Arrêt de la Cour
Processo C‑103/02
Comissão das Comunidades Europeias
contra
República Italiana
«Incumprimento de Estado – Directivas 75/442/CEE e 91/689/CEE – Conceito de quantidade de resíduos – Dispensa da obrigação de autorização»
Sumário do acórdão
1. Ambiente – Resíduos – Directiva 75/442 relativa aos resíduos – Valorização dos resíduos – Dispensa de autorização – Condições – Fixação dos tipos e quantidades de resíduos – Conceito de quantidade de resíduos – Interpretação – Remissão para um limite superior aplicável a cada tipo de resíduos
(Directiva 75/442 do Conselho, artigos 9.º, 10.º e 11.º, n.º 1, segundo parágrafo)
2. Actos das instituições – Directivas – Execução pelos Estados‑Membros – Necessidade de transposição completa – Existência de normas nacionais que tornam supérflua a transposição através de medidas legislativas ou regulamentares específicas – Admissibilidade – Condições
3. Ambiente – Resíduos – Directiva 75/442 relativa aos resíduos – Anexos II A e II B – Distinção entre operações de eliminação e operações de valorização – Qualificação de operação de valorização – Condições – Resíduos perigosos – Critério não relevante
[Directiva 75/442 do Conselho, artigo 1.º, alínea f)]
1. O conceito de quantidade de resíduos, a que se refere o artigo 11.º, n.º 1, segundo parágrafo, da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156, que prevê a possibilidade de dispensa de autorização para a valorização dos resíduos não perigosos, deve ser interpretada no sentido de que remete para um limite superior aplicável a cada tipo de resíduos para além do qual as operações de aproveitamento não beneficiam do regime de dispensa, devendo ser sujeitas a autorização, ainda que os termos «quantidades máximas absolutas» não sejam utilizados expressamente na referida disposição.
A economia da Directiva 75/442, no seu conjunto, milita, além disso, a favor desta interpretação. De facto, esta directiva estabelece um procedimento ordinário que comporta a obrigação de se obter a autorização referida nos seus artigos 9.° e 10.° O seu artigo 11.°, ao prever uma isenção da obrigação em certas condições, estabelece um procedimento simplificado. Este último, de natureza derrogatória, deve ser tão fácil quanto possível de aplicar e fiscalizar, o que não aconteceria se as quantidades de resíduos pudessem variar em função de cada instalação.
(cf. n.os 30, 31)
2. A obrigação de se assegurar a plena eficácia da directiva, em conformidade com o seu objectivo, não pode ser interpretada no sentido de que os Estados‑Membros estão dispensados de adoptar medidas de transposição quando considerem que as suas disposições nacionais são melhores do que as disposições comunitárias em causa e que as normas nacionais são, por esse motivo, mais adequadas para assegurar a realização do objectivo prosseguido pela directiva. A existência de normas nacionais só pode tornar supérflua a transposição através de medidas legislativas ou regulamentares específicas se essas normas garantirem efectivamente a plena aplicação da directiva pela Administração nacional.
Assim, não é lícito que os Estados‑Membros afastem as regras que impõe a Directiva 75/442, relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156, substituindo as quantidades máximas, por tipo de resíduos, susceptíveis de serem objecto de aproveitamento sem autorização, por quantidades relativas em função das capacidades de cada instalação de aproveitamento.
(cf. n.º 33)
3. O facto de os resíduos serem ou não perigosos não é, enquanto tal, critério pertinente para apreciar se uma operação de tratamento de resíduos deve ser qualificada de «aproveitamento» na acepção da alínea f) do artigo 1.° da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156. Com efeito, a característica essencial de uma operação de aproveitamento de resíduos reside no facto de o seu objectivo principal consistir em os resíduos poderem preencher uma função útil, substituindo‑se à utilização de outros materiais que deveriam ser utilizados para preencher essa função, o que permite preservar os recursos naturais.
O simples facto de resíduos conterem hidrocarbonetos, gasóleo e óleos pouco tóxicos em quantidades elevadas não impede, por isso, que possam ser utilizados para fins de aproveitamento.
