Processo C‑410/03
Comissão das Comunidades Europeias
contra
República Italiana
«Incumprimento de Estado – Directiva 1999/95/CE – Tempo de trabalho dos marítimos a bordo dos navios – Não transposição no prazo prescrito»
Acórdão do Tribunal de Justiça (Quarta Secção) de 28 de Abril de 2005
Sumário do acórdão
1. Actos das instituições – Directivas – Execução pelos Estados‑Membros – Necessidade de uma transposição exaustiva – Directiva 1999/95 – Disposição que apenas diz respeito às relações entre os Estados‑Membros e a Comissão – Disposição que não implica necessariamente medidas de transposição específicas – Necessidade de assegurar a eficácia da directiva – Simples obrigações de informação – Inexistência
(Directiva 1999/95 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.°, primeiro parágrafo)
2. Actos das instituições – Directivas – Execução pelos Estados‑Membros – Necessidade de uma transposição exaustiva – Directiva 1999/95 – Disposição que prevê uma obrigação de informação decorrente do direito internacional público – Informação destinada a garantir a segurança no mar em caso de perigo manifesto – Pleno efeito
(Directiva 1999/95 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 6.°, n.° 1)
1. Uma disposição que apenas diz respeito às relações entre um Estado‑Membro e a Comissão ou os outros Estados‑Membros não deve, em princípio, ser transposta. Contudo, cada um dos Estados‑Membros destinatários de uma directiva tem a obrigação de adoptar, na sua ordem jurídica interna, todas as medidas necessárias para assegurar a plena eficácia da directiva, em conformidade com o objectivo por ela prosseguido.
Não é esse o caso do artigo 3.°, primeiro parágrafo, da Directiva 1999/95, relativa à aplicação das disposições relativas ao período de trabalho dos marítimos a bordo dos navios que utilizam os portos da Comunidade, que tem designadamente por objectivo melhorar as condições de vida e de trabalho dos marítimos a bordo e preservar a segurança no mar. O relatório enviado ao governo do país em que o navio está registado destina‑se a assinalar uma situação de perigo manifesto para a segurança ou para a saúde dos membros da tripulação. Visa imediatamente eliminar esse risco e não se refere unicamente a simples obrigações de informação. O pleno efeito da norma exige, portanto, a sua transposição.
(cf. n.os 38‑40)
2. A obrigação, prevista no artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 1999/95, relativa à aplicação das disposições relativas ao período de trabalho dos marítimos a bordo dos navios que utilizam os portos da Comunidade, de informar a Administração do Estado do pavilhão ou do Estado no qual o navio está registado ou o cônsul, ou, na falta deste, o mais próximo representante diplomático desse Estado, é o corolário das responsabilidades do referido Estado decorrentes do direito internacional público. Com efeito, resulta do artigo 94.°, n.° 1, da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, assinada em Montego Bay, em 10 de Dezembro de 1982, entrada em vigor em 16 de Novembro de 1994 e aprovada pela Decisão 98/392, relativo aos deveres do Estado de bandeira, que todos os Estados devem exercer, de modo efectivo, a sua jurisdição e o seu controlo em questões administrativas, técnicas e sociais sobre navios que arvorem a sua bandeira. Em particular, em conformidade com os n.os 2, alínea b), e 3, alínea b), do referido artigo, os Estados devem exercer a sua jurisdição, em conformidade com o seu direito interno, sobre qualquer navio que arvore a sua bandeira e sobre o comandante, os oficiais e a tripulação, em questões administrativas, técnicas e sociais que se relacionem com o navio, e os Estados devem tomar, em relação aos navios que arvorem a sua bandeira, as medidas necessárias para garantir a segurança no mar, nomeadamente no que se refere à composição, às condições de trabalho e à formação das tripulações, tendo em conta os instrumentos internacionais aplicáveis. Resulta também do n.° 6 do referido artigo que, uma vez informado do facto de que não foi exercido o controlo apropriado sobre um navio, o Estado de bandeira procederá a um inquérito e, se for caso disso, tomará todas as medidas necessárias para corrigir a situação. Consequentemente, a informação prevista no artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 1999/95 visa directamente garantir a segurança no mar em caso de perigo manifesto. O pleno efeito desta disposição exige, portanto, uma transposição expressa para o direito nacional.
