RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo 312/85 ( *1 )
I — Matéria de facto e tramitação processual
1.
Na sequência do memorando da Comissão sobre a reforma da agricultura na CEE (suplemento ao Bulletin 1/72 das Comunidades Europeias), conhecido por «Plano Mansholt», o Conselho aprovou, em 17 de Abril de 1972, algumas directivas:
—
a Directiva 72/159, relativa à modernização das explorações agrícolas (JO L 96, p. 1;EE 03 F5 p. 177);
—
a Directiva 72/160, relativa ao incentivo à cessação da actividade agrícola e à afectação da superfície agrícola utilizada a fins de melhoria estrutural (JO L 96, p. 9; EE 03 F5 p. 185);
—
a Directiva 72/161, relativa à informação socioeconómica e à qualificação profissional das pessoas que trabalham na agricultura (JO L 96, p. 15; EE 03 F5 p. 191).
A Directiva 72/159 estabeleceu, no seu título I, um regime de incentivo às explorações agrícolas com condições para se desenvolverem. O n.° 1 do artigo 1.° prevê que, tendo em vista a criação das condições estruturais que permitam uma melhoria sensível do rendimento bem como das condições de trabalho e de produção na agricultura, os Estados-membros instituam um regime selectivo de incentivo das explorações com condições para se desenvolverem, destinado a favorecer as suas actividades e o seu desenvolvimento em condições racionais. Nos termos do n.° 2, os Estados-membros podem diferenciar, segundo as regiões, o montante dos incentivos financeiros previstos na directiva, ou não aplicar, em certas regiões, o conjunto ou algumas das medidas previstas.
Segundo o artigo 2.°, são consideradas explorações agrícolas com condições para se desenvolver aquelas:
1)
cujo empresário :
a)
exerça a actividade agrícola a título principal;
b)
possua capacidade profissional considerada suficiente;
c)
se comprometa a ter contabilidade organizada;
d)
estabeleça um plano de desenvolvimento da empresa que corresponda às condições definidas na directiva;
2)
cujo rendimento de trabalho seja inferior ao rendimento de trabalho comparável de que beneficiam as actividades não agrícolas na região.
O primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 3.° dispõe que os Estados-membros definirão a noção de agricultor a título principal nos termos da directiva, compreendendo, para as pessoas singulares, pelo menos a condição de que a parte do rendimento proveniente da exploração agrícola seja igual ou superior a 50 % do rendimento global do agricultor e que o tempo de trabalho consagrado a actividades alheias à exploração agrícola seja inferior a metade do tempo de trabalho total do agricultor. Nos termos do segundo parágrafo, os Estados-membros, tendo em conta nomeadamente os critérios indicados no parágrafo precedente, definirão aquela noção relativamente a empresários que não sejam pessoas singulares.
Nos termos do artigo 24.°, os Estados-membros podem prever condições complementares para a execução das medidas de ajuda previstas na directiva.
2.
O Regulamento n.° 1162/76 do Conselho, de 17 de Maio de 1976, relativo a medidas destinadas a adequar o potencial vitícola às necessidades do mercado (JO L 135, p. 32), substituído pelo Regulamento n.° 348/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979 (JO L 54, p. 81), proíbe, no n.° 1 do seu artigo 2.°, no período entre 1 de Dezembro de 1976 e 30 de Novembro de 1978, qualquer nova plantação das variedades de videira classificadas, relativamente à unidade administrativa considerada, na categoria de videiras de uvas de vinho. Nos termos da alínea b) do n.o 2, são todavia excluídas de tal proibição as plantações efectuadas em execução dos planos de desenvolvimento das explorações agrícolas nas condições fixadas na Directiva 72/159.
3.
A Lei italiana n.° 153, de 9 de Maio de 1975, relativa à execução das directivas do Conselho das Comunidades Europeias para a reforma da agricultura (GURI 1975, p. 3298) tem por finalidade, segundo o seu artigo 1.°, assegurar a total execução das directivas 72/159, 72/160 e 72/161 do Conselho. O artigo 13.°, incluído no título III (modernização das estruturas agrícolas e melhoria dos seus rendimentos), secção I (intervenção para realização de planos de desenvolvimento), prevê que podem beneficiar das ajudas previstas a este título, para além das pessoas singulares, as cooperativas agrícolas constituídas em conformidade com a legislação sobre as cooperativas e as associações de agricultores que apresentem um plano comum de desenvolvimento para a reestruturação e modernização, sob condição de que os associados retirem da actividade agrícola associada pelo menos 50 % do seu rendimento próprio e a elas consagrem pelo menos 50 % do seu tempo de trabalho.
