Processo C‑283/03
A. H. Kuipers
contra
Productschap Zuivel
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo
College van Beroep voor het bedrijfsleven)
«Organização comum de mercado – Leite e produtos lácteos – Regulamento (CEE) n.° 804/68 – Regime nacional ao abrigo do qual as empresas de tratamento de leite aplicam reduções ao preço pago aos criadores de vacas leiteiras ou lhes pagam prémios em função da qualidade do leite entregue – Incompatibilidade»
Conclusões da advogada‑geral J. Kokott apresentadas em 16 de Dezembro de 2004
Acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 26 de Maio de 2005
Sumário do acórdão
Agricultura – Organização comum de mercado – Funcionamento – Preços na produção – Formação – Regulamentação comunitária – Intervenção dos Estados‑Membros – Limites – Leite e produtos lácteos – Medidas nacionais que instituem um mecanismo de redução do preço do leite com base em critérios de qualidade, que beneficia apenas os criadores de vacas leiteiras que cumprem os referidos critérios – Inadmissibilidade
(Regulamento n.° 804/68 do Conselho, na redacção dada pelo Regulamento n.° 1538/95)
Nos sectores cobertos por uma organização comum de mercado, e, por maioria de razão, quando esta organização se baseia num regime comum de preços, os Estados‑Membros já não podem intervir através de medidas nacionais tomadas unilateralmente no mecanismo da formação dos preços regulados, na mesma fase de produção, pela organização comum. No entanto, podem adoptar as medidas destinadas a eliminar a distorção da concorrência, quando as medidas deste tipo não intervenham como tal na formação dos preços, antes visando salvaguardar o bom funcionamento dos mecanismos de preços a fim de atingir níveis de preços que sirvam tanto os interesses dos produtores como os dos consumidores.
No entanto, é aplicável no mecanismo da formação dos preços regido pelo Regulamento n.° 804/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, na redacção dada pelo Regulamento n.° 1538/95, o regime que, independentemente da sua finalidade alegada ou demonstrada, institui um mecanismo por força do qual:
– por um lado, as empresas de tratamento de leite devem efectuar uma redução sobre o preço do leite que lhes é entregue quando este não preencha determinados critérios de qualidade e,
– por outro, o montante obtido deste modo durante um dado período por todas as empresas de tratamento de leite é acumulado antes de ser redistribuído, após eventuais fluxos financeiros entre as empresas de tratamento de leite, sob a forma de prémios de um montante idêntico pagos por cada empresa de tratamento de leite, por 100 quilogramas de leite que lhes tenha sido entregue durante o período em causa, apenas aos criadores de vacas leiteiras que tenham entregue leite que cumpre os referidos critérios de qualidade.
(cf. n.os 42, 43, 53, disp.)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
26 de Maio de 2005 (*)
«Organização comum de mercado – Leite e produtos lácteos – Regulamento (CEE) n.° 804/68 – Regime nacional ao abrigo do qual as empresas de tratamento de leite aplicam reduções ao preço pago aos criadores de vacas leiteiras ou lhes pagam prémios em função da qualidade do leite entregue – Incompatibilidade»
No processo C‑283/03,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Países Baixos), por decisão de 27 de Junho de 2003, entrado no Tribunal de Justiça em 30 de Junho de 2003, no processo
A. H. Kuipers
contra
Productschap Zuivel,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: P. Jann, presidente de secção, K. Lenaerts, J. N. Cunha Rodrigues, K. Schiemann (relator) e M. Ilešič, juízes,
advogada‑geral: J. Kokott,
secretário: M.‑F. Contet, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 28 de Outubro de 2004,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de A. H. Kuipers, por A. Noordhuis, advocaat,
– em representação da Productschap Zuivel e do Governo neerlandês, por H. G. Sevenster e J. van Bakel, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por T. van Rijn, A. Stobiecka‑Kuik e H. van Vliet, na qualidade de agentes, assistidos por M. van der Woude, advocaat,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 16 de Dezembro de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial é relativo à interpretação do Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1538/95 do Conselho, de 29 de Junho de 1995 (JO L 148, p. 17, a seguir «Regulamento n.° 804/68» ), bem como dos artigos 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE) e 93.° do Tratado CE (actual artigo 88.° CE).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe A. H. Kuipers à Productschap Zuivel (associação de produtores de leite), a respeito de reduções efectuadas por esta em Julho e Agosto de 1995 no preço pago a A. H. Kuipers por entregas de leite cru.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
3 Nos termos do artigo 3.° do Regulamento n.° 804/68:
«1. É fixado anualmente, para a Comunidade, antes de 1 de Agosto, em relação à campanha leiteira a iniciar no ano seguinte, um preço indicativo para o leite.
[...]
