Arrêt de la Cour
Processo C‑113/02
Comissão das Comunidades Europeias
contra
Reino dos Países Baixos
«Regulamento (CEE) n.° 259/93 relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos – Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos – Legislação nacional que levanta objecções às transferências de resíduos destinados a valorização se 20% dos resíduos forem valorizados no Estado‑Membro e quando a percentagem de resíduos valorizáveis no país de destino for inferior – Legislação de um Estado‑Membro que classifica uma operação no ponto R 1 (valorização por incineração) do anexo II B da Directiva 75/442 ou no ponto D 10 (eliminação por incineração) do anexo II A desta mesma directiva não segundo o critério de utilização efectiva, mas segundo o critério do valor calorífico do resíduo incinerado»
Sumário do acórdão
1. Ambiente – Resíduos – Regulamento n.° 259/93 relativo às transferências de resíduos – Resíduos destinados a valorização – Procedimento de notificação aplicável às transferências entre Estados‑Membros – Regime das objecções levantadas a uma transferência – Legislação nacional que justifica as objecções baseadas unicamente no grau de valorização – Inadmissibilidade – Justificação – Inexistência
[Regulamento n.° 259/93 do Conselho, artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão]
2. Ambiente – Resíduos – Directiva 75/442 relativa aos resíduos – Anexo II B – Distinção entre operações de eliminação e operações de valorização – Qualificação como operação de valorização – Condições
(Directiva 75/442 do Conselho, alterada pela Decisão 96/350 da Comissão, anexo II B, ponto R 1)
1. O artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do Regulamento n.° 259/93, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, por força do qual as autoridades competentes de destino e de expedição podem levantar objecções a uma transferência de resíduos destinados a serem valorizados desde que a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico ou ambiental, opõe‑se a que um regime nacional de transferências de resíduos se refira unicamente, para essa apreciação, ao primeiro desses três critérios, a saber, a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização. Esta disposição opõe‑se, além disso, a que um regime nacional de transferências de resíduos se refira, para esta apreciação, a uma comparação da percentagem dos resíduos susceptíveis de valorização nos Estados de destino e de expedição. Nestas condições, é pouco importante que as autoridades nacionais competentes mantenham o poder de apreciar cada pedido de transferência individualmente ou que o regime de transferência em causa se aplique quer às exportações quer às importações e que tenda para a maior valorização possível dos resíduos na Comunidade.
(cf. n.os 17‑21, 23‑25)
2. A utilização de resíduos como combustível constitui uma operação de valorização prevista no ponto R 1 do anexo II B da Directiva 75/442 relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Decisão 96/350, sob três condições. Em primeiro lugar, a finalidade essencial da operação visada deve ser a produção de energia. Em segundo lugar, a energia produzida pela combustão dos resíduos e recuperada deve ser superior à consumida no processo de combustão e uma parte do excedente de energia libertada nesta combustão deve ser efectivamente utilizada, ou imediatamente, sob a forma de calor produzido pela incineração, ou depois de transformada, sob a forma de electricidade. Em terceiro lugar, a maior parte dos resíduos deve ser consumida durante a operação e a maior parte da energia libertada deve ser recuperada e utilizada.
Critérios como o valor calorífico dos resíduos, o teor em substâncias nocivas dos resíduos incinerados ou o facto de os resíduos terem ou não sido misturados não podem, em contrapartida, ser tidos em consideração.
