Arrêt de la Cour
Processo C‑209/03
The Queen, a pedido de Dany Bidar
contra
London Borough of Ealing e Secretary of State for Education and Skills
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court)]
«Cidadania da União – Artigos 12.° CE e 18.° CE – Auxílio concedido aos estudantes sob a forma de empréstimo subvencionado – Disposição que limita a concessão do empréstimo aos estudantes com residência permanente no território nacional»
Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed apresentadas em 11 de Novembro de 2004
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 15 de Março de 2005
Sumário do acórdão
1. Tratado CE – Âmbito de aplicação para efeitos da proibição da discriminação em razão da nacionalidade – Auxílio concedido aos estudantes para as despesas de subsistência – Inclusão – Regulamentação nacional que limita a concessão desse auxílio aos estudantes com residência permanente no território nacional – Impossibilidade de os estudantes de outros Estados‑Membros serem considerados ter residência permanente – Inadmissibilidade
(Artigo 12.° CE)
2. Questões prejudiciais – Interpretação – Efeitos no tempo dos acórdãos interpretativos – Efeito retroactivo – Limitação pelo Tribunal – Condições – Importância, para o Estado‑Membro em causa, das consequências financeiras do acórdão – Critério não decisivo
(Artigo 234.° CE)
1. Um auxílio concedido, quer sob a forma de empréstimo subvencionado quer sob a forma de bolsa, a estudantes que residem legalmente no Estado‑Membro de acolhimento e destinado a cobrir as suas despesas de subsistência entra no âmbito de aplicação do Tratado para efeitos da proibição de discriminação prevista no artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE.
Esta norma deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que só confere aos estudantes o direito a um auxílio se tiverem residência permanente no Estado‑Membro de acolhimento, excluindo a possibilidade de um nacional de outro Estado‑Membro obter, como estudante, o estatuto de pessoa com residência permanente, mesmo quando essa pessoa resida legalmente e tenha efectuado uma parte significativa dos seus estudos secundários no Estado‑Membro de acolhimento e tenha, portanto, criado uma ligação real com a sociedade desse Estado.
É, na verdade, legítimo que um Estado‑Membro só o conceda aos estudantes que demonstrarem um certo grau de integração na sociedade desse Estado. No entanto, este último não pode exigir que os estudantes em causa demonstrem uma ligação com o seu mercado de trabalho. Em contrapartida, pode‑se considerar demonstrada a existência de um certo grau de integração quando se verificar que o estudante em causa residiu no Estado‑Membro de acolhimento durante determinado período.
Contudo, ao excluir toda e qualquer possibilidade de um nacional de outro Estado‑Membro obter, como estudante, o estatuto de pessoa com residência permanente, a referida regulamentação coloca esse cidadão, qualquer que seja o seu grau de integração real, na impossibilidade de beneficiar do direito ao auxílio e obsta, por conseguinte, a que ele possa prosseguir os seus estudos nas mesmas condições que um estudante nacional deste Estado que se encontre na mesma situação.
(cf. n.os 48, 57‑59, 61‑63, disp. 1, 2)
2. A interpretação que o Tribunal de Justiça dá a uma norma do direito comunitário limita‑se a esclarecer e precisar o seu significado e alcance, tal como deveria ter sido compreendida e aplicada desde o momento da sua entrada em vigor. Daí resulta que a norma assim interpretada pode e deve ser aplicada pelo juiz mesmo às relações jurídicas surgidas e constituídas antes de ser proferido o acórdão que decida o pedido de interpretação, se estiverem também reunidas as condições que permitam submeter aos órgãos jurisdicionais competentes um litígio relativo à aplicação da referida norma. Só a título excepcional é que o Tribunal de Justiça pode, por aplicação do princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica comunitária, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição que haja sido interpretada pelo Tribunal para pôr em causa relações jurídicas estabelecidas de boa fé. As consequências financeiras que podem resultar para um Estado‑Membro de um acórdão proferido a título prejudicial não justificam, por si sós, a limitação dos efeitos desse acórdão no tempo.