(cf. n.os 53‑56)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
28 de Abril de 2005 (*)
«Incumprimento de Estado – Directiva 1999/95/CE – Tempo de trabalho dos marítimos a bordo dos navios – Não transposição no prazo prescrito»
No processo C‑410/03,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 1 de Outubro de 2003,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por K. Banks e K. Simonsson, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Italiana, representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por A. Cingolo, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente de secção, N. Colneric (relatora) e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,
advogado‑geral: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 Na petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 1999/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Dezembro de 1999, relativa à aplicação das disposições relativas ao período de trabalho dos marítimos a bordo dos navios que utilizam os portos da Comunidade (JO 2000, L 14, p. 29), ou, pelo menos, ao não lhe comunicar as referidas disposições, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
2 A República Italiana pede que a acção da Comissão seja julgada improcedente.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
3 A Directiva 1999/63/CE do Conselho, de 21 de Junho de 1999, respeitante ao acordo relativo à organização do tempo de trabalho dos marítimos celebrado pela Associação de Armadores da Comunidade Europeia (ECSA) e pela Federação dos Sindicatos dos Transportes da União Europeia (FST) (JO L 167, p. 33), destina‑se a aplicar o referido acordo, que figura em anexo a esta directiva (a seguir «acordo»), inspirado em determinadas disposições da Convenção n.° 180 da Organização Internacional do Trabalho (a seguir «OIT») relativa à organização do tempo de trabalho dos marítimos, adoptada em 22 de Outubro de 1996.
4 A cláusula 4 do acordo prevê:
«Sem prejuízo da cláusula 5, o dia de trabalho normal para os marítimos é, em princípio, de oito horas, com um dia de descanso por semana, mais o descanso nos dias feriados. Os Estados‑Membros podem adoptar disposições para autorizar ou registar convenções colectivas que estabeleçam as horas normais de trabalho dos marítimos numa base não menos favorável do que a referida norma.»
5 A cláusula 5 do acordo prevê:
«1. Os limites das horas de trabalho ou de descanso devem ser estabelecidos como segue:
a) O número máximo de horas de trabalho não deve exceder:
i) 14 horas por período de 24 horas,
ii) 72 horas por período de sete dias;
ou
b) O número mínimo de horas de descanso não deve ser inferior a:
i) 10 horas por período de 24 horas,
ii) 77 horas por período de sete dias.
2. As horas de descanso não podem ser distribuídas por mais de dois períodos, dos quais um, de pelo menos seis horas, não devendo o intervalo entre dois períodos consecutivos de descanso ultrapassar 14 horas.
3. As chamadas, os exercícios de incêndio e de evacuação e os exercícios prescritos pela legislação nacional e pelos instrumentos internacionais devem desenrolar‑se por forma a evitar o mais possível perturbar os períodos de descanso e a não provocar fadiga.
4. Nas situações em que um marítimo esteja de prevenção, por exemplo, quando [um] local de máquinas esteja sem presença humana, o marítimo deve beneficiar de um período de descanso compensatório adequado, se a duração normal do seu descanso for perturbada por chamadas.
5. Caso não haja convenção colectiva nem decisão arbitral ou caso a autoridade competente decida que as disposições da convenção colectiva ou da decisão arbitral são insuficientes no que se refere aos n.os 3 e 4 desta cláusula, a autoridade competente deve estabelecer disposições que garantam aos marítimos em questão um descanso suficiente.
6. Sem prejuízo dos princípios gerais de protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores, os Estados‑Membros podem adoptar disposições legais, regulamentares ou administrativas que permitam à autoridade competente autorizar ou registar convenções colectivas que prevejam derrogações aos limites fixados nos n.os 1 e 2. Estas derrogações devem, na medida do possível, respeitar as normas estabelecidas, mas podem ter em conta períodos de descanso mais frequentes ou mais longos, ou a concessão de um descanso compensatório aos marinheiros de quarto ou aos marinheiros que trabalhem a bordo de navios afectos a viagens de curta duração.
7. Será afixado, em lugar de fácil acesso, um quadro com a organização do trabalho a bordo e que, para cada função, deve indicar pelo menos:
a) A escala de serviço no mar e no porto;
b) O número máximo de horas de trabalho ou o número de horas de descanso prescrito pelas disposições legais, regulamentares ou convencionais em vigor nos Estados‑Membros.
8. O quadro referido no número anterior deve ser estabelecido segundo um modelo normalizado na língua ou línguas de trabalho do navio bem como em inglês.»
6 A cláusula 8 do acordo está assim redigida:
«1. Serão mantidos registos das horas diárias de trabalho ou de descanso dos marítimos para garantir o cumprimento das disposições enunciadas na cláusula 5. O marítimo deve receber um exemplar dos registos que lhe dizem respeito, rubricado pelo comandante ou por uma pessoa por ele autorizada, bem como pelo marítimo.
2. Serão fixadas as modalidades de elaboração destes registos a bordo, incluindo a periodicidade de consignação destas informações. O modelo para os registos das horas de trabalho ou das horas de descanso dos marítimos será estabelecido tendo em conta as directrizes internacionais eventualmente disponíveis. O modelo será estabelecido na língua ou línguas previstas no n.° 8 da cláusula 5.
3. Deve ser conservado a bordo e em lugar facilmente acessível à tripulação um exemplar das disposições pertinentes da legislação nacional relativa ao presente acordo, bem como um exemplar das convenções colectivas aplicáveis.»