A Lei regional da Toscana n.° 71, de 7 de Setembro de 1977, que estabelece normas para a execução das directivas 72/159, 72/160 e 72/161, recebidas pelas leis estatais 153/75 e 352/76 (Bolletino ufficiale della Regione Toscana n.° 52, de 16.9.1977), estabelece um regime de intervenção do qual beneficiam, segundo o artigo 6.° :
—
os cultivadores directos, proprietários ou arrendatários, parceiros ou colonos;
—
os proprietários, usufrutuários ou arrendatários que exerçam a actividade agrícola a título principal;
—
as cooperativas agrícolas;
—
as associações de agricultores a título principal.
Através da Decisão 76/480, de 13 de Abril de 1976, relativa à execução da reforma das estruturas agrícolas em Itália em conformidade com as directivas 72/159, 72/160 e 72/161 (JO L 138, p. 14), a Comissão reconheceu que a Lei italiana n.° 153 satisfazia as condições para uma participação financeira da Comunidade.
4.
Em 30 de Abril de 1979, a Giunta regionale della Toscana tomou uma decisão através da qual recusou autorização à SpA Villa Banfi, solicitada em 11 de Fevereiro de 1978, para plantação de vinhas de determinada cepa numa certa região, com o fundamento de que a sociedade não fazia parte das entidades com legitimidade para apresentar planos de desenvolvimento, ao abrigo da Lei nacional n.° 153 e da Lei regional n.° 71, uma vez que não era nem uma cooperativa agrícola, nem uma associação de agricultores.
5.
A SpA Villa Banfi recorreu ao Tribunale amministrativo regionale della Toscana, o qual, tendo dúvidas quanto à compatibilidade da legislação italiana com a Directiva 72/159, nomeadamente o seu artigo 3.° que enumera entre os agricultores a título principal as pessoas singulares e outros empresários que não sejam pessoas singulares — bem como com os direitos fundamentais consagrados no Tratado CEE e na Constituição italiana, resolveu, por decisão de 23 de Janeiro de 1981, suspender a instância até que o Tribunal de Justiça se pronunciasse, a título prejudicial, sobre a interpretação a dar à noção de agricultor.
6.
A decisão do Tribunale amministrativo regionale della Toscana deu entrada na Secretaria do Tribunal em 16 de Outubro de 1985.
7.
Ao abrigo do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas observações escritas, em 23 de Dezembro de 1985, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico Alberto Prozzillo, em 13 de Janeiro de 1986, pela SpA Villa Banfi, recorrente no processo principal, representada por Enrico Esposito, advogado em Roma, e em 15 de Janeiro de 1986, pela região Toscana, representada por Riccardo Luzzatto e Antonio Ragazzini, advogados em Milão.
8.
Com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvidas as conclusões do advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
9.
Nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 95.° do Regulamento Processual, o Tribunal, por decisão de 19 de Março de 1986, atribuiu o processo à Primeira Secção.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
1.
A SpA Villa Banfi, recorrente no processo principal, afirma que a Directiva 72/159 cometeu aos Estados-membros a tarefa de definir a noção de agricultor a título principal, precisando que esta definição deve compreender as pessoas singulares, as explorações agrícolas cujo proprietário não seja agricultor, os. empresários que não sejam pessoas singulares e as explorações agrícolas em regime de arrendamento.
Os problemas suscitados pela questão prejudicial são os seguintes:
a)
ao definir a noção de empresário a título principal os Estados-membros podem excluir quaisquer empresas constituídas sob outra forma que não a cooperativa, ou devem, respeitando a liberdade de organização da empresa, determinar a noção de empresário a título principal através da aptidão essencial deste para exercer a actividade agrícola, quantificando uma justa relação com a actividade não agrícola?
b)
esta definição poderá ter por efeito originar discriminações e excluir a maioria das explorações do acesso aos programas definidos objectivamente na directiva? Por outras palavras, a excepção prevista no artigo 2.° do Regulamento. n.° 1162/76 beneficia todas as empresas que modernizam as suas explorações através de programas conformes com a directiva, ou apenas certas empresas privilegiadas que são reconhecidas pelas normas nacionais como agricultores a título principal?
c)
um regulamento comunitário que limite o direito de empresa pode ser integrado por disposições que estabeleçam discriminações entre as explorações, disposições emanadas dos Estados, que tenham por efeito criar entre as explorações uma disparidade que abranja empresas constituídas num Estado e que exerçam a actividade agrícola noutro Estado?