(cf. n.os 66-68, disp. 3)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
15 de Março de 2005(1)
«Cidadania da União – Artigos 12.º CE e 18.º CE – Auxílio concedido aos estudantes sob a forma de empréstimo subvencionado – Disposição que limita a concessão do empréstimo aos estudantes com residência permanente no território nacional»
No processo C‑209/03,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pela High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Reino Unido), por decisão de 12 de Fevereiro de 2003, entrado no Tribunal de Justiça em 15 de Maio de 2003, no processo
The Queen, a pedido de: Dany Bidar,
contra
London Borough of Ealing,
Secretary of State for Education and Skills,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),,
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts (relator) e A. Borg Barthet, presidentes de secção, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, M. Ilešič, J. Malenovský, J. Klučka e U. Lõhmus, juízes,
advogado‑geral: L. A. Geelhoed,
secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,
vistos os autos e após a audiência de
28 de Setembro de 2004,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de D. Bidar, por R. Scannell e M. Soorjoo, barristers, e J. Luqmani, solicitor,
– em representação do Governo do Reino Unido, por R. Caudwell, na qualidade de agente, assistida por E. Sharpston, QC, e C. Lewis, barrister,
– em representação do Governo dinamarquês, por J. Molde, na qualidade de agente,
– em representação do Governo alemão, por C.‑D. Quassowski e A. Tiemann, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo francês, por G. de Bergues e C. Bergeot‑Nunes, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo neerlandês, por C. M. Wissels e H. G. Sevenster, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo austríaco, por E. Riedl, na qualidade de agente,
– em representação do Governo finlandês, por T. Pynnä, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por N. Yerrell e M. Condou, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral apresentadas na audiência de 11 de Novembro de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 O presente pedido de decisão prejudicial é relativo aos artigos 12.°, primeiro parágrafo, CE e 18.° CE.
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um recurso que opõe D. Bidar ao London Borough of Ealing e ao Secretary of State for Education and Skills (Ministro da Educação e da Formação Profissional) relativamente ao indeferimento do seu pedido de empréstimo subvencionado a estudante, destinado a cobrir as suas despesas de subsistência.
Enquadramento jurídico
Regulamentação comunitária
3 O artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE dispõe:
«No âmbito de aplicação do presente Tratado, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade.»
4 O artigo 18.°, n.° 1, CE tem a seguinte redacção:
«Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação.»
5 O artigo 149.° CE dispõe:
«1. A Comunidade contribuirá para o desenvolvimento de uma educação de qualidade, incentivando a cooperação entre Estados‑Membros e, se necessário, apoiando e completando a sua acção, respeitando integralmente a responsabilidade dos Estados‑Membros pelo conteúdo do ensino e pela organização do sistema educativo, bem como a sua diversidade cultural e linguística.
2. A acção da Comunidade tem por objectivo:
– desenvolver a dimensão europeia na educação, nomeadamente através da aprendizagem e divulgação das línguas dos Estados‑Membros;
– incentivar a mobilidade dos estudantes e dos professores, nomeadamente através do incentivo ao reconhecimento académico de diplomas e períodos de estudo;
– promover a cooperação entre estabelecimentos de ensino;
– desenvolver o intercâmbio de informações e experiências sobre questões comuns aos sistemas educativos dos Estados‑Membros;
– incentivar o desenvolvimento do intercâmbio de jovens e animadores socioeducativos;
– estimular o desenvolvimento da educação à distância.
[...]
4. Para contribuir para a realização dos objectivos a que se refere o presente artigo, o Conselho adopta:
– deliberando de acordo com o procedimento previsto no artigo 251.°, e após consulta do Comité Económico e Social e do Comité das Regiões, acções de incentivo, com exclusão de qualquer harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados‑Membros;
– deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, recomendações.»
6 O artigo 1.°, n.° 1, da Directiva 90/364/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência (JO L 180, p. 26), dispõe que os Estados‑Membros concederão o direito de residência aos nacionais dos Estados‑Membros que não beneficiem desse direito por força de outras disposições de direito comunitário e aos membros das respectivas famílias, na condição de disporem, para si próprios e para as suas famílias, de um seguro de doença que cubra todos os riscos no Estado‑Membro de acolhimento e de recursos suficientes para evitar que se tornem, durante a sua permanência, uma sobrecarga para a assistência social do referido Estado.
7 Segundo o artigo 3.° da mesma directiva, o direito de residência será válido enquanto os respectivos titulares preencherem as condições previstas no seu artigo 1.°
8 Nos termos do sétimo considerando da Directiva 93/96/CEE do Conselho, de 29 de Outubro de 1993, relativa ao direito de residência dos estudantes (JO L 317, p. 59):
«[...] no estado actual do direito comunitário, as ajudas concedidas a estudantes para a sua subsistência não fazem parte, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, do âmbito de aplicação do Tratado [CEE] na acepção do seu artigo 7.° [que passou a artigo 6.° do Tratado CE, o qual por sua vez passou, após alteração, a artigo 12.° CE].»
9 Esta directiva dispõe no seu artigo 1.°:
«A fim de precisar as condições destinadas a facilitar o exercício do direito de residência e de garantir o acesso à formação profissional, de forma não discriminatória, de qualquer nacional de um Estado‑Membro admitido num curso de formação profissional de outro Estado‑Membro, os Estados‑Membros reconhecerão o direito de residência a qualquer estudante nacional de um Estado‑Membro que não goze desse direito com base noutra disposição de direito comunitário, bem como ao cônjuge e filhos a cargo, e que, por declaração, escolha do estudante ou por qualquer outro meio pelo menos equivalente, garanta à autoridade nacional competente dispor de recursos que evitem que se tornem, durante a sua estadia, uma sobrecarga para a assistência social do Estado‑Membro de acolhimento, desde que o estudante esteja inscrito num estabelecimento homologado para nele seguir, a título principal, uma formação profissional, e que todo o agregado familiar disponha de um seguro de doença que cubra a totalidade dos riscos no Estado‑Membro de acolhimento.»