7 Nos termos da cláusula 9 do acordo:
«Os registos previstos na cláusula 8 serão verificados e rubricados com uma periodicidade adequada a fim de garantir o cumprimento das disposições relativas às horas de trabalho e às horas de descanso em aplicação do presente acordo.»
8 O quarto considerando da Directiva 1999/95 lembra que o acordo se aplica aos marítimos que trabalham a bordo de todos os navios de mar, quer sejam de propriedade pública ou privada, registados no território dos Estados‑Membros e afectos normalmente a operações marítimas comerciais.
9 Em conformidade com o quinto considerando da Directiva 1999/95, o objectivo desta é a aplicação das disposições da Directiva 1999/63, que se baseiam nas disposições da Convenção n.° 180 da OIT, aos navios que escalam os portos da Comunidade, qualquer que seja o seu pavilhão, a fim de detectar e obviar a qualquer situação manifestamente perigosa para a segurança ou a saúde dos marítimos.
10 O artigo 1.° da Directiva 1999/95 prevê:
«1. O objectivo da presente directiva é instituir um mecanismo de verificação e cumprimento das disposições da Directiva 1999/63/CE, pelos navios que escalam os portos dos Estados‑Membros, a fim de reforçar a segurança marítima e melhorar as condições de trabalho a saúde e a segurança dos marítimos a bordo dos navios.
2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para que os navios que não estão registados nos respectivos territórios ou que não arvoram os respectivos pavilhões respeitem as cláusulas 1 a 12 do acordo que figura em anexo à Directiva 1999/63/CE.»
11 O artigo 3.° da Directiva 1999/95, que tem por epígrafe «Elaboração de relatórios», prevê:
«Sem prejuízo do disposto no n.° 2 do artigo 1.°, um Estado‑Membro em que um navio faz voluntariamente escala no seu serviço normal ou por razões operacionais, que receba uma queixa que [não] considere manifestamente infundada ou obtenha prova de que o navio não obedece às normas constantes da Directiva 1999/63/CE, elaborará um relatório dirigido ao Governo do país em que o navio está registado e, sempre que uma inspecção efectuada nos termos do artigo 4.° fornecer provas relevantes, o Estado‑Membro tomará todas as medidas necessárias para corrigir as situações que, a bordo, sejam claramente perigosas para a segurança ou a saúde dos membros da tripulação.
A identidade da pessoa de que emana a queixa não deve ser revelada ao capitão nem ao proprietário do navio em causa.»
12 Nos termos do artigo 4.° da Directiva 1999/95, que tem por epígrafe «Inspecção e inspecção aprofundada»:
«1. Ao efectuar uma inspecção, a fim de obter prova de que um navio não obedece aos requisitos da Directiva 1999/63/CE, o inspector verificará se:
– foi elaborado, e está afixado a bordo em local de fácil acesso, um quadro da organização do trabalho a bordo na língua ou línguas de trabalho do navio, bem como em inglês, segundo o modelo reproduzido no anexo I, ou um modelo equivalente,
– foi elaborado, conservado a bordo e se existe prova de que foi devidamente autenticado pela autoridade competente do Estado em que o navio está registado, um registo das horas de trabalho ou de descanso dos marítimos, na língua ou línguas de trabalho do navio, bem como em inglês, segundo o modelo reproduzido no anexo II ou um modelo equivalente.
2. Nos termos do n.° 1, se tiver sido recebida uma queixa, ou se o inspector entender, pela observação que efectuou a bordo, que os marítimos estão excessivamente fatigados, efectuará uma inspecção aprofundada, a fim de determinar se as horas de trabalho ou os períodos de descanso registados obedecem às normas constantes da Directiva 1999/63/CE e foram devidamente observadas tendo em conta outros registos relativos ao funcionamento do navio.»
13 O artigo 5.° da Directiva 1999/95, que tem como epígrafe «Correcção das anomalias», está assim redigido:
«1. Se a inspecção ou a inspecção aprofundada revelar que o navio não obedece aos requisitos da Directiva 1999/63/CE, o Estado‑Membro tomará as medidas necessárias para assegurar a correcção das condições a bordo que sejam claramente perigosas para a segurança ou a saúde dos marítimos. Estas medidas podem incluir a proibição de o navio deixar o porto até que as anomalias detectadas tenham sido corrigidas ou os marítimos estejam suficientemente repousados.
2. Se se comprovar que os membros da tripulação que estão de vigia a efectuar o primeiro serviço de quartos ou os que efectuam os serviços de quartos subsequentes, estão excessivamente fatigados, o Estado‑Membro deverá garantir que o navio não deixe o porto até que as anomalias detectadas tenham sido corrigidas ou esses membros da tripulação estejam suficientemente repousados.»
