Arrêt de la Cour
Processo C‑87/02
Comissão das Comunidades Europeias
contra
República Italiana
«Incumprimento de Estado – Ambiente – Directiva 85/337/CEE – Avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados – Projecto ‘Lotto zero’»
Sumário do acórdão
1. Estados‑Membros – Obrigações – Execução das directivas – Incumprimento – Justificação assente na circunstância de o incumprimento ser imputável a autoridades descentralizadas – Inadmissibilidade
(Artigo 226.° CE)
2. Acção por incumprimento – Medidas nacionais incompatíveis com o direito comunitário – Existência de vias de recurso internas – Ausência de incidência sobre o exercício da acção por incumprimento
(Artigo 226.° CE)
3. Ambiente – Avaliação do impacto de determinados projectos no ambiente – Directiva 85/337 – Sujeição dos projectos pertencentes às classes enumeradas no anexo II a avaliação – Poder de apreciação dos Estados‑Membros – Alcance e limites
(Directiva 85/337 do Conselho, artigo 4.°, n.° 2)
1. A circunstância de um Estado‑Membro ter confiado às suas regiões a função de dar cumprimento às directivas não pode ter qualquer incidência sobre a aplicação do disposto no artigo 226.° CE. Com efeito, um Estado‑Membro não pode alegar em sua defesa situações da sua ordem interna para justificar o não respeito das obrigações e dos prazos resultantes das directivas comunitárias. Se bem que cada Estado‑Membro seja livre de repartir, como entender, as competências normativas a nível interno, não é menos verdade que por força do artigo 226.° CE continua a ser o único responsável, perante a Comunidade, pelo respeito das obrigações que resultam do direito comunitário.
(cf. n.° 38)
2. O exercício de um recurso, perante um órgão jurisdicional nacional, contra a decisão de uma autoridade nacional objecto de uma acção por incumprimento e a decisão deste órgão jurisdicional de não suspender a execução da referida decisão não pode ter incidência na admissibilidade da acção por incumprimento intentada pela Comissão. Com efeito, a existência de vias de direito abertas nos órgãos jurisdicionais nacionais não pode prejudicar o exercício da acção prevista no artigo 226.° CE, dado que as duas acções prosseguem fins diversos e têm efeitos diferentes.
(cf. n.° 39)
3. O artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Directiva 85/337, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, refere, a título indicativo, os métodos a que os Estados‑Membros podem recorrer para determinar, de entre os projectos abrangidos pelo Anexo II, quais os que devem ser objecto de uma avaliação na acepção da directiva.
Por conseguinte, a Directiva 85/337 confere a este respeito aos Estados‑Membros uma margem de apreciação e não os impede, portanto, de utilizar outros métodos, a fim de especificar os projectos que necessitam de uma avaliação dos efeitos no ambiente em conformidade com a directiva. Assim, a directiva de forma alguma exclui de entre esses métodos o que consiste em designar, com base num exame individual de cada projecto em causa ou por força de um acto legislativo nacional, um projecto específico, abrangido pelo Anexo II da directiva, como não estando sujeito ao processo de avaliação dos seus efeitos no ambiente.
No entanto, o facto de o Estado‑Membro dispor de uma margem de apreciação não basta por si só para excluir um projecto determinado do processo de avaliação na acepção da directiva. Se assim não fosse, a margem de apreciação reconhecida aos Estados‑Membros pelo artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 85/337 poderia ser utilizada por estes para subtrair um projecto específico à obrigação de avaliação, quando em virtude da sua natureza, das suas dimensões ou da sua localização o referido projecto pudesse ter efeitos significativos no ambiente.
Por conseguinte, seja qual for o método adoptado por um Estado‑Membro para determinar se um projecto específico necessita ou não de uma avaliação, ou seja, a designação de um projecto específico por via legislativa ou na sequência de um exame individual do projecto, o método escolhido não deve pôr em causa o objectivo da directiva, que visa não subtrair à avaliação qualquer projecto que possa ter efeitos significativos no ambiente, na acepção da directiva, salvo se o projecto específico excluído pudesse ser considerado, com base numa apreciação global, não susceptível de ter efeitos significativos no ambiente.