10 O artigo 3.° da referida directiva dispõe:
«A presente directiva não fundamenta o direito ao pagamento pelo Estado‑Membro de acolhimento de bolsas de subsistência aos estudantes que beneficiem do direito de residência».
11 As Directivas 90/364 e 93/96 foram revogadas, com efeitos a 30 de Abril de 2006, pela Directiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, a qual deverá, nos termos do seu artigo 40.°, ser transposta pelos Estados‑Membros até 30 de Abril de 2006.
Regulamentação nacional
12 Em Inglaterra e no País de Gales, a ajuda financeira aos estudantes para cobertura das suas despesas de subsistência é, de acordo com as Education (Student Support) Regulations 2001 [regulamento de 2001 sobre o ensino (apoio financeiro aos estudantes), a seguir «Student Support Regulations»], concedida essencialmente por meio de empréstimos.
13 Nos termos das Student Support Regulations, os estudantes beneficiários de um empréstimo recebem 75% do respectivo montante máximo, sendo os restantes 25% concedidos em função da situação financeira do estudante e dos seus pais ou da pessoa que vive com ele. O empréstimo é concedido a uma taxa de juro indexada à taxa de inflação, sendo, por conseguinte, inferior à taxa normal de um empréstimo comercial. É amortizável depois de o estudante terminar os seus estudos e desde que este tenha um rendimento superior a 10 000 GBP. Se for esse o caso, paga anualmente um montante equivalente a 9% da parte dos seus rendimentos que exceder 10 000 GBP, até integral amortização.
14 Segundo a regulation 4 das Student Support Regulations, pode beneficiar de um empréstimo a estudante para um curso determinado quem estiver numa das situações previstas no Schedule 1 das Student Support Regulations.
15 Nos termos do n.° 1 desse schedule, pode beneficiar desse empréstimo quem tiver residência permanente no Reino Unido na acepção do Immigration Act 1971 (Lei de 1971 sobre a imigração) e preencher as condições de residência previstas no n.° 8 do mesmo schedule, isto é:
a) residir habitualmente em Inglaterra ou no País de Gales no primeiro dia do primeiro ano académico do curso;
b) ter residido habitualmente no Reino Unido ou nas Ilhas durante o período de três anos anteriores a essa data e
c) em nenhum momento desse período, a residência no Reino Unido ou nas Ilhas ter tido exclusiva ou principalmente por objectivo receber educação a tempo inteiro.
16 Quanto aos trabalhadores migrantes e aos membros das suas famílias abrangidos pelo Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77), os n. os 4 a 6 do Schedule 1 das Student Support Regulations não lhes impõem que tenham residência permanente no Reino Unido e sujeitam o direito a um empréstimo a estudante às mesmas condições de residência, considerando‑se que preenchem a condição de residência habitual prevista no n.° 8, alínea b), do referido schedule a partir do momento em que residam no Espaço Económico Europeu.
17 Segundo o Immigration Act 1971, considera‑se com residência permanente no Reino Unido quem aí residir habitualmente e não estiver sujeito a qualquer restrição no que respeita ao período em que pode permanecer no seu território.
18 Contudo, resulta dos autos que, segundo a legislação britânica, um nacional de outro Estado‑Membro não pode obter, como estudante, o estatuto de pessoa com residência permanente no Reino Unido.
19 Quanto às despesas de escolaridade, as Student Support Regulations prevêem um apoio financeiro a conceder nas mesmas condições aos cidadãos do Reino Unido e aos dos outros Estados‑Membros.
O litígio no processo principal e as questões prejudiciais
20 Em Agosto de 1998, D. Bidar, de nacionalidade francesa, entrou no território do Reino Unido, acompanhando a sua mãe que aí iria ser sujeita a tratamento médico. É ponto assente que, no Reino Unido, o recorrente viveu em casa e a cargo da sua avó, tendo prosseguido e terminado os estudos secundários sem alguma vez recorrer ao apoio social.
21 Em Setembro de 2001, iniciou os seus estudos de Economia no University College of London.
22 Apesar de D. Bidar ter beneficiado de uma ajuda para as suas despesas de escolaridade, o seu pedido de ajuda financeira para cobertura das despesas de subsistência, sob a forma de empréstimo a estudante, foi indeferido pelo facto de não ter residência permanente no Reino Unido.