2. O preço indicativo é o preço do leite que se pretende assegurar no que respeita à totalidade do leite vendido pelos produtores no decurso da campanha leiteira na medida das hipóteses de escoamento existentes no mercado da Comunidade e nos mercados exteriores.
3. O preço indicativo será fixado para o leite que contenha 3,7% de matérias gordas, entregue na fábrica de lacticínios e centro de tratamento de leite.
4. O preço indicativo é fixado segundo o procedimento previsto no n.° 2 do artigo 43.° do Tratado.»
4 O artigo 5.° do Regulamento n.° 804/68 prevê:
«Serão fixados anualmente, ao mesmo tempo que o preço indicativo do leite e segundo o mesmo procedimento, um preço de intervenção para a manteiga e um preço de intervenção para o leite desnatado em pó.»
5 O artigo 23.° do Regulamento n.° 804/68 enuncia:
«Sem prejuízo de disposições em contrário do presente regulamento, os artigos 92.° a 94.° do Tratado aplicam‑se à produção e ao comércio dos produtos mencionados no artigo 1.°»
6 O artigo 24.° do referido regulamento tem o seguinte teor:
«1. Sem prejuízo do disposto no n.° 2 do artigo 92.° do Tratado, são proibidas as ajudas cujo montante seja determinado em função do preço ou da quantidade dos produtos mencionados no artigo 1.°
2. São igualmente proibidas as medidas nacionais que permitam uma perequação entre os preços dos produtos mencionados no artigo 1.°»
7 Nos termos do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1411/71 do Conselho, de 29 de Junho de 1971, que estabelece as regras complementares da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos no que diz respeito aos produtos abrangidos pelo posição 04.01 da pauta aduaneira comum (JO L 148, p. 4; EE 03 F4 p. 203):
«1. Sem prejuízo das exigências relativas à protecção da saúde pública em relação ao leite próprio para a alimentação humana, o leite de consumo, com excepção do leite cru, só pode ser produzido na Comunidade por empresas de tratamento de leite.
O leite utilizado para o fabrico deste leite de consumo deve ter sido submetido a um sistema de pagamento diferenciado segundo a qualidade. Este sistema deve garantir que o leite utilizado como matéria‑prima para o fabrico do leite de consumo satisfaça determinadas condições no que diz respeito à qualidade, incluindo a composição.
[…]
3. O Conselho, deliberando sob proposta da Comissão segundo o processo de voto previsto no n.° 2 do artigo 43.° do Tratado, adoptará as regras gerais de aplicação do n.° 1.
4. As modalidades de aplicação do n.° 1 serão adoptadas segundo o procedimento previsto no artigo 30.° do Regulamento (CEE) n.° 804/68.»
A regulamentação neerlandesa relativa ao pagamento diferenciado do leite cru segundo a qualidade
8 O artigo 2.° da lei sobre a qualidade dos produtos agrícolas (Landbouwkwaliteitswet, Staatsblad 1971, p. 371), na redacção da lei de 23 de Dezembro de 1993 (Staatsblad 1993, p. 690), autoriza a aprovação de normas sobre a qualidade dos produtos agrícolas, nomeadamente do leite e dos produtos lácteos, destinadas a favorecer o seu escoamento. Estas normas podem, designadamente, dizer respeito ao «pagamento diferenciado segundo a qualidade dos produtos».
9 O artigo 3.°, n.° 1, do regulamento sobre a qualidade dos produtos agrícolas: leite cru e produção de leite (Landbouwkwaliteitsbesluit rauwe melk en zuivelbereiding, Staatsblad 1994, p. 63), na redacção do regulamento de 26 de Junho de 1995 (Nederlandse Staatscourant 1995, p. 122, a seguir «regulamento sobre a qualidade dos produtos agrícolas»), prevê:
«Para o leite cru, o leite de consumo tratado termicamente e os produtos à base de leite, o ministro pode fixar normas referentes:
a. […] no que respeita ao leite cru, ao pagamento diferenciado em função da qualidade;
[…]
c. à obrigação, para certas explorações inscritas, do pagamento ao COKZ [Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (organismo central responsável pela qualidade dos produtos lácteos)] das reduções aplicadas e de outras quantias relacionadas com a qualidade do leite cru, bem como à obrigação do COKZ de pagar a certas explorações nele inscritas prémios relacionados com a qualidade do leite cru.»
10 Nos termos do artigo 4.° do regulamento sobre a qualidade dos produtos agrícolas, o ministro pode decidir, no entanto, que as regras referidas no n.° 1 do artigo 3.°, deste regulamento sejam adaptadas pela direcção da Productschap, organismo referido pela lei relativa à organização das empresas (Wet op de Bedrijfsorganisatie) que agrupa as empresas por produtos.