(cf. n.os 31, 32)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
14 de Outubro de 2004(1)
«Regulamento (CEE) n.º 259/93 relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos – Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos – Legislação nacional que levanta objecções às transferências de resíduos destinados a valorização se 20% dos resíduos forem valorizados no Estado‑Membro e quando a percentagem de resíduos valorizáveis no país de destino for inferior – Legislação de um Estado‑Membro que classifica uma operação no ponto R 1 (valorização por incineração) do anexo II B da Directiva 75/442 ou no ponto D 10 (eliminação por incineração) do anexo II A desta mesma directiva não segundo o critério de utilização efectiva, mas segundo o critério do valor calorífico do resíduo incinerado»
No processo C‑113/02,que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE,entrada em 27 de Março de 2002,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por H. van Lier, na qualidade de agente, assistido por M. van der Woude e R. Wezenbeek‑Geuke, advocaten, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
Reino dos Países Baixos, representado por H. G. Sevenster, na qualidade de agente,
demandado,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),,
composto por: P. Jann (relator), presidente de secção, A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts e S. von Bahr, juízes,
advogado‑geral: F. G. Jacobs,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral apresentadas na audiência de 6 de Maio de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 Com a sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede que o Tribunal de Justiça declare que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1), e dos artigos 1.°, alíneas e) e f), e 7.°, n.° 1, da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32), e pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (JO L 135, p. 32, a seguir «Directiva 75/442»), bem como do artigo 82.° CE, conjugado com o artigo 86.° CE.
2 A Comissão desistiu dos seus fundamentos relativos a uma violação do artigo 7.°, n.° 1, da Directiva 75/442 e do artigo 82.° CE, conjugado com o artigo 86.° CE.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
Definições
3 O artigo 2.°, alíneas i) e k), do Regulamento n.° 259/93 define, em relação aos resíduos, por um lado, a «eliminação» como «a eliminação conforme definida na alínea e) do artigo 1.° da Directiva 75/422/CEE» e, por outro, a «valorização» como «o aproveitamento conforme definido na alínea f) do artigo 1.° da Directiva 75/442/CEE».
4 De acordo com o artigo 1.°, alíneas e) e f), da referida directiva, por um lado, considera‑se «eliminação» «qualquer das operações previstas no anexo II A» e, por outro, considera‑se «aproveitamento» «qualquer das operações previstas no anexo II B».
5 Portanto, a «incineração em terra» constante do ponto D 10 do anexo II A da Directiva 75/442 é considerada uma operação de «eliminação». Em contrapartida, resulta do ponto R 1 do anexo II B da mesma directiva que há uma «valorização» (por incineração) no caso de uma «[u]tilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia».
Regras de fundo
6 No que respeita aos resíduos destinados a serem valorizados, o artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do Regulamento n.° 259/93 prevê que «as autoridades competentes de destino e de expedição podem levantar objecções fundamentadas à transferência prevista: […]
– se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente».
Regulamentação nacional
7 O Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997‑2007 (plano plurianual de gestão dos resíduos perigosos, a seguir «MJP‑GA II»), prevê na sua primeira parte, capítulo 8.3, relativo às importações e ás exportações destinadas a valorização na União Europeia, que:
«A objecção prevista [no artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do Regulamento n.° 259/93] implica as seguintes considerações para a sua aplicação:
A transferência transfronteiriça de resíduos perigosos destinados a valorização deve inscrever‑se na vontade da União Europeia em favorecer a reutilização. A este respeito, privilegiar‑se‑á a valorização em relação à eliminação definitiva. Para o fazer, atender‑se‑á à razão entre os resíduos destinados a valorização e os resíduos não destinados a valorização (o grau de valorização).
Qualquer notificação será avaliada tendo em conta este fundamento que justifica uma objecção – sem constituir uma limitação aos aspectos de fundo de qualquer fundamento que justifique uma objecção – procedendo‑se da seguinte maneira:
a) Quando menos de 20% (como percentagem da massa) dos resíduos destinados a transferências transfronteiriças for objecto de valorização no Estado de expedição – em virtude da grande quantidade de resíduos destinados a ulterior eliminação – os fundamentos de objecção previstos no [artigo 7.° do] regulamento aplicar‑se‑ão separadamente a cada pedido. Em todo caso, não é aplicável a margem prevista na nota de pé de página do ponto b). A taxa de 20% dos materiais valorizados calcula‑se em peso sobre a base do material inicial sem ter em conta os acréscimos ligados ao processamento. [...]
b) Nos restantes casos e em princípio, devem opor‑se objecções quando a percentagem de resíduos valorizáveis no Estado‑Membro de destino for inferior à do Estado‑Membro de expedição.»
