Arrêt de la Cour
Processo C‑377/02
Léon Van Parys NV
contra
Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau (BIRB)
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Bélgica)]
«Organização comum de mercado – Bananas – GATT de 1994 – Artigos I e XIII – Acordo‑quadro de 23 de Abril de 1993 entre a CEE e o Grupo de Cartagena – Efeito directo – Recomendações e decisões do órgão de resolução de litígios da OMC – Efeitos jurídicos»
Conclusões do advogado‑geral A. Tizzano apresentadas em 18 de Novembro de 2004
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 1 de Março de 2005
Sumário do acórdão
Questões prejudiciais – Apreciação da validade – Impossibilidade de invocar os acordos da OMC para contestar a legalidade de um acto comunitário – Excepções – Acto comunitário que visa garantir a sua execução ou que se lhe refere expressa e precisamente – Decisão do órgão de resolução de litígios da OMC – Compromissos da Comunidade – Direito de invocar os acordos da OMC – Inexistência
(Artigo 234.° CE)
Tendo em atenção a sua natureza e a sua economia, os acordos da OMC não figuram, em princípio, entre as normas à luz das quais o Tribunal de Justiça deve fiscalizar a legalidade dos actos das instituições comunitárias. Só no caso de a Comunidade ter decidido dar cumprimento a uma obrigação particular assumida no quadro da OMC, ou no caso de o acto comunitário remeter, expressamente, para disposições precisas dos acordos OMC, é que compete ao Tribunal de Justiça fiscalizar a legalidade do acto comunitário em causa à luz das regras da OMC.
Ao assumir o compromisso, após a adopção de uma decisão do órgão de resolução de litígios da OMC (ORL), de respeitar as regras desta organização e, em especial, os artigos I, n.° 1, e XIII do GATT de 1994, a Comunidade não entendeu ter assumido uma obrigação particular no âmbito da OMC, susceptível de justificar uma excepção à impossibilidade de invocar regras da OMC perante o juiz comunitário e de permitir que este exerça a fiscalização da legalidade das disposições comunitárias em causa à luz dessas regras.
Com efeito, por um lado, mesmo em presença de uma decisão do ORL que declare a incompatibilidade de medidas tomadas por um membro com as regras da OMC, o sistema de resolução dos litígios no interior dessa organização não deixa de atribuir um papel importante à negociação entre as partes. Nestas condições, impor aos órgãos jurisdicionais a obrigação de recusarem a aplicação de normas de direito interno incompatíveis com os acordos OMC teria como consequência privar os órgãos legislativos ou executivos das partes contratantes da possibilidade, prevista no artigo 22.° do Memorando de Entendimento sobre as Regras e Processos que regem a Resolução de Litígios, de encontrarem, ainda que a título provisório, uma solução negociada.
Por outro lado, admitir que a tarefa de assegurar a conformidade do direito comunitário com as regras da OMC incumbe directamente ao juiz comunitário equivaleria a privar os órgãos legislativos ou executivos da Comunidade da margem de manobra de que gozam os órgãos semelhantes dos parceiros comerciais da Comunidade.
Assim, um operador económico não pode invocar perante um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro a incompatibilidade de uma regulamentação comunitária com regras da OMC, ainda que o ORL tenha declarado que a referida regulamentação é incompatível com elas.
(cf. n.os 39‑42, 48, 53, 54, disp.)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
1 de Março de 2005(1)
«Organização comum de mercado – Bananas – GATT de 1994 – Artigos I e XIII – Acordo‑quadro de 23 de Abril de 1993 entre a CEE e o Grupo de Cartagena – Efeito directo – Recomendações e decisões do órgão de resolução de litígios da OMC – Efeitos jurídicos»
No processo C-377/02,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial, nos termos do artigo 234.º CE, apresentado pelo Raad van State (Bélgica), por decisão de 7 de Outubro de 2002, entrado no Tribunal de Justiça em 21 de Outubro de 2002, no processo
Léon Van Parys NV
contra
Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (BIRB),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),,
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans e A. Borg Barthet, presidentes de secção, J.‑P. Puissochet e R. Schintgen (relator), N. Colneric, S. von Bahr, G. Arestis, M. Ilešič, J. Malenovský, J. Klučka e U. Lõhmus, juízes,
advogado-geral: A. Tizzano,
secretário: M.-F. Contet, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de
21 de Setembro de 2004,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de Léon Van Parys NV, por P. Vlaemminck e C. Huys, advocaten,
– em representação do Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (BIRB), por E. Vervaeke, advocaat,
– em representação do Conselho da União Europeia, por M. Balta e K. Michoel assim como por F. P. Ruggeri Laderchi, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por T. van Rijn, C. Brown e L. Visaggio, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 18 de Novembro de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objecto apreciar, à luz dos artigos I e XIII do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (JO 1994, L 336, p. 103, a seguir «GATT de 1994»), que figura no anexo 1A do Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio (a seguir «OMC»), aprovado pela Decisão 94/800/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguay Round (1986‑1994) (JO L 336, p. 1), e do artigo 4.° do Acordo‑Quadro de Cooperação entre a Comunidade Económica Europeia e o Acordo de Cartagena e seus países membros, a República da Bolívia, a República da Colômbia, a República do Equador, a República do Peru e a República da Venezuela, aprovado em nome da Comunidade pela Decisão 98/278/CE do Conselho, de 7 de Abril de 1998 (JO L 127, p. 10, a seguir «acordo‑quadro»), a validade dos seguintes regulamentos: Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (JO L 47, p. 1), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 1637/98 do Conselho, de 20 de Julho de 1998 (JO L 210, p. 28), Regulamento (CE) n.° 2362/98 da Comissão, de 28 de Outubro de 1998, que estabelece normas de execução do Regulamento n.° 404/93 no que respeita ao regime de importação de bananas na Comunidade (JO L 293, p. 32), Regulamento (CE) n.° 2806/98 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1998, relativo à emissão de certificados de importação de bananas, no âmbito dos contingentes pautais e das bananas tradicionais ACP, para o primeiro trimestre de 1999 e à apresentação de novos pedidos (JO L 349, p. 32), Regulamento (CE) n.° 102/1999 da Comissão, de 15 de Janeiro de 1999, relativo à emissão de certificados de importação de bananas, no âmbito dos contingentes pautais e das bananas tradicionais ACP, para o primeiro trimestre de 1999 (segundo período) (JO L 11, p. 16), e Regulamento (CE) n.° 608/1999 da Comissão, de 19 de Março de 1999, relativo à emissão de certificados de importação de bananas, no âmbito dos contingentes pautais e das bananas tradicionais ACP, para o segundo trimestre de 1999 e à apresentação de novos pedidos (JO L 75, p. 18).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe Léon Van Parys NV (a seguir «Van Parys») ao Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau (gabinete de intervenção e de devolução belga, a seguir «BIRD»), a propósito da recusa de este último emitir a favor da referida sociedade certificados de importação para certas quantidades de bananas provenientes do Equador e do Panamá.