11 O regulamento sobre a qualidade dos produtos agrícolas: pagamento do leite de quinta em função da qualidade (Landbouwkwaliteitsregeling uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit) (Nederlandse Staatscourant 1994, p. 25), foi aprovado pelo Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Secretário de Estado da Agricultura da Conservação da Natureza e da Pesca). O artigo 2.° deste regulamento atribui à Productschap Zuivel (associação de produtores de leite, a seguir «Productschap») a competência para fixar, por via regulamentar, as regras referentes ao pagamento diferenciado segundo a qualidade do leite, designadamente, no que respeita «à fixação de uma redução do preço, bem como ao pagamento de um prémio de qualidade».
12 A direcção da Productschap aprovou o regulamento de 1994 sobre a qualidade dos produtos agrícolas: pagamento segundo a qualidade (Landbouwkwaliteitsverordening 1994, Uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit, PBO blad 1994, afl. n.° 9, a seguir «regulamento de 1994»). O artigo 2.°, n.° 1, deste regulamento tem o seguinte teor:
«O adquirente de leite de quinta está obrigado a pagá‑lo aos respectivos produtores em função da qualidade do mesmo, nos termos deste regulamento ou das disposições com base nele adoptadas.»
13 O artigo 10.°, n.° 1, do regulamento de 1994 dispõe:
«O serviço de controlo do leite atribui a pontuação decorrente dos resultados do teste de qualidade em conformidade com o sistema aprovado pelo presidente, ouvido o COKZ, que fixará as normas, os pontos de redução e as demais reduções a aplicar.»
14 Nos termos do artigo 11.° do regulamento de 1994:
«1. Os adquirentes de leite de quinta estão obrigados a pagar um prémio de qualidade aos produtores de leite que não tenham tido mais do que um ponto de redução num período de doze semanas e em cujo leite não se tenha verificado a presença de substâncias antibióticas […]
2. O montante do prémio de qualidade será fixado por cada 100 quilogramas de leite, entregue na região determinada pelo presidente, ouvido o COKZ, de forma a que o montante total dos prémios de qualidade atribuídos seja idêntico ou quase idêntico, por período, ao montante total das reduções aplicadas.»
15 Por decisão de 14 de Fevereiro de 1995, o presidente da Productschap designou todo o território dos Países Baixos como região na acepção do artigo 11, n.° 2, do regulamento de 1994.
16 O artigo 12.° do mesmo regulamento prevê:
«Por cada período de amostragem, o adquirente de leite de quinta deve calcular, com base no número total dos pontos de redução atribuídos, uma redução de preço a fixar pelo presidente, ouvido o COKZ, a aplicar sobre a quantidade total do leite fornecido, durante esse período, pelo produtor de leite em causa, bem como eventuais reduções de preço relativas a fornecimentos determinados, resultantes da presença de substâncias antibióticas.»
17 A decisão sobre a determinação da frequência de testes de qualidade e a apreciação dos seus resultados (Besluit vaststelling frequentie en beoordeling resultaten kwaliteitsonderzoek), alterada pelas decisões de 19 de Julho de 1994 e de 15 de Fevereiro de 1995, aprovada pelo presidente da Productschap, fixa designadamente as reduções a aplicar.
18 Nas suas observações escritas, o Governo neerlandês e a Productschap alegaram a este respeito que os pontos de redução são aplicados em função da medida em que o leite fornecido se afasta da norma, sendo a redução fixada em 0,02 NLG por quilograma de leite e por ponto. Por derrogação a esta tabela, é aplicada uma redução de 0,50 NLG por quilograma de leite fornecido, no qual se tenha provado a presença de antibióticos.
19 O referido governo e a Productschap também mencionaram que, a fim de permitir ao COKZ calcular o montante do prémio de qualidade por 100 quilogramas de leite fornecido, as empresas de tratamento de leite fornecem‑lhe, no termo de um período de amostragem, por produtor de leite, os dados relativos às quantidades de leite fornecidas, os pontos de redução e os montantes de redução efectuados durante o referido período. Após ter efectuado este cálculo, o COKZ comunica a cada empresa de tratamento de leite o montante total dos prémios de qualidade que esta deve pagar. No caso de se revelar que o montante das reduções aplicadas por uma empresa de tratamento de leite é superior ao montante dos prémios que deve pagar, esta transferirá a diferença para o COKZ, que deverá reverter os montantes assim recebidos às empresas de tratamento de leite que tenham que pagar um montante de prémios superior ao montante das reduções que aplicaram.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
20 A. H. Kuipers é produtor de leite, estabelecido nos Países Baixos. Na sequência de diversos fornecimentos efectuados à empresa de tratamento de leite De Kievit, esta informou‑o, por cartas de 24 e 28 de Julho de 1995, bem como de 8 e de 15 de Agosto de 1995, que, devido à presença de um antibiótico no leite entregue, iria aplicar uma redução sobre o preço a pagar por essas entregas no valor de 0,50 NLG por quilograma, em aplicação do artigo 12.° do regulamento de 1994.
