Arrêt de la Cour
Processo C-424/02
Comissão das Comunidades Europeias
contra
Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte
«Incumprimento de Estado – Directiva 75/439/CEE – Eliminação dos óleos usados – Prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração»
Sumário do acórdão
Aproximação das legislações – Eliminação dos óleos usados – Directiva 75/439 – Obrigação de os Estados‑Membros darem prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração – Limites – Restrições de ordem técnica, económica ou administrativa – Conceito
(Directiva 75/439 do Conselho, artigo 3.°, n.° 1)
Resulta do artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 75/439 relativa à eliminação dos óleos usados, na redacção dada pela Directiva 87/101, que a referência às «restrições de ordem técnica, económica e administrativa», previstas no referido artigo, faz parte de uma disposição que exprime de modo global a obrigação imposta aos Estados‑Membros e que, com esta indicação, o legislador comunitário não quis prever excepções limitadas a uma norma de aplicação geral, mas sim definir o âmbito de aplicação e o conteúdo de uma obrigação positiva de garantir a prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração.
Daí resulta que a definição dessas restrições não pode incumbir exclusivamente aos Estados‑Membros. Com efeito, além de uma interpretação exclusiva pelos Estados‑Membros ser contrária ao princípio de interpretação e de aplicação uniforme do direito comunitário, faria da compatibilidade do tratamento por regeneração com as restrições de ordem técnica, económica e administrativa uma condição cuja realização dependeria inteiramente da apreciação da oportunidade por parte do Estado-Membro em causa.
O artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 75/439, que diz respeito às «restrições de ordem técnica, económica e administrativa», deve ser entendido como a expressão do princípio da proporcionalidade, implicando que os Estados‑Membros estão obrigados a tomar medidas adequadas e proporcionadas ao objectivo destinadas a conceder prioridade ao tratamento por regeneração dos óleos usados, no sentido de que o limite desta obrigação positiva é a existência de tais restrições. Com efeito, considerar que a situação técnica, económica e administrativa existente num Estado‑Membro é necessariamente constitutiva de restrições que obstam à adopção das medidas previstas na referida disposição equivaleria a privar esta disposição de efeito útil, visto que a obrigação imposta aos Estados‑Membros seria limitada pela manutenção do statu quo, de forma que não haveria nenhuma obrigação real de adoptar as medidas necessárias a favor de um tratamento dos óleos usados por regeneração.
(cf. n.os 20‑23)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
15 de Julho de 2004(1)
«Incumprimento de Estado – Directiva 75/439/CEE – Eliminação dos óleos usados – Prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração»
No processo C-424/02,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por X. Lewis e M. Konstantinidis, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por M. Bethell, na qualidade de agente, assistido por M. Demetriou, barrister, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandado,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento ao artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados (JO L 194, p. 23; EE 15 F1 p. 91), na redacção dada pela Directiva 87/101/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986 (JO 1987, L 42, p. 43), que determina que os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, ou, em qualquer caso, ao não comunicar as referidas disposições à Comissão, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),,
composto por: P. Jann, presidente de secção, A. Rosas, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta (relator), e K. Lenaerts, juízes,
advogada-geral: C. Stix-Hackl,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 4 de Março de 2004,
ouvidas as conclusões da advogada-geral apresentadas na audiência de 1 de Abril de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 de Novembro de 2002, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento ao artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados (JO L 194, p. 23; EE 15 F1 p. 91), na redacção dada pela Directiva 87/101/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986 (JO 1987, L 42, p. 43; a seguir «directiva»), que determina que os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, ou, em qualquer caso, ao não lhe comunicar as referidas disposições, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
Quadro jurídico
2 O artigo 3.° da directiva dispõe:
«1. Sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitam, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração.
2. No caso de não se proceder à regeneração dos óleos usados devido às restrições referidas no n.° 1, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que qualquer tratamento de óleos usados por combustão seja efectuado de forma aceitável do ponto de vista do ambiente, em conformidade com o disposto na presente directiva, e sob condição de essa combustão ser praticável do ponto de vista técnico, económico e administrativo.
3. No caso de não se proceder nem à regeneração nem à combustão dos óleos usados devido às restrições referidas nos n.os 1 e 2, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar a sua destruição sem perigo ou o seu armazenamento ou depósito controlado.»
3 Em conformidade com o artigo 2.° da Directiva 87/101, os Estados‑Membros deviam tomar as medidas necessárias para dar cumprimento a esta directiva a partir de 1 de Janeiro de 1990.