Quadro jurídico
Os acordos OMC
3 Pela Decisão 94/800, o Conselho da União Europeia aprovou o Acordo que instituiu a OMC assim como os acordos que figuram nos anexos 1, 2 e 3 desse acordo (a seguir «acordos OMC»), entre os quais figura o GATT de 1994.
4 O artigo II, n.° 2, do acordo que institui a OMC preceitua:
«Os acordos e instrumentos jurídicos conexos incluídos nos anexos 1, 2 e 3 [...] fazem parte integrante do presente acordo e são vinculativos para todos os membros.»
5 Nos termos do artigo I, n.° 1, do GATT de 1994:
«Qualquer vantagem, favor, privilégio ou imunidade concedidos por uma parte contratante a um produto originário de outro país ou a ele destinado serão, imediata e incondicionalmente, extensivos a todos os produtos similares originários dos territórios de qualquer outra parte contratante ou a eles destinados. Esta disposição refere‑se aos direitos aduaneiros e às imposições de qualquer espécie que sejam cobrados na importação ou na exportação ou no momento da importação ou da exportação [...]» ( NT : tradução não oficial)
6 O artigo XIII do GATT de 1994, relativo à aplicação não discriminatória das restrições quantitativas, estabelece que:
«1. As partes contratantes não aplicarão nenhuma proibição ou restrição na importação de um produto originário do território de uma parte contratante [...] a menos que sejam aplicadas proibições ou restrições semelhantes na importação de um produto similar originário de qualquer país terceiro [...].
2. Na aplicação de restrições à importação de qualquer produto, as partes contratantes procurarão chegar a uma repartição do comércio deste produto que se aproxime, tanto quanto possível, da que as diversas partes contratantes poderiam esperar se estas restrições não existissem, e com este objectivo observarão as seguintes disposições:
a) Sempre que possível, serão fixados contingentes que representam o montante global das importações autorizadas (quer estejam ou não repartidos pelos países fornecedores) [...].
b) Quando não seja possível fixar contingentes globais, as restrições poderão ser aplicadas através de licenças ou autorizações de importação sem contingente global.
c) As partes contratantes não prescreverão que as licenças ou autorizações de importação sejam utilizadas para a importação do produto visado procedente de uma determinada fonte de aprovisionamento ou de um determinado país, excepto quando se trate de administrar os contingentes concedidos nos termos da alínea d) do presente número.
d) Caso um contingente seja repartido pelos países fornecedores, a parte contratante que aplique as restrições poderá procurar um acordo sobre a repartição do contingente com todas as outras partes contratantes que tenham um interesse substancial no fornecimento do referido produto. Caso este método não seja razoavelmente possível de aplicar, a parte contratante em causa atribuirá às partes contratantes que tenham um interesse substancial no fornecimento deste produto partes proporcionais à contribuição dada pelas referidas partes contratantes para o volume ou o valor total das importações do produto em questão no decurso de um período de referência anterior, tendo em devida conta todos os factores especiais que possam ter afectado ou que afectem o comércio desse produto. [...]
[...]
5. As disposições do presente artigo aplicar‑se‑ão a qualquer contingente pautal instituído ou mantido por uma parte contratante; [...]» ( NT : tradução não oficial)
7 Nos termos do artigo 3.°, n. os 2, 3, 5 e 7, do Memorando de Entendimento sobre as Regras e Processos que regem a Resolução de Litígios (a seguir «memorando de entendimento»), que constitui o anexo 2 do acordo que institui a OMC:
«2. O sistema de resolução de litígios da OMC é um elemento fulcral de garantia da segurança e previsibilidade do sistema multilateral de comércio. [...]
3. A pronta resolução de situações em que um membro considera que um benefício que lhe é devido directa ou indirectamente ao abrigo de acordos abrangidos está a ser prejudicado por medidas adoptadas por outro membro é essencial para que a OMC exerça as suas funções de um modo eficaz e para a manutenção de um equilíbrio adequado entre os direitos e obrigações dos membros.