O recorrente no processo principal propõe a seguinte resposta
a)
o Tratado não permite que o acesso à actividade empresarial seja subordinado à existência de uma qualidade meramente formal, com exclusão de qualquer outra;
b)
a definição de agricultor a título principal respeita à aptidão e não à mera forma da empresa;
c)
as excepções à proibição de exercício da actividade agrícola fundam-se na conformidade dos planos de modernização, nos termos objectivamente estabelecidos na Directiva 72/159, não existindo qualquer tipo de considerações capaz de justificar discriminações subjectivas formais.
2.
A região Toscana, recorrida no processo principal, exprime as suas dúvidas quanto à admissibilidade do pedido de interpretação.
Em sua opinião, o juiz nacional não teria formulado qualquer questão ou expresso qualquer dúvida quanto à interpretação das disposições comunitárias sobre a matéria. Segundo o juiz nacional, a legislação italiana, na medida em que consagrava restrições subjectivas não conformes à directiva, estaria em contradição com esta. Ao decidir sobre uma questão prejudicial, o Tribunal não pode proceder à aplicação do direito comunitário a uma determinada situação de facto, nem pronunciar-se sobre a validade de uma medida de direito interno face ao direito comunitário. O Tribunal pode, contudo, extrair do texto da questão formulada pelo juiz nacional a questão que respeita à interpretação do Tratado. No caso em apreço, o juiz a quo não teria, contudo, formulado qualquer questão, pretendendo, na realidade, obter do Tribunal de Justiça um juízo sobre a compatibilidade da regulamentação nacional com o direito comunitário.
A única questão de interpretação que em abstracto se poderia configurar, seria a da noção de agricultor a título principal, na acepção do artigo 3.° da Directiva 72/159. Trata-se, concretamente, de saber se esta noção deve abranger todas as pessoas singulares e colectivas e, na afirmativa, se os interessados dela podem extrair um direito subjectivo.
O n.° 1 do artigo 3.° da Directiva 72/159 deve ser enquadrado no contexto da própria directiva, a qual constitui uma das três directivas relativas ao regime comum das estruturas agrícolas e se destina à modernização das explorações agrícolas. Esta directiva destina-se a pôr em vigor um regime comum que supere a fase de mera coordenação das políticas nacionais. Tendo em conta o escopo de racionalização das estruturas, apenas devem beneficiar das vantagens previstas na directiva os agricultores que possuam determinadas características. O regime das intervenções está fixado de modo idêntico para todos os Estados-membros; estes têm a obrigação de definir a esfera dos beneficiários, em conformidade com o artigo 3.° e no respeito das condições mínimas relativas ao rendimento derivado da actividade agrícola e ao tempo de trabalho a essa actividade dedicado, conservando um poder discricionário no que respeita aos restantes aspectos. O n.° 1 do artigo 3.° reveste, assim, o carácter de uma norma tipicamente permissiva. Consequentemente, os Estados-membros não são obrigados a considerar como agricultores, para os fins da directiva, todas as pessoas não singulares. Ponto de vista este, aliás, confirmado pela própria definição de directiva em direito comunitário, segundo a qual a directiva vincula os Esta-dos-membros quanto ao resultado a atingir — neste caso, a adopção de uma definição de agricultor a título principal de acordo com as condições enunciadas no n.° 1 do artigo 3.° — deixando-lhes liberdade de escolha quanto à forma e aos meios, no caso, a determinação dos restantes elementos da definição. A directiva tem por finalidade a selecção de determinados agricultores dotados de certas características particulares e não a admissão indiscriminada de todos os agricultores ao regime de intervenção.