(cf. n.os 62, 63)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
7 de Outubro de 2004(1)
«Incumprimento de Estado – Directivas 75/442/CEE e 91/689/CEE – Conceito de quantidade de resíduos – Dispensa da obrigação de autorização»
No processo C‑103/02,que tem por objecto uma acção de incumprimento nos termos do artigo 226.° CE,entrada em 20 de Março de 2002,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por R. Wainwright e R. Amorosi, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
República Italiana, representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por M. Fiorilli, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),,
composto por: P. Jann, presidente de secção, A. Rosas, S. von Bahr (relator), R. Silva de Lapuerta e K. Lenaerts, juízes,
advogado‑geral: M. Poiares Maduro,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral apresentadas na audiência de 18 de Maio de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 Na petição inicial, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao adoptar o Decreto de 5 de Fevereiro de 1998, relativo à identificação dos resíduos não perigosos sujeitos a procedimentos simplificados de recuperação na acepção dos artigos 31.° e 33.° do Decreto legislativo n.° 22, de 5 de Fevereiro de 1997, o qual,
– em violação dos artigos 10.° e 11.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), na redacção dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32, a seguir «Directiva 75/442»), permite que os estabelecimentos e empresas que recuperam resíduos não perigosos sejam dispensados da obrigação de autorização, sem que essa dispensa esteja subordinada ao respeito das condições: 1) relativas à fixação prévia da quantidade máxima de resíduos e 2) referidas no artigo 4.° da Directiva 75/442, no que respeita às quantidades de resíduos tratados pelos estabelecimentos que são dispensados da autorização,
– em violação do artigo 11.°, n.° 1, segundo parágrafo, primeiro travessão, da Directiva 75/442, não define com exactidão os tipos de resíduos abrangidos pela dispensa da autorização e, consequentemente, permite em certos casos, em violação igualmente do artigo 3.° da Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20), que estabelecimentos ou empresas que recuperam certos tipos de resíduos perigosos sejam dispensados da obrigação com base nos critérios menos severos previstos para os resíduos não perigosos, devido à falta de clareza e precisão do decreto em causa,
– em violação dos artigos 9.° e 11.°, lidos à luz do artigo 1.°, alíneas e) e f), da Directiva 75/442, e dos anexos II A e II B da mesma, alterados pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (JO L 135, p. 32), define certas actividades de eliminação como actividades de «valorização do ambiente», permitindo assim que os estabelecimentos e as empresas que efectuam operações de eliminação diferentes da eliminação dos seus próprios resíduos no local de produção sejam dispensados da obrigação de autorização, como se efectuassem operações de recuperação,
a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.°, 9.°, 10.° e 11.° da Directiva 75/442 e do artigo 3.° da Directiva 91/689.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
Directiva 75/442
2 A Directiva 75/442 tem por objectivo garantir a eliminação e o aproveitamento dos resíduos, bem como incentivar a adopção de medidas destinadas a limitar a produção de resíduos, designadamente pela promoção de tecnologias limpas e de produtos recicláveis e reutilizáveis.
3 O artigo 1.° da referida directiva define, designadamente, o que se deve entender por «resíduo», «eliminação» e «aproveitamento».
4 Nos termos do artigo 4.° desta directiva:
«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente:
– sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora,
– sem causar perturbações sonoras ou por cheiros,
– sem danificar os locais de interesse e a paisagem.
Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos.»
5 Os artigos 9.° a 11.° da Directiva 75/442 estabelecem os casos em que é necessária uma autorização da autoridade competente para as operações de eliminação e aproveitamento dos resíduos. Estas operações constam, designadamente, dos anexos II A e II B desta directiva, na redacção da Decisão 96/350.
6 O artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 75/442 dispõe que, para efeitos de aplicação do seu artigo 4.°, qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no anexo II A da mesma directiva deve obter uma autorização da autoridade competente.
«Esta autorização referir‑se‑á nomeadamente:
– aos tipos e quantidades de resíduos,
– às normas técnicas,
– às precauções a tomar em matéria de segurança,
– ao local de eliminação,
– ao método de tratamento.»
7 Nos termos do artigo 9.°, n.° 2, da Directiva 75/442:
«As autorizações podem ser concedidas por um período determinado, ser renovadas, vir acompanhadas de condições e obrigações ou, nomeadamente nos casos em que o método de eliminação previsto não seja aceitável do ponto de vista da protecção do ambiente, ser recusadas.»