14 O artigo 6.° da Directiva 1999/95, que tem por epígrafe «Medidas de acompanhamento», determina:
«1. Caso um navio seja proibido de deixar o porto, em aplicação do artigo 5.°, a autoridade competente do Estado‑Membro informará o comandante, o proprietário ou o operador do navio, bem como a administração do Estado de bandeira ou do Estado em que o navio está registado ou o respectivo cônsul ou, na falta deste, o mais próximo representante diplomático desse Estado, dos resultados das inspecções previstas no artigo 4.°, ou de qualquer decisão tomada pelo inspector, e das medidas correctoras se necessárias.
2. Ao realizar‑se uma inspecção nos termos da presente directiva devem envidar‑se todos os esforços para evitar que o navio sofra atrasos indevidos. Se um navio sofrer atrasos indevidos, o proprietário ou o operador terá direito de exigir uma indemnização pelas perdas ou danos incorridos. Em todos os casos em que seja alegado um atraso indevido, o ónus da prova compete ao proprietário ou ao operador do navio.»
15 Nos termos do artigo 7.° da mesma directiva, que tem por epígrafe «Direito de recurso»:
«1. O proprietário ou o operador de um navio, ou o respectivo representante no Estado‑Membro, tem direito de recurso contra uma decisão de imobilização tomada pela autoridade competente. O recurso não tem por efeito a suspensão da imobilização.
2. Os Estados‑Membros estabelecerão e manterão procedimentos adequados para esse efeito, nos termos da legislação nacional.
3. A autoridade competente deve informar devidamente o comandante do navio a que se refere o n.° 1 do direito de recurso.»
16 O artigo 8.° da directiva, que tem por epígrafe «Cooperação entre administrações», está redigido como se segue:
«1. Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para assegurar, em condições compatíveis com as previstas no artigo 14.° da Directiva 95/21/CE do Conselho, de 19 de Junho de 1995, relativa à aplicação, aos navios que escalem os portos da Comunidade ou naveguem em águas sob jurisdição dos Estados‑Membros, das normas internacionais respeitantes à segurança da navegação, à prevenção da poluição e às condições de vida e de trabalho a bordo dos navios (inspecção pelo Estado do porto) [JO L 157, p. 1], a cooperação entre as suas autoridades competentes e as autoridades competentes dos outros Estados‑Membros, com vista à aplicação efectiva da presente directiva e comunicação [d]essas disposições à Comissão.
2. As informações relativas às medidas tomadas em aplicação dos artigos 4.° e 5.° serão publicadas segundo modalidades idênticas às previstas no primeiro parágrafo do artigo 15.° da Directiva 95/21/CE.»
17 O artigo 9.° da Directiva 1999/95, que tem por epígrafe «Cláusula de não atribuição de tratamento mais favorável», prevê:
«Ao inspeccionarem navios registados no território de Estados que não tenham assinado a Convenção n.° 180 da OIT ou o protocolo à Convenção n.° 147 da OIT ou que arvorem pavilhão ou estejam registados nesses Estados, os Estados‑Membros devem assegurar, após a entrada em vigor desses instrumentos, que o tratamento dado a esses navios e respectivas tripulações não é mais favorável que o dado aos navios que arvorem pavilhão ou estejam registados no território de Estados que sejam parte na Convenção n.° 180 da OIT, ou no protocolo à Convenção n.° 147 da OIT, ou em ambas.»
18 A Directiva 1999/95 prevê, no artigo 10.°, n.° 1, que os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento a esta directiva até 30 de Junho de 2002, o mais tardar. Nos termos do n.° 3 do mesmo artigo, devem comunicar imediatamente à Comissão as disposições de direito interno que adoptem no domínio regido pela referida directiva e a Comissão delas informará os restantes Estados‑Membros.
Legislação nacional
19 O Decreto legislativo n.° 271, que adequa a regulamentação sobre segurança e saúde dos marítimos a bordo de navios de pesca nacionais por aplicação da Lei n.° 485, de 31 de Dezembro de 1998 (decreto legislativo n.° 271, recante adeguamento della normativa sulla sicurezza e salute dei lavoratori marittimi a bordo delle navi mercantili da pesca nazionali, a norma della legge 31 dicembre 1998, n.° 485), de 27 de Julho de 1999 (suplemento ordinário ao GURI n.° 151, de 9 de Agosto de 1999, a seguir «decreto legislativo»), aplica‑se, nos termos do seu artigo 2.°, aos trabalhadores marítimos a bordo de todos os navios ou unidades mercantes, novos e já existentes, afectos à navegação marítima e à pesca, bem como aos navios ou unidades mercantes em regime de suspensão temporária de bandeira, às unidades rápidas e às plataformas móveis.