23 No recurso interposto desse indeferimento, o recorrente na causa principal alega que as Student Support Regulations, ao sujeitarem a concessão de um empréstimo desse tipo a um nacional de um Estado‑Membro à condição de este ter residência permanente no Reino Unido, instituíram uma discriminação proibida pelo artigo 12.° CE. A título subsidiário, alega que, ainda que se admita que a concessão de uma bolsa está excluída do âmbito de aplicação do Tratado, o mesmo não acontece quanto a um pedido de ajuda sob a forma de empréstimo subvencionado.
24 No sentido contrário, o Secretary of State for Education and Skills, autoridade responsável pela adopção das Student Support Regulations, alega que a concessão de ajuda para despesas de subsistência, quer sob a forma de bolsa quer sob a forma de empréstimo, não entra no âmbito de aplicação do artigo 12.° CE, tal como o Tribunal de Justiça já declarou nos acórdãos de 21 de Junho de 1988, Lair (39/86, Colect., p. 3161), e Brown (197/86, Colect., p. 3205). Mesmo que essa ajuda caísse no âmbito de aplicação do Tratado, as condições para a sua concessão garantiriam a existência de uma relação directa entre o beneficiário e o Estado que a financia.
25 O órgão jurisdicional de reenvio assinala que, pela bonificação de taxas de juro e por eventuais problemas de amortização, os empréstimos a estudantes representam, para o Estado, um custo estimado pelo Secretary of State for Education and Skills num montante equivalente a 50% do montante dos empréstimos. O empréstimo médio por estudante concedido no ano académico de 2000/2001 foi de 3 155 GBP. Se os 41 713 nacionais de países da União Europeia que nesse ano estudaram em Inglaterra e no país de Gales, sem aí terem residência permanente, tivessem beneficiado de empréstimo a estudante, o custo provável para o Estado teria sido de 66 milhões de GBP.
26 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o recorrente na causa principal não é abrangido pelas disposições do Regulamento n.° 1612/68 nem pode invocar qualquer direito a um empréstimo a estudante com base na Directiva 93/96.
27 Nestas condições, a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Tendo em conta os acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de Junho de 1988, Lair [já referido], e Brown [já referido], e a evolução do direito comunitário, incluindo a adopção do artigo 18.° CE e a evolução em matéria de competência da União Europeia no domínio da educação, deve entender‑se que o apoio à subsistência a estudantes universitários, através de a) empréstimos bonificados ou b) subsídios, continua a estar fora do âmbito do Tratado CE para efeitos do artigo 12.° CE, nomeadamente da proibição de discriminação em razão da nacionalidade?
2) Em caso de resposta negativa a qualquer uma das hipóteses da questão 1), isto é, se o apoio à subsistência sob a forma de empréstimos ou de subsídios estiver actualmente abrangido pelo artigo 12.° CE, qual o critério que o tribunal nacional deve aplicar para determinar se as condições que regulam a elegibilidade para esse apoio se baseiam ou não em considerações objectivamente justificáveis, independentes da nacionalidade?
3) Em caso de resposta negativa a qualquer uma das hipóteses da questão 1), pode invocar‑se o artigo 12.° CE para exigir a concessão do referido apoio, com efeitos a partir de uma data anterior à do acórdão a proferir pelo Tribunal de Justiça no presente processo, e, na afirmativa, deve ser feita uma excepção relativamente a quem tenha instaurado uma acção judicial antes daquela data?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
28 Pela primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se, no estado actual do direito comunitário, uma ajuda aos estudantes do ensino superior, destinada a cobrir as suas despesas de subsistência e concedida sob a forma de empréstimo subvencionado ou de bolsa, está excluída do âmbito de aplicação do Tratado, nomeadamente, do artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE.
29 Resulta da decisão de reenvio que o recorrente na causa principal não é abrangido pelo Regulamento n.° 1612/68.
30 Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se as ajudas concedidas aos estudantes para as suas despesas de subsistência caem no âmbito de aplicação do Tratado na acepção do artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE, segundo o qual e sem prejuízo das suas disposições especiais é proibida, nesse âmbito, toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade.
31 Para se determinar o âmbito de aplicação do Tratado na acepção do artigo 12.° CE, há que conjugar este artigo com as disposições do Tratado relativas à cidadania da União. Com efeito, o estatuto de cidadão da União tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros, que permite aos que, entre estes últimos, se encontrem na mesma situação obter, independentemente da sua nacionalidade e sem prejuízo das excepções expressamente previstas a este respeito, o mesmo tratamento jurídico (acórdãos de 20 de Setembro de 2001, Grzelczyk, C‑184/99, Colect., p. I‑6193, n. os 30 e 31, e de 2 de Outubro de 2003, Garcia Avello, C‑148/02, Colect., p. I‑11613, n. os 22 e 23).