8 O artigo 10.° desta directiva, relativo às operações de aproveitamento referidas no seu anexo II B, dispõe:
«Para efeitos de aplicação do artigo 4.°, qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no anexo II B deverá obter uma autorização para o efeito.»
9 O artigo 11.° da referida directiva prevê a possibilidade de uma dispensa de autorização aplicável a todos os resíduos, sob reserva dos resíduos perigosos que sejam objecto de disposições específicas:
«1. […] podem ser dispensados das autorizações referidas no artigo 9.° ou no artigo 10.°:
a) Os estabelecimentos ou empresas que procedam eles próprios à eliminação dos seus próprios resíduos no local de produção
e
b) Os estabelecimentos ou empresas que procedam ao aproveitamento de resíduos.
Esta dispensa só será aplicável:
– se as autoridades competentes tiverem adoptado regras gerais para cada tipo de actividade, fixando os tipos e quantidades de resíduos e as condições em que a actividade pode ser dispensada da autorização
e
– se os tipos ou as quantidades de resíduos e os modos de eliminação ou aproveitamento respeitarem as condições do artigo 4.°
2. Os estabelecimentos ou empresas referidos no n.° 1 deverão ser registados junto das autoridades competentes.
3. Os Estados‑Membros informarão a Comissão das regras gerais adoptadas por força do n.° 1.»
Directiva 91/689
10 A Directiva 91/689, relativa aos resíduos perigosos, prevê no artigo 3.°, n.os 1 e 2:
«1. A derrogação à autorização concedida aos estabelecimentos ou empresas que efectuam a eliminação dos seus próprios resíduos referida no n.° 1, alínea a), do artigo 11.° da Directiva 75/442/CEE não se aplica aos resíduos perigosos abrangidos pela presente directiva.
2. Em conformidade com o n.° 1, alínea b) do artigo 11.° da Directiva 75/442/CEE, um Estado‑Membro pode derrogar o artigo 10.° dessa Directiva relativamente aos estabelecimentos ou empresas que asseguram a valorização dos resíduos a que se aplica a presente directiva:
– se esse Estado‑Membro adoptar regras gerais que enumerem os tipos e quantidades de resíduos em causa e se precisar as condições específicas (valores‑limite de substâncias perigosas contidas nos resíduos, valores‑limite de emissão, tipo de actividade) e as outras condições que deverão ser respeitadas para efectuar diferentes formas de valorização e
– se os tipos ou quantidades de resíduos, assim como os métodos de valorização, forem de molde a permitir que sejam respeitadas as condições impostas pelo artigo 4.° da Directiva 75/442/CEE.»
Regulamentação nacional
11 O Decreto do Ministero dell’Ambiente, de 5 de Fevereiro de 1998, relativo à identificação dos resíduos não perigosos sujeitos a processos simplificados de aproveitamento na acepção dos artigos 31.° e 33.° do Decreto legislativo n.° 22, de 5 de Fevereiro de 1997 (suplemento ordinário n.° 72 ao GURI n.° 88, de 16 de Abril de 1998, a seguir «decreto»), transpõe as Directivas 91/156 e 91/689 para a ordem jurídica nacional.
12 O artigo 5.°, n.° 1, do referido decreto, intitulado «Valorização do ambiente», dispõe:
«As actividades de valorização do ambiente definidas no anexo I consistem em reabilitar zonas degradadas, para fins produtivos ou sociais, através de medidas de remodelação morfológica.»
13 O artigo 7.° do mesmo decreto, intitulado «Quantidades», está redigido da seguinte forma:
«1. Sem prejuízo das disposições especificamente previstas nos anexos, as quantidades máximas anuais de resíduos que podem ser utilizadas no âmbito das actividades de aproveitamento reguladas pelo presente decreto são determinadas pela capacidade anual de tratamento da instalação em que a actividade é desenvolvida, após dedução da matéria‑prima eventualmente utilizada, e velando por que a actividade não apresente qualquer perigo para a saúde humana e para o ambiente.
[...]
2. Quanto às actividades de aproveitamento energético referidas no anexo 2, a quantidade máxima de resíduos é definida em função do poder calorífico do resíduo, da potência térmica nominal da instalação em que a operação de aproveitamento energético é efectuada e da duração de funcionamento estimada para cada instalação de aproveitamento.
