Arrêt de la Cour
Processo C‑420/02
Comissão das Comunidades Europeias
contra
República Helénica
«Incumprimento de Estado – Depósito ilegal de resíduos em Péra Galini – Directiva 75/442/CEE, relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156/CEE – Artigos 4.° e 9.°»
Sumário do acórdão
Ambiente – Eliminação dos resíduos – Directiva 75/442, alterada pela Directiva 91/156 – Artigo 4.°, primeiro parágrafo – Obrigação de os Estados Membros assegurarem a eliminação dos resíduos – Alcance – Necessidade das medidas a tomar – Margem de apreciação – Limites
(Directiva 75/442 do Conselho, alterada pela Directiva 91/156, artigo 4.°, primeiro parágrafo)
Embora o artigo 4.°, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156, não precise o conteúdo concreto das medidas que devem ser tomadas para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, não é menos exacto que esta disposição vincula os Estados‑Membros quanto ao objectivo a atingir, ainda que lhes deixe alguma margem de apreciação na avaliação da necessidade de tais medidas.
Não é portanto, em princípio, possível deduzir directamente da não conformidade de uma situação de facto com os objectivos fixados no artigo 4.°, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442, alterada, que o Estado‑Membro em causa não cumpriu necessariamente as obrigações impostas por esta disposição. No entanto, a persistência de uma tal situação de facto, nomeadamente quando acarreta uma significativa degradação do ambiente durante um período prolongado, sem intervenção das autoridades competentes, pode revelar uma ultrapassagem, pelos Estados‑Membros, da margem de apreciação que esta disposição lhes confere.
(cf. n.os 21, 22)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
18 de Novembro de 2004(1)
«Incumprimento de Estado – Depósito ilegal de resíduos em ‘Péra Galini’ – Directiva 75/442/CEE, relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156/CEE – Artigos 4.° e 9.°»
No processo C‑420/02,que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE,entrada em 21 de Novembro de 2002,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. Konstantinidis, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Helénica, representada por E. Skandalou, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),,
composto por: P. Jann, presidente de secção, R. Silva de Lapuerta (relator), K. Lenaerts, S. von Bahr e K. Schiemann, juízes,
advogado‑geral: L. A. Geelhoed,
secretário: M. Múgica Arzamendi, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 24 de Junho de 2004,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral apresentadas na audiência de 15 de Julho de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 Pela sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que decida que, ao não tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos depositados em «Péra Galini», na circunscrição administrativa de Heráclion (Grécia), sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana, sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora e sem causar perturbações sonoras ou por cheiros, e ao conceder uma autorização de exploração dessa instalação, que não comporta as informações necessárias, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° e 9.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), alterada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32, a seguir «directiva»).
Quadro jurídico
2 O artigo 4.° da directiva determina:
«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente:
– sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora,
– sem causar perturbações sonoras ou por cheiros,
– sem danificar os locais de interesse e a paisagem.
Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos.»
3 O artigo 9.° da directiva dispõe:
«1. Para efeitos de aplicação dos artigos 4.°, 5.° e 7.°, qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no anexo II A deve obter uma autorização da autoridade competente referida no artigo 6.°
Esta autorização referir‑se‑á nomeadamente:
– aos tipos e quantidades de resíduos,
– às normas técnicas,
– às precauções a tomar em matéria de segurança,
– ao local de eliminação,
– ao método de tratamento.
2. As autorizações podem ser concedidas por um período determinado, ser renovadas, vir acompanhadas de condições e obrigações ou, nomeadamente nos casos em que o método de eliminação previsto não seja aceitável do ponto de vista da protecção do ambiente, ser recusadas.»
Fase pré‑contenciosa
4 Na sequência da entrega, no Parlamento Europeu, de petições que referiam o depósito ilegal de resíduos no local dito «Péra Galini», na circunscrição administrativa de Heráclion, a Comissão pediu ao Governo grego, em 23 de Fevereiro de 2000, informações sobre as condições de exploração da instalação em causa e sobre o estado de adiantamento do plano de gestão dos resíduos nessa circunscrição.
5 Na sua resposta de 10 de Maio de 2000, as autoridades gregas fizeram referência à execução, em diferentes zonas da referida circunscrição, de projectos, de tipo «XYTA», de construção de instalações para depósito de resíduos. Esclareceram que existia um projecto desse tipo para «Péra Galini», tendo a sua localização sido aprovada por uma decisão de Março de 1995. Precisaram que o decreto ministerial conjunto de aprovação das condições ambientais relativas a esse projecto ainda não tinha sido adoptado.