20 O artigo 11.°, n.os 1 e 3 a 10, do decreto legislativo dispõe:
«1. Entende‑se por ‘duração de trabalho a bordo do navio’ o tempo durante o qual o marítimo é obrigado a efectuar a actividade profissional conexa com o exercício de navegação. Incluem‑se na duração de trabalho a bordo, além das actividades normais de navegação e portuárias:
a) as chamadas para exercícios de incêndio e de evacuação do navio e todos os exercícios prescritos pela legislação em matéria de segurança e pela Convenção de Londres para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar, visada pela Lei n.° 313, de 23 de Maio de 1980, com alterações, globalmente denominadas convenções Solas;
b) as actividades exigidas pelo comandante, inerentes à segurança da navegação, em caso de perigo para a tripulação e para o navio;
c) as actividades de formação em matéria de higiene e de segurança do trabalho a bordo, relacionadas com as funções exercidas;
d) as actividades de manutenção corrente do navio;
e) as actividades exigidas pelo comandante no caso de operações de socorro a outras embarcações mercantes ou de pesca ou de socorro a pessoas.
[...]
3. Sem prejuízo de outras disposições das convenções colectivas nacionais por categoria, a duração do horário de trabalho do marítimo a bordo dos navios mercantes e dos navios de pesca é fixada em oito horas por dia, com um dia de descanso por semana, mais o descanso nos dias feriados.
4. Os limites dos horários de trabalho ou de descanso a bordo dos navios são fixados como segue:
a) O número máximo de horas de trabalho não deve exceder:
1. 14 horas por período de 24 horas;
2. 72 horas por período de sete dias;
ou
b) O número mínimo de horas de descanso não deve ser inferior a:
1. 10 horas por período de 24 horas;
2. 77 horas por período de sete dias.
5. As horas de descanso não podem ser distribuídas por mais de dois períodos distintos, dos quais um de, pelo menos, seis horas, não devendo o intervalo entre dois períodos consecutivos de descanso ultrapassar 14 horas.
6. As actividades previstas nas alíneas a), b), c), d) e e) do n.° 1, supra, devem decorrer por forma a evitar o mais possível perturbar os períodos de descanso e a não provocar fadiga.
7. Nas situações em que o marítimo esteja de prevenção, deve beneficiar de um período de descanso compensatório adequado, se a duração normal do seu descanso for perturbada por chamadas.
8. Para os navios usados em viagens de curta duração e para as categorias particulares de navios utilizados nos serviços portuários, a convenção colectiva pode derrogar o previsto nos n.os 4 e 5, tendo em conta períodos de descanso mais frequentes ou mais longos ou a concessão de descanso compensatório aos marítimos que estejam em serviço de vigilância ou aos marinheiros que trabalham a bordo.
9. A bordo de todos os navios mercantes e de pesca nacionais, será afixado um quadro, em lugar de fácil acesso, redigido nas línguas italiana e inglesa, com a organização do trabalho a bordo, indicando para cada grau ou função:
a) O horário de serviço no mar e o horário de serviço no porto;
b) O número máximo de horas de trabalho e o número mínimo de horas de descanso previstas em conformidade com o presente decreto e as convenções colectivas em vigor.
10. Será conservada a bordo uma cópia da convenção colectiva, à disposição de todos os trabalhadores embarcados e dos organismos de inspecção.»
21 O artigo 18.°, n.° 1, do decreto legislativo prevê que: «[p]ara a inspecção da aplicação das disposições constantes no presente decreto, os navios referidos no artigo 2.° estão sujeitos às seguintes visitas:
[...]
c) visita ocasional:
[...]
5) dos navios ou embarcações mercantes estrangeiras».
22 Nos termos do artigo 21.°, n.os 1 e 3, do decreto legislativo:
«1. A fim de verificar se o ambiente de trabalho está em conformidade com as normas, e sempre que haja necessidade, será efectuada uma visita ocasional a bordo da unidade, como prevê o artigo 18.°, n.° 1, alínea c), pela autoridade marítima competente, quer por sua iniciativa quer a pedido da unidade de saúde local competente (Azienda unità sanitaria locale), dos representantes das organizações sindicais, dos armadores ou dos marítimos. A visita pode, além disso, ser pedida directamente pelos trabalhadores, por intermédio do representante encarregado da segurança do ambiente de trabalho referido no artigo 16.°
[...]
3. A visita ocasional efectuada a bordo de navios ou de unidades mercantes estrangeiras é realizada em conformidade com os procedimentos indicados no memorando de acordo sob o controlo do Estado do porto de acostagem.»
Procedimento pré‑contencioso
23 Não tendo recebido nenhuma informação sobre as medidas adoptadas pela República Italiana para dar cumprimento à Directiva 1999/95, a Comissão deu início ao processo previsto no artigo 226.° CE. Após ter dado a este Estado‑Membro oportunidade para apresentar as suas observações, a Comissão, por carta de 19 de Dezembro de 2002, elaborou um parecer fundamentado, declarando que a referida directiva não tinha sido transposta no prazo prescrito e convidando a República Italiana a adoptar as medidas necessárias para dar cumprimento ao referido parecer no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
24 Na sua resposta de 14 de Fevereiro de 2003, as autoridades italianas informaram a Comissão de que estava em preparação um decreto legislativo.