[...]
5. Todas as soluções de questões que sejam formalmente levantadas ao abrigo das disposições de consulta e resolução de litígios do acordo[s] abrangidos, incluindo a nomeação de árbitros, serão conformes a esses acordos e não anularão ou prejudicarão os benefícios devidos a qualquer membro por força desses acordos, nem impedirão a realização de qualquer objectivo desses mesmos acordos.
[...]
7. Antes de apresentar um pedido, o membro verificará se qualquer pedido apresentado no âmbito desses processos é fundamentado. O objectivo do sistema de resolução de litígios é o de obter uma solução positiva para um litígio. É preferível uma solução mutuamente aceitável para as partes e conforme aos acordos abrangidos. Na falta de uma solução mutuamente acordada, o objectivo imediato do sistema de resolução de litígios é normalmente o de assegurar a supressão das medidas em causa, caso se verifique que as mesmas são incompatíveis com as disposições de qualquer um dos acordos abrangidos. Só se deve recorrer à regra da compensação se a imediata abolição da medida for impraticável e como uma medida provisória, na pendência da abolição da medida que é incompatível com um acordo abrangido. O último recurso previsto no presente memorando de que dispõe um membro consiste na possibilidade [de o] mesmo suspender a aplicação de concessões ou outras obrigações previstas nos acordos abrangidos numa base discriminatória em relação a outro membro, sob reserva de autorização pelo [órgão de resolução de litígios da OMC (a seguir «ORL»)] de tais medidas.»
8 O artigo 21.° do memorando de entendimento, intitulado «Fiscalização da execução das recomendações e decisões» do ORL, preceitua:
«1. O rápido cumprimento das recomendações ou decisões do ORL é essencial para assegurar uma resolução eficaz dos litígios, em benefício de todos os membros.
[...]
3. Numa reunião do ORL a realizar no prazo de 30 dias a contar da data de adopção do relatório do painel ou do Órgão de Recurso, o membro em causa informará o ORL das suas intenções no que se refere à execução das recomendações e decisões do ORL. Caso não seja possível dar imediatamente cumprimento às recomendações e decisões, o membro em causa disporá de um prazo razoável para o fazer. [...]
[...]
5. Caso haja desacordo quanto à existência ou à compatibilidade com um acordo abrangido de medidas adoptadas para dar cumprimento às recomendações e decisões, esse diferendo será resolvido através destes processos de resolução de litígios, incluindo o recurso, sempre que possível, ao painel original. [...]
6. O ORL fiscalizará a execução das recomendações ou decisões adoptadas. A questão da execução das recomendações ou decisões pode ser levantada no ORL por qualquer membro em qualquer momento após a sua adopção. [...]»
9 Por último, o artigo 22.° do memorando de entendimento, intitulado «Compensação e suspensão das concessões», está redigido da seguinte forma:
«1. A compensação e a suspensão de concessões e outras obrigações são medidas temporárias que se podem adoptar caso as recomendações e as decisões não sejam executadas dentro de um prazo razoável. Contudo, nem a compensação nem a suspensão de concessões ou outras obrigações são preferíveis à execução completa de uma recomendação como forma de tornar uma medida conforme aos acordos abrangidos. A compensação é voluntária e, se aprovada, deve ser compatível com os acordos abrangidos.
2. Se o membro em causa não tornar a medida que foi considerada incompatível com o acordo abrangido conforme ao mesmo, ou se, de qualquer outro modo, não cumprir as recomendações e as decisões dentro de um prazo razoável previsto no n.° 3 do artigo 21.°, esse membro deverá, se tal lhe for requerido e nunca após o termo do prazo razoável fixado, entabular negociações com qualquer parte que tenha accionado os processos de resolução de litígios, com vista a chegarem a acordo sobre uma compensação mutuamente satisfatória. Se não for acordada nenhuma compensação satisfatória no prazo de 20 dias a contar da data em que expira o prazo razoável, qualquer parte que tenha accionado o processo de resolução de litígios pode solicitar autorização do ORL para suspender a aplicação, em relação ao membro em causa, das concessões ou outras obrigações previstas nos acordos abrangidos.
[...]
8. A suspensão de concessões ou outras obrigações será temporária e só se manterá enquanto a medida que foi considerada incompatível com o acordo abrangido não for revogada, ou o membro que deve dar cumprimento às recomendações ou decisões não apresentar uma solução para a anulação ou redução de vantagens, ou enquanto não for encontrada uma solução mutuamente satisfatória. Em conformidade com o disposto no n.° 6 do artigo 21.°, o ORL continua a fiscalizar a aplicação das recomendações ou decisões adoptadas, incluindo os casos em que foi concedida uma compensação ou em que foram suspensas concessões ou outras obrigações, mas em que as recomendações para tornar uma medida conforme aos acordos abrangidos não foram executadas.»
O acordo‑quadro
10 O artigo 4.° do acordo‑quadro preceitua:
«As partes contratantes acordam em conceder mutuamente o tratamento da nação mais favorecida nas suas relações comerciais, em conformidade com as disposições do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT).
Ambas as partes reafirmam a vontade de realizar as suas trocas comerciais nos termos do referido acordo.»
A regulamentação comunitária
11 O título IV do Regulamento n.° 404/93 substituiu, no sector das bananas, os vários regimes nacionais anteriores por um regime comum de trocas comerciais com os Estados terceiros.