6 Em Maio de 2000, a Comissão teve conhecimento de uma decisão tomada em 22 de Dezembro de 1998 pelo Tribunal de Grande Instância de Heráclion que, declarando verificada a exploração ilegal da instalação e os riscos que dela resultavam para o ambiente e para o homem, ordenou que se pusesse termo ao depósito de resíduos em «Péra Galini».
7 Em reuniões ocorridas em 13 e 14 de Dezembro de 2000, as autoridades gregas informaram a Comissão de que o plano de gestão de resíduos relativo à circunscrição de Heráclion ainda não fora adoptado e que o estudo do impacto ambiental da nova instalação de «Péra Galini» ainda não estava terminado.
8 Por carta de 20 de Março de 2001, comunicaram à Comissão o termo da primeira fase do plano de gestão de resíduos relativo à região de Creta. Fizeram também referência a uma peritagem destinada a examinar as condições de exploração da instalação existente em «Péra Galini». Acrescentaram que este local era apropriado para a construção da nova instalação de gestão dos resíduos.
9 Considerando que a República Helénica não cumprira as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° e 9.° da directiva, a Comissão, por carta de 24 de Abril de 2001, notificou esse Estado‑Membro para lhe apresentar as suas observações.
10 Na sua resposta de 16 de Novembro de 2001, as autoridades gregas informaram a Comissão de que o Conselho Regional de Creta tinha aprovado, em 16 de Julho de 2001, o estudo do plano de gestão dos resíduos da região de Creta. Sustentaram que a execução desse plano, através da adopção de um plano de reabilitação de «Péra Galini», contribuiria de modo decisivo para resolver o problema. Referiram ainda ter tomado diversas medidas relativamente a esse local, para limitar as consequências negativas para o ambiente e os riscos para a saúde humana. Assim, foram instalados uma vedação e um sistema de vigilância funcionando 24 horas por dia, foi criada uma zona corta‑fogo, foram construídos uma estrada asfaltada de acesso ao local, para reduzir a emissão de poeiras, e um fosso para escoamento das águas da chuva, com controlo de tal escoamento e reciclagem no local, e o sítio foi coberto de areia. Além disso, segundo as autoridades gregas, as rochas da região são impermeáveis.
11 Considerando que as medidas referidas eram insuficientes, a Comissão, em 21 de Dezembro de 2001, emitiu um parecer fundamentado, convidando a República Helénica a tomar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
12 Nas suas respostas de 17 de Abril e 7 de Junho de 2002, as autoridades gregas fizeram de novo referência à conclusão do quadro do plano de gestão de resíduos da região de Creta, no qual se inscreve o plano relativo à circunscrição de Heráclion e recordaram as medidas tomadas relativamente a «Péra Galini». Precisaram que todos os estudos efectuados pela região de Creta sobre a gestão dos resíduos deviam estar terminados em Julho de 2002, de modo que os projectos poderiam ser financiados no decurso desse mesmo ano. O plano prevê a criação e a exploração, em «Péra Galini», de uma instalação «XYTA» moderna, correspondente às necessidades das circunscrições de Heráclion, de Rethymnon e de Lassithi.
13 Considerando que a situação se mantinha insatisfatória, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à acção
Quanto à primeira acusação, assente na violação do artigo 4.° da directiva
Argumentação das partes
14 A Comissão observa que, de acordo com uma inspecção efectuada pelas autoridades competentes em 11 de Fevereiro de 1998, a exploração do depósito de «Péra Galini» está na origem de poluição ambiental e implica um risco para a saúde dos habitantes.
15 Declara que, nas respostas que deram à notificação para cumprir e ao parecer fundamentado, as autoridades gregas reconhecem que a exploração do depósito não foi interrompida. Sustenta que as medidas tomadas no local não foram suficientes para garantir o bom funcionamento do depósito e para prevenir todos os riscos para o ambiente natural e humano, na acepção do artigo 4.° da directiva. Segundo a Comissão, a construção de fossas de escoamento deve ser acompanhada de estudos hidrogeológicos e de informações relacionadas com a estanquidade do solo. Além disso, não está prevista qualquer medida de prevenção da poluição dos solos e das águas subterrâneas, como a construção de um muro de isolamento geológico, não estando também previstos a instalação de um novo sistema de recolha das águas de escoamento e de impermeabilização, controlos periódicos no local, análises da qualidade das águas ou a colheita e gestão do biogás.