32 Segundo jurisprudência assente, um cidadão da União que resida legalmente no território do Estado‑Membro de acolhimento pode invocar o artigo 12.° CE em todas as situações que se incluam no domínio de aplicação ratione materiae do direito comunitário (acórdãos de 12 de Maio de 1998, Martínez Sala, C‑85/96, Colect., p. I‑2691, n.° 63, e Grzelczyk, já referido, n.° 32).
33 Estas situações incluem nomeadamente as que se enquadram no exercício da liberdade de circular e de residir no território dos Estados‑Membros, tal como conferida pelo artigo 18.° CE (v. acórdão de 24 de Novembro de 1998, Bickel e Franz, C‑274/96, Colect., p. I‑7637, n. os 15 e 16, bem como acórdãos Grzelczyk, n.° 33, e Garcia Avello, n.° 24, já referidos).
34 Além disso, nada no texto do Tratado permite considerar que os estudantes que sejam cidadãos da União, quando se desloquem para outro Estado‑Membro para aí prosseguirem os estudos, sejam privados dos direitos conferidos pelo Tratado aos cidadãos da União (acórdão Grzelczyk, já referido, n.° 35).
35 Tal como resulta do acórdão de 11 de Julho de 2002, D’Hoop (C‑224/98, Colect., p. I‑6191, n. os 29 a 34), um nacional de um Estado‑Membro que se desloca para outro Estado‑Membro onde prossegue os seus estudos secundários faz uso da liberdade de circulação garantida pelo artigo 18.° CE.
36 Há que precisar ainda que um nacional de um Estado‑Membro que, como o recorrente na causa principal, vive noutro Estado‑Membro onde prossegue e finaliza os seus estudos secundários, sem que lhe seja oposto o facto de não dispor de recursos suficientes ou de seguro de doença, beneficia de direito de residência ao abrigo do artigo 18.° CE e da Directiva 90/364.
37 Relativamente a prestações de assistência social, o Tribunal de Justiça já decidiu, no acórdão de 7 de Setembro de 2004, Trojani (C‑456/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 43), no sentido de que um cidadão da União economicamente não activo pode invocar o artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE desde que tenha residido legalmente no Estado‑Membro de acolhimento durante um certo período ou quando disponha de um cartão de residência.
38 É certo que o Tribunal de Justiça considerou, nos acórdãos Lair e Brown, já referidos, n. os 15 e 18, respectivamente, que, «no estádio actual da evolução do direito comunitário, um auxílio para subsistência e formação concedido aos estudantes escapa, em princípio, ao âmbito de aplicação do Tratado CEE, na acepção do seu artigo 7.° [que passou a artigo 6.° do Tratado CE, o qual por sua vez passou, após alteração, a artigo 12.° CE]». Nestes acórdãos, o Tribunal de Justiça considerou que essa ajuda se inseria, por um lado, na política de ensino, que não estava submetida, enquanto tal, à competência das instituições comunitárias, e, por outro, na política social, que era do domínio da competência dos Estados‑Membros, na medida em que não constituía objecto de disposições particulares do Tratado CEE.
39 Contudo, depois dos acórdãos Lair e Brown, já referidos, o Tratado da União Europeia introduziu a cidadania da União no Tratado CE e acrescentou à terceira parte do mesmo, no título VIII (actual título XI), um capítulo 3, dedicado, designadamente, à educação e à formação profissional (acórdão Grzelczyk, já referido, n.° 35).
40 Assim, o artigo 149.°, n.° 1, CE atribui à Comunidade a missão de contribuir para o desenvolvimento de uma educação de qualidade, incentivando a cooperação entre Estados‑Membros e, se necessário, apoiando e completando a sua acção, sem deixar de respeitar integralmente a responsabilidade dos referidos Estados pelo conteúdo do ensino, pela organização do sistema educativo e pela sua diversidade cultural e linguística.
41 Nos termos dos n. os 2 e 4 do mesmo artigo, o Conselho pode adoptar acções de incentivo, com exclusão de qualquer harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados‑Membros, e recomendações para incentivar a mobilidade dos estudantes e dos professores (v. acórdão D’Hoop, já referido, n.° 32).
42 Em face destes elementos, surgidos após a prolação dos acórdãos Lair e Brown, já referidos, há que considerar que a situação de um cidadão da União que resida legalmente noutro Estado‑Membro entra no âmbito de aplicação do Tratado na acepção do artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE para efeitos de ajuda aos estudantes, quer esta seja concedida sob a forma de empréstimo subvencionado quer sob a forma de bolsa, destinada a cobrir as suas despesas de subsistência.