Processo pré‑contencioso
4 Considerando que o artigo 3.°, n.° 1, da directiva não tinha sido transposto para o direito nacional no prazo prescrito, a Comissão instaurou uma acção por incumprimento contra o Reino Unido. Após ter notificado este Estado‑Membro para apresentar as suas observações, enviou‑lhe um parecer fundamentado em 21 de Dezembro de 2001.
5 Em resposta a este parecer fundamentado, as autoridades do Reino Unido afirmaram, por carta de 20 de Fevereiro de 2002, a sua intenção de cumprir integralmente o artigo 3.°, n.° 1, da directiva. Numa segunda carta de 15 de Maio de 2002, estas autoridades alegaram a existência de obstáculos à regeneração de óleos usados, a saber, a importância do mercado dos óleos usados recuperados e utilizados como combustível e a fraca procura do óleo de base regenerado.
6 Nestas condições, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à acção
Argumentos das partes
7 A Comissão observa que o Reino Unido reconhece que tem ainda de adoptar medidas para transpor o artigo 3.°, n.° 1, da directiva e assegurar que seja dada prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração.
8 A Comissão considera que o mero compromisso de adoptar medidas efectivas destinadas a dar prioridade à regeneração dos óleos usados, no âmbito das diversas opções possíveis que têm em conta os obstáculos à regeneração, não pode constituir, por si só, uma medida destinada a promover a regeneração dos óleos usados na acepção do artigo 3.°, n.° 1, da directiva.
9 A Comissão observa que apenas a análise dessas diversas opções e a identificação dos obstáculos à regeneração não constituem as medidas exigidas pela directiva. Trata‑se unicamente de medidas preliminares necessárias à determinação da aplicabilidade daquela disposição em caso de recurso à regeneração.
10 A Comissão conclui que não foi adoptada nenhuma medida concreta destinada a assegurar a prioridade do tratamento dos óleos usados. O Reino Unido limitou‑se efectivamente a examinar que medidas podiam ser adoptadas no futuro a fim de alcançar este objectivo. Apesar de ter dado conta de restrições de ordem financeira que dificultam a promoção do tratamento dos óleos usados, não utilizou a possibilidade, prevista nos artigos 13.° e 14.° da directiva, de atribuir subsídios para cobrir os custos emergentes deste tratamento. Além disso, a exoneração fiscal em vigor neste sector atribui, na prática, prioridade à combustão, o que é contrário ao objectivo da directiva.
11 O Governo do Reino Unido afirma que cumpriu as obrigações que resultam do artigo 3.°, n.° 1, da directiva. Alega ter identificado e examinado uma série de obstáculos à promoção da regeneração dos óleos usados. Tendo em conta estes obstáculos, examina quais são as medidas mais apropriadas para dar prioridade à regeneração dos óleos usados.
12 O Governo do Reino Unido sustenta que o artigo 3.°, n.° 1, da referida directiva não impõe aos Esatados‑Membros nenhuma obrigação absoluta de adoptarem medidas para dar prioridade à regeneração dos óleos usados. A obrigação de adoptar estas medidas apenas existe «sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitam». Assim, o alcance da obrigação prevista no artigo 3.°, n.° 1, da directiva varia em função das circunstâncias próprias de cada Estado‑Membro. Segundo este governo, as medidas adoptadas para procurar soluções com vista a aumentar a regeneração dos óleos usados constituem medidas concretas e adequadas para dar prioridade a este tipo de tratamento.
13 O Governo do Reino Unido precisa que o artigo 3.°, n.os 2 e 3, da directiva também demonstra o alcance limitado da obrigação prevista no n.° 1 do mesmo artigo. Estas disposições impõem outras obrigações aos Estados‑Membros no caso de existirem restrições que os impeçam de dar prioridade à regeneração dos óleos usados.
14 O Governo do Reino Unido salienta que as autoridades competentes concluíram que uma série de obstáculos as impediam de dar prioridade à regeneração dos óleos usados. As principais restrições identificadas são de ordem económica, ou seja, a importância do mercado dos óleos usados utilizados como combustível e a pequena dimensão do mercado do óleo de base regenerado, bem como os custos de exploração e de transporte e os problemas de comercialização deste produto.