21 A reclamação apresentada por A. H. Kuipers contra esta decisão foi indeferida pelas instâncias competentes do COKZ, de cuja decisão A. H. Kuipers interpôs recurso para o Arrondissementsrechtbank te Groningen. Este órgão jurisdicional declarou‑se incompetente para conhecer do recurso, por decisão de 20 de Abril de 1999.
22 Esta última decisão foi anulada em recurso pelo Raad van State, que, por acórdão de 16 de Maio de 2000, também anulou as decisões adoptadas pelos órgãos do COKZ e ordenou que a reclamação inicial de A. H. Kuipers fosse transmitida à Productschap, única instância competente para dela decidir.
23 No referido acórdão, o Raad van State esclareceu, designadamente, que «[n]o [regulamento de 1994] […] é um facto que o artigo 12.° impõe que a empresa de tratamento de leite aplique uma redução sobre a quantidade total de leite de quinta entregue por um criador de vacas leiteiras durante um determinado período […] e o artigo 11.° também lhe impõe o pagamento de um prémio de qualidade, mas as decisões referentes a este pagamento e a esta redução devem ser imputadas, nos termos do regime deste regulamento, à [Productschap]. O regulamento foi aprovado pela direcção da [Productschap] e foi esta direcção que impôs determinadas obrigações a uma empresa de tratamento de leite. Resulta do artigo 12.° que é o presidente da Productschap que fixa a redução a aplicar. O regime que determina as regras a seguir e as reduções a aplicar também é fixado pelo presidente. Uma empresa de tratamento de leite limita‑se a prestar a sua assistência financeira e administrativa como parte contratante que actua no mercado dos produtos lácteos. Não tem competência de direito público para determinar a posição jurídica (os direitos e/ou as obrigações) de outros sujeitos de direito».
24 Por decisão de 20 de Dezembro de 2000, a Productschap declarou improcedente a reclamação de A. H. Kuipers. Este interpôs recurso desta decisão para o College van Beroep voor het bedrijfsleven.
25 Esse órgão jurisdicional considera, em primeiro lugar, que as fixações de reduções efectuadas pela empresa de tratamento de leite De Kievit nos montantes devidos a A. H. Kuipers devem ser imputadas à Productschap.
26 Considera, em seguida, que a regulamentação neerlandesa relativa ao pagamento diferenciado do leite cru segundo a qualidade não tem em conta nem o Regulamento (CEE) n.° 2377/90 do Conselho, de 26 de Junho de 1990, que prevê um processo comunitário para o estabelecimento de limites máximos de resíduos de medicamentos veterinários nos alimentos de origem animal (JO L 224, p. 1), nem a Directiva 92/46/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1992, que adopta as normas sanitárias relativas à produção de leite cru, de leite tratado termicamente e de produtos à base de leite e à sua colocação no mercado (JO L 268, p. 1), nem ainda a Directiva 92/47/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1992, relativa às condições de concessão de derrogações temporárias e limitadas às normas sanitárias específicas para a produção de leite e de produtos à base de leite e a respectiva colocação no mercado (JO L 268, p. 33). Segundo esse órgão jurisdicional, com efeito, estes diplomas comunitários não excluem que o leite cru, que satisfaça as normas assim fixadas, seja diferenciado segundo a sua qualidade para efeitos da determinação do preço pago ao produtor.
27 Por último, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a referida regulamentação nacional não é contrária ao Regulamento n.° 1411/71. Em sua opinião, com efeito, o artigo 5.° do referido regulamento impõe aos Estados‑Membros a instituição de um sistema de pagamento diferenciado segundo a qualidade do leite utilizado no fabrico do leite de consumo e nem o teor nem o espírito da referida disposição permitem considerar que o objectivo desta, concretamente, oferecer produtos de consumo de alta qualidade, não pode ser também realizado por regimes nacionais de pagamento diferenciado segundo a qualidade, aplicáveis ao leite destinado ao fabrico de outros produtos à base de leite.
28 O College van Beroep voor het bedrijfsleven tem, em contrapartida, dúvidas quanto à compatibilidade desta regulamentação nacional com o Regulamento n.° 804/68, atendendo, por um lado, à incidência que esta pode ter no regime de preços comuns instaurado pelo referido regulamento, e, por outro, ao facto de que esta regulamentação nacional pode efectuar uma perequação entre os preços dos produtos lácteos proibida pelo artigo 24.°, n.° 2, deste regulamento, ou instituir um auxílio determinado em função do preço ou da quantidade de leite entregue proibido pelo n.° 1 do referido artigo.
29 O órgão jurisdicional de reenvio também pergunta se os prémios instituídos pela referida regulamentação nacional constituem auxílios na acepção do artigo 92.° do Tratado e se essa regulamentação devia ter sido, a esse título, notificada à Comissão, como prevê o artigo 93.°, n.° 3, do referido Tratado.