3. As quantidades anuais de resíduos destinados a ser objecto de aproveitamento devem ser indicadas na comunicação de início de actividade, precisando o preenchimento das condições definidas no presente artigo.»
Fase pré‑contenciosa
14 Por notificação para cumprir de 28 de Fevereiro de 2000, a Comissão informou as autoridades italianas de que, ao adoptar o decreto, a República Italiana deixou de cumprir as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.°, 9.°, 10.° e 11.° da Directiva 75/442 e do artigo 3.° da Directiva 91/689.
15 Nos termos do artigo 226.° CE, a Comissão pediu às autoridades italianas que lhe comunicassem as suas eventuais observações no prazo de dois meses a contar da data de recepção da notificação para cumprir.
16 Estas autoridades responderam através de duas cartas, respectivamente, de 3 e 26 de Maio de 2000.
17 Considerando que as respostas apresentadas pelas autoridades italianas sobre certos pontos não eram satisfatórias, a Comissão enviou ao Governo italiano, em 11 de Abril de 2001, um parecer fundamentado no qual o convidava a adoptar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
18 As autoridades italianas responderam por carta de 17 de Agosto de 2001.
19 Não satisfeita com essa resposta, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à primeira acusação, relativa às quantidades máximas de resíduos susceptíveis de serem dispensados da obrigação de autorização
Argumentos das partes
20 A Comissão defende que o artigo 7.° do decreto viola as disposições do artigo 11.° da Directiva 75/442 na medida em que não fixa uma quantidade máxima de resíduos destinados ao aproveitamento, susceptíveis de serem dispensados da obrigação de autorização, prevendo, pelo contrário, uma quantidade relativa em função da capacidade anual de tratamento de cada instalação em causa.
21 A interpretação da República Italiana põe em causa o objectivo de protecção da saúde do homem e do ambiente, referido no artigo 4.° da Directiva 75/442, ao permitir que as empresas de aproveitamento sejam dispensadas da obrigação de autorização, ainda que tratem quantidades consideráveis de resíduos. Tal abordagem retira ao procedimento ordinário de pedido de autorização toda e qualquer aplicação prática.
22 O Governo italiano defende, por seu lado, que os Estados‑Membros não são obrigados a fixar as quantidades máximas absolutas. Os termos do artigo 11.° da Directiva 75/442 não contêm nenhuma disposição expressa nesse sentido.
23 Este governo afirma, pelo contrário, que, nos termos do referido artigo 11.°, n.° 1, segundo parágrafo, para se beneficiar da isenção, basta que esteja preenchida uma das duas condições que figuram em cada um dos dois travessões do referido parágrafo. Nos termos da segunda condição, os Estados‑Membros devem definir o tipo ou as quantidades de resíduos em causa, para garantir o respeito das exigências de protecção da saúde e do ambiente previstas no artigo 4.° da directiva. O termo «ou», na passagem «os tipos ou as quantidades de resíduos», conforta esta análise.
24 Uma vez que esta condição está preenchida e que, portanto, as exigências referidas no artigo 4.° da referida directiva estão cumpridas, não é necessário preencher a primeira condição referida no primeiro travessão do artigo 11.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva. Estas duas condições constituem, segundo o Governo italiano, dois casos diferentes e devem, por isso, ser consideradas alternativas, à escolha dos Estados‑Membros, e não cumulativas.
25 O Governo italiano sublinha que as disposições do decreto no seu todo e, em especial, as relativas à determinação de quantidades máximas relativas têm por objectivo uma protecção elevada do ambiente e respondem melhor a este objectivo do que a fixação de uma quantidade máxima absoluta. A impossibilidade de as instalações de grande capacidade procederem ao aproveitamento de resíduos para além de um limite absoluto e a obrigação de os eliminar iriam, segundo este governo, contra os princípios gerais da Directiva 75/442.
Apreciação do Tribunal de Justiça
26 Para determinar se a República Italiana aplicou correctamente a Directiva 75/442, importa verificar se esta última impõe aos Estados‑Membros que fixem quantidades máximas absolutas de resíduos destinados a aproveitamento, susceptíveis de serem objecto de uma dispensa de autorização ou se os Estados‑Membros podem prever quantidades relativas em função da capacidade de tratamento de cada instalação. Para este efeito, há que examinar os próprios termos do artigo 11.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 75/442.