16 A Comissão refere além disso que, de acordo com o relatório de inspecção redigido em 23 de Janeiro de 2002 pela Direcção de Saúde da circunscrição de Heráclion, as águas pluviais escoadas dos resíduos não estão contidas, transbordando para um arroio antes de chegarem ao mar. Quanto à estanquidade das rochas que suportam o depósito, não está demonstrada, não podendo pois ser invocada para justificar a ausência de medidas destinadas a prevenir a poluição do solo e das águas subterrâneas. Finalmente, as medidas do plano regional de gestão dos resíduos, previstas para resolver o problema da gestão dos resíduos em Creta, estão ainda em fase de estudo.
17 Nestas condições, a Comissão sustenta que, na medida em que o depósito de «Péra Galini» é utilizado desde 1994 e está ainda hoje em funcionamento, a República Helénica excedeu a margem de apreciação que lhe é conferida pelo artigo 4.° da directiva.
18 O Governo grego sustenta não ter excedido os limites do poder de apreciação que o artigo 4.° da directiva confere aos Estados‑Membros. Considera que, tendo em conta as medidas tomadas relativamente a «Péra Galini», o funcionamento actual do depósito não cria qualquer perigo para a saúde humana e para o ambiente.
19 A este respeito, invoca ainda os seguintes elementos:
– no quadro do novo plano de gestão dos resíduos, o local em causa é objecto de um estudo de reabilitação;
– a segunda fase do plano de gestão dos resíduos da região de Creta está terminada;
– o plano e o programa dos investimentos e do funcionamento do sistema de reciclagem dos materiais de acondicionamento, aprovados pelo Ministro do Ambiente, deverão estar operacionais no decurso do ano de 2004;
– um pedido de apoio dos Fundos Estruturais destinado ao financiamento da construção da instalação central «XYTA» e da reabilitação de «Péra Galini» devia ser formulado em 2003.
20 No que respeita ao relatório do mês de Janeiro de 2002, a que a Comissão se refere, o Governo grego alega que foi redigido na sequência de uma inspecção realizada numa época em que existiam condições particularmente difíceis, relacionadas com chuvas contínuas. Por outro lado, as autoridades gregas referiram resultar de um relatório datado de 12 de Março de 2003 que, salvo em casos excepcionais, as águas de escoamento vão ter a três cisternas estanques, aí sendo recicladas. Além disso, o estudo de impacto ambiental relativo à reabilitação do depósito de «Péra Galini» foi entregue em 10 de Fevereiro de 2003, estando a sua aprovação prevista para Abril de 2003. Quanto à estanquidade das rochas da região, foi atestada por ocasião de uma análise geológica realizada para efeitos da implementação do plano de gestão dos resíduos. As autoridades gregas referem ainda que as medições da qualidade das águas realizadas pelos serviços competentes não revelaram qualquer ultrapassagem dos limites autorizados.
Apreciação do Tribunal
21 A título liminar, há que recordar que, embora o artigo 4.°, primeiro parágrafo, da directiva não precise o conteúdo concreto das medidas que devem ser tomadas para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, não é menos exacto que ela vincula os Estados‑Membros quanto ao objectivo a atingir, ainda que lhes deixe alguma margem de apreciação na avaliação da necessidade de tais medidas (acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, C‑365/97, Colect., p. I‑7773, n.° 67).
22 Não é portanto, em princípio, possível deduzir directamente da não conformidade de uma situação de facto com os objectivos fixados no artigo 4.°, primeiro parágrafo, da directiva que o Estado‑Membro em causa não cumpriu necessariamente as obrigações impostas por esta disposição, consistentes em tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente. No entanto, a persistência de uma tal situação de facto, nomeadamente quando acarreta uma significativa degradação do ambiente durante um período prolongado sem intervenção das autoridades competentes, pode revelar uma ultrapassagem, pelos Estados‑Membros, da margem de apreciação que esta disposição lhes confere (acórdão Comissão/Itália, já referido, n.° 68).
23 Importa recordar que é jurisprudência constante que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, acórdãos de 24 de Outubro de 2002, Comissão/Itália, C‑455/00, Colect., p. I‑9231, n.° 21, e de 2 de Outubro de 2003, Comissão/Itália, C‑348/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 7).