25 Por carta de 1 de Julho de 2003, as ditas autoridades referiram‑se à elaboração, por via administrativa, de um quadro relativo à organização do trabalho a bordo e de um registo do horário de trabalho a bordo, de acordo com os anexos I e II da Directiva 1999/95.
26 Não tendo recebido nenhuma outra informação das autoridades italianas, a Comissão intentou a presente acção.
Quanto à acção
Argumentos das partes
27 A Comissão sustenta que a carta que lhe foi enviada em 1 de Julho de 2003 pelas autoridades italianas não faz referência a qualquer medida susceptível de adoptar as regras exigidas pelos artigos 3.° a 9.° da Directiva 1999/95. Em seu entender, a elaboração de um quadro e de um registo pode, quando muito, ter o carácter de medida preparatória para a adopção de regras que cumpram as exigências previstas no artigo 4.° da directiva. A República Italiana ainda não adoptou as medidas necessárias para dar cumprimento à referida directiva ou, pelo menos, não as comunicou à Comissão.
28 O Governo italiano alega que a Directiva 1999/95 pretendeu criar um sistema de inspecção e de verificação do cumprimento das disposições da Directiva 1999/63. Esta última foi aplicada em Itália, nas suas disposições essenciais, mediante o artigo 11.° do decreto legislativo. A Administração italiana já adoptou, por via administrativa, o quadro relativo à organização das horas de trabalho a bordo e o registo do horário de trabalho a bordo, que estão em conformidade com os modelos previstos, respectivamente, nos anexos I e II da Directiva 1999/95. O referido governo alega que qualquer elemento de aplicação complementar eventualmente necessário será incluído na Lei comunitária n.° 306, de 31 de Outubro de 2003, que integrará no seu anexo B a Directiva 1999/63.
29 No que toca aos artigos 2.° e 18.° do decreto legislativo, o Governo italiano acrescenta, na tréplica, que o sistema de inspecção e de verificação do cumprimento das disposições da Directiva 1999/63, que já foi adoptado, diz respeito não só aos navios que arvoram pavilhão italiano mas também a todos os navios que fazem escala nos portos da Comunidade. Assim, a Directiva 1999/95, nos seus aspectos essenciais, está já transposta para o direito interno.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Observações preliminares
30 A título preliminar, cabe recordar que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v., designadamente, acórdãos de 11 de Setembro de 2001, Comissão/Alemanha, C‑71/99, Colect., p. I‑5811, n.° 29, e de 11 de Outubro de 2001, Comissão/Áustria, C‑110/00, Colect., p. I‑7545, n.° 13). Por conseguinte, a Lei comunitária n.° 306, de 31 de Outubro de 2003, não pode ser tomada em consideração pelo Tribunal de Justiça.
31 Uma vez que, na fundamentação da sua petição, a Comissão criticou unicamente o Governo italiano por não ter provado que as medidas que cumprem as obrigações impostas aos Estados‑Membros pelos artigos 3.° a 9.° da Directiva 1999/95 foram adoptadas, a acção deve ser entendida no sentido de que apenas visa estas disposições.
Quanto ao artigo 4.° da Directiva 1999/95
32 Importa recordar que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a fim de garantir a plena eficácia das directivas, de direito e não apenas de facto, os Estados‑Membros devem prever um quadro legal preciso no domínio em questão (acórdãos de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Itália, C‑360/87, Colect., p. I‑791, n.° 13, e de 27 de Novembro de 2003, Comissão/França, C‑429/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 40).
33 Importa concluir que o decreto legislativo não satisfaz esta exigência, pelo menos na parte que se refere ao artigo 4.° da Directiva 1999/95.
34 Esta disposição prevê inspecções específicas a fim de obter a prova de que um navio não obedece às exigências fixadas na Directiva 1999/63. Enuncia, em pormenor, os elementos sobre os quais devem incidir as verificações e exige que sejam aplicados, no âmbito das inspecções ditas «aprofundadas», designadamente, controlos cruzados entre, por um lado, o registo das horas de trabalho ou de descanso e, por outro, outros registos relativos à exploração do referido navio.
35 Ora, o decreto legislativo não obedece a tais exigências.
36 Por conseguinte, deve ser dado provimento à acção no que se refere ao artigo 4.° da Directiva 1999/95.
Quanto ao artigo 3.° da Directiva 1999/95
37 O artigo 3.°, primeiro parágrafo, da Directiva 1999/95 cria uma dupla obrigação para os Estados‑Membros. A primeira obrigação consiste, quando o Estado‑Membro recebe uma queixa ou tem uma prova de que o navio não obedece às normas constantes da Directiva 1999/63, em preparar um relatório destinado ao governo do país em que o navio está registado.
38 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma disposição que apenas diz respeito às relações entre um Estado‑Membro e a Comissão ou os outros Estados‑Membros não deve, em princípio, ser transposta (v. acórdãos de 20 de Novembro de 2003, Comissão/França, C‑296/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 92, e de 27 de Novembro de 2003, Comissão/França, já referido, n.° 68).