A este respeito, uma decisão pela qual a autoridade nacional competente considera que as características de um projecto não exigem que ele seja submetido a uma avaliação dos seus efeitos no ambiente deve conter ou ser acompanhada de todos os elementos que permitam fiscalizar que a mesma se baseia numa verificação prévia adequada, efectuada em conformidade com as exigências da Directiva 85/337.
(cf. n.os 41‑44, 49)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
10 de Junho de 2004(1)
«Incumprimento de Estado – Ambiente – Directiva 85/337/CEE – Avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados – Projecto ‘Lotto zero’»
No processo C-87/02,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. van Beek e R. Amorosi, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Italiana, representada por M. Massella Ducci Teri, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
que tem por objecto obter a declaração de que, não tendo a Região de Abruzo verificado se o projecto de construção de uma via periférica extra-urbana em Teramo (projecto conhecido por «Lotto zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale S.S. 80»), pertencente aos projectos enumerados no Anexo II da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), necessitava de uma avaliação dos efeitos no ambiente, nos termos dos artigos 5.° a 10.° desta directiva, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.º 2, da referida directiva,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),,
composto por: P. Jann, presidente de secção, A. Rosas (relator), A. La Pergola, R. Silva de Lapuerta e K. Lenaerts, juízes,
advogado-geral: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
secretário: R. Grass,
ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiência de 8 de Janeiro de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 Por petição entregue na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Março de 2002, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção com vista a obter a declaração de que, não tendo a Região de Abruzo verificado se o projecto de construção de uma via periférica extra‑urbana em Teramo (Itália) (projecto conhecido por «Lotto zero – Variante tra Teramo e Giulianova, alla strada statale S.S. 80», a seguir «projecto Lotto zero»), pertencente aos projectos enumerados no Anexo II da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), necessitava de uma avaliação dos efeitos no ambiente, nos termos dos artigos 5.° a 10.° desta directiva, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 2, da referida directiva.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
2 A Directiva 85/337 diz respeito, nos termos do seu artigo 1.°, n.° 1, à avaliação dos efeitos no ambiente de projectos públicos e privados susceptíveis de terem um impacto considerável no ambiente.
3 Nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, entende‑se por projecto:
«– a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras,
– outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do solo».
4 O artigo 2.°, n.° 1, da Directiva 85/337 prevê:
«Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes de concessão da aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos.
Estes projectos são definidos no artigo 4.°»
5 O artigo 4.° da Directiva 85/337 dispõe:
«1. Sem prejuízo do disposto no n.° 3 do artigo 2.°, os projectos que pertencem às categorias enumeradas no Anexo I são submetidos a uma avaliação, nos termos dos artigos 5.° a 10.°
2. Os projectos pertencentes às categorias enumeradas no Anexo II são submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.°, sempre que os Estados‑Membros considerarem que as suas características assim o exigem.
Para este fim, os Estados‑Membros podem nomeadamente especificar determinados tipos de projectos a submeter a uma avaliação ou fixar critérios e/ou limiares a reter para poderem, de entre os projectos pertencentes às categorias enumeradas no Anexo II, determinar quais os que devem ser submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.°»
6 O Anexo II da Directiva 85/337, relativo aos projectos referidos no n.° 2 do artigo 4.°, refere no ponto 10, intitulado «Projectos de infra‑estruturas», alínea d):
«Construção de estradas, de portos (incluindo portos de pesca) e de aeródromos (projectos que não constem do Anexo I)».
7 No essencial, o artigo 5.° precisa as informações mínimas que deve fornecer o dono da obra. O artigo 6.° obriga os Estados‑Membros a tomarem as medidas necessárias para que seja dada ao público interessado a possibilidade de exprimir a sua opinião antes de o projecto ser iniciado. O artigo 8.° impõe que as autoridades competentes tomem em consideração as informações reunidas nos termos dos artigos 5.° e 6.° O artigo 9.° institui a obrigação das autoridades competentes de informar o público da decisão e das condições que eventualmente a acompanhem.