43 Esta evolução do direito comunitário é confirmada pelo artigo 24.° da Directiva 2004/38, que refere, no seu n.° 1, que todos os cidadãos da União que, nos termos dessa directiva, residam no território de outro Estado‑Membro beneficiam de igualdade de tratamento «no âmbito de aplicação do Tratado». Na medida em que, no n.° 2 desse mesmo artigo, o legislador precisou o conteúdo do n.° 1, dispondo que um Estado‑Membro pode, no que respeita a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados, que não conservem este estatuto ou que não sejam membros das famílias dos mesmos, aplicar limites à concessão de ajuda de subsistência, sob a forma de bolsas ou de empréstimos, a estudantes que não tenham adquirido o direito de residência permanente, considera que a concessão dessas ajudas é uma matéria que, segundo o referido n.° 1, pertence actualmente ao âmbito de aplicação do Tratado.
44 Esta interpretação não é infirmada pelos argumentos dos governos que apresentaram observações e da Comissão, relativos às limitações e condições a que se refere o artigo 18.° CE. Esses governos e a Comissão referem que, embora o estatuto de cidadão da União permita aos nacionais dos Estados‑Membros invocar o artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE quando exercem a sua liberdade de circular e residir no território desses Estados, a sua situação, nos termos do n.° 1 do artigo 18.° CE, só é abrangida pelo âmbito de aplicação do Tratado na acepção do artigo 12.° CE, com as limitações e nas condições previstas no Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação, entre as quais as da Directiva 93/96. Visto que o artigo 3.° desta exclui o pagamento de bolsas de subsistência aos estudantes que beneficiam do direito de residência, estas últimas continuam excluídas do âmbito de aplicação do Tratado.
45 A este respeito, é certo que os estudantes que se deslocam para outro Estado‑Membro para aí iniciarem ou prosseguirem estudos superiores e que aí beneficiam, para o efeito, por força da Directiva 93/96, de um direito de residência não podem fundamentar nessa directiva qualquer direito ao pagamento de uma ajuda à sua subsistência.
46 Contudo, o artigo 3.° da Directiva 93/96 não obsta a que um nacional de um Estado‑Membro, que, ao abrigo do artigo 18.° CE e da Directiva 90/364, resida legalmente no território de outro Estado‑Membro onde pretenda iniciar ou prosseguir estudos superiores, invoque, durante essa estadia, o princípio fundamental da igualdade de tratamento consagrado no artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE.
47 Num contexto como o da causa principal, em que o direito de residência do requerente da ajuda não é posto em causa, é, aliás, irrelevante a alegação de alguns governos que apresentaram observações de que o direito comunitário permite a um Estado‑Membro considerar que um nacional de outro Estado‑Membro que recorre à assistência social deixou de preencher os requisitos de que depende o seu direito de residência e eventualmente adoptar, com observância dos limites impostos pelo direito comunitário, uma medida de afastamento contra esse cidadão (v. acórdãos Grzelczyk, n.° 42, e Trojani, n.° 45, já referidos).
48 Em face do exposto, há que responder à primeira questão que uma ajuda concedida, quer sob a forma de empréstimo subvencionado quer sob a forma de bolsa, a estudantes que residem legalmente no Estado‑Membro de acolhimento e destinada a cobrir as suas despesas de subsistência entra no âmbito de aplicação do Tratado para efeitos da proibição de discriminação prevista no artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE.
Quanto à segunda questão
49 Pela sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber quais os critérios a aplicar pelo órgão jurisdicional nacional para determinar se as condições de concessão de uma ajuda destinada a cobrir as despesas de subsistência dos estudantes se baseiam em considerações objectivas independentes da nacionalidade.
50 Para este efeito, há que analisar previamente se a regulamentação em causa no processo principal procede, entre os estudantes que requerem tal ajuda, a uma distinção baseada na nacionalidade.
51 A este respeito, há que lembrar que o princípio da igualdade de tratamento proíbe não apenas as discriminações ostensivas baseadas na nacionalidade mas ainda todas as formas dissimuladas de discriminação que, através da aplicação de outros critérios de distinção, conduzam, de facto, ao mesmo resultado (v., nomeadamente, acórdãos de 12 de Fevereiro de 1974, Sotgiu, 152/73, Colect., p. 91, n.° 11; de 27 de Novembro de 1997, Meints, C‑57/96, Colect., p. I‑6689, n.° 44, e de 26 de Junho de 2001, Comissão/Itália, C‑212/99, Colect., p. I‑4923, n.° 24).
52 Quanto às pessoas não abrangidas pelo Regulamento n.° 1612/68, o n.° 1 do Schedule 1 das Student Support Regulations exige, para a concessão de uma ajuda a estudantes com vista a cobrir as suas despesas de subsistência, que a pessoa em causa tenha residência permanente no Reino Unido na acepção do direito nacional e que preencha determinadas condições de residência, isto é, residir em Inglaterra ou no País de Gales no primeiro dia do primeiro ano académico e ter residido no Reino Unido ou nas Ilhas durante os três anos anteriores a essa data.