39 Importa recordar que, segundo uma jurisprudência também constante, cada um dos Estados‑Membros destinatários de uma directiva tem a obrigação de adoptar, na sua ordem jurídica interna, todas as medidas necessárias para assegurar a plena eficácia da directiva, em conformidade com o objectivo por ela prosseguido (v., designadamente, acórdãos de 17 de Junho de 1999, Comissão/Itália, C‑336/97, Colect., p. I‑3771, n.° 19; de 8 de Março de 2001, Comissão/França, C‑97/00, Colect., p. I‑2053, n.° 9, e de 7 de Maio de 2002, Comissão/Suécia, C‑478/99, Colect., p. I‑4147, n.° 15).
40 De acordo com os seus segundo e sétimo considerandos, a Directiva 1999/95 tem designadamente por objectivo melhorar as condições de vida e de trabalho dos marítimos a bordo e preservar a segurança no mar. O relatório enviado ao governo do país em que o navio está registado destina‑se a assinalar uma situação de perigo manifesto para a segurança ou para a saúde dos membros da tripulação. Visa imediatamente eliminar esse risco e não se refere unicamente a simples obrigações de informação. O pleno efeito da norma exige, portanto, a sua transposição.
41 Por conseguinte, há que acolher o pedido da Comissão na parte em que se refere à dita obrigação.
42 A segunda obrigação prevista no artigo 3.°, primeiro parágrafo, da Directiva 1999/95 impõe aos Estados-Membros a adopção das medidas correctivas necessárias quando uma inspecção efectuada em conformidade com o artigo 4.° fornecer as provas exigidas da inobservância das normas previstas na Directiva 1999/63. Uma vez que, tal como declarado no n.° 36 do presente acórdão, este artigo 4.° não foi transposto para o direito italiano, a acção da Comissão deve considerar‑se igualmente procedente na parte em que se refere à referida obrigação.
43 O artigo 3.°, segundo parágrafo, da Directiva 1999/95 prevê que a identidade da pessoa de que emana a queixa não deve ser revelada ao comandante nem ao proprietário do navio em causa.
44 Nenhuma das disposições de direito interno invocadas pelo Governo italiano retoma esta proibição.
45 Por conseguinte, também nesta parte é procedente a acção.
Quanto ao artigo 5.° da Directiva 1999/95
46 Esta disposição prevê, designadamente, que as medidas no sentido de serem corrigidas as anomalias verificadas podem e, em determinadas condições, devem incluir a proibição de o navio em causa deixar o porto até que as mesmas tenham sido corrigidas.
47 É pacífico que tais medidas não figuram nas disposições de direito interno invocadas pelo Governo italiano.
48 Por conseguinte, o pedido deve ser acolhido na parte em que se refere ao artigo 5.° da Directiva 1999/95.
Quanto ao artigo 6.° da Directiva 1999/95
49 O artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 1999/95 prevê que a autoridade competente do Estado‑Membro em causa tem uma obrigação de informação, quando um navio for objecto da proibição de deixar o porto, nos termos do artigo 5.° da mesma directiva.
50 Os destinatários de tal informação são, por um lado, o comandante, o proprietário ou o operador do navio e, por outro, a Administração do Estado do pavilhão ou do Estado em que o navio está registado ou o respectivo cônsul, ou, na falta deste, o mais próximo representante diplomático desse Estado.
51 A regulamentação nacional invocada pelo Governo italiano não institui qualquer obrigação de informação a este propósito.
52 É certo que, como recordado no n.° 38 do presente acórdão, um Estado-Membro não é obrigado, em princípio, a transpor as disposições que só dizem respeito às relações entre Estados-Membros.
53 Importa realçar que, no caso vertente, a obrigação de informar a Administração do Estado do pavilhão ou do Estado no qual o navio está registado ou o cônsul, ou, na falta deste, o mais próximo representante diplomático desse Estado é o corolário das responsabilidades do referido Estado decorrentes do direito internacional público.
54 Com efeito, resulta do artigo 94.°, n.° 1, da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, assinada em Montego Bay, em 10 de Dezembro de 1982, entrada em vigor em 16 de Novembro de 1994 e aprovada pela Decisão 98/392/CE do Conselho, de 23 de Março de 1998 (JO L 179, p. 1), relativo aos deveres do Estado de bandeira, que todos os Estados devem exercer, de modo efectivo, a sua jurisdição e o seu controlo em questões administrativas, técnicas e sociais sobre navios que arvorem a sua bandeira. Em particular, em conformidade com os n.os 2, alínea b), e 3, alínea b), do referido artigo, os Estados devem exercer a sua jurisdição, em conformidade com o seu direito interno, sobre qualquer navio que arvore a sua bandeira e sobre o comandante, os oficiais e a tripulação, em questões administrativas, técnicas e sociais que se relacionem com o navio, e os Estados devem tomar, em relação aos navios que arvorem a sua bandeira, as medidas necessárias para garantir a segurança no mar, nomeadamente no que se refere à composição, às condições de trabalho e à formação das tripulações, tendo em conta os instrumentos internacionais aplicáveis.
