não tem fundos próprios, invista num departamento de cooperação ou num grupo de venda cujas actividades não se refiram directamente a uma conquista dos novos mercados.
101 Aliás, resulta claramente dos documentos apresentados pela Comissão, nos anexos às respostas dadas às perguntas iniciais do Tribunal, que a criação destes departamentos tem por objecto promover a exportação, cujo financiamento é ilegal não apenas à luz do Tratado mas também à luz do Acordo da OMC sobre as subvenções e medidas de compensação, como foi constatado no considerando 70 da decisão impugnada.
102 No que se refere à qualificação dos auxílios em causa de auxílios ao funcionamento, há que salientar que a conquista de novos mercados e os esforços para permanecer no mercado fazem parte da estratégia normal de cada empresa que deseja permanecer no mercado durante um período duradouro. Ora, é necessário realizar despesas para permitir essa presença contínua e alargada no mercado e os auxílios de Estado concedidos para esses fins diminuem necessariamente as despesas correntes das pequenas e médias empresas. Estas contribuições pertencem assim à categoria dos auxílios ao funcionamento.
103 Por último, no que se refere à possibilidade, invocada pelo recorrente, de autorizar os auxílios em causa à luz da prática seguida, há que considerar suficientes as precisões apresentadas pela Comissão, nomeadamente que o mapa dos auxílios com finalidade regional na Alemanha terminava em 31 de Dezembro de 2003, quando o programa em causa devia terminar mais cedo. Além disso, nas decisões anteriores, a Comissão também explicou que só a título excepcional derrogava o princípio da degressividade.
104 No que respeita ao argumento do recorrente relativo ao regulamento de minimis, há que julgá‑lo improcedente uma vez que a consideração da Comissão relativa a este regulamento só foi mencionada na decisão impugnada a título subsidiário.
105 Atendendo a todas as considerações precedentes, há que constatar que foi com razão que a Comissão considerou que intensidades de auxílio mais elevadas do que a prevista no regulamento de isenção PME também não podiam ser consideradas compatíveis com o mercado comum ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE. Além disso, foi com razão que a Comissão considerou que, na medida em que o subprograma «Cooperação» previa auxílios ao funcionamento, é incompatível com o mercado comum.
106 Quanto à fundamentação constante da decisão impugnada relativa ao subprograma «Cooperação», e na medida em que o recorrente não apresenta um argumento específico a este respeito, há que referir que a Comissão analisou de forma separada os auxílios à criação e à exploração de departamentos de cooperação na Alemanha e os auxílios à criação de grupos de venda dentro e fora da Comunidade. Em primeiro lugar, a Comissão qualificou os auxílios à criação e à exploração de departamentos de cooperação na Alemanha de auxílios ao funcionamento, que devem ser examinados à luz das orientações e preencher sem excepções as suas condições, nomeadamente as do seu ponto 4.17. Em seguida, explica por que motivos estas condições não estão preenchidas. Em segundo lugar, a Comissão qualificou os auxílios à criação de grupos de venda, encarregados de ajudar as pequenas e médias empresas no estudo dos mercados estrangeiros e a penetrar nestes mercados, de auxílios à exportação, que estão excluídos do âmbito de aplicação do regulamento de isenção PME pelo seu artigo 1.°, n.° 2, alínea b). Acrescentou que intensidades de auxílio máximas de 80% para promover no âmbito deste subprograma medidas que estão próximas do mercado alteram as condições das trocas numa medida contrária ao interesse comum e que esta parte da medida não pode ser considerada compatível com o mercado comum ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
107 Estas considerações reflectem claramente o raciocínio da Comissão e preenchem assim os critérios da jurisprudência constante relativa ao dever de fundamentação, acima recordada no n.° 27.
108 Há assim que julgar integralmente improcedente a quarta parte do quarto fundamento.
Quanto à quinta parte, relativa a uma apreciação errada do subprograma «Promoção do design de produtos» e à violação do dever de fundamentação
– Argumentos das partes
109 No que respeita ao subprograma «Promoção do design de produtos», o recorrente alega que a Comissão também só toma como único critério a intensidade dos auxílios prevista no regulamento de isenção PME e remete para os argumentos desenvolvidos sobre o mesmo tema a propósito dos outros subprogramas. Foi sem razão que a Comissão não utilizou o seu poder de apreciação.
110 A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
– Apreciação do Tribunal
111 O recorrente não apresentou argumentos específicos no âmbito da presente parte, tendo apenas remetido para a argumentação relativa aos outros subprogramas.
112 Por conseguinte, tendo os argumentos do recorrente no âmbito das precedentes partes sido julgados improcedentes, por a Comissão considerar o subprograma em causa incompatível com o mercado comum por «motivos análogos» aos que foram considerados para os outros subprogramas, há também que constatar, relativamente à presente parte, que foi com razão que a Comissão considerou que intensidades de auxílio mais elevadas do que a prevista no regulamento de isenção PME também não podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
113 Quanto à fundamentação da decisão impugnada relativa ao subprograma em causa, há que salientar que a Comissão indicou, no considerando 41, que «os auxílios previstos no [referido subprograma] est[avam] abrangidos pelo disposto no artigo 5.° (serviços de consultoria e outros serviços e actividades) do [regulamento de isenção PME]; contudo, uma vez que também neste caso a intensidade dos auxílios se situa[va] acima do limiar de 50% previsto na respectiva alínea b) do artigo 5.°, a Comissão teve sérias dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum». A Comissão considera também no considerando 73 da decisão impugnada que, por motivos análogos aos que foram considerados a propósito dos outros subprogramas, o subprograma «Promoção do design de produtos» não é conforme com o disposto no regulamento de isenção PME e, ao prever um auxílio bruto de intensidade superior a 50% para o recurso a serviços de consultoria, era incompatível com o mercado comum.
114 Não tendo o recorrente invocado argumentos específicos, há que constatar que as considerações já referidas da Comissão reflectem claramente o seu raciocínio e, assim, preenchem os critérios da jurisprudência constante relativa ao dever de fundamentação, acima recordada no n.° 27.
115 Há assim que julgar improcedente a quinta parte do quarto fundamento.
116 Atendendo a todas as considerações precedentes, a decisão impugnada, lida no seu todo, contém a análise da compatibilidade dos subprogramas em causa com o Tratado e está suficientemente fundamentada.
117 Por conseguinte, o quarto fundamento improcede na íntegra.
118 Em face do exposto, há que negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
119 No acórdão do Tribunal Geral, a Comissão foi condenada nas despesas. No acórdão do Tribunal de Justiça, este reservou para final a decisão quanto às despesas. Incumbe, portanto, ao Tribunal Geral decidir, no presente acórdão, sobre a totalidade das despesas relativas aos diferentes processos, em conformidade com o disposto no artigo 121.° do Regulamento de Processo.
120 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o recorrente sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Freistaat Sachsen (Alemanha) suportará as suas próprias despesas e as despesas efectuadas pela Comissão Europeia, tanto no Tribunal Geral como no Tribunal de Justiça.
Czúcz
Cremona
Labucka
Frimodt Nielsen
O’Higgins
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de Julho de 2011.
Assinaturas
* Língua do processo: alemão.
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