8 A Directiva 85/337 prevê, no seu artigo 12.°, que os Estados‑Membros tomem as medidas necessárias para darem cumprimento à directiva no prazo de três anos a contar da sua notificação. A directiva foi notificada aos Estados‑Membros em 13 de Julho de 1985.
9 Esta directiva foi alterada pela a Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997 (JO L 73, p. 5), cujo artigo 3.°, n.° 1, prevê a respectiva transposição o mais tardar até 14 de Março de 1999. A Directiva 97/11 não era, portanto, aplicável na época dos factos em causa no presente processo.
10 O artigo 4.°, n.os 2 e seguintes, da Directiva 85/337, tal como alterado pela Directiva 97/11, dispõe:
«2. Sem prejuízo do disposto no n.° 3 do artigo 2.°, os Estados‑Membros determinarão, relativamente aos projectos incluídos no Anexo II:
a) Com base numa análise caso a caso;
ou
b) Com base nos limiares ou critérios por eles fixados;
se o projecto deve ser submetido a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.°
Os Estados‑Membros podem decidir aplicar os dois procedimentos referidos nas alíneas a) e b).
3. Quando forem efectuadas análises caso a caso ou fixados limiares ou critérios para efeitos do disposto no n.° 2, serão tidos em conta os critérios de selecção relevantes fixados no Anexo III.
4. Os Estados‑Membros assegurarão que a decisão adoptada pelas autoridades competentes ao abrigo do n.° 2 seja disponibilizada ao público.»
Regulamentação nacional
11 O decreto do Presidente da República de 12 de Abril de 1996, intitulado «Atto di indirizzo e coordinamento per l’attuazione dell’art. 40, comma 1, della L. 22 febbraio 1994, n.° 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale» [«Acto de orientação e de coordenação para a aplicação do artigo 40.°, n.° 1, da Lei n.° 146, de 22 de Fevereiro de 1994, relativa às disposições em matéria de avaliação dos efeitos no ambiente» (GURI n.° 210, de 7 de Setembro de 1996, p. 28, a seguir «decreto de 12 de Abril de 1196»)], prevê no seu artigo 1.°:
«1. As Regiões e as Províncias Autónomas de Trento e de Bolzano assegurarão que a aplicação do processo de avaliação dos efeitos no ambiente dos projectos referidos nos anexos A e B seja efectuado de acordo com o estipulado na Directiva 85/337, conforme as orientações do presente acto.
[…]
4. Os projectos do anexo B que se situem, ainda que apenas em parte, no interior das áreas naturais protegidas definidas na Lei n.° 394, de 6 de Dezembro de 1991, têm sempre que ser objecto do processo de avaliação dos efeitos no ambiente.
[…]
6. Para os projectos do anexo B que não se situem nas áreas naturais protegidas, a autoridade competente verificará, de acordo com as modalidades previstas no artigo 10.° e com base nos elementos indicados no anexo D, se, dadas as características do projecto, deve ser aberto um processo de avaliação dos seus efeitos no ambiente.»
12 O artigo 10.°, n.os 1 e 2, do decreto de 12 de Abril de 1996 dispõe:
«1. Para os projectos mencionados no artigo 1.°, n.° 6, o dono da obra ou a autoridade que apresenta a proposta pedirá a verificação prevista neste mesmo número. As informações que o dono da obra ou a autoridade que apresenta a proposta deve fornecer, para esse fim, consistem numa descrição do projecto e nos dados necessários que permitam conhecer e apreciar os principais efeitos que o projecto pode ter no ambiente.
2. A autoridade competente decidirá nos sessenta dias seguintes com base nos elementos previstos no anexo D, identificando as eventuais disposições que permitam atenuar os efeitos e controlar os trabalhos e/ou as instalações. Findo esse prazo sem que haja decisão da autoridade competente, o projecto é considerado excluído do processo. As Regiões e as Províncias Autónomas de Trento e de Bolzano tomarão as medidas necessárias para que a lista em relação às quais foi pedida a verificação e os respectivos resultados sejam divulgados ao público.