27 Resulta, antes de mais, do teor desta disposição que a isenção da obrigação de autorização se aplica desde que estejam preenchidas duas condições. Sendo cada uma das condições precedida de um travessão e estando as duas condições ligadas pela conjunção «e», não há dúvida de que são cumulativas e não alternativas, contrariamente ao que defende o Governo italiano.
28 Importa, em seguida, delimitar o alcance da obrigação de fixar uma quantidade que figura na primeira condição, já que se impõe aos Estados‑Membros do mesmo modo que a segunda.
29 Esta primeira condição prevê expressamente a adopção, pelas autoridades competentes, para cada tipo de actividade, de regras que estabeleçam «os tipos e quantidades de resíduos e as condições», para que a actividade possa ser dispensada da autorização.
30 Ainda que os termos «quantidades máximas absolutas» não sejam utilizados expressamente, resulta do próprio teor da disposição que a noção de quantidade remete para um limite superior aplicável a cada tipo de resíduos para além do qual as operações de aproveitamento não beneficiam do regime de dispensa, devendo ser sujeitos a autorização.
31 A economia da Directiva 75/442, no seu conjunto, milita, além disso, a favor desta interpretação. De facto, esta directiva estabelece um procedimento ordinário que comporta a obrigação de se obter a autorização referida nos seus artigos 9.° e 10.° O seu artigo 11.°, ao prever uma isenção da obrigação em certas condições, estabelece um procedimento simplificado. Este último, de natureza derrogatória, deve ser tão fácil quanto possível de aplicar e fiscalizar, o que não aconteceria se as quantidades de resíduos pudessem variar em função de cada instalação.
32 O argumento do Governo italiano, segundo o qual as disposições do decreto respondem melhor ao objectivo de protecção do ambiente do que as previstas na Directiva 75/442, não é pertinente.
33 Como o Tribunal de Justiça decidiu anteriormente, a obrigação de se assegurar a plena eficácia da directiva, em conformidade com o seu objectivo, não pode ser interpretada no sentido de que os Estados‑Membros estão dispensados de adoptar medidas de transposição quando considerem que as suas disposições nacionais são melhores do que as disposições comunitárias em causa e que as normas nacionais são, por esse motivo, mais adequadas para assegurar a realização do objectivo prosseguido pela directiva. Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, a existência de normas nacionais só pode tornar supérflua a transposição através de medidas legislativas ou regulamentares específicas se essas normas garantirem efectivamente a plena aplicação da directiva pela Administração nacional (v., designadamente, acórdão de 29 de Abril de 2004, Comissão/Áustria, C‑194/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 39). Assim, não é lícito, no caso em apreço, que os Estados‑Membros afastem as regras que a Directiva 75/442 impõe, substituindo as quantidades máximas, por tipo de resíduos, susceptíveis de serem objecto de aproveitamento sem autorização, por quantidades relativas em função das capacidades de cada instalação de aproveitamento.
34 Por outro lado, é inexacto defender, como faz o Governo italiano, que a interpretação da Comissão contraria o objectivo da directiva na medida em que teria por resultado que grandes instalações só poderiam proceder ao aproveitamento de uma quantidade reduzida de resíduos, correspondente às quantidades máximas, devendo eliminar o resto. Com efeito, nada impede estas empresas de recuperarem quantidades de resíduos superiores a essas quantidades máximas, desde que o façam sob o regime da autorização.
35 Portanto, há que concluir que, ao não fixar, no decreto, quantidades máximas de resíduos, por tipo de resíduos, susceptíveis de serem objecto de aproveitamento sob o regime da dispensa de autorização, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 10.° e 11.°, n.° 1, da Directiva 75/442.