Ainda que se admita a existência de uma obrigação de o Estado não excluir da noção de agricultor a título principal as sociedades de capitais, esta obrigação não poderia dar origem a um direito subjectivo em favor dos interessados. Segundo a jurisprudência do Tribunal, uma obrigação imposta aos Estados pelo direito comunitário deve, para produzir efeitos directos na ordem jurídica interna, ser clara, precisa e incondicional, e, no caso de uma obrigação positiva de facere, não implicar o exercício de qualquer poder discricionário por parte dos Estados-membros. Ora, o n.° 1 do artigo 3.° limita-se a prescrever alguns requisitos mínimos, deixando aos Estados, na definição da noção de agricultor a título principal, um amplo poder discricionário. O eventual incumprimento das obrigações comunitárias por parte do Estado nunca poderia criar um direito subjectivo em proveito de um particular, mas apenas dar lugar ao contencioso previsto nos artigos 169.° e seguintes do Tratado CEE.
As considerações do juiz a quo em relação à garantia dos direitos fundamentais não são pertinentes, uma vez que a Direttiva 72/159 se destina, não a criar direitos individuais na esfera do agricultor, mas sim a definir a estrutura do mercado. O pedido dirigido ao Tribunal não respeita, por outro lado, à validade da direttiva. De qualquer modo, as limitações ao direito de propriedade e ao direito de iniciativa económica são perfeitamente concebíveis e legítimas, desde que justificadas por fins de interesse geral.
Em consequência, a região Toscana propõe, caso o Tribunal entenda considerar o pedido de interpretação admissível, que a resposta seja no sentido de que:
O n.° 1 do artigo 3.° da Directiva 72/159 confere liberdade aos Estados-membros para definirem como melhor entenderem a noção de agricultor a título principal, com respeito pelas condições mínimas que a própria directiva especifica, e não obriga os Estados-membros a incluir em tal definição as pessoas colectivas, na sua totalidade ou em parte, nem as sociedades de capitais. Em particular, o n.° 1 do artigo 3.° da directiva, não cria em favor dos agricultores que sejam pessoas colectivas qualquer direito subjectivo que os juízes nacionais sejam obrigados a tutelar.
3.
A Comissão procede a uma recapitulação da regulamentação comunitária sobre a matéria. A Directiva 72/159 possui, na sua óptica, duas características: a selectividade, na medida em que exclui quer as explorações agrícolas eficientes e modernas, quer as que revelam uma impossibilidade de se desenvolverem, e a aplicação diferenciada das medidas comunitárias nas diversas regiões. O artigo 2.° estabelece certas condições para que uma exploração agrícola seja considerada com condições para se desenvolver: actividade agrícola a título principal, capacidade profissional, compromisso de manter uma contabilidade, elaboração de um plano de desenvolvimento e existência de um rendimento de trabalho inferior a um determinado limite. O n.° 1 do artigo 3.° prevê que os Estados-membros definirão a noção de agricultor a título principal com respeito por certas condições mínimas, conservando a liberdade de lhes acrescentar outras, mesmo para as pessoas singulares. Para as pessoas colectivas, os Estados-membros devem ter em conta, em especial, os critérios enunciados para as pessoas singulares podendo ainda acrescentar-lhes outros. Para este efeito, podem escolher entre os diversos tipos de pessoas colectivas aquelas que, pela sua estrutura e pelas suas características, no plano do direito das sociedades e do direito fiscal, melhor se adaptam a uma «exploração agrícola com condições para se desenvolver» e que, consequentemente, podem ser consideradas, neste contexto, como «agricultores a título principal». A directiva permite igualmente aos Estados operar uma diferenciação segundo as regiões. Aliás, o direito comunitário não conhece uma noção única de exploração agrícola, mas sim uma pluralidade de noções adoptadas às diversas circunstâncias. Em conformidade com o artigo 18.° da Directiva 72/159, a Comissão aprovou a regulamentação italiana.
Em consequência, a Comissão sugere que a resposta à questão seja no sentido de que o primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 3.° da Directiva 72/159, para o qual remete a alínea b) do n.° 2 do artigo 2.° do Rregulamento n.° 1162/76, permite que os Estados-membros definam, para efeitos desta directiva, a noção de agricultor a título principal de modo a que esta abranja apenas os tipos de pessoas colectivas que melhor correspondam, na sua ordem jurídica, à estrutura e finalidade da directiva.
F. Schockweiler
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: italiano.
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