8 A nota de pé de página da primeira parte, capítulo 8.3, alínea b), do MJP‑GA II, com a redacção dada pelo Despacho ministerial n.° MJZ200019786, de 3 de Março de 2000 (Nederlandse Staatscourant de 24 de Março de 2000, n.° 60, p. 18), dispõe, na sua redacção aplicável na data de expiração do prazo fixado no parecer fundamentado, que
«Para limitar os processos de reclamação e de recurso, pode ser aplicada uma margem se não se puder estabelecer claramente que a percentagem dos resíduos efectivamente valorizada no país de destino é inferior. A margem não pode ultrapassar 20% do valor relativo. A totalidade é sempre apreciada em função da transferência concretamente prevista. O modo de cálculo da taxa é idêntico ao invocado na alínea a), baseando‑se na qualidade de resíduos a valorizar no país de origem.»
9 A segunda parte, capítulo 18, do MJP‑GA II ocupa‑se, designadamente, da distinção entre valorização (por incineração), que consiste numa utilização principal dos resíduos como combustível, e a eliminação definitiva (por incineração). Esta distinção faz‑se segundo um critério que precisa que os resíduos perigosos com um teor em cloro inferior a 1% são valorizados se o seu valor calorífico for superior a 11 500 KJ/kg e que os resíduos perigosos com um teor em cloro superior a 1% são valorizados se o seu valor calorífico for superior a 15 000 KJ/kg.
Procedimento administrativo
10 Após ter notificado o Reino dos Países Baixos para apresentar as suas observações, a Comissão enviou, em 1 de Agosto de 2000, um parecer fundamentado no qual refere que determinados aspectos da regulamentação nacional em matéria de gestão dos resíduos perigosos eram incompatíveis com o Regulamento n.° 259/93, a Directiva 75/442, e com o artigo 86.° CE, conjugado com o artigo 82.° CE. Assim, convidou esse Estado‑Membro a cumprir as obrigações resultantes das referidas disposições num prazo de dois meses a contar da notificação deste parecer. Não ficando satisfeita com a resposta das autoridades neerlandesas apresentada por carta de 8 de Novembro de 2000, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à acção
11 Para fundamentar a sua acção, a Comissão imputa duas acusações à regulamentação neerlandesa em matéria de resíduos perigosos.
12 No essencial, estas acusações baseiam‑se, respectivamente, na:
– incompatibilidade do regime neerlandês que prevê que uma transferência de resíduos fica, em princípio, sujeita a objecções se pelo menos 20% dos resíduos forem valorizados nos Países Baixos e se a percentagem de resíduos valorizáveis no Estado‑Membro de destino for inferior à do Estado‑Membro de expedição (a seguir «regime neerlandês de transferência de resíduos em causa», com o artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 259/93;
– transposição incorrecta do artigo 1.°, alíneas e) e f), da Directiva 75/442, pela legislação neerlandesa que prevê que a valorização (por incineração) deve ser distinguida da eliminação (por incineração) segundo um critério que combina uma exigência em matéria calorífica ligada à combustão dos resíduos com o seu teor em cloro [a seguir «medida em causa relativa à distinção entre a valorização (por incineração) e a eliminação (por incineração)»].
Quanto à primeira acusação
Argumentos das partes
13 A Comissão alega que o regime neerlandês de transferência de resíduos, na medida em que se baseia nas percentagens dos resíduos valorizáveis nos Países Baixos e no país de destino, se afasta dos critérios previstos no artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 259/93, que deve aplicar, e, consequentemente, é incompatível com este.
14 Em relação ao anterior regime neerlandês de transferências de resíduos, no âmbito do qual haviam sido levantadas objecções às exportações de resíduos quando o tratamento no estrangeiro não fosse mais vantajoso, excepto se a capacidade de tratamento nos Países Baixos fosse insuficiente ou inexistente, o regime neerlandês actual limita‑se a substituir o critério relativo à inexistência de tratamento «mais vantajoso» pela noção de um «grau de valorização inferior».