13 O anexo B do decreto de 12 de Abril de 1996, relativo aos tipos de projectos mencionados no artigo 1.°, n.° 4, refere no ponto 7, alíneas g) e h):
«g) Estradas secundárias extra‑urbanas,
h) Construção de vias de escoamento em zonas urbanas ou o reforço de estradas existentes com quatro ou mais vias ou ainda com um comprimento, em área urbana, superior a 1 500 metros.»
14 O anexo D do decreto de 12 de Abril de 1996 indica os elementos que a autoridade competente deve ter em conta no exame das características e na classificação do projecto no âmbito da verificação prevista no artigo 1.°, sexto parágrafo, do mesmo decreto.
15 A Região de Abruzo transpôs o decreto de 12 de Abril de 1996 através da Lei regional n.° 112, de 23 de Setembro de 1997, intitulada «Norme urgenti per il recepimento del decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996» («Regras urgentes para a transposição dos decretos do Presidente da República de 12 de Abril de 1996»).
Procedimento pré‑contencioso
16 Resulta da petição apresentada pela Comissão que, em 11 de Maio de 1998, esta pediu às autoridades italianas informações sobre o projecto Lotto zero. Segundo as informações de que a Comissão dispunha nesse momento, esse projecto fora autorizado sem ter sido sujeito a um processo de avaliação dos efeitos no ambiente e sem ter sido objecto de uma verificação prévia para determinar a necessidade de uma avaliação dos seus efeitos no ambiente.
17 A Comissão foi informada, no âmbito de uma pergunta feita por um membro do Parlamento Europeu, que o objecto do projecto era construir uma estrada que consistia num troço de escoamento rápido com a largura de 10,50 metros, compreendendo quatro viadutos e quatro túneis. A estrada, que iria atravessar uma zona próxima de habitações a poucos metros do centro histórico do Município de Teramo, em Abruzo (Itália), afectaria o leito do rio Tordino, objecto de um projecto de valorização ambiental, denominado «Fiume Tordino medio corso», financiado pela Comunidade. Esta zona foi proposta pela República Italiana como sítio de importância comunitária no processo de constituição de uma rede ecológica europeia denominada «Natura 2000», na acepção da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7).
18 Por carta de 23 de Julho de 1998, a República Italiana confirmou à Comissão que o projecto respeitava efectivamente à construção de uma estrada com duas vias de 10,50 metros de largura e comprimento não determinado, um troço da qual atravessava o território do Município de Teramo afectando a parte direita da bacia hidrográfica do Tordino e media 5 440 metros de comprimento, dos quais 2 260 metros de viaduto e 930 metros de túnel.
19 Resulta da correspondência trocada entre a Comissão, o Ministério do Ambiente italiano e a Representação Permanente que, em 12 de Março de 1999, a Região de Abruzo deu o seu acordo para a realização da obra e que o comissário especial, nomeado para esta obra, tinha decidido não submeter a intervenção nem a uma avaliação dos efeitos no ambiente nem a uma verificação prévia.
20 Por carta de 21 de Maio de 1999, o ministério recordou as exigências instituídas pelo decreto de 12 de Abril de 1996 e convidou o comissário especial para a execução do projecto e a Região de Abruzo a fundamentarem a decisão de não submeter este projecto nem a uma avaliação dos efeitos no ambiente nem a uma verificação prévia. O comissário especial pediu, então, à Região de Abruzo para iniciar os processos regionais destinados à verificação da compatibilidade ambiental, nos termos do decreto de 12 de Abril de 1996.
21 O projecto foi submetido ao processo destinado a verificar se devia ser objecto de uma avaliação dos efeitos no ambiente. Por considerar, designadamente, que a zona em causa não fazia parte das áreas protegidas na acepção da Lei n.° 394/91 e da Lei regional n.° 38/96 , a Região de Abruzo decidiu, por Decreto regional n.° 25/99, prot. n.° 3624, de 15 de Novembro de 1999, dar um parecer favorável à verificação da compatibilidade ambiental e, portanto, excluir o projecto do processo de avaliação dos efeitos no ambiente.
