Processo T‑359/04
British Aggregates Association e o.
contra
Comissão Europeia
«Auxílios de Estado – Imposto ambiental sobre os granulados no Reino Unido – Isenção para a Irlanda do Norte – Decisão da Comissão de não levantar objecções – Dificuldades sérias – Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente»
Sumário do acórdão
1. Auxílios concedidos pelos Estados – Projectos de auxílios – Exame pela Comissão – Fase preliminar e fase contraditória – Compatibilidade de um auxílio com o mercado comum – Dificuldades de apreciação – Obrigação que incumbe à Comissão de abrir o procedimento contraditório – Conceito – Dificuldades sérias – Carácter objectivo
(Artigos 88.°, n.os 2 e 3, CE)
2. Tramitação processual – Petição inicial – Requisitos de forma
[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 21.°; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 44.°, n.° 1, alínea c)]
3. Tramitação processual – Dedução de novos fundamentos no decurso da instância – Requisitos
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 48.°, n.° 2, primeiro parágrafo)
4. Auxílios concedidos pelos Estados – Exame pela Comissão – Compatibilidade de um auxílio com o mercado comum – Poder de apreciação – Respeito da coerência entre os artigos 87.° CE e 88.° CE e outras disposições do Tratado que têm como objectivo a concorrência não falseada no mercado comum
(Artigos 87.° CE e 88.° CE)
5. Auxílios concedidos pelos Estados – Projectos de auxílios – Exame pela Comissão – Fase preliminar e fase contraditória – Compatibilidade de um auxílio com o mercado comum – Dificuldades de apreciação – Obrigação que incumbe à Comissão de abrir o procedimento contraditório – Regime de isenção que implica uma eventual discriminação entre produtos nacionais e produtos importados – Carácter insuficiente ou incompleto do exame – Indício da existência de dificuldades sérias
(Artigos 23.° CE, 25.°, 88.°, n.os 2 e 3, CE e 90.° CE)
1. O procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE é indispensável sempre que a Comissão depare com dificuldades sérias para apreciar se um auxílio é compatível com o mercado comum. Com efeito, a Comissão só pode, portanto, limitar‑se à fase de análise preliminar prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE para adoptar uma decisão favorável a um auxílio se tiver a convicção, no termo de uma primeira análise, de que esse auxílio é compatível com o mercado comum. Pelo contrário, se essa primeira análise a tiver levado à convicção oposta, não permite ultrapassar todas as dificuldades suscitadas pela apreciação da compatibilidade desse auxílio com o mercado comum, a Comissão tem o dever de obter todos os pareceres necessários e dar início, para o efeito, ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE.
O conceito de dificuldades sérias reveste carácter objectivo. A existência de tais dificuldades deve ser averiguada não só em função das circunstâncias da adopção do acto impugnado mas também do seu conteúdo, de modo objectivo, confrontando as razões da decisão com os elementos de que a Comissão dispunha quando se pronunciou sobre a compatibilidade dos auxílios controvertidos com o mercado comum. Donde resulta que a fiscalização de legalidade efectuada pelo Tribunal Geral no que toca à existência de dificuldades sérias excede, por natureza, a verificação de um erro manifesto de apreciação.
Por outro lado, se tais dificuldades existem, uma decisão da Comissão pode ser anulada unicamente por esse motivo, devido à omissão da investigação contraditória e aprofundada prevista pelo Tratado, mesmo que não esteja demonstrado que as apreciações feitas quanto ao fundo pela Comissão eram erradas de direito ou de facto.
(cf. n.os 55 a 56 e 58)
2. Por força do disposto no artigo 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça e do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, qualquer petição deve indicar o objecto do litígio e incluir uma exposição sumária dos fundamentos invocados. Essa indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir ao recorrido preparar a sua defesa e ao Tribunal decidir o recurso, se for o caso, sem outras informações. A fim de garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça, é necessário, para que uma acção seja admissível, que os elementos essenciais de facto e de direito em que esta se baseia resultem, pelo menos sumariamente, mas de modo coerente e compreensível, do texto da própria petição.
(cf. n.° 81)
3. É proibido deduzir novos fundamentos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo, como o prevê o artigo 48.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal. Em contrapartida, é admissível um fundamento que constitui a ampliação de um fundamento anteriormente enunciado, directa ou implicitamente, na petição inicial e que apresenta uma ligação estreita com esse fundamento.
(cf. n.° 87)
4. Se bem que o procedimento previsto nos artigos 87.° CE e 88.° CE deixe uma margem de apreciação à Comissão para fazer um juízo sobre a compatibilidade de um regime de auxílios estatais com as exigências do mercado comum, resulta do sistema geral do Tratado que esse procedimento não deve nunca atingir um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado. Essa obrigação de a Comissão respeitar a coerência entre os artigos 87.° CE e 88.° CE e outras disposições do Tratado impõe‑se muito em especial quando essas outras disposições têm também como objectivo garantir uma concorrência não falseada no mercado comum. Com efeito, ao adoptar uma decisão sobre a compatibilidade de um auxílio com o mercado comum, a Comissão não pode ignorar o risco de a concorrência no mercado comum ser afectada por determinados operadores económicos.
Por isso, um auxílio de Estado que, em algumas das suas modalidades, viole disposições do Tratado não pode ser declarado compatível com o mercado comum pela Comissão. Além disso, ao determinar se um auxílio é compatível com o mercado comum, deve ter em conta as condições do mercado, incluindo a nível fiscal. Daí resulta que, segundo o sistema do Tratado, um auxílio não poderá ser instituído ou autorizado sob forma de discriminação em matéria fiscal, por parte de um Estado‑Membro, em relação a produtos originários de outros Estados‑Membros.
(cf. n.os 91 a 92)
5. Quando uma primeira análise de um auxílio na fase preliminar prevista no artigo 88.°, n.° 3, não permitir ultrapassar todas as dificuldades suscitadas pela apreciação da compatibilidade desse auxílio com o mercado comum, a Comissão tem o dever de obter todos os pareceres necessários e dar início, para o efeito, ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE. O carácter insuficiente ou incompleto do exame levado a cabo pela Comissão no processo de análise preliminar constitui um indício da existência de dificuldades sérias.
É assim que no caso de um regime de isenção de um imposto ambiental que constitui em si um auxílio de Estado, a discriminação que é susceptível de criar, em matéria fiscal entre produtos nacionais e produtos importados de outro Estado‑Membro, contrária quer aos artigos 23.° CE e 25.° CE quer ao artigo 90.° CE, suscita uma questão relativa à coerência entre os referidos artigos e os artigos 87.° CE e 88.° CE. É indício da existência de dificuldades sérias que exigem o início de procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, o facto de a Comissão não analisar a referida questão na sua decisão de não levantar objecções no termo da fase preliminar.