15 O Governo neerlandês alega que o regime de transferência de resíduos em causa respeita os limites fixado no artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do Regulamento n.° 259/93.
Apreciação do Tribunal de Justiça
16 Segundo jurisprudência assente, os Estados‑Membros podem adoptar medidas de aplicação de um regulamento desde que não criem obstáculos à sua aplicabilidade directa, desde que não dissimulem a sua natureza comunitária e desde que precisem o exercício da margem de apreciação conferida por esse regulamento respeitando os limites das suas disposições (v., neste sentido, acórdão de 31 Janeiro de 1978, Zerbone, 94/77, Recueil, p. 99, n.° 27, Colect., p. 39).
17 Importa recordar que resulta do artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do Regulamento n.° 259/93 que as autoridades competentes de destino e de expedição podem levantar objecções a uma transferência de resíduos prevista se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente.
18 Para determinar se uma operação de valorização se justifica ou não sob o ponto de vista económico e do ambiente, o referido artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, refere‑se, portanto, a três critérios, a saber, a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados e o custo da eliminação da fracção não valorizável.
19 No caso em apreço, há que referir que o regime neerlandês de transferência de resíduos viola o artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 259/93, na medida em que ultrapassa o âmbito previsto desta disposição que o regime pretende precisar.
20 Com efeito, o regime neerlandês de transferências de resíduos refere‑se unicamente à razão entre resíduos susceptíveis de valorização e resíduos não susceptíveis de valorização.
21 Além do mais, ao concentrar‑se numa comparação da percentagem dos resíduos susceptíveis de valorização nos Estados de destino e de expedição, o regime neerlandês de transferência de resíduos permite levantar uma objecção contra uma transferência de resíduos para valorizar baseando‑se não apenas numa avaliação independente dos aspectos económicos e ambientais da operação de valorização no Estado de destino mas igualmente na capacidade de tratamento existente no Estado de expedição. Ora, o Tribunal de Justiça decidiu que, no âmbito do regime comunitário das transferências de resíduos, considerações de auto‑suficiência e de proximidade não são aplicáveis às transferências de resíduos destinados a valorização (acórdão de 25 de Junho de 1998, Dusseldorp e o., C‑203/96, Colect., p. I‑4075, n.os 27 à 34).
22 Neste contexto, a argumentação do Governo neerlandês para justificar a compatibilidade do regime de transferência de resíduos em causa com o artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 259/93 não pode ser acolhida.
23 Com efeito, segundo o Governo neerlandês, a análise devia comportar uma comparação da qualidade das instalações de tratamento no Estado‑Membro de expedição e no Estado‑Membro de destino, porque há que interpretar o artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do Regulamento n.° 259/93 à luz dos objectivos previstos no artigo 3.°, n.° 1, alínea b), primeiro travessão, da Directiva 75/442 e do artigo 174.°, n.° 2, CE com vista a favorecer uma maior valorização possível dos resíduos na Comunidade. A este respeito, há que concluir que o objectivo prosseguido não justifica que se compare unicamente a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização mas também as instalações de tratamento disponíveis no Estado‑Membro de expedição e no Estado‑Membro de destino e que se afastem os outros critérios previstos no artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do referido regulamento.
24 Quanto ao argumento segundo o qual o regime de transferência de resíduos em causa não impede que as autoridades neerlandesas apreciem cada pedido de transferência de resíduos individualmente e que as objecções sejam a excepção e não a regra, há que observar que, uma vez que o regime neerlandês de transferência de resíduos não é compatível com o quadro jurídico comunitário, uma consideração deste tipo é irrelevante para apreciar a existência de uma violação do artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do Regulamento n.° 259/93.