55 Resulta do n.° 6 do referido artigo que, uma vez informado do facto de que não foi exercido o controlo apropriado sobre um navio, o Estado de bandeira procederá a um inquérito e, se for caso disso, tomará todas as medidas necessárias para corrigir a situação.
56 Consequentemente, a informação prevista no artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 1999/95 visa directamente garantir a segurança no mar em caso de perigo manifesto. O pleno efeito desta disposição exige, portanto, uma transposição expressa para o direito nacional.
57 Por conseguinte, a acção é procedente na parte em que incide sobre o artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 1999/95.
58 No que toca ao artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 1999/95, o mesmo prevê regras relativas à protecção dos interesses financeiros das pessoas afectadas por inspecções realizadas ao abrigo desta directiva. Tais regras não encontram qualquer equivalente nas disposições de direito interno invocadas pelo Governo italiano.
59 Por conseguinte, a acção é procedente na parte em que concerne ao artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 1999/95.
Quanto ao artigo 7.° da Directiva 1999/95
60 No que se refere a esta acusação, importa recordar que, de acordo com uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a transposição de uma directiva para o direito interno não exige necessariamente uma repetição formal e textual das suas disposições numa disposição legal ou regulamentar expressa e específica e que pode bastar um contexto jurídico geral, desde que este assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de um modo suficientemente claro e preciso, a fim de que, no caso de esta directiva ter por objectivo criar direitos para os particulares, os beneficiários tenham condições para conhecer a plenitude dos seus direitos e invocá‑los, se for caso disso, perante os órgãos jurisdicionais nacionais (acórdãos de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha, C‑131/88, Colect., p. I‑825, n.° 6, e de 15 de Novembro de 2001, Comissão/Itália, C‑49/00, Colect., p. I‑8575, n.os 21 e 22).
61 Ora, nenhuma das disposições de direito interno invocadas pelo Governo italiano se refere a um direito de recurso de uma decisão de imobilização de um navio, tomada pela autoridade nacional competente, nem a uma obrigação de esta informar desse direito o comandante do navio em causa.
62 Por conseguinte, a acção da Comissão procede na parte em que incide sobre o artigo 7.° da Directiva 1999/95.
Quanto ao artigo 8.° da Directiva 1999/95
63 O artigo 8.°, n.° 1, desta directiva refere‑se apenas às relações entre os Estados‑Membros e às relações entre estes e a Comissão. Como recordado no n.° 38 do presente acórdão, tais disposições não devem, em princípio, ser transpostas.
64 Contudo, uma vez que os Estados‑Membros têm a obrigação de garantir o pleno respeito pelo direito comunitário, a Comissão tem a possibilidade de demonstrar que o respeito da disposição de uma directiva que rege estas relações impõe a adopção de medidas de transposição específicas para a ordem jurídica nacional (v. acórdãos, já referidos, de 20 de Novembro de 2003, Comissão/França, n.° 92, e de 27 de Novembro de 2003, Comissão/França, n.° 68).
65 No caso vertente, a Comissão não desenvolveu argumentos no sentido de demonstrar a existência de uma prática das autoridades italianas que colida com as obrigações dos Estados‑Membros decorrentes do artigo 8.°, n.° 1, da Directiva 1999/95.
66 Por conseguinte, improcede a acção da Comissão neste particular.
67 Ao invés, esta deve ser considerada procedente no que respeita à obrigação de publicação prevista no artigo 8.°, n.° 2, da Directiva 1999/95, uma vez que as disposições invocadas pelo Governo italiano não referem minimamente tal obrigação em direito interno.
Quanto ao artigo 9.° da Directiva 1999/95
68 As disposições de direito interno invocadas pelo Governo italiano não contêm nenhuma cláusula de não atribuição de tratamento «mais favorável» na acepção do artigo 9.° da Directiva 1999/95.
69 Por conseguinte, a acção deve ser julgada procedente na parte em que diz respeito à referida disposição.
70 À luz de todas as considerações que precedem, deve, por um lado, declarar‑se que, ao não adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 3.° a 7.°, 8.°, n.° 2, e 9.° da Directiva 1999/95, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva e, por outro lado, julgar‑se improcedente a acção quanto ao mais.
Quanto às despesas
71 Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana e tendo esta sido vencida no essencial dos fundamentos, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:
1) Ao não adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 3.° a 7.°, 8.°, n.° 2, e 9.° da Directiva 1999/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Dezembro de 1999, relativa à aplicação das disposições relativas ao período de trabalho dos marítimos a bordo dos navios que utilizam os portos da Comunidade, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao mais.
3) A República Italiana é condenada nas despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: italiano.
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