(cf. n.os 55, 57, 90, 94 a 98 e 102)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
9 de Setembro de 2010 (*)
«Auxílios de Estado – Imposto ambiental sobre os granulados no Reino Unido – Isenção para a Irlanda do Norte – Decisão da Comissão de não levantar objecções – Dificuldades sérias – Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente»
No processo T‑359/04,
British Aggregates Association, com sede em Lanark (Reino Unido),
Healy Bros. Ltd, com sede em Middleton (Irlanda),
David K. Trotter & Sons Ltd, com sede em Manorhamilton (Irlanda),
representadas por C. Pouncey, solicitor, e L. Van den Hende, advogado,
recorrentes,
contra
Comissão Europeia, representada por J. Flett e T. Scharf, na qualidade de agentes,
recorrida,
apoiada por:
Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, representado, inicialmente, por M. Bethell e, mais tarde, por E. Jenkinson e I. Rao, e, finalmente, por S. Ossowski, na qualidade de agentes, assistidos por M. Hall e G. Facenna, barristers,
interveniente,
que tem por objecto um pedido de anulação da Decisão C (2004) 1614 final da Comissão, de 7 de Maio de 2004, de não levantar objecções contra a alteração da isenção, na Irlanda do Norte, do imposto sobre os granulados no Reino Unido,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),
composto por: M. Vilaras, presidente, M. Prek e V. M. Ciucă (relator), juízes,
secretário: C. Kantza, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 3 de Junho de 2009,
profere o presente
Acórdão
Factos que estão na origem do litígio
1 A primeira recorrente, British Aggregates Association (a seguir «BAA») é uma associação que agrupa pequenas empresas independentes que exploram pedreiras no Reino Unido. Ela conta 55 membros que exploram mais de 100 pedreiras. A maior parte dos seus membros explora pedreiras na Grã‑Bretanha (com excepção, por conseguinte, da Irlanda do Norte). No caso em apreço, a BAA age por conta dos seus aderentes que exploram pedreiras na Grã‑Bretanha.
2 A segunda recorrente, Healy Bros. Ltd, e a terceira recorrente, David K. Trotter & Sons Ltd (a seguir «DK Trotter»), são produtores de granulados que estão estabelecidos na Irlanda.
3 O presente processo diz respeito à isenção de um imposto ambiental, concedida na Irlanda do Norte, que a Comissão das Comunidades Europeias considerou, na Decisão C (2004) 1614 final, de 7 de Maio de 2004, dirigida ao Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte (Auxílio N 2/04 – Imposto sobre os granulados – Irlanda do Norte) (a seguir «decisão impugnada») como um auxílio compatível com o mercado comum, em conformidade com o disposto no artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE, com base na fase preliminar de investigação. Uma comunicação sucinta dessa decisão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 2 de Abril de 2005 (C 81, p. 4). Segundo a Comissão, as condições do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (JO 2001, C 37, p. 3, a seguir «enquadramento») foram preenchidas.
Regime geral do AGL
4 O regime geral desse imposto ambiental intitulado «(i)introdução por fases do imposto sobre os granulados da Irlanda do Norte» («Aggregates Levy», a seguir «AGL»), foi introduzido no Reino Unido pelas sections 16 a 49 da Parte 2 do Finance Act 2001 (Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2001) e pelos seus anexos 4 a 10.
5 As disposições que prevêem a instituição do AGL entraram em vigor em 1 de Abril de 2002, em aplicação do regulamento de execução do Finance Act 2001.
6 O Finance Act 2001 foi alterado pelas sections 129 a 133 e pelo anexo 38 do Finance Act 2002 (Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2002). As disposições assim alteradas acrescentavam, nomeadamente, um período transitório para a introdução do imposto na Irlanda do Norte.
7 O AGL é aplicado à razão de 1,60 libras esterlinas (GBP) por tonelada de granulados objecto de uma exploração comercial [section 16(4) do Finance Act 2001].
8 A section 16 (2) do Finance Act 2001, conforme alterada, dispõe que, a partir da data de entrada em vigor da referida lei, o AGL é devido quando os granulados sujeitos a imposto sejam objecto de uma exploração comercial no Reino Unido. Assim, a lei tanto é aplicável aos granulados importados como aos extraídos no Reino Unido.
9 Pela Decisão C (2002) 1478 final, de 24 de Abril de 2002 (Auxílio N 863/01 – Imposto sobre os granulados) (a seguir «decisão de 2002») o AGL foi aprovado pela Comissão. Uma comunicação sucinta dessa decisão foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 5 de Junho de 2002 (C 133, p. 11).
10 Na decisão de 2002, a Comissão tinha decidido não levantar objecções contra o AGL, pois que ela era de opinião que o âmbito de aplicação deste se justificava pela lógica e pela natureza do regime fiscal em causa e que o AGL, por consequência, escapava, à primeira vista, à qualificação de auxílio, na acepção do artigo 87.° CE.
11 O AGL é um eco‑imposto que incide sobre os granulados, a fim de reduzir e de racionalizar a extracção dos minerais habitualmente utilizados como granulados, ao favorecer a sua substituição por materiais reciclados ou materiais virgens isentos, contribuindo assim para a protecção do ambiente.
12 O AGL aplica‑se à exploração comercial de rochas, de areias e de gravilhas utilizadas como granulados, mas não incide sobre esses materiais quando eles forem utilizados para outros fins. Todavia, o AGL só será cobrado sobre os granulados virgens. Em contrapartida, não será cobrado sobre granulados extraídos como subprodutos ou resíduos de outros procedimentos, nem sobre os granulados reciclados.
13 No que se refere à Irlanda do Norte, o Finance Act 2001 previa um regime degressivo de isenção do AGL, repartido por cinco anos. O primeiro ano previa uma taxa de imposto a pagar de 0% para o AGL. A taxa de imposto a pagar aumentava em 20% por ano para finalmente atingir 100% após cinco anos. O custo da medida, a saber, a perda de receitas fiscais para o Reino Unido, era estimado em 45 milhões de GBP para esses cinco anos.
14 O Reino Unido justificava esse tratamento especial da Irlanda do Norte pela preocupação de prevenir o risco temporário de perda de competitividade internacional das empresas de extracção e de tratamento de granulados virgens da Irlanda do Norte, resultante da situação específica desta no seio do Reino Unido, na medida em que partilha uma fronteira terrestre com outro Estado‑Membro. A importação e a exportação de granulados e de produtos transformados para e a partir da Irlanda do Norte são, portanto, mais fáceis que em relação a outras regiões do Reino Unido.
15 Por consequência, a Comissão, na sua decisão de 2002, declarou o regime degressivo de isenção respeitante à Irlanda do Norte compatível com o mercado comum e não deu início ao procedimento formal previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE.
16 A decisão de 2002 foi, em seguida, objecto de recurso de anulação parcial interposto pela BAA para o Tribunal Geral (acórdão do Tribunal Geral de 13 de Setembro de 2006, British Aggregates/Comissão, T‑210/02, Colect., p. II‑2789). Nesse processo, a BAA não tinha contestado a conclusão da Comissão que afirmava que a introdução progressiva do AGL na Irlanda do Norte era um auxílio compatível com o mercado comum, mas a apreciação da Comissão segundo a qual o AGL não constituía um auxílio estatal na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE.