12 No seguimento de denúncias apresentadas por alguns Estados terceiros, esse regime comum de importação foi objecto de um procedimento de resolução de litígios no âmbito da OMC.
13 Num relatório de 9 de Setembro de 1997, o órgão permanente de recurso da OMC, previsto no artigo 17.° do memorando de entendimento, declarou que alguns elementos do regime de trocas comerciais com os Estados terceiros instituído pelo Regulamento n.° 404/93 eram incompatíveis com os artigos I, n.° 1, e XIII do GATT de 1994. Esse relatório foi adoptado pelo ORL por decisão de 25 de Setembro de 1997.
14 No seguimento dessa decisão, o Conselho alterou o título IV do Regulamento n.° 404/93, através do Regulamento n.° 1637/98, a fim de respeitar, tal como resulta do segundo considerando deste último, «os compromissos internacionais assumidos pela Comunidade no âmbito da Organização Mundial do Comércio, a seguir denominada OMC», bem como [os compromissos assumidos] «em relação às partes co‑signatárias da Quarta Convenção ACP‑CE e, ao mesmo tempo, assegurar a realização dos objectivos da organização comum de mercado no sector das bananas». Em conformidade com o artigo 2.°, segundo parágrafo, o Regulamento n.° 1637/98 tornou‑se aplicável em 1 de Janeiro de 1999, data em que expirava o prazo de quinze meses concedido à Comunidade Europeia pelo ORL, para cumprir a decisão de 25 de Setembro de 1997 deste.
15 O regime de importação de bananas, assim alterado, mantém a distinção entre, por um lado, as bananas tradicionais e não tradicionais provenientes dos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (a seguir «Estados ACP)» e, por outro lado, as bananas provenientes de Estados terceiros, operada ao abrigo do antigo regime de trocas comerciais.
16 O artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 404/93, com as alterações introduzidas pelo Regulamento n.° 1637/98 (a seguir «Regulamento n.° 404/93), dispõe, quanto a esta questão:
«Para efeitos do presente título [sob a epígrafe ‘Do regime comercial com países terceiros’], entende‑se por:
1) ‘Importações tradicionais dos Estados ACP’, as importações, para a Comunidade, de bananas originárias dos Estados mencionados no anexo, até ao limite de 857 700 toneladas (peso líquido) por ano; as bananas objecto destas importações são denominadas ‘bananas tradicionais ACP’;
2) ‘Importações não tradicionais dos Estados ACP’, as importações, para a Comunidade, de bananas originárias de Estados ACP não abrangidas pela definição no ponto 1; as bananas objecto destas importações são denominadas ‘bananas não tradicionais ACP’;
3) ‘Importações de Estados terceiros não ACP’, as bananas importadas, para a Comunidade, originárias de Estados terceiros que não os Estados ACP; as bananas objecto destas importações são denominadas ‘bananas de Estados terceiros’.»
17 Nos termos do artigo 17.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 404/93, «[t]odas as importações de bananas para a Comunidade estão sujeitas à apresentação de um certificado de importação passado pelos Estados‑Membros aos interessados que o solicitem [...], sem prejuízo das disposições especiais tomadas para a aplicação dos artigos 18.° e 19.°»
18 O artigo 18.° do mesmo regulamento preceitua:
«1. Será aberto, anualmente, um contingente pautal de 2,2 milhões de toneladas (peso líquido) para as importações de bananas de Estados terceiros e de bananas não tradicionais ACP.
No âmbito deste contingente pautal, as importações de bananas de Estados terceiros estão sujeitas à cobrança de 75 ecus por tonelada e as importações de bananas não tradicionais ACP estão sujeitas a um direito nulo.
2. Será aberto, anualmente, um contingente pautal suplementar de 353 000 toneladas (peso líquido) para as importações de bananas de Estados terceiros e de bananas não tradicionais ACP.
No âmbito deste contingente pautal, as importações de bananas de Estados terceiros estão sujeitas à cobrança de um direito de 75 ecus por tonelada e as importações de bananas não tradicionais ACP estão sujeitas a um direito nulo.
3. As importações de bananas tradicionais ACP estão sujeitas a um direito nulo.
4. No caso de não ser possível chegar a acordo com todas as partes contratantes da OMC seriamente interessadas no fornecimento de bananas, a Comissão fica autorizada a repartir, de acordo com o processo previsto no artigo 27.°, os contingentes pautais estabelecidos nos n. os 1 e 2, bem como a quantidade ACP tradicional, entre os Estados seriamente interessados nesse fornecimento.»
19 O anexo do Regulamento n.° 404/93, referido no seu artigo 16.°, segundo parágrafo, ponto 1, que foi igualmente alterado pelo referido Regulamento n.° 1637/98, contém uma lista de doze Estados fornecedores de bananas tradicionais ACP para os quais está reservado um contingente anual de 857 700 toneladas (peso líquido), sem que sejam atribuídas quantidades máximas a cada um desses Estados.
20 O artigo 19.° do Regulamento n.° 404/93 prevê que as importações sejam geridas mediante a aplicação do «método baseado na tomada em consideração das correntes de comércio tradicionais (segundo o método dito ‘tradicionais/recém‑chegados’)».
21 Encarregada de dar execução ao novo regime de trocas comerciais com os Estados terceiros, nos termos do artigo 20.° do Regulamento n.° 404/93, a Comissão adoptou o Regulamento n.° 2362/98. O artigo 4.° deste último está redigido da seguinte forma:
«1. Cada operador tradicional registado num Estado‑Membro nos termos do artigo 5.° obterá, para cada ano e relativamente às origens mencionadas no anexo I, uma quantidade de referência única, determinada em função das quantidades de bananas que tiver efectivamente importado durante o período de referência.