22 Por carta de 30 de Maio de 2000, enviada à Comissão por nota de 16 de Junho de 2000 da Representação Permanente, o Ministério do Ambiente precisou que Decreto regional n.° 25/99 tinha sido adoptado com base no parecer favorável do Comitato di Coordinamento Regionale sulla Valutazione di Impatto Ambientale (comité de coordenação regional da avaliação dos efeitos ambientais, a seguir «comité de coordenação») n.° 3/76, de 22 de Outubro de 1999, que, por seu turno, remetia para um parecer do engenheiro civil, ao qual não é feita qualquer referência no Decreto n.° 25/99. O decreto não explica de forma alguma essa omissão e não fornece qualquer argumento para fundamentar a decisão tomada pela administração regional.
23 Em 24 de Outubro de 2000, a Comissão enviou uma notificação para cumprir à República Italiana, expondo que não resultava dos elementos de que dispunha que a Região de Abruzo tivesse submetido o projecto em questão, o qual está mencionado no anexo II da Directiva 85/337, a uma verificação destinada a estabelecer se as suas características necessitavam de uma avaliação na acepção dos artigos 5.° a 10.° desta directiva.
24 A Comissão não considerou satisfatórias as diversas respostas das autoridades italianas a esta notificação para cumprir, pelo que, por carta de 18 de Julho de 2001, enviou um parecer fundamentado impondo à República Italiana que no prazo de dois meses adoptasse as medidas necessárias para lhe dar cumprimento.
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
25 O Tribunal de Justiça decidiu colocar diversas questões à República Italiana e à Comissão e pedir‑lhes que apresentassem diversos documentos. Pediu, designadamente, à República Italiana para apresentar o parecer do engenheiro civil referido no procedimento pré‑contencioso. Após exame das respostas e dos documentos, decidiu, nos termos do artigo 44.°‑A do Regulamento de Processo, que não havia lugar a audiência.
Quanto ao mérito
Argumentação das partes
26 A Comissão recorda que, por força do artigo 4.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Directiva 85/337, os projectos pertencentes às categorias enumeradas no Anexo II são submetidos a uma avaliação, nos termos dos artigos 5.° a 10.°, da mesma directiva, sempre que os Estados‑Membros considerarem que as suas características assim o exigem. O artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Directiva 85/337 autoriza os Estados‑Membros, nomeadamente, a fixar critérios ou limiares a reter para poderem, de entre os projectos pertencentes às categorias enumeradas no Anexo II, determinar quais os que devem ser submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.° da mesma directiva.
27 A Comissão precisa que, como resulta do acórdão de 16 de Setembro de 1999, WWF e o. (C‑435/97, Colect., p. I‑5613), não existindo um acto legislativo que especifique, a priori e globalmente, os projectos a submeter a um processo de avaliação dos efeitos no ambiente, os Estados‑Membros apenas podem excluir um projecto determinado deste processo após exame concreto desse projecto que explique, com base numa avaliação completa, as razões pelas quais o mesmo não pode produzir efeitos no ambiente.
28 Com o decreto de 12 de Abril de 1996, a República Italiana não precisou, a priori e globalmente, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Directiva 85/337, quais os projectos que deviam ser submetidos a uma avaliação dos efeitos no ambiente. Limitou‑se a designar os que podiam ser objecto de uma verificação destinada a determinar a necessidade de efectuar uma avaliação dos efeitos no ambiente. É esse o caso dos projectos mencionados no anexo B do decreto de 12 de Abril de 1996, designadamente no ponto 7, alíneas g) (estradas secundárias extra‑urbanas) ou h) (construção de vias de escoamento em zonas urbanas ou reforço de estradas existentes com quatro ou mais vias ou, ainda, com um comprimento, em área urbana, superior a 1 500 metros), que correspondem aos projectos enumerados no Anexo II da Directiva 85/337, designadamente no ponto 10, alíneas d) e e) [construção de estradas, de portos (incluindo portos de pesca) e de aeródromos].