17 Pelo acórdão de 13 de Setembro de 2006, British Aggregates/Comissão, referido no n.° 16 supra, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso da BAA. No seu acórdão, o Tribunal Geral considerou que a Comissão não cometera erro manifesto na apreciação do âmbito de aplicação do imposto sobre os granulados, e que, por isso, o AGL não constituía um auxílio estatal na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE. A BAA interpôs recurso para o Tribunal de Justiça desse acórdão, no dia 27 de Novembro de 2006.
18 Por acórdão de 22 de Dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão (C‑487/06 P, Colect., p. I‑10505), o Tribunal de Justiça anulou o acórdão de 13 de Setembro de 2006, British Aggregates/Comissão, referido no n.° 16 supra, e remeteu o processo ao Tribunal Geral.
Alterações do AGL respeitantes à isenção concedida em relação à Irlanda do Norte
19 Após ter observado que, com a introdução progressiva do AGL na Irlanda do Norte, os objectivos prosseguidos não se concretizavam como estava previsto, o Reino Unido decidiu substituir a isenção degressiva sobre os granulados na Irlanda do Norte por um novo regime de isenção.
20 Mesmo após a introdução progressiva do AGL, verificava‑se um aumento das importações não declaradas de granulados na Irlanda do Norte, com proveniência da Irlanda, em relação aos quais o AGL não tinha sido pago, e daí a existência de um risco importante de perda de competitividade da indústria de granulados na Irlanda do Norte. Além disso, as vantagens de natureza ambiental esperadas não se concretizavam como previsto na Irlanda do Norte. Essa situação era imputada à disponibilidade limitada, na Irlanda do Norte, de materiais reciclados e de substituição não sujeitos ao imposto e à quase inexistência de infra‑estruturas de recolha e de tratamento desses materiais. Por conseguinte, segundo as autoridades do Reino Unido, a introdução progressiva do AGL não deixou à indústria dos produtos transformados da Irlanda do Norte tempo suficiente para se adaptar a essa evolução, passando para materiais reciclados ou de substituição.
21 Foi por estas razões que o Reino Unido substituiu o regime de isenção degressiva na Irlanda do Norte por um novo regime de isenção. Por virtude deste, a fim de atingir de maneira efectiva os objectivos de natureza ambiental prosseguidos, os operadores estabelecidos na Irlanda do Norte que tenham celebrado um acordo de natureza ambiental com as autoridades do Reino Unido pagam, entre 1 de Abril de 2004 e 31 de Março de 2011, só 20% do AGL e beneficiam, por conseguinte, de uma taxa de isenção do AGL de 80%. Todavia, essa isenção é subordinada à condição de que as empresas que tenham a intenção de beneficiar dela se comprometam formalmente e respeitem os acordos negociados com o Governo do Reino Unido, que as obrigam a participar num programa de realizações e melhoramentos de ordem ambiental durante o tempo da isenção.
Procedimento na Comissão
22 Em 5 de Janeiro de 2004, o Reino Unido notificou à Comissão esse novo regime de isenção.
23 Por carta de 9 de Fevereiro de 2004, a BAA apresentou uma denúncia contra o novo regime de isenção junto da Comissão, em que lhe pedia, nomeadamente, que desse início a um procedimento formal de investigação.
24 Em 12 de Fevereiro de 2004, a Comissão dirigiu um pedido de informação complementar ao interveniente.
25 O Reino Unido respondeu a esse pedido por cartas de 11 de Março e 2 de Abril de 2004.
Decisão impugnada
26 Em 7 de Maio de 2004, a Comissão adoptou a decisão impugnada, em que o novo regime de isenção foi considerado um auxílio estatal na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, mas compatível com o mercado comum em conformidade com o disposto no artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE. A Comissão rejeitou assim a denúncia da BAA, sem dar início ao procedimento formal de investigação.
27 Na decisão impugnada, a Comissão indicou, antes de mais, que, quanto ao regime existente de imposto em relação à Irlanda do Norte, ela tinha declarado, na decisão de 2002, que a introdução diferida do AGL na Irlanda do Norte era compatível com as disposições do ponto E.3.2 do enquadramento. A esse propósito, tinha sido considerado que o AGL poria a indústria da Irlanda do Norte numa situação em que ela corria o risco de perder a sua competitividade no plano internacional, nomeadamente, em relação aos produtores de granulados da Irlanda.
28 Quanto ao novo regime de isenção, a Comissão salienta, em seguida, que as autoridades do Reino Unido expuseram que, desde a sua introdução progressiva em 2002, o AGL colocou a indústria dos granulados da Irlanda do Norte numa posição concorrencial ainda mais difícil do que a inicialmente prevista. Após a referida introdução, como se recorda no n.° 20 supra, verificou‑se um aumento das extracções ilegais e das importações não declaradas de granulados na Irlanda do Norte, com proveniência da Irlanda, não sendo o AGL pago, nos dois casos. Por consequência, as empresas de extracção que pagavam normalmente o AGL foram objecto de dumping devido a esses abastecimentos ilegais isentos de imposto, e perderam vendas em proveito das empresas que a eles procediam.
29 A Comissão acrescenta, na decisão impugnada que, segundo o Reino Unido, se bem que o AGL tenha tido um efeito positivo apreciável em termos de protecção do ambiente na Grã‑Bretanha, não teve os efeitos esperados na Irlanda do Norte, em que as disponibilidades em materiais reciclados ou de substituição, isentos de imposto, são muito limitadas e localizadas e em que as infra‑estruturas para recolher e tratar tais materiais são quase inexistentes. Segundo as autoridades do Reino Unido, isso significa que o regime de isenção resultante do Finance Act 2001 não deixou aos fabricantes de produtos transformados da Irlanda do Norte tempo suficiente para se adaptarem à introdução do AGL no que se refere aos materiais reciclados ou de substituição.
30 A Comissão indica que, para atingir efectivamente os objectivos de natureza ambiental prosseguidos, o Governo do Reino Unido previu, então, como se mencionou no n.° 21 supra, subordinar a isenção à condição de que as empresas que dela pretendam beneficiar se comprometam formalmente e respeitem os acordos negociados com o referido governo, que as obrigam a participar num programa de realizações e de melhoramentos de ordem ambiental durante o tempo da isenção.
31 A fim de conceder mais tempo à indústria dos produtos transformados (a saber, às empresas que exploram comercialmente os granulados virgens) para se adaptarem e chegarem aos objectivos de natureza ambiental pretendidos, prevê‑se substituir o regime existente de isenção por um novo regime transitório de isenção do AGL, a aplicação a todos os tipos de granulados e ficando a cargo dos beneficiários apenas 20% do AGL normalmente devido. Esse novo regime começou a produzir efeitos a contar de 1 de Abril de 2004 para terminar em 31 de Março de 2011 (a saber, nove anos a contar do início do imposto, em 1 de Abril de 2002).
32 Após ter declarado que a isenção do AGL era concedida com recursos estatais, sob a forma de isenção de imposto, a empresas situadas na Irlanda do Norte, favorecendo estas ao reduzir os custos que elas deveriam ter de suportar normalmente, a Comissão conclui pela existência de um auxílio concedido por um Estado‑Membro, antes de examinar este à luz do enquadramento.