53 Essas exigências podem colocar em desvantagem principalmente os nacionais de outros Estados‑Membros. Com efeito, tanto a condição de o requerente da ajuda ter residência permanente no Reino Unido como a de ter residência no território britânico anteriormente aos estudos são susceptíveis de ser mais facilmente preenchidas pelos cidadãos nacionais.
54 Esta diferença de tratamento só se pode justificar se se basear em considerações objectivas independentes da nacionalidade das pessoas em causa e proporcionadas ao objectivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional (v. acórdãos, já referidos, Bickel e Franz, n.° 27; D’Hoop, n.° 36, e Garcia Avello, n.° 31).
55 Segundo o Governo do Reino Unido, é legítimo que um Estado‑Membro se assegure de que a contribuição dos pais ou dos estudantes, por meio das cobranças resultantes de impostos, é ou será suficiente para justificar a concessão de empréstimos subvencionados. É também legítimo que exija uma relação real entre o estudante que requer a ajuda para cobrir as suas despesas de subsistência e o mercado de trabalho do Estado‑Membro de acolhimento.
56 A este respeito, há que referir que, embora os Estados‑Membros, na organização e aplicação do seu sistema de segurança social, devam dar provas de uma certa solidariedade financeira para com os cidadãos de outros Estados‑Membros (v. acórdão Grzelczyk, já referido, n.° 44), um Estado‑Membro pode ter o cuidado de evitar que a concessão de ajudas destinadas a cobrir as despesas de subsistência de estudantes provenientes de outros Estados‑Membros se torne um encargo exagerado que possa ter consequências no nível global da ajuda que pode ser concedida por esse Estado.
57 No que respeita a uma ajuda para cobrir as despesas de subsistência de estudantes, é, assim, legítimo que um Estado‑Membro só a conceda aos estudantes que demonstrarem um certo grau de integração na sociedade desse Estado.
58 Contudo, neste contexto, um Estado‑Membro não pode exigir que os estudantes em causa demonstrem uma ligação com o seu mercado de trabalho. Com efeito, uma vez que os conhecimentos adquiridos por um estudante nos seus estudos superiores não o destinam em geral a um determinado mercado geográfico, a situação de um estudante que requer uma ajuda para cobrir as suas despesas de subsistência não é comparável à do requerente de um subsídio de inserção a jovens à procura do primeiro emprego ou de um subsídio para candidatos a emprego (v., a este propósito, respectivamente, acórdãos D’Hoop, já referido, n.° 38, e de 23 de Março de 2004, Collins, C‑138/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 67).
59 Em contrapartida, pode‑se considerar demonstrada a existência de um certo grau de integração quando se verificar que o estudante em causa residiu no Estado‑Membro de acolhimento durante determinado período.
60 No que respeita a uma regulamentação nacional como as Student Support Regulations, há que observar que a garantia de uma suficiente integração na sociedade do Estado‑Membro de acolhimento resulta das condições que exigem residência anterior no território desse Estado, no caso, os três anos de residência exigidos pela lei britânica em causa no processo principal.
61 É certo que a condição adicional de os estudantes só terem direito à ajuda para cobrir as suas despesas de subsistência se também tiverem residência permanente no Estado‑Membro de acolhimento poderá corresponder, tal como a de residência de três anos referida no número anterior, ao objectivo legítimo de garantir que o requerente da ajuda demonstre um certo grau de integração na sociedade desse Estado. Contudo, é ponto assente que a regulamentação em causa no processo principal exclui toda e qualquer possibilidade de um nacional de outro Estado‑Membro obter, como estudante, o estatuto de pessoa com residência permanente. Esta regulamentação coloca‑o, portanto, qualquer que seja o seu grau de integração real na sociedade do Estado‑Membro de acolhimento, na impossibilidade de preencher essa condição e, portanto, de beneficiar do direito à ajuda para cobrir as suas despesas de subsistência. Ora, tal tratamento não se pode considerar justificado pelo objectivo legítimo que a mesma regulamentação pretende prosseguir.
62 Com efeito, esse tratamento obsta a que um estudante, nacional de um Estado‑Membro, que resida legalmente e tenha efectuado uma parte significativa dos seus estudos secundários no Estado‑Membro de acolhimento e, portanto, que tenha criado uma ligação real com a sociedade deste último, possa prosseguir os seus estudos nas mesmas condições que um estudante nacional deste Estado que se encontre na mesma situação.
63 Por estes motivos, há que responder à segunda questão que o artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que só confere aos estudantes o direito a uma ajuda para cobertura das suas despesas de subsistência se tiverem residência permanente no Estado‑Membro de acolhimento, excluindo a possibilidade de um nacional de outro Estado‑Membro obter, como estudante, o estatuto de pessoa com residência permanente, mesmo quando essa pessoa resida legalmente e tenha efectuado uma parte significativa dos seus estudos secundários no Estado‑Membro de acolhimento e tenha, portanto, criado uma ligação real com a sociedade desse Estado.