29 O projecto Lotto zero, que corresponde aos projectos mencionados nessas disposições, devia ter sido submetido a uma verificação e a decisão de não proceder a uma avaliação em conformidade com os artigos 5.° a 10.° da Directiva 85/337 devia ter sido fundamentada em termos claros e precisos. Ora, a decisão de não submeter o projecto a uma avaliação não refere qualquer critério de avaliação previamente determinado e também não explica se a verificação prevista no artigo 1.°, sexto parágrafo, do decreto de 12 de Abril de 1996 tinha sido efectuada nem, no caso afirmativo, como tinha sido feita. A forma como o Decreto regional n.° 25/99 foi fundamentado leva, assim, a pensar que a Região de Abruzo não verificou se era necessário submeter o projecto a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.° da Directiva 85/337. Na réplica, a Comissão precisa que o parecer do comité de coordenação, a que se refere o Decreto n.° 25/99, nunca foi levado ao seu conhecimento.
30 Sublinha que, embora o conteúdo e o mecanismo da verificação prevista no artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 85/337 apenas tenham sido elaborados pela Directiva 97/11, que altera a Directiva 85/337 mas não é aplicada no caso em apreço, não se pode admitir que sejam completamente ignorados e que a decisão não comporte qualquer fundamentação.
31 Por outro lado, a tese segundo a qual o facto de os órgãos jurisdicionais nacionais terem negado provimento a recursos interpostos por associações de defesa do ambiente impede a Comissão de verificar se um Estado‑Membro cumpriu as obrigações resultantes da directiva é desprovida de qualquer fundamento e contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça. Resulta efectivamente do acórdão WWF e o., já referido, que compete ao órgão jurisdicional nacional verificar se as autoridades competentes apreciaram correctamente o carácter significativo dos efeitos de um projecto no ambiente. No entanto, isso não exclui que o Tribunal de Justiça se possa pronunciar sobre as obrigações dos Estados‑Membros resultantes do artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 85/337 e que, portanto, a Comissão tenha, com base nos poderes conferidos pelo artigo 226.° CE, o dever de intervir para denunciar a violação de uma disposição de direito comunitário.
32 Por último, a Comissão sublinha que um Estado‑Membro deve não só responder pelos incumprimentos do seu governo central, mas também pelos das suas administrações locais e descentralizadas.
33 A República Italiana recorda as circunstâncias da adopção, pela Região de Abruzo, do Decreto regional n.° 25/99, de 15 de Novembro de 1999.
34 Quanto à fundamentação desta decisão, sustenta que o artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 85/337 permite verificar em cada caso se o projecto deve ser submetido a uma avaliação. A referida directiva prevê assim a adopção de uma medida expressa antes de se submeter o projecto a uma avaliação. Consequentemente, justifica‑se que seja permitido às autoridades competentes manterem o silêncio no caso de não ser necessária uma avaliação e que só lhes seja imposta a adopção de medidas formais no caso de o projecto dever ser submetido a uma avaliação de impacto ambiental.
35 É esta a modalidade prevista pelo artigo 10.°, n.° 2, do decreto de 12 de Abril de 1996, segundo o qual, no caso de a autoridade competente considerar que não é necessário proceder a uma avaliação, pode manter o silêncio, o que equivale a uma decisão de encerramento do processo de verificação.
36 Em todo o caso, a República Italiana contesta o incumprimento de que é acusada, pois a autoridade nacional competente adoptou uma medida expressa, a saber, o Decreto n.° 25/1999, fundamentado por referência a um parecer do comité de coordenação.
37 Recorda que, como resulta do acórdão WWF e o., já referido, compete ao órgão jurisdicional nacional verificar se as autoridades competentes apreciaram correctamente o carácter significativo dos efeitos de um projecto no ambiente. No caso em apreço, o projecto Lotto zero foi submetido à fiscalização do Tribunale amministrativo de Lazio na sequência de um recurso interposto pela Associazione Italiana Nostra‑Onlus e pela Associazione Italiana per il World Wildlife Fund. Por despacho de 21 de Junho de 2001, esse órgão jurisdicional negou provimento ao pedido de suspensão da execução das decisões impugnadas relativas a esse projecto.