30 Nestas condições, o College van Beroep voor het bedrijfsleven decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Um regime nacional de reduções e de prémios relacionados com a qualidade do leite cru entregue à empresa de tratamento de leite, como o aqui em causa, é compatível com o Regulamento (CEE) n.° 804/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, e, em particular, com a proibição de efectuar uma ‘perequação entre os preços’ que figura no n.° 2 do seu artigo 24.° […]?
2) Um regime nacional de prémios relacionados com a qualidade do leite entregue à empresa de tratamento de leite, como o aqui em causa, é compatível com a proibição do pagamento de ajudas imposta pelo n.° 1 do artigo 24.° do Regulamento (CEE) n.° 804/68?
3) Sendo a segunda questão respondida pela afirmativa, deve este regime ser considerado um auxílio cuja instituição deve ser previamente notificada à Comissão nos termos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado CE […]?»
Quanto à ordem pela qual as questões prejudiciais devem ser tratadas
31 Como resulta das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, este solicita a apreciação do regime nacional em causa no processo principal em relação a várias disposições de direito comunitário.
32 Importa recordar, a este respeito, que, num litígio relativo a um sector agrícola abrangido por uma organização comum de mercado, há que examinar prioritariamente o problema colocado sob essa perspectiva, tendo em conta a primazia assegurada pelo artigo 38.°, n.° 2, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 32.°, n.° 2, CE) das disposições especiais adoptadas no âmbito da política agrícola comum sobre as disposições gerais do Tratado relativas ao estabelecimento do mercado comum (acórdão de 26 de Junho de 1979, Mc Carren, 177/78, Recueil, p. 2161, n.° 9).
33 Aplicada ao presente processo, esta concepção significa que há efectivamente que examinar em primeiro lugar as primeira e segunda questões, que são relativas ao sistema de preços comuns estabelecido pelo Regulamento n.° 804/68 e ao artigo 24.°, n.os 1 e 2, deste, todas disposições que fazem parte integrante da organização comum de mercado instituída por este regulamento (v., por analogia, acórdão Mc Carren, já referido, n.° 10).
34 Esta forma de tratar as questões impõe se ainda em função de uma outra consideração. Por força do artigo 42.° do Tratado CE (actual artigo 36.° CE), as disposições do seu título VI, capítulo 1, relativo às regras de concorrência, só são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos agrícolas, na medida em que tal seja determinado pelo Conselho, no âmbito das disposições adoptadas para a organização comum dos mercados agrícolas. A este respeito, o artigo 23.° do Regulamento n.° 804/68 prevê que, sem prejuízo de disposições em contrário deste, os artigos 92.° a 94.° do Tratado CE (actual artigo 89.° CE) aplicam se à produção e ao comércio dos produtos mencionados no mesmo regulamento. Resulta do referido artigo 23.° que, embora os artigos 92.° a 94.° do Tratado sejam plenamente aplicáveis ao sector do leite e dos produtos lácteos, essa aplicação está subordinada às disposições que regulam a organização comum de mercado instituída pelo referido regulamento. Noutros termos, o recurso por um Estado Membro às disposições dos referidos artigos 92.° a 94.°, quanto aos auxílios, não pode ter prioridade sobre as disposições do regulamento que estabelece a organização deste sector do mercado (v., por analogia, acórdão Mc Carren, já referido, n.° 11).
35 Consequentemente, a eventual necessidade de examinar a terceira questão, que visa apreciar o regime nacional em causa no processo principal sob a perspectiva dos artigos 92.° a 94.° do Tratado, depende da resposta que for dada às duas primeiras questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
Quanto à primeira questão
36 Como resulta designadamente dos fundamentos da decisão de reenvio, a primeira questão visa determinar, por um lado, se o regime de preços comuns instituído pelo Regulamento n.° 804/68, se opõe a um regime nacional como o descrito nos n.os 8 a 19 do presente acórdão (a seguir «regime nacional em causa no processo principal»), que prevê que as empresas de tratamento de leite efectuem reduções sobre o preço do leite pago aos criadores de vacas leiteiras ou lhes sejam pagos prémios em função da qualidade do leite cru que entregam, e, por outro lado, se o artigo 24.°, n.° 2, do referido regulamento deve ser interpretado no sentido de que esse regime nacional constitui uma medida que permite uma «perequação entre os preços dos produtos mencionados no artigo 1.°» do mesmo regulamento, que é proibida por esta disposição.