33 A esse propósito, a Comissão sublinha, em primeiro lugar, que, uma vez que o AGL foi já aplicado em todo o Reino Unido (incluindo na Irlanda do Norte) desde o mês de Abril de 2002, o AGL deve considerar‑se um imposto existente.
34 Em segundo lugar, a Comissão observa que esse imposto é cobrado por razões de protecção do ambiente e que visa atingir esse objectivo ao contribuir para diminuir a extracção de granulados virgens e ao encorajar a utilização de materiais de substituição. Quanto a esse ponto, a Comissão acrescenta, como é indicado no n.° 29 supra, que, segundo informações empíricas fornecidas pelas autoridades do Reino Unido, se o AGL não teve os efeitos esperados na Irlanda do Norte, teve, todavia, um efeito positivo apreciável em termos de protecção do ambiente na Grã‑Bretanha. A esse propósito, as autoridades do Reino Unido declararam que o volume dos materiais virgens extraídos na Grã‑Bretanha tinha diminuído consideravelmente em 2002 (a saber ‑5,7% em relação à média dos anos anteriores), que os custos dos granulados sujeitos à imposto eram consideravelmente mais elevados que os dos granulados que não estavam a ele sujeitos, o que indica que os custos ambientais do abastecimento em granulados são repercutidos sobre os consumidores (internalizando os efeitos negativos sobre o ambiente da extracção de granulados nos seus custos de produção) e que as vendas de materiais reciclados e de substituição (tais como os resíduos de ardósia e de caulino) tinham aumentado e tinham sido abertas novas fábricas de reciclagem.
35 Em terceiro lugar, a Comissão observa que a decisão de princípio de isentar do AGL algumas empresas na Irlanda do Norte tinha já sido tomada quando esse imposto foi introduzido em 1 de Abril de 2002.
36 A Comissão conclui daí que as condições previstas no ponto 51.2 do enquadramento estão preenchidas.
37 No que respeita às condições previstas no ponto 51.1 b), segundo travessão, do enquadramento, a Comissão observa que a duração do regime é limitada a sete anos e que a redução incide sobre um imposto nacional adoptado na ausência de imposto comunitário. A Comissão considera, assim, que a taxa de 20%, que as empresas beneficiárias da isenção devem, todavia, pagar, constitui uma parte significativa do imposto nacional.
38 Portanto, a Comissão considera que as condições exigidas pelo enquadramento estão inteiramente satisfeitas. Considera, por consequência, o regime de isenção compatível com o mercado comum, em conformidade com o disposto no artigo 87. °, n.° 3, alínea c), CE.
39 A Comissão conclui, portanto, pela compatibilidade do regime alterado de isenção do AGL em relação à Irlanda do Norte com as disposições do Tratado CE, e decide não levantar objecções.
Tramitação processual
40 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de Agosto de 2004, as recorrentes interpuseram o presente recurso.
41 Por requerimento registado na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de Janeiro de 2005, o Reino Unido pediu para intervir no presente processo em apoio da Comissão. Por despacho de 4 de Março de 2005, o Presidente da Segunda Secção do Tribunal Geral admitiu essa intervenção. O interveniente apresentou o seu articulado e as outras partes apresentaram observações sobre o mesmo nos prazos estabelecidos.
42 Tendo sido modificada a composição das Secções do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afectado à Quinta Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
43 Com a petição, as recorrentes apresentaram um pedido de medidas de organização do processo na base do disposto no artigo 64.° , n.° 4, e nos artigos 68.° e 70.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, com vista a que fosse ordenado à Comissão a apresentação da carta que contém as «informações empíricas» fornecidas pelo Reino Unido no procedimento de investigação, ao qual é feita referência na carta do director‑geral da Direcção‑geral (DG), «Concorrência» da Comissão, com data de 20 de Julho de 2004, dirigida ao representante legal da BAA.
44 Por despacho de 24 de Setembro de 2008, o presidente da Quinta Secção do Tribunal Geral, ouvidas as partes, suspendeu a instância nos presentes autos, em conformidade com o disposto no artigo 77.°, alínea a), do Regulamento de Processo e no artigo 54.°, n.° 3, do Estatuto do Tribunal de Justiça, enquanto se aguardava a decisão do Tribunal de Justiça no processo C‑487/06 P.
45 Em 22 de Dezembro de 2008, o Tribunal de Justiça proferiu o acórdão British Aggregates/Comissão, referido no n.° 18 supra. O processo retomou, por conseguinte, a sua tramitação na presente causa.
46 A convite do Tribunal Geral, as partes apresentaram as suas observações sobre a incidência do acórdão de 22 de Dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão, referido no n.° 18 supra, sobre o presente litígio.
47 Nas suas observações a esse respeito, a Comissão declarou renunciar à contestação da admissibilidade do presente recurso.
48 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Quinta Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 3 de Junho de 2009.
49 As recorrentes declararam, na audiência, renunciar ao seu pedido de medidas de organização do processo na base do disposto no artigo 64.°, n.° 4, e nos artigos 68.° e 70.° do Regulamento do Processo (v. n.° 43 supra).
50 Na audiência, a interveniente declarou renunciar, também na sequência do acórdão de 22 de Dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão, referido no n.° 18 supra, à contestação da admissibilidade do presente recurso.
Pedidos das partes
51 As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
– anular a decisão impugnada;
– condenar a Comissão nas despesas.
52 A Comissão, apoiada pelo interveniente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar as recorrentes nas despesas.
Questão de direito
Notas preliminares
53 Em apoio do seu recurso, as recorrentes invocam três fundamentos de anulação. O primeiro fundamento é extraído da violação dos artigos 23.° CE e 25.° CE ou do artigo 90.° CE, o segundo é extraído da violação do enquadramento e o terceiro é extraído da violação dos deveres de natureza processual da Comissão, nomeadamente, da violação do artigo 88.°, n.° 2, CE. No quadro do terceiro fundamento, as recorrentes criticam igualmente a Comissão por falta de fundamentação da decisão impugnada, e, portanto, por violação do disposto no artigo 253.° CE, bem como por violação das obrigações que lhe incumbem no decurso da fase preliminar.
54 No quadro do fundamento extraído da violação do artigo 88.°, n.° 2, CE, as recorrentes alegam, em substância, que, ao autorizar o regime de auxílio em causa no termo unicamente da análise preliminar, a Comissão violou o artigo 88.°, n.° 2, CE e artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.° CE] (JO L 83, p. 1), que obriga a instituição a dar início ao procedimento formal de investigação, quando a medida notificada suscita dificuldades sérias quanto à sua compatibilidade com o mercado comum. Ora, os argumentos e os elementos de prova fornecidos pela BAA em apoio da sua denúncia terão demonstrado a existência de dúvidas sérias respeitantes, por um lado, ao facto de o novo regime de isenção não ser compatível com o mercado comum, e, nomeadamente, com os artigos 23.° CE e 25.° CE ou 90.° CE (primeiro fundamento) e, por outro, ao facto de as condições previstas pelo enquadramento não estarem preenchidas (segundo fundamento).