15 O Governo do Reino Unido também sublinha que as autoridades nacionais examinaram diferentes medidas destinadas aumentar o tratamento dos óleos usados por regeneração. Realizaram, nomeadamente, estudos com vista a estabelecer um caderno de encargos para a criação de uma central de regeneração de óleos usados no Reino Unido, a identificar outras vias de escoamento dos produtos regenerados e a seleccionar as melhores formas de comercialização do óleo regenerado.
16 O Governo do Reino Unido considera, assim, que pode executar um plano estruturado com vista a promover a regeneração dos óleos usados. Este programa de acção compreende um conjunto de medidas apropriadas e proporcionadas destinadas à execução das obrigações previstas no artigo 3.°, n.° 1, da directiva.
Apreciação do Tribunal de Justiça
17 Importa recordar que, como o Tribunal de Justiça declarou no seu acórdão de 9 de Setembro de 1990 (Comissão/Alemanha, C‑102/97, Colect., p. I‑5051, n.° 35), um dos objectivos principais da directiva era conceder prioridade ao tratamento por regeneração dos óleos usados. Este objectivo, consignado no segundo considerando desta directiva, deve‑se ao facto de a regeneração ser a valorização mais racional dos óleos usados, tendo em conta as economias de energia que permite realizar.
18 No n.° 36 daquele acórdão, o Tribunal de Justiça também afirmou que a existência num Estado‑Membro de restrições de ordem técnica, económica e administrativa que impeçam a concessão de prioridade ao tratamento por regeneração implica o cumprimento da obrigação subsidiária, enunciada no artigo 3.°, n.° 2, da directiva, de tomar as medidas necessárias para que toda e qualquer combustão dos óleos usados seja executada de forma aceitável do ponto de vista do ambiente, em conformidade com as disposições da referida directiva. Esta obrigação está ela própria subordinada à condição «de essa combustão ser praticável do ponto de vista técnico, económico e administrativo», constante da parte final do artigo 3.°, n.° 2, da directiva.
19 Só no caso de não se proceder nem à regeneração nem à combustão dos óleos usados devido às restrições mencionadas no artigo 3.°, n.os 1 e 2, da directiva é que os Estados‑Membros estão sujeitos à obrigação, ainda mais subsidiária, consignada no n.° 3 do mesmo artigo, de tomar as medidas necessárias para assegurar que a destruição dos óleos se faça sem perigo ou que o seu armazenamento ou depósito seja controlado (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.° 37).
20 No que se refere à modalidade prioritária, ou seja, o tratamento dos óleos usados por regeneração, deve observar‑se que, como o Tribunal de Justiça sublinhou nos n.os 38 e 39 do acórdão Comissão/Alemanha, já referido, a referência às «restrições de ordem técnica, económica e administrativa», previstas no artigo 3.°, n.° 1, da directiva, faz parte de uma disposição que exprime de modo global a obrigação imposta aos Estados‑Membros e que, com esta indicação, o legislador comunitário não quis prever excepções limitadas a uma norma de aplicação geral, mas sim definir o âmbito de aplicação e o conteúdo de uma obrigação positiva de garantir a prioridade do tratamento dos óleos usados por regeneração.
21 Segue‑se que, como o Tribunal de Justiça também observou, a definição destas restrições não pode incumbir exclusivamente aos Estados‑Membros. Com efeito, além de uma interpretação exclusiva pelos Estados‑Membros ser contrária ao princípio de interpretação e de aplicação uniforme do direito comunitário, faria da compatibilidade do tratamento por regeneração com as restrições de ordem técnica, económica e administrativa uma condição cuja realização dependeria inteiramente da apreciação da oportunidade por parte do Estado-Membro em causa (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.° 40).
22 Quanto ao argumento invocado pelo Governo do Reino Unido, segundo o qual o alcance da obrigação prevista no artigo 3.°, n.° 1, da directiva varia em função das circunstâncias próprias de cada Estado‑Membro e das condições desfavoráveis existentes num Estado‑Membro que podem constituir restrições tais que não exista qualquer obrigação de dar prioridade à regeneração dos óleos usados, importa sublinhar que, como o Tribunal de Justiça declarou no n.° 43 do acórdão Comissão/Alemanha, já referido, considerar que a situação técnica, económica e administrativa existente num Estado‑Membro é necessariamente constitutiva de restrições que obstam à adopção das medidas previstas no artigo 3.°, n.° 1, da directiva equivaleria a privar esta disposição de efeito útil, visto que a obrigação imposta aos Estados‑Membros seria limitada pela manutenção do statu quo, de forma que não haveria nenhuma obrigação real de adoptar as medidas necessárias a favor de um tratamento dos óleos usados por regeneração.