Quanto à primeira parte da primeira questão
37 Em relação à primeira parte da primeira questão, relativa ao alcance do regime de preços comuns instituído pelo Regulamento n.° 804/68, importa recordar, como a advogada‑geral observou no n.° 32 das suas conclusões, que resulta de jurisprudência constante que, em presença de um regulamento que estabelece uma organização comum de mercado adoptando disposições num determinado domínio, os Estados‑Membros devem abster‑se de qualquer medida que o possa derrogar ou violar. São também incompatíveis com uma organização comum de mercado as regulamentações que obstam ao seu bom funcionamento, mesmo que a matéria em questão não tenha sido regulada de modo exaustivo por essa organização (v., designadamente, acórdão de 19 de Março de 1998, Compassion in World Farming, C‑1/96, Colect., p. I‑1251, n.° 41, e jurisprudência citada).
38 Ao alegar que as regras contidas no regime nacional em causa no processo principal têm como única finalidade incentivar os criadores de vacas leiteiras a entregar apenas leite de qualidade, de modo a favorecer o seu escoamento, o Governo neerlandês e a Productschap invocam, todavia, também a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual o estabelecimento de uma organização comum dos mercados agrícolas nos termos do artigo 40.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 34.° CE) não tem por efeito subtrair os produtores agrícolas a toda e qualquer regulamentação nacional que prossiga objectivos diversos dos visados pela organização comum de mercado, mas que, ao afectar as condições de produção, possa ter incidência sobre o volume ou sobre os custos da produção nacional e, por isso, sobre o funcionamento do mercado comum no sector em causa (v. acórdãos de 1 de Abril de 1982, Holdijk e o., 141/81 a 143/81, Recueil, p. 1299, n.° 12; de 6 de Outubro de 1987, Nertsvoederfabriek Nederland, 118/86, Colect., p. 3883, n.° 12, e de 18 de Dezembro de 1997, Annibaldi, C‑309/96, Colect., p. I‑7493, n.° 20).
39 O referido governo e a Productschap sublinham, mais precisamente, que o Tribunal de Justiça admitiu, perante medidas nacionais relativas à qualidade de produtos que contêm uma proibição de produzir queijos de qualidades diferente dos previstos pela regulamentação nacional, que, na ausência de regras comunitárias sobre a qualidade dos queijos, os Estados‑Membros conservam o poder de impor tais regras aos produtores de queijos estabelecidos no seu território (acórdão de 7 de Fevereiro de 1984, Jongeneel Kaas e o., 237/83, Recueil, p. 483, n.os 12 a 14).
40 O Governo neerlandês e a Productschap recordam, por outro lado, que o preço indicativo referido no artigo 3.° do Regulamento n.° 804/68 constitui um objectivo político a nível comunitário e não garante a todos os produtores de todos os Estados‑Membros a obtenção de um rendimento correspondente ao preço indicativo (acórdão de 9 de Setembro de 2003, Milk Marque e National Farmers’ Union, C‑137/00, Colect., p. I‑7975, n.° 88).
41 Importa, todavia, declarar que os princípios jurisprudenciais recordados pelo Governo neerlandês e pela Productschap não põem de forma alguma em causa o facto de que um dos objectivos principais da organização de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos instituída pelo Regulamento n.° 804/68 consiste em garantir aos produtores de leite um preço para este produto orientado para o referido preço indicativo e que os mecanismos instaurados por este regulamento e destinados a alcançar este objectivo – entre os quais figuram, designadamente, o sistema de preços de intervenção previsto no artigo 5.° do referido regulamento, para certos produtos derivados, bem como direitos niveladores à importação e restituições à exportação – continuam sob controlo exclusivo da Comunidade (v., neste sentido, acórdão de 6 de Novembro de 1979, Toffoli e o., 10/79, Recueil, p. 3301, n.° 11).
42 Os princípios jurisprudenciais recordados pelo Governo neerlandês e pela Productschap também não são, de forma alguma, susceptíveis de pôr em causa a apreciação segundo a qual, nos sectores cobertos por uma organização comum de mercado, e, por maioria de razão, quando esta organização se baseia num regime comum de preços, os Estados‑Membros já não podem intervir, através de medidas nacionais tomadas unilateralmente, no mecanismo da formação dos preços regulados, na mesma fase de produção, pela organização comum (acórdãos Toffoli e o., já referido, n.° 12; de 7 de Fevereiro de 1984, Comissão/Itália, 166/82, Recueil, p. 459, n.° 5; de 21 de Junho de 1988, Comissão/Grécia, 127/87, Recueil, p. 3333, n.° 8, e Milk Marque e National Farmers’ Union, já referido, n.° 63).