55 De acordo com jurisprudência assente, o procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE é indispensável sempre que a Comissão depare com dificuldades sérias para apreciar se um auxílio é compatível com o mercado comum. A Comissão só pode, portanto, limitar‑se à fase de análise preliminar prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE para adoptar uma decisão favorável a um auxílio se tiver a convicção, no termo de uma primeira análise, de que esse auxílio é compatível com o mercado comum. Pelo contrário, se essa primeira análise a tiver levado à convicção oposta, ou não tiver permitido ultrapassar todas as dificuldades suscitadas pela apreciação da compatibilidade desse auxílio com o mercado comum, a Comissão tem o dever de obter todos os pareceres necessários e dar início, para o efeito, ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE (acórdãos do Tribunal de Justiça de 20 de Março de 1984, Alemanha/Comissão, 84/82, Recueil, p. 1451, n.° 13; de 19 de Maio de 1993, Cook/Commission, C‑198/91, Colect., p. I‑2487, n.° 29; de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão, C‑225/91, Colect., p. I‑3203, n.° 33, e de 2 de Abril de 2009, Bouygues e Bouygues Télécom/Comissão, C‑431/07 P, Colect., p. I‑2665, n.° 61; v., igualmente, acórdão do Tribunal Geral de 18 de Setembro de 1995, SIDE/Comissão, T‑49/93, Colect., p. II‑2501, n.° 58).
56 O conceito de dificuldades sérias reveste carácter objectivo. A existência de tais dificuldades deve ser averiguada não só em função das circunstâncias da adopção do acto impugnado mas também do seu conteúdo, de modo objectivo, confrontando as razões da decisão com os elementos de que a Comissão dispunha quando se pronunciou sobre a compatibilidade dos auxílios controvertidos com o mercado comum (acórdão Bouygues e Bouygues Télécom/Comissão, referido no n.° 55 supra, n.° 63.°, e acórdão SIDE/Comissão, referido no n.° 55 supra, n.° 60). Donde resulta que a fiscalização de legalidade efectuada pelo Tribunal Geral no que toca à existência de dificuldades sérias excede, por natureza, a verificação de um erro manifesto de apreciação (v., neste sentido, acórdãos Cook/Comissão, referido no n.° 55 supra, n.os 31 a 38, e Matra/Comissão, referido no n.° 55 supra, n.os 34 a 39; acórdão do Tribunal Geral de 15 de Março de 2001, Prayon‑Rupel/Comissão, T‑73/98, Colect., p. II‑867, n.° 47).
57 Resulta igualmente da jurisprudência que o carácter insuficiente ou incompleto do exame levado a cabo pela Comissão no processo de análise preliminar constitui um indício da existência de dificuldades sérias (v., neste sentido, acórdãos Cook/Comissão, referido no n.° 55 supra, n.° 37, e de 3 de Maio de 2001, Portugal/Comissão, C‑204/97, Colect., p. I‑3175, n.os 46 a 49; Prayon‑Rupel/Comissão, referido no n.° 56 supra, n.° 108).
58 Tendo a decisão recorrida sido tomada sem que tenha sido iniciada a fase formal de investigação, a Comissão só podia, portanto, adoptá‑la legalmente se a análise preliminar não revelasse dificuldades sérias. Com efeito, se tais dificuldades existiam, a referida decisão poderia ser anulada unicamente por esse motivo, devido à omissão da investigação contraditória e aprofundada prevista pelo Tratado CE, mesmo que não estivesse demonstrado que as apreciações feitas quanto ao fundo pela Comissão eram erradas de direito ou de facto.
59 Segue‑se que deve examinar‑se o conjunto dos fundamentos articulados pelas recorrentes contra a decisão recorrida, a fim de apreciar a questão de saber se eles permitem identificar dificuldades sérias em presença das quais a Comissão devia ter sido obrigada a dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal Geral de 13 de Janeiro de 2004, Thermenhotel Stoiser Franz e o./Comissão, T‑158/99, Colect., p. II‑1, n.° 91, e de 20 de Setembro de 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Comissão, T‑375/03, não publicado na Colectânea, n.os 67 e 77). A esse propósito, há que examinar, antes de mais, o primeiro fundamento, extraído da violação dos artigos 23.° CE e 25.° CE ou do artigo 90.° CE.
Quanto ao primeiro fundamento, extraído da violação dos artigos 23.° CE e 25.° CE ou do artigo 90.° CE
Argumentos das partes
60 Segundo as recorrentes, uma consequência do novo regime de isenção do AGL, é que os granulados importados da Irlanda são tributados à taxa integral do AGL (1,60 GBP por tonelada), ao passo que produtos idênticos fabricados na Irlanda do Norte são‑no apenas ao nível de 0,32 GBP por tonelada, ou seja somente 20% da taxa integral do AGL. Os produtores estabelecidos na Irlanda não terão, além disso, a possibilidade de assumir, contrariamente aos produtores estabelecidos na Irlanda do Norte, compromissos de natureza ambiental a fim de poder beneficiar do regime de isenção. Daí resulta uma discriminação em matéria fiscal que infringe as disposições dos artigos 23.° CE e 25.° CE ou a do artigo 90.° CE que visam o mesmo objectivo, a saber, uma concorrência não falseada do mercado comum.
61 Para as recorrentes, o facto de a Comissão ter aprovado o novo regime de isenção é tanto mais surpreendente quanto se sabe que a Comissão declarou expressamente, na decisão impugnada, que o objectivo desse regime era proteger a competitividade da indústria da Irlanda do Norte face aos produtores da Irlanda, e isto apesar da jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual a Comissão não pode declarar compatível como o mercado comum um auxílio que infringe outras disposições do Tratado CE, nomeadamente se essas disposições, como no caso em apreço, os artigos 23.° CE e 25.° CE ou o artigo 90.° CE, visam igualmente o objectivo de uma concorrência não falseada no mercado. Por conseguinte, existiam dúvidas sérias quanto à compatibilidade do novo regime de isenção com o mercado comum.
62 Na sua réplica, as recorrentes precisam que as disposições do Tratado CE que proíbem os direitos aduaneiros, bem como todos os encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros (artigos 23.° CE e 25.° CE) e as imposições internas discriminatórias sobre as trocas comerciais (artigo 90.° CE) não poderão ser aplicadas cumulativamente. Todavia, essas disposições são complementares na medida em que o objectivo do artigo 90.° CE é nomeadamente evitar que a proibição dos direitos aduaneiros e dos encargos de efeito equivalente seja contornada por meio de disposições internas. Por conseguinte, a definição precisa da linha de demarcação entre os âmbitos de aplicação dos artigos 23.° CE e 25.° CE, por um lado, e do artigo 90.° CE, por outro, nem sempre é clara. De qualquer forma, o carácter discriminatório do AGL, fá‑lo‑ia entrar, segundo os critérios postos em evidência pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, no âmbito de aplicação de uma dessas disposições. As recorrentes especificaram, na audiência, que invocam, em conformidade com essa jurisprudência, no quadro do seu primeiro fundamento, em primeiro lugar, a violação dos artigos 23.° CE e 25.° CE, e, em seguida, a título subsidiário, a violação do artigo 90.° CE.