Quanto à segunda acusação, relativa a uma definição imprecisa dos tipos de resíduos abrangidos pela dispensa de autorização
Argumentos das partes
36 A Comissão formula duas críticas: em primeiro lugar, certos títulos das normas técnicas enunciadas nos anexos 1 e 2 do decreto definem os tipos de resíduos de maneira extremamente vaga; em segundo lugar, os códigos do Catálogo Europeu dos Resíduos (a seguir «códigos CED»), muitas vezes, não são citados ou, quando o são, não correspondem à definição fornecida nos títulos das normas técnicas. De onde pode resultar que certos resíduos perigosos sejam incluídos na categoria dos resíduos não perigosos, o que permite aos estabelecimentos e às empresas que os tratam serem dispensados da autorização, baseando‑se nos critérios menos severos previstos para os resíduos não perigosos.
37 A Comissão ilustra a sua acusação, mencionando três casos.
38 A Comissão indica, antes de mais, a título de exemplo, que a norma técnica 5.9 que consta do anexo 1 do decreto, relativa «aos pedaços de cabo em fibra óptica coberta de tipo dieléctrico, semidieléctrico e metálico», não refere qualquer código CED.
39 Em seguida, a norma técnica 7.8, que figura no anexo 1 do decreto, que faz referência aos «resíduos de materiais refractários, resíduos de materiais refractários provenientes de fornos para processos de alta temperatura», é acompanhada de uma série de códigos CED que não permitem determinar se os materiais de revestimento utilizados, provenientes de processos metalúrgicos do alumínio, se enquadram ou não nesta norma, e geram confusão entre os resíduos não perigosos e os resíduos perigosos.
40 Por fim, a norma técnica 3.10, que consta do anexo 1 do decreto, que se refere às «pilhas de óxido de prata descarregadas», tem erradamente o código CED 160605, que corresponde à categoria de «outras pilhas e acumuladores» incluída nos resíduos não perigosos, e não, tendo em conta o teor em mercúrio, o código CED 160603, que faz referência às «pilhas secas de mercúrio», entrando, portanto, na categoria dos resíduos perigosos. A Comissão assinala, a este respeito, que o título do código 160603 foi alterado pela Decisão 2000/532/CE da Comissão, de 3 de Maio de 2000 (JO L 226, p. 3), que introduziu a menção «pilhas contendo mercúrio».
41 O Governo italiano afirma que os três casos examinados pela Comissão são casos isolados e que a Comissão deles injustamente concluiu, de maneira geral, pela falta de definição ou pela definição errada dos tipos de resíduos cobertos pela dispensa de autorização.
42 Quanto à norma técnica 3.10, relativa às pilhas de óxido de prata descarregadas, o Governo italiano defende que a leitura da descrição da norma e do código CED que lhe foi atribuído deve ser feita simultaneamente com o exame da proveniência e das características químicas e físicas dos próprios resíduos. Neste caso concreto, a atribuição aos resíduos em questão do código CED atribuído aos resíduos não perigosos corresponde perfeitamente às características químicas e físicas indicadas no decreto, a saber, «invólucro em aço contendo óxidos e/ou sais de prata ultrapassando 1%, zinco inferior a 9% e níquel inferior a 55%».
Apreciação do Tribunal de Justiça
43 Com esta segunda acusação, a Comissão censura genericamente a República Italiana por não ter definido com exactidão os tipos de resíduos não perigosos destinados a serem recuperados sob o regime do procedimento simplificado. As normas técnicas relativas a estes tipos de resíduos são enunciadas de maneira extremamente vaga e os códigos CED foram omitidos ou incorrectamente referidos. A Comissão fundamenta a sua crítica referindo‑se a três normas técnicas.
44 A este respeito, há que observar que a Comissão apenas refere três casos precisos e não apresenta nenhum meio de prova que permita ao Tribunal de Justiça verificar a justeza da acusação no que respeita a todas as normas técnicas contidas no decreto. O exame da acusação deve, portanto, limitar‑se aos três casos mencionados.
45 Quanto à norma técnica 5.9, importa notar que o Governo italiano indicou à Comissão, em resposta à notificação para cumprir e ao parecer fundamentado, que pretendia inserir um código CED, e que, posteriormente, na contestação, indicou que os códigos CED tinham de facto sido adoptados em aplicação da Decisão 2000/532.
46 Embora o Governo italiano defenda que os códigos CED que adoptou pretendem reflectir os códigos previstos na Decisão 2000/532, a que os Estados‑Membros deviam dar cumprimento o mais tardar em 1 de Janeiro de 2002, ou seja, numa data posterior aos factos censurados, é forçoso concluir que este governo não negou que devia adoptar um código CED para os resíduos em questão antes dessa data, de acordo com as disposições da Directiva 75/442.