43 Com efeito, como recordam o referido governo e a Productschap, o Tribunal de Justiça declarou que não podiam ser qualificadas como medidas que interferem com o mecanismo da formação dos preços regulados pela organização comum, na acepção da jurisprudência referida no número anterior, medidas nacionais destinadas a eliminar a distorção da concorrência resultante de abuso da posição dominante que uma cooperativa agrícola ocupa no mercado nacional ao reduzir o poder desta no mercado e a sua capacidade para aumentar o preço do leite dos produtores que dela são membros para além dos níveis julgados concorrenciais. Com efeito, medidas deste tipo não intervêm como tal na formação dos preços, antes visando salvaguardar o bom funcionamento dos mecanismos de preços a fim de atingir níveis de preços que sirvam tanto os interesses dos produtores como os dos consumidores (acórdão Milk Marque e National Farmers’ Union, já referido, n.os 64, 84 e 86).
44 No caso em apreço, porém, há que considerar que, diferentemente das medidas em causa no processo no qual foi proferido o acórdão Milk Marque e National Farmers’ Union, já referido, ou das proibições de produção de queijos que não cumpram determinadas normas de qualidade a propósito das quais o Tribunal de Justiça proferiu o acórdão Jongeneel Kaas e o., já referido, o regime nacional em causa no processo principal constitui, independentemente de qual seja a sua finalidade alegada ou demonstrada, essa intervenção no mecanismo da formação de preços regulados pela organização comum. Com efeito, o referido regime força todas as empresas de tratamento de leite quer a efectuar uma redução no preço normalmente devido ao criador de vacas leiteiras, quando o leite entregue não satisfaça determinados critérios de qualidade, quer a pagar ao criador, quando o leite preenche os referidos critérios, um prémio, por 100 quilogramas de leite entregue, que acresce ao preço normalmente devido a esse produtor e financiado por todas as reduções efectuadas pelas empresas de tratamento de leite neerlandesas devido a entregas de leite de qualidade inferior.
45 Por conseguinte, ao funcionar desta forma, o referido regime tem o efeito de determinar antecipadamente certos factores que devem intervir na fixação definitiva do preço a pagar pela empresa de tratamento de leite a cada criador de vacas leiteiras que lhe entregue leite.
46 Além disso, como o Tribunal de Justiça já declarou, os mecanismos da organização comum de mercado do leite e dos produtos lácteos têm essencialmente por finalidade atingir um nível de preços nas fases da produção e do comércio por grosso, que tenha simultaneamente em conta tanto os interesses do conjunto da produção comunitária no sector considerado como os dos consumidores e que garanta o abastecimento sem incitar a uma produção excedentária (v. acórdãos de 10 de Março de 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association e o., 36/80 e 71/80, Recueil, p. 735, n.° 20, e Milk Marque e National Farmers’ Union, já referido, n.° 85).
47 Ora, o pagamento de prémios como os previstos pelo regime nacional em causa no processo principal a todos os criadores de vacas leiteiras que tenham entregue leite de qualidade normal nos Países Baixos é designadamente susceptível de por em risco estes objectivos ao conferir uma vantagem aos referidos criadores. Importa, de resto, recordar a este respeito que o preço indicativo referido no artigo 3.° do Regulamento n.° 804/68 é fixado em função do leite normalizado, considerado característico por toda a Comunidade (acórdão de 9 de Julho de 1985, Bozzetti, 179/84, Recueil, p. 2301, n.° 33).
48 Por outro lado, como alega correctamente a Comissão, o regime nacional em causa no processo principal perturba o mecanismo de preços na medida em que, tratando‑se de leite que não preenche determinados critérios e que, por este motivo, pode ser menos adaptado a um tratamento posterior e ter menor utilidade para as empresas de tratamento de leite, prevê uma redução do preço que todavia não beneficia estas últimas, mas beneficia os criadores de vacas leiteiras que tenham entregue leite de qualidade normal, fazendo assim que sejam as empresas de tratamento de leite a suportar os custos suplementares resultantes da qualidade inferior do leite que adquirirem.
49 Importa também recordar que, o funcionamento de uma organização comum de mercado e, designadamente, a formação dos preços na produção devem, em princípio, ser regidos pelas disposições gerais comunitárias tais como foram enunciadas pela regulamentação geral e adaptadas anualmente, de forma que qualquer intervenção especial neste funcionamento seja estritamente limitada aos casos expressamente previstos (acórdão de 25 de Maio de 1977, Cucchi, 77/76, Colect., p. 353, n.° 31).
50 A este respeito, em relação ao facto de o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1411/71 prever que o leite utilizado pelas empresas de tratamento de leite para o fabrico de leite de consumo deve ser submetido a um sistema de pagamento diferenciado segundo a qualidade, há que observar que a execução desta disposição estava, como resulta do n.° 3, do referido artigo, subordinada à posterior elaboração, pelo Conselho, de regras gerais de aplicação relativas ao referido n.° 1. Ora, estas regras, como observou correctamente a Comissão, nunca foram adoptadas pelo Conselho.