63 No que diz respeito à violação dos artigos 23.° CE e 25.° CE, as recorrentes sustentam que os referidos artigos proíbem qualquer encargo pecuniário sobre os produtos importados, salvo se esses encargos relevarem de um sistema geral de taxas internas que atingem sistematicamente os produtos nacionais e os produtos importados segundo os mesmos critérios, ou constituem a remuneração de um serviço efectivamente prestado ao importador. Para que o encargo que onera um produto importado releve de um sistema geral de imposições internas, o Tribunal de Justiça estabelecera que deve incidir sobre um produto interno e um produto importado idêntico o mesmo imposto, na mesma fase de comercialização e que o facto gerador do imposto deve, também ele, ser idêntico para os dois produtos.
64 Ora, na Irlanda do Norte, o AGL é não só aplicado a taxas diferentes (0,32 GBP contra 1,60 GBP), mas também a fases de comercialização diferentes, e não releva, portanto, de um sistema geral de imposições internas. Daí resulta, então, uma discriminação, pois que os granulados importados, por natureza, são sempre tributados em função de um facto gerador diferente daquele de que procedem os granulados internos. Com efeito, segundo as recorrentes, resulta da jurisprudência que os artigos 23.° CE e 25.° CE são violados quando factos geradores diferentes tiverem sido aplicados aos produtos internos e aos produtos importados, apesar do facto de o encargo que incide sobre os produtos importados ser, na realidade, inferior ao que incide sobre os produtos internos. Portanto, o AGL, ao incidir de uma maneira específica sobre os produtos importados, constitui um encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
65 Além disso, o AGL constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, porque é especificamente concebido para incidir sobre os produtos importados, por oposição aos produtos nacionais. No Reino Unido, o AGL incide sobre alguns produtores de granulados, que não são obrigados a repercutir o AGL sobre os consumidores, mas poderão amortizá‑lo total ou parcialmente como despesas de exploração. Como o Reino Unido não tem a possibilidade de tributar os produtores estabelecidos fora do seu território, tributa, então, os produtos importados.
66 Na hipótese em que o Tribunal considere que a aplicação do AGL às importações na Irlanda do Norte «relev[e] de um sistema geral de imposições internas» e escape por essa razão à qualificação de encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros, as recorrentes sustentam que ela viola o artigo 90.° CE.
67 A esse propósito, as recorrentes alegam que os produtores estabelecidos fora da Irlanda do Norte não têm a possibilidade de celebrar acordos de natureza ambiental para beneficiar da taxa de 20% do AGL. Na medida em que os produtos em causa sejam idênticos, essa diferença de tratamento será contrária ao disposto no primeiro parágrafo do artigo 90.° CE, protegendo os produtores da Irlanda do Norte da concorrência.
68 Isso não é conforme à jurisprudência constante, segundo a qual os Estados‑Membros serão somente autorizados a estabelecer um sistema de tributação diferenciado para certos produtos, se essa diferenciação for compatível com o direito comunitário. O regime de auxílio em causa não respeita essa jurisprudência, pois o critério que serve para o estabelecimento do encargo mais fraco só se aplica, por definição, aos produtos internos.
69 A Comissão considera, em primeiro lugar, que as recorrentes não definem claramente a base do seu recurso. Não é fácil determinar se o recurso é baseado numa infracção aos artigos 23.° CE e 25.° CE, ou ao artigo 90.° CE ou, então, a todas essas disposições. Ora, não basta afirmar que essas disposições estão em causa no caso em apreço, é preciso justificar porquê.
70 A esse propósito, a Comissão sublinha nomeadamente que os artigos invocados incidem sobre matérias diferentes, tendo os artigos 23.° CE e 25.° CE por objecto a proibição, entre os Estados‑Membros, dos direitos aduaneiros de importação e de exportação e todos os encargos de efeito equivalente, e incidindo o artigo 90.° CE sobre as discriminações de natureza fiscal em detrimento dos produtos de outro Estado‑Membro. De acordo com jurisprudência assente, as disposições relativas aos encargos de efeito equivalente e as relativas às imposições internas discriminatórias não são aplicáveis cumulativamente, de forma que um mesmo imposto não pode pertencer simultaneamente a essas duas categorias. Cabendo às recorrentes precisar as disposições que consideram violadas, a Comissão entende, assim, que esse fundamento, vago e contraditório, não deveria poder ser desenvolvido na réplica, sobretudo com argumentos tão detalhados como os avançados pelas recorrentes. Só por esta razão, o fundamento deve ser rejeitado por inadmissibilidade, em aplicação do artigo 44.° do Regulamento de Processo.
71 Na tréplica, a Comissão alega ainda que o argumento das recorrentes, segundo o qual o AGL é um encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros na acepção do artigo 25.° CE, é novo e, por conseguinte, introduzido em violação do artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo.
72 Na eventualidade de o Tribunal decidir não rejeitar o fundamento por inadmissibilidade, a Comissão sublinha, em primeiro lugar, que os artigos 23.° CE e 25.° CE não parecem estar em causa, dado que a decisão impugnada não diz respeito a um direito aduaneiro de importação de granulados provenientes da Irlanda. Para a Comissão, o AGL não é um encargo pecuniário que incide sobre os produtos importados, mas, como imposto sobre os granulados, um encargo fiscal imposto a um sector. Uma vez que, no caso em apreço, os produtores da Irlanda do Norte pagam pelo menos 20% do AGL, mas não recebem nada em contrapartida, os factos não correspondem aos artigos 23.° CE ou 25.° CE, nem à jurisprudência invocada pelas recorrentes.
73 No que respeita ao artigo 90.° CE, a Comissão é, seguidamente, de opinião que é infundada a acusação de discriminação feita pelas recorrentes. Salienta que só há discriminação quando regras diferentes são aplicadas a situações comparáveis. Ora, no caso em apreço, não há discriminação, nem directa nem indirecta.
74 No contexto fiscal, isso significará que um benefício fiscal, que é recusado a um não residente, pode constituir uma diferença de tratamento entre duas categorias de contribuintes e, portanto, uma discriminação na acepção do Tratado CE, quando não exista qualquer diferença de situação objectiva de molde a justificar uma diferença de tratamento quanto a este ponto entre as duas categorias de contribuintes. Ora, no caso em apreço, há razões objectivas que assentam na natureza dos produtos em questão, no carácter local da indústria em causa e na situação específica da Irlanda do Norte.
75 A título subsidiário, a Comissão lembra que a diferenciação entre empresas em matéria de impostos pode ser justificada pela natureza da economia geral do sistema em questão. Dado que o regime de isenção é especialmente concebido para obviar às dificuldades da indústria dos granulados na Irlanda do Norte, estará na própria natureza do sistema estabelecido pelo regime de isenção que só as empresas situadas na Irlanda do Norte possam assumir um compromisso de natureza ambiental com as autoridades do Reino Unido.
76 Por conseguinte, a Comissão entende que não sentiu dificuldades sérias, mas se encontrava, pelo contrário, numa situação em que era capaz, no termo da fase preliminar, de concluir que o auxílio notificado era compatível com o mercado comum.
77 O interveniente adere às observações da Comissão, considerando que o primeiro fundamento não é suficientemente preciso e improcede. No caso em apreço, não se trata de um direito aduaneiro ou de um encargo de efeito equivalente nem de um imposto interno discriminatório.