Quanto à terceira questão
64 Pela sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, no caso de o Tribunal de Justiça vir a considerar que uma ajuda destinada a cobrir as despesas de subsistência de estudantes entra no âmbito de aplicação do Tratado na acepção do artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE, os efeitos desse acórdão deverão ser limitados no tempo.
65 Os Governos do Reino Unido, alemão e austríaco pedem, se for esse o caso, que o Tribunal de Justiça limite os efeitos do seu acórdão no tempo, salvo no que respeita às acções judiciais propostas antes da data da prolação do acórdão. Como fundamento do seu pedido, invocam nomeadamente as implicações financeiras referidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
66 Há que lembrar que a interpretação que o Tribunal de Justiça dá a uma norma do direito comunitário se limita a esclarecer e precisar o seu significado e alcance, tal como deveria ter sido compreendida e aplicada desde o momento da sua entrada em vigor. Daí resulta que a norma assim interpretada pode e deve ser aplicada pelo juiz mesmo às relações jurídicas surgidas e constituídas antes de ser proferido o acórdão que decida o pedido de interpretação, se estiverem também reunidas as condições que permitam submeter aos órgãos jurisdicionais competentes um litígio relativo à aplicação da referida norma (v. acórdãos de 27 de Março de 1980, Denkavit Italiana, 61/79, Recueil, p. 1205, n.° 16, e de 2 de Fevereiro de 1988, Blaizot, 24/86, Colect., p. 379, n.° 27).
67 Só a título excepcional é que o Tribunal de Justiça pode, por aplicação do princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica comunitária, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição que haja sido interpretada pelo Tribunal para pôr em causa relações jurídicas estabelecidas de boa‑fé (v. acórdãos Blaizot, já referido, n.° 28; de 16 de Julho de 1992, Legros e o., C‑163/90, Colect., p. I‑4625, n.° 30, e de 4 de Maio de 1999, Sürül, C‑262/96, Colect., p. I‑2685, n.° 108).
68 Além disso, resulta de jurisprudência assente que as consequências financeiras que podem resultar para um Estado‑Membro de um acórdão proferido a título prejudicial não justificam, por si sós, a limitação dos efeitos desse acórdão no tempo (v., nomeadamente, acórdão Grzelczyk, já referido, n.° 52).
69 Com efeito, o Tribunal de Justiça só recorreu a esta solução em circunstâncias bem precisas, quando, por um lado, existia um risco de repercussões económicas graves devidas em especial ao grande número de relações jurídicas constituídas de boa‑fé com base na regulamentação considerada validamente em vigor e quando, por outro, se verificava que os particulares e as autoridades nacionais tinham sido levados a um comportamento não conforme com a regulamentação comunitária em virtude de uma incerteza objectiva e importante quanto ao alcance das disposições comunitárias, incerteza para a qual tinham eventualmente contribuído os próprios comportamentos adoptados por outros Estados‑Membros ou pela Comissão (v. acórdão Grzelczyk, já referido, n.° 53).
70 No caso presente, basta observar que os elementos apresentados pelo Governo do Reino Unido e pelos Governos alemão e austríaco não são susceptíveis de dar suporte à sua argumentação de que o presente acórdão, a não serem limitados no tempo os seus efeitos, poderá gerar significativas consequências financeiras para os Estados‑Membros. Com efeito, os números que esses governos tomam por referência respeitam igualmente a casos que não são semelhantes ao que deu origem ao litígio no processo principal.
71 Por conseguinte, há que responder à terceira questão que não há que limitar os efeitos do presente acórdão no tempo.
Quanto às despesas
72 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1) Uma ajuda concedida, quer sob a forma de empréstimo subvencionado quer sob a forma de bolsa, a estudantes que residem legalmente no Estado‑Membro de acolhimento e destinada a cobrir as suas despesas de subsistência entra no âmbito de aplicação do Tratado CE para efeitos da proibição de discriminação prevista no artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE.
2) O artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que só confere aos estudantes o direito uma ajuda para cobertura das suas despesas de subsistência se tiverem residência permanente no Estado‑Membro de acolhimento, excluindo a possibilidade de um nacional de outro Estado‑Membro obter, como estudante, o estatuto de pessoa com residência permanente, mesmo quando essa pessoa resida legalmente e tenha efectuado uma parte significativa dos seus estudos secundários no Estado‑Membro de acolhimento e tenha, portanto, criado uma ligação real com a sociedade desse Estado.
3) Não há que limitar os efeitos do presente acórdão no tempo.
Assinaturas
1 – Língua do processo: inglês. Top
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