47 Há que concluir que, não tendo a República Italiana atribuído qualquer código CED à norma 5.9 no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, se verifica o incumprimento censurado pela Comissão relativamente a esta norma.
48 Quanto à acusação da Comissão relativa à norma técnica 7.8, basta assinalar que o Governo italiano indicou na contestação que os códigos CED aplicados deviam ser alterados o mais rapidamente possível. De onde resulta que o Governo italiano não contestou a não conformidade dos códigos aplicados com as exigências da Directiva 75/442, verificando‑se o incumprimento censurado pela Comissão na parte em que se refere a esta norma.
49 O terceiro caso referido diz respeito à norma técnica 3.10. A este propósito, importa indicar que o Governo italiano não respondeu à afirmação da Comissão segundo a qual as pilhas em causa continham mercúrio. Afirmou simplesmente que a descrição, no decreto, das características técnicas do produto não refere o mercúrio, o que justificava, na sua opinião, a aplicação do código CED correspondente a um resíduo não perigoso.
50 Há que observar que, na medida em que as pilhas em questão continham mercúrio, a Comissão teve razão em considerar que se tratava de um resíduo perigoso e que o código CED adequado era o código 160603, aplicável às pilhas secas de mercúrio, e não o código 160605, correspondente às outras pilhas e acumuladores, atribuído aos resíduos não perigosos. Incumbia, contudo, à Comissão fornecer a prova de que as pilhas em causa continham mercúrio, o que não resulta dos documentos apresentados ao Tribunal de Justiça. Na falta de tais provas, improcede a acusação da Comissão relativa à norma 3.10.
51 Tendo em conta as considerações expostas, há que declarar que, ao não definir com exactidão os tipos de resíduos relativos às normas técnicas 5.9 e 7.8 do anexo 1 do decreto, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.°, n.° 1, da Directiva 75/442 e do artigo 3.° da Directiva 91/689.
Quanto à terceira acusação, relativa à definição de certas actividades de eliminação como actividades de recuperação
Argumentos das partes
52 A Comissão critica a República Italiana por ter apresentado operações de eliminação como sendo operações de aproveitamento, violando assim os artigos 9.° e 11.° da Directiva 75/442, relativos ao regime de autorização, lidos à luz do artigo 1.°, alíneas e) e f), da mesma directiva e dos seus anexos II A e II B, que definem essas operações.
53 As operações em causa são referidas no artigo 5.° do decreto. Visam a reabilitação de zonas degradadas, para fins produtivos ou sociais, através de medidas de remodelação morfológica, e incluem a cobertura de aterros.
54 A Comissão considera que as operações relativas à reabilitação das zonas degradadas, para fins produtivos ou sociais, graças a medidas de remodelação morfológica, foram incorrectamente classificadas na categoria R 10 do anexo II B da Directiva 75/442. Esta categoria abrange o espalhamento no solo em benefício da agricultura ou da ecologia e refere‑se sobretudo, segundo a Comissão, à utilização de lamas na agricultura.
55 No que respeita às operações de cobertura de aterros, que consistem simplesmente em depositar resíduos sobre resíduos já existentes, a Comissão defende que não constituem actividades de reciclagem ou de recuperação propriamente ditas, susceptíveis de figurar no ponto R 5 do anexo II B da Directiva 75/442, como a República Italiana incorrectamente as classificou. A cobertura de resíduos inscreve‑se, segundo a Comissão, no âmbito do ponto D 1 do anexo II A da mesma directiva, relativo às operações de eliminação, e que visa o «Depósito à superfície ou no subsolo (por exemplo, depósito em aterro, etc.)».
56 O Governo italiano defende, em contrapartida, que a inclusão, na categoria R 10, «espalhamento no solo em benefício da agricultura ou da ecologia», de operações de «revalorização do ambiente» é correcta. Estas pretendem reabilitar o ambiente e cabem, portanto, nesta categoria. A reabilitação do ambiente não deve confundir‑se com uma operação de eliminação.