24 Há, pois, que averiguar se a Comissão comprovou suficientemente, do ponto de vista jurídico, que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a República Helénica se tinha abstido, durante um período prolongado, de tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos depositados em «Péra Galini» fossem aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem que fossem utilizados processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente.
25 A este respeito, há que realçar que o Governo grego não contesta a presença, em «Péra Galini», de resíduos perigosos para a saúde humana e susceptíveis de agredir o ambiente.
26 Há ainda que realçar que, desde 1998, as conclusões de uma inspecção efectuada no local revelaram que a exploração do depósito de «Péra Galini» estava na origem de uma poluição do ambiente e comportava riscos para a saúde dos habitantes.
27 No mesmo ano, uma decisão do Tribunal de Grande Instância de Heráclion, que declarou verificada a exploração ilegal da instalação e ordenou que fosse posto termo ao depósito de resíduos em «Péra Galini», fez referência aos riscos que daí resultavam para o ambiente e para a saúde humana.
28 Além disso, resulta do relatório de inspecção de 23 de Janeiro de 2002 que, apesar das medidas tomadas pelas autoridades gregas, as águas de escoamento dos resíduos não são retidas pelo murete de protecção construído para as conter e vão dar ao mar seguindo o curso de um arroio.
29 Esta constatação não pode ser invalidada pela circunstância de a inspecção ter sido realizada durante um período de fortes precipitações. Do mesmo modo, o Governo grego não pode argumentar com base nas conclusões do relatório redigido na sequência da inspecção de 12 de Março de 2003, uma vez que esta ocorreu após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado, isto é, posteriormente a 20 de Fevereiro de 2002.
30 No que se refere aos planos e estudos destinados a melhorar o tratamento dos resíduos na região de Creta, que foram invocados pelo Governo grego, é forçoso constatar que não constituem as medidas necessárias para garantir que os resíduos depositados em «Péra Galini» sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem que sejam utilizados procedimentos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente.
31 Por outro lado, tais planos e estudos não fornecem qualquer elemento que permita determinar a data em que as operações de aproveitamento ou de eliminação dos resíduos existentes no local em causa terão sido, se o foram, realizadas. Pelo contrário, revelam que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, tais operações ainda não tinham sido efectuadas.
32 Além disso, como o advogado‑geral realça no n.° 16 das suas conclusões, a própria existência destes planos e estudos implica o reconhecimento, pelas autoridades gregas, do perigo que o depósito de «Péra Galini» representa para a saúde humana e para o ambiente.
33 Deste modo, a Comissão demonstrou suficientemente, do ponto de vista jurídico, que as autoridades gregas se abstiveram, durante um período prolongado, de adoptar as medidas necessárias para garantir que os resíduos depositados em «Péra Galini» fossem aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem serem utilizados procedimentos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente.
34 Daqui resulta que a primeira acusação, assente na violação do artigo 4.° da directiva, tem fundamento.
Quanto à segunda acusação, assente na violação do artigo 9.° da directiva
35 Com a sua segunda acusação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao conceder uma autorização de exploração de «Péra Galini», que não comporta as informações necessárias, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9.° da directiva.
36 A Comissão alega que o depósito de «Péra Galini» funciona sem que estejam cumpridas as condições da legislação grega em vigor. Nestas condições, a Comissão considera que é a fortiori incontestável que o referido depósito funciona sem uma autorização conforme com as condições do artigo 9.° da directiva.
37 O Governo grego não contesta esta alegação. Assim, na ausência de elementos em contrário apresentados pelo Governo grego, há que considerar que a segunda acusação da Comissão, assente na violação do artigo 9.° da directiva, tem fundamento.
38 Tendo em conta tudo o que precede, há que declarar que, ao não tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos depositados em «Péra Galini», na circunscrição administrativa de Heráclion, sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana, sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora e sem causar perturbações sonoras ou por cheiros, e ao conceder uma autorização de exploração dessa instalação, que não comporta as informações necessárias, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° e 9.° da directiva.
Quanto às despesas
39 Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Helénica e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1) Ao não tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos depositados em «Péra Galini», na circunscrição administrativa de Heráclion, sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana, sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora e sem causar perturbações sonoras ou por cheiros, e ao conceder uma autorização de exploração dessa instalação, que não comporta as informações necessárias, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° e 9.° da Directiva 75/442/CEE, relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156/CEE.
2) A República Helénica é condenada nas despesas.
Assinaturas.
1 – Língua do processo: grego. Top
Full & Egal Universal Law Academy