51 Na verdade, é possível ver no artigo 5.° do Regulamento n.° 1411/71 a intenção de o legislador comunitário instituir este sistema de preços no respeitante ao leite utilizado para o fabrico de leite de consumo que, como resulta do terceiro considerando deste regulamento, tem grande importância como alimento de base de toda a população e é submetido a exigências especiais quanto à sua qualidade.
52 Verifica‑se, porém, que, não tendo sido adoptadas as medidas de execução comunitárias previstas pelo artigo 5, n.° 3, do referido regulamento, esse sistema, que, diferentemente do regime nacional em causa no processo principal, apenas diz respeito ao leite destinado ao fabrico de leite de consumo e não a outros produtos lácteos, não podia ser executado.
53 Resulta das considerações precedentes que, conforme sustentaram correctamente a Comissão e A. H. Kuipers, há que responder à primeira parte da primeira questão que o regime comum de preços no qual se baseia a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos instituída pelo Regulamento n.° 804/68 opõe‑se a que os Estados‑Membros adoptem unilateralmente disposições que intervenham no mecanismo da formação de preços regulados, na mesma fase de produção, pela organização comum. É o caso de um regime como o que está em causa no processo principal que, independentemente da sua finalidade alegada ou demonstrada, institui um mecanismo por força do qual:
– por um lado, as empresas de tratamento de leite devem efectuar uma redução sobre o preço do leite que lhes é entregue quando este não preencha determinados critérios de qualidade e,
– por outro, o montante obtido deste modo durante um dado período por todas as empresas de tratamento de leite é acumulado antes de ser redistribuído, após eventuais fluxos financeiros entre as empresas de tratamento de leite, sob a forma de prémios de um montante idêntico pagos por cada empresa de tratamento de leite, por 100 quilogramas de leite que lhes tenha sido entregue durante o período em causa, apenas aos criadores de vacas leiteiras que tenham entregue leite cumpre os referidos critérios de qualidade.
Quanto à segunda parte da primeira questão
54 A resposta à primeira parte da primeira questão permite verificar que o sistema de preços instituído pelo Regulamento n.° 804/68 se opõe à instituição de um regime nacional como o que está em causa no processo principal, pelo que não é necessário colocar a questão de saber se o artigo 24.°, n.° 2, deste regulamento se opõe também a esse regime, nem, portanto, de responder à segunda parte da referida questão.
Quanto à segunda questão
55 Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta no essencial se o artigo 24.° do Regulamento n.° 804/68, que proíbe as ajudas cujo montante seja determinado em função do preço ou da quantidade dos produtos mencionados no artigo 1.° deste regulamento, se opõe à instituição de um regime nacional como o que está em causa no processo principal que prevê o pagamento de prémios a determinados criadores de vacas leiteiras.
56 Resulta da resposta à primeira parte da primeira questão que o sistema de preços instituído pelo referido regulamento se opõe à instituição deste regime nacional. Nestas condições, também não é necessário responder à segunda questão.
Quanto à terceira questão
57 Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta no essencial se os artigos 92.° e 93.°, n.° 3, do Tratado devem ser interpretados no sentido de que os prémios pagos aos criadores de vacas leiteiras, nas condições previstas pelo regime nacional em causa no processo principal, constituem auxílios de Estado, na acepção da primeira destas disposições, que devem, por conseguinte, ser previamente notificados à Comissão, em conformidade com a segunda das referidas disposições.
58 Atendendo às considerações recordadas nos n.os 31 a 35 do presente acórdão e à resposta dada à primeira parte da primeira questão, basta recordar que o recurso às disposições dos artigos 92.° a 94.° do Tratado não pode modificar as exigências que resultam, para os Estados‑Membros, do respeito das regras relativas à organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, pelo que não é necessário responder à terceira questão.
Quanto às despesas
59 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
O regime comum de preços no qual se baseia a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos instituída pelo Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1538/95 do Conselho, de 29 de Junho de 1995, opõe‑se a que os Estados‑Membros adoptem unilateralmente disposições que intervenham no mecanismo da formação de preços regulados, na mesma fase de produção, pela organização comum. É o caso de um regime como o que está em causa no processo principal que, independentemente da sua finalidade alegada ou demonstrada, institui um mecanismo por força do qual:
– por um lado, as empresas de tratamento de leite devem efectuar uma redução sobre o preço do leite que lhes é entregue quando este não preencha determinados critérios de qualidade e,
– por outro, o montante obtido deste modo durante um dado período por todas as empresas de tratamento de leite é acumulado antes de ser redistribuído, após eventuais fluxos financeiros entre as empresas de tratamento de leite, sob a forma de prémios de um montante idêntico pagos por cada empresa de tratamento de leite, por 100 quilogramas de leite que lhes tenha sido entregue durante o período em causa, apenas aos criadores de vacas leiteiras que tenham entregue leite que cumpre os referidos critérios de qualidade.
Assinaturas
* Língua do processo: neerlandês.
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