Apreciação do Tribunal de Justiça
38 A título liminar, há que recordar que a circunstância de um Estado‑Membro ter confiado às suas regiões a função de dar cumprimento às directivas não pode ter qualquer incidência sobre a aplicação do disposto no artigo 226.° CE. Com efeito, resulta de jurisprudência assente que um Estado‑Membro não pode alegar em sua defesa situações da sua ordem interna para justificar o não respeito das obrigações e dos prazos resultantes das directivas comunitárias. Se bem que cada Estado‑Membro seja livre de repartir, como entender, as competências normativas a nível interno, não é menos verdade que por força do artigo 226.° CE continua a ser o único responsável, perante a Comunidade, pelo respeito das obrigações que resultam do direito comunitário (acórdão de 13 de Dezembro de 1991, Comissão/Itália, C‑33/90, Colect., p. I‑5987, n.° 24; também neste sentido, despacho de 1 de Outubro de 1997, C‑180/97, Regione Toscana/Comissão, Colect., p. I‑5245, n.° 7). Assim, é irrelevante, no caso em apreço, que o incumprimento resulte de uma decisão da Região de Abruzo.
39 Por outro lado, o exercício de um recurso, perante um órgão jurisdicional nacional, contra a decisão de uma autoridade nacional objecto de uma acção por incumprimento e a decisão deste órgão jurisdicional de não suspender a execução da referida decisão não pode ter incidência na admissibilidade da acção por incumprimento intentada pela Comissão. Com efeito, a existência de vias de direito abertas nos órgãos jurisdicionais nacionais não pode prejudicar o exercício da acção prevista no artigo 226.° CE, dado que as duas acções prosseguem fins diversos e têm efeitos diferentes (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Fevereiro de 1970, 31/69, Comissão/Itália, Recueil, p. 25, n.° 9, Colect., 1969‑1970, p. 255, e de 18 de Março de 1986, 85/85, Comissão/Bélgica, Colect., p. 1149, n.° 24).
40 Quanto à presente acção, há que recordar que, nos termos do artigo 4.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Directiva 85/337, os projectos pertencentes às categorias enumeradas no Anexo II são submetidos a uma avaliação sempre que os Estados‑Membros considerarem que as suas características assim o exigem. O artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da mesma directiva dispõe que «os Estados‑Membros podem nomeadamente especificar determinados tipos de projectos a submeter a uma avaliação ou fixar critérios e/ou limiares a reter para poderem, de entre os projectos pertencentes às categorias enumeradas no Anexo II, determinar quais os que devem ser submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.°».
41 O Tribunal de Justiça já declarou que o artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Directiva 85/337 refere, a título indicativo, os métodos a que os Estados‑Membros podem recorrer para determinar, de entre os projectos abrangidos pelo Anexo II, quais os que devem ser objecto de uma avaliação na acepção da Directiva 85/337 (acórdão WWF e o., já referido, n.° 42).
42 Por conseguinte, a Directiva 85/337 confere a este respeito aos Estados‑Membros uma margem de apreciação e não os impede, portanto, de utilizar outros métodos, a fim de especificar os projectos que necessitam de uma avaliação dos efeitos no ambiente em conformidade com a directiva. Assim, a directiva de forma alguma exclui de entre esses métodos o que consiste em designar, com base num exame individual de cada projecto em causa ou por força de um acto legislativo nacional, um projecto específico, abrangido pelo Anexo II da directiva, como não estando sujeito ao processo de avaliação dos seus efeitos no ambiente (acórdão WWF e o., já referido, n.° 43).
43 No entanto, o facto de o Estado‑Membro dispor da margem de apreciação referida no número anterior não basta por si só para excluir um projecto determinado do processo de avaliação na acepção da directiva. Se assim não fosse, a margem de apreciação reconhecida aos Estados‑Membros pelo artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 85/337 poderia ser utilizada por estes para subtrair um projecto específico à obrigação de avaliação, quando em virtude da sua natureza, das suas dimensões ou da sua localização o referido projecto pudesse ter efeitos significativos no ambiente (acórdão WWF e o., já referido, n.° 44).
44 Por conseguinte, seja qual for o método adoptado por um Estado‑Membro para determinar se um projecto específico necessita ou não de uma avaliação, ou seja, a designação de um projecto específico por via legislativa ou na sequência de um exame individual do projecto, o método escolhido não deve pôr em causa o objectivo da directiva, que visa não subtrair à avaliação qualquer projecto que possa ter efeitos significativos no ambiente, na acepção da directiva, salvo se o projecto específico excluído pudesse ser considerado, com base numa apreciação global, não susceptível de ter efeitos significativos no ambiente (acórdão WWF e o., já referido, n.° 45).