2. Relativamente às importações a efectuar em 1999 no âmbito dos contingentes pautais e das bananas tradicionais ACP, o período de referência é constituído pelos anos de 1994, 1995 e 1996.»
22 O artigo 5.° do Regulamento n.° 2362/98 refere‑se à forma de estabelecimento das quantidades de referência.
23 Quanto às modalidades de emissão dos certificados de importação, o artigo 17.° do referido regulamento preceitua:
«Se, em relação a um trimestre e a uma ou várias das origens referidas no anexo I, as quantidades objecto de pedidos de certificado forem sensivelmente superiores à quantidade indicativa eventualmente fixada em aplicação do artigo 14.° ou superiores às quantidades disponíveis, será fixada uma percentagem de redução a aplicar aos pedidos.»
24 O artigo 18.° do mesmo regulamento dispõe:
«1. Sempre que, em relação a uma ou várias origens, for fixada, em aplicação do artigo 17.°, uma percentagem de redução, os operadores que tiverem apresentado pedidos de certificado de importação a partir dessa origem podem, nomeadamente:
a) renunciar à utilização do certificado através de uma comunicação endereçada à autoridade competente para a emissão de certificados no prazo de dez dias úteis a contar da data da publicação do regulamento que fixa a percentagem de redução; neste caso, a garantia relativa ao certificado será imediatamente liberada; ou
b) dentro do limite global de uma quantidade inferior ou igual à quantidade não atribuída do pedido, apresentar um ou vários novos pedidos de certificado para as origens em relação às quais seja tornada pública pela Comissão a existência de quantidades disponíveis. Os novos pedidos devem ser apresentados no prazo referido na alínea a) e respeitar todas as condições aplicáveis à apresentação de um pedido de certificado.
2. A Comissão determinará sem demora as quantidades em relação às quais podem ser emitidos certificados de importação para a ou as origens em causa.»
25 O artigo 29.° do Regulamento n.° 2362/98 dispõe:
«Se, em relação a uma ou várias das origens referidas no anexo I, as quantidades objecto de pedidos de certificado de importação para o primeiro trimestre de 1999 forem superiores a 26% das quantidades referidas nesse anexo, a Comissão fixará uma percentagem de redução aplicável a todos os pedidos respeitantes à origem ou origens em causa.»
26 Nos termos do citado artigo 29.°, o artigo 1.° do Regulamento n.° 2806/98 fixa os coeficientes de redução nos seguintes termos:
«No âmbito do regime de importação de bananas, dos contingentes pautais e das bananas tradicionais ACP, os certificados de importação relativos ao primeiro trimestre de 1999 serão emitidos para a quantidade constante do pedido de certificado, afectada dos coeficientes de redução de 0,5793, 0,6740 e 0,7080, no caso dos pedidos que indiquem como origem, respectivamente, ‘Colômbia’, ‘Costa Rica’ e ‘Equador’.»
27 O Regulamento n.° 2806/98 fixou igualmente, por força do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2362/98, as quantidades para as quais podiam ainda ser apresentados pedidos de certificados no primeiro trimestre de 1999. Estes novos pedidos foram objecto do Regulamento n.° 102/1999, que fixou, no artigo 1.°, n.° 1, coeficientes de redução de 0,9701, para os pedidos de importação de bananas tradicionais ACP provenientes do Panamá, e de 0,7198, para as bananas cuja proveniência é «Outros», podendo os pedidos relativos às outras origens, ao abrigo do n.° 2 do mesmo artigo, ser integralmente satisfeitos.
28 O Regulamento n.° 608/1999 tem por objecto os pedidos de certificados para o segundo trimestre de 1999. Fixa os coeficientes de redução para os pedidos de importação de bananas que indiquem as origens «Colômbia», «Costa Rica», e «Equador» em, respectivamente, 0,5403, 0,6743 e 0,5934. Para outras origens, os certificados de importação podem ser emitidos pelos Estados‑Membros para as quantidades que figurem no pedido.
29 Um painel, instituído a pedido da República do Equador nos termos do artigo 21.°, n.° 5, do memorando de entendimento, declarou, num relatório de 12 de Abril de 1999, que o novo regime de trocas comerciais com os Estados terceiros, tal como resulta do Regulamento n.° 1637/98, não tinha suprimido a violação dos artigos I, n.° 1, e XIII do GATT de 1994. O ORL adoptou o referido relatório em 6 de Maio de 1999.
30 Subsequentemente, o regime comunitário foi objecto de novas alterações, introduzidas pelo Regulamento (CE) n.° 216/2001 do Conselho, de 29 de Janeiro de 2001, que altera o Regulamento n.° 404/93 (JO L 31, p. 2).
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
31 A Van Parys, estabelecida na Bélgica, importa há mais de 20 anos, para a Comunidade Europeia, bananas provenientes do Equador.
32 Em 14 de Dezembro de 1998, a Van Parys apresentou no BIRB um pedido de certificados para a importação, no decurso do primeiro trimestre de 1999, de 26 685 935 kg de bananas provenientes do Equador. O BIRB concedeu os certificados para as quantidades mencionadas nos pedidos, afectadas do coeficiente de redução de 0,7080 fixado pelo Regulamento n.° 2806/98.