23 Além disso, em resposta ao argumento do Governo do Reino Unido de que a referência às «restrições de ordem técnica, económica e administrativa» significa o reconhecimento, pelo legislador comunitário, de uma margem de apreciação dos Estados‑Membros, deve observar‑se que esta disposição relativa às restrições deve ser entendida como a expressão do princípio da proporcionalidade, implicando que os Estados‑Membros estão obrigados a tomar medidas adequadas e proporcionadas ao objectivo destinadas a conceder prioridade ao tratamento por regeneração dos óleos usados, no sentido de que o limite desta obrigação positiva é a existência das restrições de ordem técnica, económica e administrativa previstas no artigo 3.°, n.° 1, da directiva (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.° 42).
24 O Tribunal de Justiça decidiu igualmente que não lhe cabe determinar as medidas que um Estado‑Membro devia ter tomado para executar o artigo 3.°, n.° 1, da directiva, mas que lhe incumbe, em contrapartida, no âmbito da verificação da existência de restrições na acepção deste artigo, examinar se era possível adoptar medidas destinadas a dar prioridade ao tratamento por regeneração dos óleos usados que satisfaçam o critério da viabilidade do ponto de vista técnico, económico e administrativo (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.° 48).
25 Por conseguinte, se é aceitável que os Estados‑Membros possam, num primeiro momento, efectuar estudos e elaborar relatórios com o objectivo de definir as modalidades de eliminação dos óleos usados, é, no entanto, necessário que estas diligências preparatórias sejam seguidas de medidas concretas destinadas a dar prioridade à regeneração, a fim de cumprirem a obrigação prescrita pelo artigo 3.°, n.° 1, da directiva.
26 Ora, no caso concreto, impõe‑se concluir que o Reino Unido não adoptou as medidas concretas destinadas a garantir a prioridade do tratamento dos óleos usados por regeneração e que se limitou a identificar as restrições, a estudar o mercado e a examinar as eventuais medidas a adoptar.
27 Deve acrescentar‑se que os Estados‑Membros deviam dar cumprimento às obrigações que decorrem do artigo 3.°, n.° 1, da directiva a partir de 1 de Janeiro de 1990. Além disso, o artigo 3.° da Directiva 75/439, na sua versão inicial de 1975, já previa que os Estados‑Membros deviam tomar as medidas necessárias para que, na medida do possível, a eliminação dos óleos usados fosse efectuada por reutilização (regeneração e/ou combustão com fins diferentes da destruição). Essas medidas deviam ser adoptadas a partir de 1977.
28 Ora, é também pacífico que, durante um período prolongado, a saber, entre o prazo de transposição (1 de Janeiro de 1990) e o prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado de 20 de Dezembro de 2001, o Reino Unido não empreendeu nenhuma acção no sentido de iniciar um processo com o objectivo de aprovar as medidas necessárias à utilização da regeneração como tratamento prioritário dos óleos usados, em conformidade com as prescrições do artigo 3.°, n.° 1, da directiva.
29 No que se refere à argumentação do Reino Unido destinada a demonstrar a existência de obstáculos de natureza económica, nomeadamente decorrentes da estrutura do mercado dos óleos usados, deve declarar‑se que só em 2002 é que foi adoptado um plano de gestão de resíduos para dar resposta a esta situação.
30 À luz das obrigações que incumbem aos Estados‑Membros nesta matéria, cumpre observar que esta acção não constitui uma execução da obrigação prevista no artigo 3.°, n.° 1, da directiva.
31 Em qualquer caso, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, a existência de incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v., nomeadamente, acórdãos de 15 de Março de 2001, Comissão/França, C‑147/00, Colect., p. I‑2387, n.° 26; de 4 de Julho de 2002, Comissão/Grécia, C‑173/01, Colect., p. I‑6129, n.° 7, e de 10 de Abril de 2003, Comissão/França, C‑114/02, Colect., p. I‑3783, n.° 9).
32 Nestas condições, deve declarar‑se que, ao não adoptar as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento por regeneração dos óleos usados, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da directiva, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
Quanto às despesas
33 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação do Reino Unido e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
decide:
1) Ao não adoptar as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados, na redacção dada pela Directiva 87/101/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
2) O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte é condenado nas despesas.
Jann
Rosas
von Bahr
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 15 de Julho de 2004.
O secretário
O presidente da Primeira Secção
R. Grass
P. Jann
1 – Língua do processo: inglês. Top
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