45 No caso em apreço, o incumprimento respeita a um projecto de construção de uma estrada que, nos termos da legislação italiana que transpôs a Directiva 85/337 e da própria directiva, deveria ter sido objecto de uma verificação prévia da necessidade de o submeter a uma avaliação. A Comissão critica à República Italiana essencialmente a inexistência de fundamentação da decisão da Região de Abruzo de não proceder a uma avaliação dos efeitos, o que leva a pressupor que a verificação prévia não foi efectuada.
46 Resulta do exame dos elementos apresentados que o Decreto n.° 25/99 pelo qual a Região de Abruzo dá um parecer favorável sobre o resultado do processo de verificação prévia e decide excluir o projecto do processo de avaliação, apenas está sumariamente fundamentado e se limita a remeter para o parecer favorável do comité de coordenação. Este último parecer, que resulta de uma acta manuscrita da reunião de 22 de Outubro de 1999 desse comité, resume‑se a uma frase que exprime o parecer favorável e indica que, para adoptar esse parecer, o comité se baseara no parecer n.° 8634, de 6 de Julho de 1999, do engenheiro civil.
47 Como refere o advogado‑geral no n.° 33 das suas conclusões, este parecer do engenheiro civil de Teramo, apresentado a pedido do Tribunal de Justiça, não é um parecer sobre os efeitos ambientais do projecto, mas uma simples autorização «unicamente para fins hidráulicos» da travessia do rio Tordino e da realização de determinados trabalhos. Quanto ao documento anexado pela República Italiana à contestação e cujo cabeçalho fornecendo as precisões necessárias sobre a natureza do documento foi apresentado a pedido do Tribunal de Justiça, não se afigura que esteja previsto na lei relativa ao processo de verificação prévia. Por outro lado, o Tribunal de Justiça não dispõe de elementos que permitam concluir que o mesmo foi utilizado pela autoridade competente para fundamentar a sua decisão.
48 Resulta destes elementos que a verificação prévia da necessidade de submeter o projecto Lotto zero a um estudo de impacto não foi efectuado e que o incumprimento como foi descrito pela Comissão no seu pedido está provado.
49 Há contudo que referir que caso o parecer do engenheiro civil não tivesse sido apresentado, a pedido do Tribunal de Justiça, teria sido impossível fiscalizar se a verificação prévia fora ou não efectuada. A este respeito, há que sublinhar que uma decisão pela qual a autoridade nacional competente considera que as características de um projecto não exigem que ele seja submetido a uma avaliação dos seus efeitos no ambiente deve conter ou ser acompanhada de todos os elementos que permitam fiscalizar que a mesma se baseia numa verificação prévia adequada, efectuada em conformidade com as exigências da Directiva 85/337.
50 Em conclusão, há que declarar que, não tendo a Região de Abruzo verificado se o projecto de construção de uma via periférica extra‑urbana em Teramo (projecto conhecido por «Lotto zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale S.S. 80»), pertencente aos projectos enumerados no Anexo II da Directiva 85/337 necessitava de uma avaliação dos efeitos no ambiente, nos termos dos artigos 5.° e 10.° desta directiva, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4, n.° 2, da referida directiva.
Quanto às despesas
51 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
decide:
1) Não tendo a Região de Abruzo verificado se o projecto de construção de uma via periférica extra‑urbana em Teramo (projecto conhecido por «Lotto zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale S.S. 80»), pertencente aos projectos enumerados no Anexo II da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, necessitava de uma avaliação dos efeitos no ambiente, nos termos dos artigos 5.° e 10.° desta directiva, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4, n.° 2, da referida directiva.
2) A República Italiana é condenada nas despesas.
Jann
Rosas
La Pergola
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 10 de Junho de 2004.
O secretário
O presidente da Primeira Secção
R. Grass
P. Jann
1 – Língua do processo: italiano. Top
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