78 O interveniente acrescenta que nem todas as empresas estabelecidas na Irlanda do Norte beneficiam da isenção parcial de 80%. Esta é aplicável apenas às empresas que subscrevam formalmente os acordos, cujo objecto é realizar melhoramentos ligados a objectivos de natureza ambiental, e que dêem cumprimento a tais acordos. Com efeito, o respeito dos acordos de natureza ambiental implica elevados custos de execução que serão compensados pela isenção, enquanto que os operadores estabelecidos fora da Irlanda do Norte não são obrigados a assumir tais custos.
79 Além disso, o sistema geral de contribuições internas posto em prática no Reino Unido nesse âmbito aplica‑se da mesma maneira aos produtos nacionais e aos produtos importados. As empresas estabelecidas na Irlanda não são, por isso, tratadas de maneira diferente por comparação com as empresas estabelecidas no Reino Unido, que não devem assumir custos ligados aos melhoramentos de natureza ambiental e que não beneficiam de uma compensação por meio de uma isenção parcial do AGL.
Apreciação do Tribunal Geral
– Quanto à admissibilidade do primeiro fundamento
80 A Comissão tal como o interveniente sustentam, em primeiro lugar, que o primeiro fundamento, sendo demasiado vago e contraditório, deveria ser rejeitado por inadmissibilidade de harmonia com o disposto no artigo 44.° do Regulamento de Processo. Não é claro saber qual a disposição que serve de base ao recurso das recorrentes.
81 A esse propósito, deve recordar‑se que, por força do disposto no artigo 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça e do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo, qualquer petição deve indicar o objecto do litígio e incluir uma exposição sumária dos fundamentos invocados. Essa indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir ao recorrido preparar a sua defesa e ao Tribunal decidir o recurso, se for o caso, sem outras informações. A fim de garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça, é necessário, para que uma acção seja admissível, que os elementos essenciais de facto e de direito em que esta se baseia resultem, pelo menos sumariamente, mas de modo coerente e compreensível, do texto da própria petição (despacho do Tribunal Geral de 25 de Junho de 2000, RJB Mining/Comissão, T‑110/98, Colect., p. II‑2971, n.° 23; acórdão do Tribunal Geral de 3 de Fevereiro de 2005, Chiquita Brands e o./Comissão, T‑19/01, Colect., p. II‑315, n.° 64).
82 Importa reconhecer que a utilização, na petição, do termo «ou» significa manifestamente que as recorrentes alegam, em alternativa, a violação das disposições dos artigos 23.° CE e 25.° CE, por um lado, e, do artigo 90.° CE, por outro.
83 Essas indicações, contidas na petição, eram suficientemente claras e precisas na acepção do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo, para permitir à Comissão preparar a sua defesa.
84 Na audiência, as recorrentes precisaram que pretendiam sustentar, com o seu primeiro fundamento, antes de mais, a violação dos artigos 23.° CE e 25.° CE e, subsidiariamente, a do artigo 90.° CE.
85 Nestas circunstâncias, há que considerar o primeiro fundamento suficientemente claro e preciso na acepção do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo.
86 Em segundo lugar, a Comissão alega que o argumento das recorrentes, segundo o qual o AGL é um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro na acepção do artigo 25.° CE, foi apresentado pela primeira vez na fase da réplica. É, assim, novo e, por conseguinte, introduzido em violação do disposto no artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo.
87 Segundo a jurisprudência, é proibido deduzir novos fundamentos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo, como o prevê o artigo 48.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo (despacho RJB Mining/Comissão, referido no n.° 81 supra, n.° 24). Em contrapartida, um fundamento que constitui a ampliação de um fundamento anteriormente enunciado, directa ou implicitamente, na petição inicial e que apresenta uma ligação estreita com esse fundamento é admissível (v. acórdão do Tribunal Geral de 9 de Março de 1999, Hubert/Comissão, T‑212/97, ColectFP, pp. I‑A‑41, e p. II‑185, n.° 87 e jurisprudência citada, e despacho RJB Mining/Comissão, referido no n.° 81 supra, n.° 24).
88 Na ocorrência, importa reconhecer que o artigo 25.° CE não foi invocado directamente na petição. Não é menos verdade que as recorrentes, na petição, alegaram uma violação do artigo 23.° CE, na medida em que uma discriminação em matéria fiscal decorre do novo regime de isenção. Ora, há que recordar que, nos termos do artigo 23.°, n.° 1, CE, a Comunidade assenta numa união aduaneira que abrange a totalidade do comércio de mercadorias. Esta união implica, por um lado, a proibição, entre os Estados‑Membros, de quaisquer direitos aduaneiros de importação e de exportação e de quaisquer encargos de efeito equivalente a esses direitos e, por outro, a adopção de uma pauta aduaneira comum nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros e os países terceiros (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Junho de 2007, Comissão/Itália, C‑173/05, Colect., p. I‑4917, n.° 27).
89 Por conseguinte, o artigo 23.° CE, que proíbe os direitos aduaneiros, e o artigo 25.° CE, que proíbe os encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, constituem, no seu conjunto, complementos necessários que redundam numa proibição global (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Dezembro de 1962, Comissão/Luxemburgo e Bélgica, 2/62 e 3/62, Colect. 1962‑1964, p. 147; Comissão/Itália, referido no n.° 88 supra, n.° 28 e jurisprudência citada, e de 8 de Novembro de 2007, Stadtgemeinde Frohnleiten e Gemeindebetriebe Frohnleiten, C‑221/06, Colect., p. I‑9643, n.° 27 e jurisprudência citada). Por isso, esse argumento constitui uma ampliação de um fundamento enunciado anteriormente e afigura‑se admissível de harmonia com o disposto no artigo 48.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo.
– Quanto à procedência do primeiro fundamento
90 Resulta da jurisprudência citada no n.° 57 supra que o carácter insuficiente ou incompleto do exame levado a cabo pela Comissão na altura do procedimento de análise preliminar constitui um indício da existência de dificuldades sérias.
91 É igualmente jurisprudência assente que, se bem que o procedimento previsto nos artigos 87.° CE e 88.° CE deixe uma margem de apreciação à Comissão para fazer um juízo sobre a compatibilidade de um regime de auxílios estatais com as exigências do mercado comum, resulta do sistema geral do Tratado CE que esse procedimento não deve nunca atingir um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado CE (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de Maio de 1980, Comissão/Itália, 73/79, Recueil, p. 1533, n.° 11, de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, C‑156/98, Colect., p. I‑6857, n.° 78, e acórdão do Tribunal Geral de 31 de Janeiro de 2001, Weyl Beef Products e o./Comissão, T‑197/97 e T‑198/97, Colect., p. II‑303, n.° 75). Essa obrigação de a Comissão respeitar a coerência entre os artigos 87.° CE e 88.° CE e outras disposições do Tratado CE impõe‑se muito em especial quando essas outras disposições têm também como objectivo garantir uma concorrência não falseada no mercado comum, como no presente caso, os artigos 23.° CE e 25.° CE, por um lado, ou o artigo 90.° CE, por outro, os quais procuram preservar a livre circulação de mercadorias e a concorrência entre produtos nacionais e produtos importados. Com efeito, ao adoptar uma decisão sobre a compatibilidade de um auxílio com o mercado comum, a Comissão não pode ignorar o risco de a concorrência no mercado comum ser afectada por determinados operadores económicos (acórdão Matra/Comissão, referido no n.° 55 supra, n.os 42 e 43).