33 Dentro do limite da quantidade não atribuída, a Van Parys apresentou, nos termos do artigo 18.° do Regulamento n.° 2362/98, em 8 de Janeiro de 1999, três novos pedidos de certificados para a importação de bananas provenientes do Panamá e de outros Estados terceiros. O BIRB aplicou igualmente um coeficiente de redução a esses pedidos, nos termos do Regulamento n.° 102/1999.
34 Em 5 de Março de 1999, a Van Parys apresentou, a título do segundo trimestre de 1999, um pedido destinado a obter certificados para a importação de 35 224 757 kg de bananas provenientes do Equador. Este pedido teve acolhimento favorável, após ter sido deduzida uma quantidade correspondente ao coeficiente de redução de 0,5934 fixado pelo Regulamento n.° 608/1999.
35 A Van Parys interpôs dois recursos para o Raad van State das decisões do BIRB que lhe recusaram a concessão dos certificados de importação para a totalidade das quantidades solicitadas. Nos seus recursos, alegou que as decisões são inválidas porque os regulamentos que definem a importação de bananas na Comunidade, em que se baseiam as decisões impugnadas, são ilegais face às regras da OMC.
36 Tendo em consideração que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional nacional não se pode pronunciar sobre a validade de actos comunitários, o Raad van State decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O Regulamento (CEE) n.° 404/93 [...], com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 1637/98 [...], o Regulamento (CE) n.° 2362/98 [...], o Regulamento (CE) n.° 2806/98 [...], o Regulamento (CE) n.° 102/[19]99 [...] e o Regulamento (CE) n.° 608/[19]99 [...] violam o artigo I, o artigo XIII, n.° 1, e o artigo XIII, n.° 2, alínea d), do GATT de 1994, considerados individualmente ou em conjunto, na medida em que:
– fixam, a favor dos doze países referidos no anexo do Regulamento n.° 1637/98, uma quota global de um máximo de 857 700 [toneladas] de bananas (as ‘bananas tradicionais ACP’) e, acessoriamente, essa quota, ao ser abrangida pelo regime introduzido pelo Regulamento n.° 1637/98, que regula as importações de bananas apenas com base num contingente pautal, não corresponde a uma repartição próxima do comércio sem restrições;
– fixam um contingente pautal para uma quantidade total de 2 535 000 toneladas em relação aos países terceiros e às bananas não tradicionais ACP e depois repartem proporcionalmente esse contingente em função de um período que não é representativo, uma vez que, nos anos de 1994 a 1996, as importações de bananas já se encontravam sujeitas a restrições?
2) Os regulamentos referidos em 1) violam o artigo 4.° do acordo‑quadro […], na medida em que nessa disposição a Comunidade Europeia se obriga a fazer pautar as suas relações com o Equador pelas disposições do GATT e a conceder a este país o tratamento da nação mais favorecida?
3) Os regulamentos da Comissão Europeia referidos em 1) violam o princípio da confiança legítima e o princípio da boa fé do direito internacional público e do direito consuetudinário internacional, na medida em que a Comissão não cumpre as obrigações que incumbem à Comunidade por força do GATT de 1994, na medida em que a Comissão abusou de processos jurídicos e não respeitou o resultado de um processo internacional de resolução de litígios e na medida em que, apesar das declarações feitas por ocasião da adopção do Regulamento n.° 1637/98, não elaborou um regime que previsse a concessão das licenças de importação de bananas aos ‘verdadeiros importadores’?
4) A Comissão excedeu as competências que lhe são conferidas pelo Regulamento n.° 404/93 […], com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1637/98, ao fixar um contingente pautal para as importações de bananas sem atender às obrigações que decorrem para a Comunidade do GATT de 1994 e do GATS [Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços] e às obrigações que, eventualmente, devam considerar‑se integradas no direito comunitário como normas de direito positivo, dada a intenção manifestada de adaptar o regime de importação de bananas na Comunidade aos acordos da OMC em vigor?»
Quanto à primeira, terceira e quarta questão prejudicial
37 Com a primeira, terceira e quarta questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pede essencialmente ao Tribunal de Justiça que aprecie a validade do Regulamento n.° 404/93, bem como dos Regulamentos n. os 2362/98, 2806/98, 102/1999 e 608/1999, à luz dos artigos I e XIII do GATT de 1994.
38 Antes de proceder a esta análise, há que decidir se os acordos OMC atribuem aos cidadãos da Comunidade o direito de os invocarem perante órgãos jurisdicionais, com vista a contestar a validade de uma regulamentação comunitária, no caso de o ORL ter declarado que tanto esta como a regulamentação subsequentemente adoptada pela Comunidade, para dar cumprimento às normas em causa da OMC, são incompatíveis com estas.
39 A este propósito, é jurisprudência constante que os acordos OMC, tendo em atenção a sua natureza e a sua economia, não figuram, em princípio, entre as normas à luz das quais o Tribunal de Justiça deve fiscalizar a legalidade dos actos das instituições comunitárias (acórdão de 23 de Novembro de 1999, Portugal/Conselho, C‑149/96, Colect., p. I‑8395, n.° 47; despacho de 2 de Maio de 2001, OGT Fruchthandelsgesellschaft, C‑307/99, Colect., p. I‑3159, n.° 24; acórdãos de 12 de Março de 2002, Omega Air e o., C‑27/00 e C‑122/00, Colect., p. I‑2569, n.° 93; de 9 de Janeiro de 2003, Petrotub e Republica/Conselho, C‑76/00 P, Colect., p. I‑79, n.° 53; e de 30 de Setembro de 2003, Biret International/Conselho, C‑93/02 P, Colect., p. I‑10497, n.° 52).