57 Quanto à «cobertura de aterros», o Governo italiano sublinha que esta operação, como a «revalorização do ambiente», não é uma operação de eliminação, mas uma actividade de reabilitação em sentido próprio.
58 Na réplica, a Comissão considera, à luz da jurisprudência recente do Tribunal de Justiça sobre a diferença entre «aproveitamento» e «eliminação», que certas operações de remodelação morfológica referidas no artigo 5.° do decreto podem considerar‑se incluídas na categoria R 10.
59 Em contrapartida, a Comissão mantém que a utilização de resíduos e de lamas de perfuração, podendo conter até 50 kg por tonelada de hidrocarbonetos e 300 kg por tonelada de gasóleo ou de óleo pouco tóxicos, correspondente às normas técnicas 7.14 e 7.15, não pode ser qualificada de valorização do ambiente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
60 Importa sublinhar, como resulta da réplica da Comissão, que esta só mantém a sua acusação relativamente à utilização de resíduos e de lamas de perfuração correspondente às normas técnicas 7.14 e 7.15 do decreto. A utilização destes resíduos não constitui, na sua opinião, uma operação de aproveitamento, mas sim de eliminação.
61 A Comissão não indica a razão precisa por que mantém a sua acusação relativamente a estes resíduos, limitando‑se a indicar que estes contêm quantidades muito elevadas de hidrocarbonetos ou de gasóleo e de óleo pouco tóxicos. Parece assim considerar que os resíduos em causa contêm substâncias perigosas que os impedem de ser utilizados para fins de aproveitamento.
62 O Tribunal de Justiça decidiu, porém, que o facto de os resíduos serem ou não perigosos não é, enquanto tal, critério pertinente para apreciar se uma operação de tratamento de resíduos deve ser qualificada de «aproveitamento» na acepção da alínea f) do artigo 1.° da Directiva 75/442. A característica essencial de uma operação de aproveitamento de resíduos reside no facto de o seu objectivo principal consistir em os resíduos poderem preencher uma função útil, substituindo‑se à utilização de outros materiais que deveriam ser utilizados para preencher essa função, o que permite preservar os recursos naturais (acórdão de 27 de Fevereiro de 2002, ASA, C‑6/00, Colect., p. I‑1961, n.os 68 e 69).
63 De onde resulta que o simples facto de os resíduos em causa conterem hidrocarbonetos, gasóleo e óleos pouco tóxicos em quantidades elevadas não impede que possam ser utilizados para fins de aproveitamento.
64 Por outro lado, como o advogado‑geral indicou no n.° 36 das suas conclusões, a Comissão admitiu que certas operações de reabilitação do ambiente e de cobertura de aterros podiam ser consideradas operações de aproveitamento, designadamente para a norma técnica 4.4. Ora, as actividades referidas pelas normas técnicas 7.14 e 7.15 são descritas de modo idêntico ou quase idêntico a tais operações.
65 Por conseguinte, há que concluir que a Comissão não fez prova de que a República Italiana tinha classificado incorrectamente operações de eliminação como operações de aproveitamento de resíduos, pelo que se deve refutar na totalidade a sua terceira acusação.
Quanto às despesas
66 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Todavia, nos termos do artigo 69.°, n.° 3, do mesmo regulamento, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal de Justiça pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes, ou decidir que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. No caso em apreço, tendo cada uma das partes sido parcialmente vencida, há que decidir que cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1) Ao não fixar, no Decreto de 5 de Fevereiro de 1998, relativo à identificação dos resíduos não perigosos sujeitos a procedimentos simplificados de aproveitamento na acepção dos artigos 31.° e 33.° do Decreto legislativo n.° 22, de 5 de Fevereiro de 1997, quantidades máximas de resíduos, por tipo de resíduos, susceptíveis de serem objecto de aproveitamento sob o regime da dispensa de autorização, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 10.° e 11.°, n.° 1, da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, na redacção dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991.
2) Ao não definir com exactidão os tipos de resíduos relativos às normas técnicas 5.9 e 7.8 do anexo 1 do referido decreto, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.°, n.° 1, da Directiva 75/442, na redacção dada pelo artigo 3.° da Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos.
3) Quanto ao restante, a acção é julgada improcedente.
4) Cada parte suportará as suas próprias despesas.
Assinaturas.
1 – Língua do processo: italiano. Top
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