25 Em relação ao argumento segundo o qual o regime de transferência de resíduos em causa é neutro na medida em que se aplica quer às exportações quer às importações, há que referir que, como sublinhou o advogado‑geral no n.° 49 das suas conclusões, esta circunstância é igualmente irrelevante para apreciar a existência de uma violação do artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do referido regulamento. Nestes dois casos, os critérios fixados pelo regime neerlandês de transferência de resíduos extravasam os fundamentos de objecção taxativamente enumerados no quadro jurídico comunitário.
26 Nestas condições, a primeira acusação é procedente.
Quanto à segunda acusação
Argumentos das partes
27 A Comissão alega que a legislação neerlandesa em causa relativa à distinção entre a valorização (por incineração) e a eliminação (por incineração) transpõe de maneira incorrecta para o direito interno o artigo 1.°, alíneas e) e f), da Directiva 75/442, conjugado com os pontos D 10 do anexo II A e R 1 do anexo II B desta mesma directiva.
28 O Governo neerlandês sustenta que a distinção entre a valorização (por incineração) e a eliminação (por incineração) efectuada pela legislação em causa está em conformidade com a classificação feita pela Directiva 75/442.
Apreciação do Tribunal de Justiça
29 Nos termos do artigo 1.°, alíneas e) e f), da Directiva 75/442, considera‑se «eliminação» qualquer das operações previstas no anexo II A e «aproveitamento» qualquer das operações previstas no anexo II B.
30 Nos termos do ponto D 10 do anexo II A da Directiva 75/442, a «incineração em terra» é considerada uma operação de «eliminação». Em contrapartida, resulta do ponto R 1 do anexo II B da Directiva 75/442 que há «valorização» (por incineração) no caso de uma «[u]tilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia».
31 No processo Comissão/Alemanha (acórdão de 13 de Fevereiro de 2003, C‑228/00, Colect., p. I‑1439, n.os 41 a 43), o Tribunal de Justiça definiu três condições para determinar quando a utilização de resíduos como combustível constitui uma operação de valorização prevista no ponto R 1 do anexo II B da Directiva 75/442. Em primeiro lugar, a finalidade essencial desta disposição deve ser a produção de energia. Em segundo lugar, a energia produzida pela combustão dos resíduos e recuperada deve ser superior à consumida no processo de combustão e uma parte do excedente de energia libertada nesta combustão deve ser efectivamente utilizada, ou imediatamente, sob a forma de calor produzido pela incineração, ou depois de transformada, sob a forma de electricidade. Em terceiro lugar, a maior parte dos resíduos deve ser consumida durante a operação e a maior parte da energia libertada deve ser recuperada e utilizada.
32 Segundo o Tribunal de Justiça, critérios como o valor calorífico dos resíduos, o teor em substâncias nocivas dos resíduos incinerados ou o facto de os resíduos terem ou não sido misturados não podem, em contrapartida, ser tidos em consideração (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.° 47).
33 No caso em apreço, uma vez que o Tribunal de Justiça declarou incompatível com a Directiva 75/442 os critérios baseados no valor calorífico ou na composição dos resíduos, há que considerar improcedente a argumentação do Governo neerlandês a este respeito.
34 Portanto, a legislação neerlandesa em causa relativa à distinção entre a valorização (por incineração) e a eliminação (por incineração) não corresponde ao artigo 1.°, alíneas e) e f), da referida directiva, conjugado com os pontos D 10 do anexo II A e R 1 do anexo II B desta mesma directiva. O Reino dos Países Baixos não cumpriu, portanto, a sua obrigação de transpor para o direito interno o artigo 1.°, alíneas e) e f), da Directiva 75/442.
35 Nestas condições, a segunda acusação é procedente.
36 Face ao que precede, há que concluir que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 259/93, bem como por força do artigo 1.°, alíneas e) e f), da Directiva 75/442.
Quanto às despesas
37 Por força do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação do Reino dos Países Baixos e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1) O Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 4 do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, bem como por força do artigo 1.°, alíneas e) e f), da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, e pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996.
2) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.
Assinaturas.
1 – Língua do processo: neerlandês. Top
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