40 Só no caso de a Comunidade ter decidido dar cumprimento a uma obrigação particular assumida no quadro da OMC ou no caso de o acto comunitário remeter, expressamente, para disposições precisas dos acordos OMC é que compete ao Tribunal de Justiça fiscalizar a legalidade do acto comunitário em causa à luz das regras da OMC (v., relativamente ao GATT de 1947, acórdãos de 22 de Junho de 1989, Fediol/Comissão, 70/87, Colect., p. 1781, n. os 19 a 22, e de 7 de Maio de 1991, Nakajima/Conselho, C‑69/89, Colect., p. I‑2069, n.° 31; bem como, no que respeita aos acordos OMC, acórdãos, já referidos, Portugal/Conselho, n.° 49, e Biret International/Conselho, n.° 53).
41 Ora, ao assumir o compromisso, após a adopção da decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997, de respeitar as regras da OMC e, em especial, os artigos I, n.° 1, e XIII do GATT de 1994, a Comunidade não entendeu ter assumido uma obrigação particular no âmbito da OMC, susceptível de justificar uma excepção à impossibilidade de invocar regras da OMC perante o juiz comunitário e de permitir que este exerça a fiscalização da legalidade das disposições comunitárias em causa à luz dessas regras.
42 Em primeiro lugar, há que sublinhar que, mesmo em presença de uma decisão do ORL que declare a incompatibilidade de medidas tomadas por um membro com as regras da OMC, o sistema de resolução dos litígios no interior dessa organização não deixa, tal como foi já referido pelo Tribunal de Justiça, de atribuir um papel importante à negociação entre as partes (acórdão Portugal/Conselho, já referido, n. os 36 a 40).
43 Deste modo, embora, na falta de uma solução obtida através de consenso das partes e que seja compatível com os referidos acordos, o objectivo principal do mecanismo de resolução dos litígios seja normalmente, segundo o artigo 3.°, n.° 7, do memorando de entendimento, a revogação das medidas em causa quando se verifique que elas são incompatíveis com as regras da OMC, esta mesma norma prevê, se a sua revogação imediata for inexequível, a possibilidade de conceder uma compensação ou de autorizar a suspensão da aplicação de concessões ou a execução de outras obrigações, a título provisório, enquanto se aguarda que a medida incompatível seja revogada (v., neste sentido, acórdão Portugal/Conselho, já referido, n.° 37).
44 É certo que, segundo os artigos 3.°, n.° 7, e 22.°, n.° 1, do referido memorando, a compensação e a suspensão da aplicação de concessões e de outras obrigações constituem medidas temporárias a que se pode recorrer no caso de as recomendações e as decisões do ORL não serem executadas num prazo razoável, mas a segunda das citadas disposições salienta a preferência pela execução integral de uma recomendação cujo objecto seja pôr em conformidade com os acordos OMC uma medida adoptada pelo membro em causa (acórdão Portugal/Conselho, já referido, n.° 38).
45 Todavia, o mesmo artigo 22.°, n.° 2, prevê que se o membro em causa não cumprir as referidas recomendações e decisões dentro de um prazo razoável, esse membro deverá, se o pedido lhe for feito e até ao fim do prazo razoável fixado, entabular negociações com qualquer parte que tenha accionado os procedimentos de resolução de litígios, com vista a chegarem a um acordo sobre uma compensação mutuamente satisfatória. Se não for acordada nenhuma compensação satisfatória no prazo de 20 dias a contar da data em que tiver expirado o prazo razoável, a parte queixosa pode solicitar ao ORL autorização para suspender, em relação ao referido membro, a aplicação das concessões e outras obrigações previstas nos acordos OMC.
46 O artigo 22.°, n.° 8, do memorando de entendimento prevê ainda que o litígio permanecerá inscrito na ordem de trabalhos do ORL, nos termos do seu artigo 21.°, n.° 6, até que seja resolvido, ou seja, até que a medida julgada incompatível com as regras da OMC tenha sido «revogada» ou até que as partes tenham encontrado uma «solução mutuamente satisfatória».
47 Em caso de desacordo sobre a compatibilidade das medidas adoptadas para dar cumprimento às recomendações e às decisões do ORL, o artigo 21.°, n.° 5, do memorando de entendimento prevê que esse diferendo seja resolvido «através de processos de resolução de litígios», incluindo a procura pelas partes de uma solução negociada.
48 Nestas condições, impor aos órgãos jurisdicionais a obrigação de recusarem a aplicação de normas de direito interno incompatíveis com os acordos OMC teria como consequência privar os órgãos legislativos ou executivos das partes contratantes da possibilidade, prevista no artigo 22.° do referido memorando, de encontrarem, ainda que a título provisório, uma solução negociada (acórdão Portugal/Conselho, já referido, n.° 40).