92 Por isso, um auxílio de Estado que, em algumas das suas modalidades, viole disposições do Tratado não pode ser declarado compatível com o mercado comum pela Comissão (acórdão de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, referido no n.° 91 supra, n.° 78, e acórdão Portugal/Comissão, referido no n.° 57 supra, n.° 41). Além disso, ao determinar se um auxílio é compatível com o mercado comum, deve ter em conta as condições do mercado, incluindo a nível fiscal (v., neste sentido, acórdãos de 21 de Maio de 1980, Comissão/Itália, referido no n.° 91 supra, n.° 11, e Portugal/Comissão, referido no n.° 57 supra, n.° 42). Daí resulta que, segundo o sistema do Tratado CE, um auxílio não poderá ser instituído ou autorizado sob forma de discriminação em matéria fiscal, por parte de um Estado‑Membro, em relação a produtos originários de outros Estados‑Membros (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Maio de 1981, Essevi e Salengo, 142/80 e 143/80, Recueil, p. 1413, n.° 28).
93 Ora, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a legitimidade de certas isenções ou de certas reduções fiscais, nomeadamente quando tiverem por objectivo permitir a manutenção de produções ou de empresas que, sem essas facilidades de carácter fiscal particulares, deixariam de ser rentáveis em razão do aumento dos custos de produção, está sujeita à condição de que os Estados‑Membros que fazem uso dessas possibilidades alarguem o benefício delas, de maneira não discriminatória e não protectora, aos produtos importados que se encontrem nas mesmas condições (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 27 de Fevereiro de 1980, Comissão/França, 168/78, Recueil, p. 347, n.° 16, de 30 de Outubro de 1980, Schneider‑Import, 26/80, Recueil, p. 3469, n.° 9, e de 18 de Abril de 1991, Comissão/Grécia, C‑230/89, Colect., p. I‑1909, n.° 12).
94 As recorrentes sustentam, em substância, que os efeitos do novo regime de isenção do AGL para a Irlanda do Norte, tal como aprovado pela Comissão na decisão impugnada, geram uma discriminação de natureza fiscal que infringe os artigos 23.° CE e 25.° CE ou o artigo 90.° CE, o que é constitutivo de dificuldades sérias.
95 Cabe, a seguir ao Tribunal Geral examinar se a pretensa discriminação de natureza fiscal constitui um indício da existência de dificuldades sérias verificando se a Comissão, no quadro da apreciação da compatibilidade do regime de auxílio em causa, era obrigada a dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, para examinar a coerência entre os artigos 87.° CE e 88.° CE quer com os artigos 23.° CE e 25.° CE, quer com o artigo 90.° CE.
96 A esse propósito, há que observar, em primeiro lugar, o que as partes, aliás, não contestam, que o novo regime de isenção do AGL, aprovado pela decisão impugnada, constitui, como isenção de um imposto, um auxílio estatal na acepção do artigo 87.° CE.
97 Deve reconhecer‑se, além disso, que, na decisão impugnada, a Comissão examinou, nessa base, a isenção do AGL à luz do enquadramento. Nesse contexto, a Comissão considerou que o AGL constituía um imposto existente e que estavam reunidas as condições, descritas no ponto 51.2 do enquadramento, para a aplicabilidade a tal imposto das disposições referidas no ponto 51.1 do enquadramento. A Comissão considerou, em seguida, que estavam preenchidas as condições previstas pelo enquadramento, nomeadamente a relativa ao pagamento de uma parte significativa do imposto pelos beneficiários da isenção. Daí a Comissão concluiu pela compatibilidade com o mercado comum da isenção do AGL, em conformidade com o disposto no artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
98 Há que salientar, finalmente, o que é, de resto, também muito claro, que a questão da pretensa discriminação em matéria fiscal resultante da suposta violação dos artigos 23.° CE e 25.° CE ou do artigo 90.° CE não foi abordada na decisão impugnada, que não se refere à aplicação de uma ou de outra dessas disposições.
99 Contudo, é incontestável que o novo regime de isenção introduzido na Irlanda do Norte, e aprovado pela decisão impugnada, tem por consequência que os granulados virgens extraídos na Irlanda do Norte por produtores que celebraram um acordo de natureza ambiental são tributados em 20% da taxa do AGL (0,32 GBP por tonelada), enquanto os produtos idênticos importados da Irlanda são tributados à taxa integral do AGL (1,60 GBP por tonelada). Portanto, resulta do conjunto do regime geral do AGL, bem como do regime de isenção para a Irlanda do Norte validada pela decisão impugnada, que produtos idênticos são tributados de forma diferente.
100 Deve igualmente observar‑se que os produtores de granulados estabelecidos na Irlanda não podem, segundo a legislação do Reino Unido, subscrever um acordo de natureza ambiental, como especificaram a Comissão e o Reino Unido na audiência. Os produtores de granulados da Irlanda não têm outras possibilidades de beneficiar do regime de isenção do AGL, demonstrando, por exemplo, que as suas actividades são conformes aos acordos de natureza ambiental, que os produtores de granulados na Irlanda do Norte podem subscrever.
101 Por outro lado, importa sublinhar que, na sua denúncia, a BAA sustentara que o regime de auxílio em causa apenas visava a salvaguarda da competitividade dos produtores de granulados na Irlanda do Norte. A BAA sublinhara igualmente que o novo regime de isenção era susceptível de falsear e afectar as trocas comerciais entre Estados‑Membros de maneira significativa e que não podia de forma alguma ser compatível com o mercado comum de harmonia com o disposto no artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
102 À vista do que precede, deve salientar‑se que a Comissão, por não ter examinado, na decisão impugnada, a questão de uma eventual discriminação de natureza fiscal entre os produtos nacionais em causa e os produtos importados da Irlanda, não tinha fundamento para adoptar legalmente, com base no disposto no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999, a decisão de não levantar objecções em relação à isenção do AGL notificada pelas autoridades do Reino Unido.
103 Nestas condições, deve anular‑se a decisão impugnada, sem necessidade de examinar os outros fundamentos das recorrentes.
Quanto às despesas
104 Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas efectuadas pelas recorrentes, em conformidade com as conclusões destas.
105 Nos termos do artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas. Por isso, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1) A Decisão C (2004) 1614 final da Comissão, de 7 de Maio de 2004, de não levantar objecções contra a alteração da isenção, na Irlanda do Norte, do imposto sobre os granulados no Reino Unido é anulada.
2) A Comissão suportará as suas próprias despesas bem como as efectuadas pela British Aggregates Association, pela Healy Bros. Ltd e pela David K. Trotter & Sons Ltd.
3) O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.
Vilaras
Prek
Ciucă
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 9 de Setembro de 2010.
Assinaturas
* Língua do processo: inglês.
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