49 No processo principal, resulta dos autos o seguinte:
– após ter manifestado ao ORL a sua intenção de acatar a sua decisão de 25 de Setembro de 1997, a Comunidade alterou, no termo do prazo que lhe tinha sido concedido para esse efeito, o regime comunitário de importação de bananas;
– devido à contestação da República do Equador, relativa à compatibilidade com as regras da OMC do novo regime de trocas comerciais com os Estados terceiros que resulta do Regulamento n.° 1637/98, recorreu‑se a um painel ad hoc para solucionar esta questão, nos termos do artigo 21.°, n.° 5, do memorando de entendimento, que declarou, num relatório adoptado pelo ORL em 6 de Maio de 1999, que o referido regime continuava a violar os artigos I, n.° 1, e XIII do GATT de 1994;
– em especial, os Estados Unidos da América foram autorizados, em 1999, nos termos do artigo 22.°, n.° 2, do memorando de entendimento e após um procedimento de arbitragem, a suspender em relação à Comunidade a aplicação de concessões até um determinado nível;
– o regime comunitário foi objecto de novas modificações introduzidas pelo Regulamento n.° 216/2001, aplicável a partir de 1 de Abril de 2001 por força do seu artigo 2.°, segundo parágrafo;
– procurou‑se fazer a adequação da regulamentação comunitária com as regras da OMC através da negociação de acordos concluídos, respectivamente, com os Estados Unidos da América, em 11 de Abril de 2001, e com a República do Equador, em 30 de Abril de 2001.
50 Tal solução, mediante a qual a Comunidade procurou conciliar os seus compromissos assumidos ao abrigo dos acordos OMC com os que foram subscritos com os Estados ACP assim como com as exigências inerentes à execução da política agrícola comum, poderia ter ficado comprometida se se reconhecesse ao juiz comunitário a possibilidade de fiscalizar a legalidade das medidas comunitárias em causa, à luz das regras da OMC, após o termo do prazo, ocorrido durante o mês de Janeiro de 1999, atribuído pelo ORL para assegurar a execução da sua decisão de 25 de Setembro de 1997.
51 Com efeito, o termo do prazo não determina que a Comunidade tenha esgotado as possibilidades previstas pelo memorando de entendimento para encontrar uma solução para o litígio que a opõe a outras partes. Nestas condições, cometer ao juiz comunitário, unicamente por ter expirado o prazo, a fiscalização da legalidade das medidas comunitárias em causa à luz das regras da OMC poderia ter como consequência fragilizar a posição da Comunidade na procura de uma solução para o litígio que seja mutuamente aceite e que seja conforme com as referidas regras.
52 Decorre das considerações que precedem que não podemos analisar o Regulamento n.° 1637/98 e os regulamentos adoptados para sua aplicação, objecto do processo principal, como medidas destinadas a assegurar a execução, na ordem jurídica comunitária, de uma obrigação especial assumida no âmbito da OMC. Esses actos também não remetem expressamente para disposições precisas dos acordos OMC.
53 Em segundo lugar, tal como o Tribunal de Justiça considerou nos n. os 43 a 46 do acórdão Portugal/Conselho, já referido, admitir que a tarefa de assegurar a conformidade do direito comunitário com as regras da OMC incumbe directamente ao juiz comunitário equivaleria a privar os órgãos legislativos ou executivos da Comunidade da margem de manobra de que gozam os órgãos semelhantes dos parceiros comerciais da Comunidade. É facto assente que algumas das partes contratantes, entre as quais os parceiros mais importantes da Comunidade do ponto de vista comercial, concluíram precisamente, à luz do objecto e da finalidade dos acordos OMC, que estes não figuram entre as normas com base nas quais os respectivos órgãos jurisdicionais devem fiscalizar a legalidade das suas disposições de direito interno. Tal falta de reciprocidade, a ser admitida, poderia levar a um desequilíbrio na aplicação das regras da OMC.
54 Resulta das considerações precedentes que um operador económico, em circunstâncias como as do processo principal, não pode invocar perante um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro a incompatibilidade de uma regulamentação comunitária com regras da OMC, ainda que o ORL tenha declarado que a referida regulamentação é incompatível com elas.
Quanto à segunda questão
55 Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se os Regulamentos n. os 404/93, 2362/98, 2806/98, 102/1999 e 608/1999 são compatíveis com o artigo 4.° do acordo‑quadro.
56 É forçoso reconhecer que este artigo, por força do qual as partes contratantes se concedem o tratamento da nação mais favorecida previsto no artigo I do GATT de 1994, nada acrescenta às obrigações que já incumbem às referidas partes por força das regras da OMC.
57 Como refere a Comissão, com razão, o referido artigo 4.° foi inserido no acordo‑quadro numa época em que os Estados‑Membros do Pacto Andino ainda não eram membros da OMC, isto sem que o alcance ou a natureza das obrigações que decorrem do GATT de 1994 tenham sido modificados.
58 Nestas condições, a fundamentação desenvolvida em resposta à primeira, à terceira e à quarta questões, relativa à possibilidade de se invocarem as regras da OMC perante um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro, é igualmente válida para a interpretação do artigo 4.° do acordo‑quadro.
Quanto às despesas
59 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas das outras partes, efectuadas para apresentação de observações ao Tribunal de Justiça, não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
Um operador económico, em circunstâncias como as do processo principal, não pode invocar perante um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro a incompatibilidade de uma regulamentação comunitária com regras da Organização Mundial do Comércio, ainda que o órgão de resolução de litígios, previsto no artigo 2.°, n.° 1, do Memorando de Entendimento sobre as Regras e Processos que regem a Resolução de Litígios, que constitui o anexo 2 do acordo que institui aquela organização, aprovado pela Decisão 94/800/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguay Round (1986/1994), tenha declarado que essa regulamentação é incompatível com elas.
Assinaturas
1 – Língua do processo: neerlandês. Top
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