RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-368/89 ( *1 )
I — Factos e tramitação processual
1. Enquadramento jurídico
O tabaco está sujeito a uma organização comum de mercado que prevê um regime de preços e de intervenção bem como disposições relativas às trocas com os países terceiros [Regulamento (CEE) n.° 727/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, JO L 94, p. 1.EE 03 F3 p. 212].
O Conselho fixa até 1 de Agosto um «preço de objectivo» e um «preço de intervenção» (artigo 2.°). Em determinadas condições, os produtores que optem por não vender a sua produção à intervenção e submetam o seu tabaco em folha às operações de primeira transformação e de acondicionamento, bem como os compradores que efectuem as mesmas operações podem obter um prémio nos termos do artigo 3.° Tal prémio é fixado antes de 1 de Novembro pelo Conselho (artigo 4.°, n.° 4).
O Regulamento (CEE) n.° 1114/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988, que altera o Regulamento n.° 727/70 (JO L 110, p. 35) aditou um novo número ao artigo 4.° deste regulamento, nos termos do qual:
«5.
O Conselho estabelecerá anualmente, de acordo com o procedimento previsto no n.° 2 do artigo 43.° do Tratado, relativamente a cada uma das variedades ou grupos de variedades de tabaco de produção comunitária para as quais são fixados preços e prémios, uma quantidade máxima garantida em função, nomeadamente, das condições do mercado e das condições socioeconómicas e agronómicas das regiões em causa. A quantidade máxima global para a Comunidade é fixada para cada uma das colheitas de 1988, 1989 e 1990 em 385000 toneladas de tabaco em folha.
Sem prejuízo dos artigos 12.°-A e 13.°, a cada excesso de 1 % da quantidade máxima garantida para uma variedade ou para um grupo de variedades corresponderá uma redução de 1 % dos preços de intervenção, bem como dos prémios relativos. Um rectificador correspondente à redução do prémio será aplicado ao preço de objectivo da colheita em questão.
As reduções referidas no segundo parágrafo não excederão 5 % no que se refere à colheita de 1988 e 15 % relativamente às colheitas de 1989 e de 1990.
Para efeitos da aplicação do presente número, a Comissão verificará, antes de 31 de Julho, se a produção ultrapassou a quantidade máxima garantida para uma variedade ou para um grupo de variedades.
As regras de execução do presente número serão adoptadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 17.°»
Os preços e os prémios foram fixados posteriormente, ao mesmo tempo que as quantidades por variedade, no Regulamento (CEE) n.° 2268/88 do Conselho, de 19 de Julho de 1988, que fixa, para a colheita de 1988, os preços de objectivo, os preços de intervenção e os prémios concedidos aos compradores de tabaco em folha, os preços de intervenção derivados do tabaco embalado, as qualidades de referência, as zonas de produção e as quantidades máximas garantidas, e que altera o Regulamento (CEE) n.° 1975/87 (JO L 199, p. 20).
Este regulamento procedeu à repartição da quantidade global fixada pelo Regulamento n.° 1114/88, que era de 385000 toneladas, entre as diferentes variedades ou grupos de variedades de tabaco, fixando uma quantidade máxima por variedade. Assim, para a colheita de 1988, a quantidade máxima garantida para a variedade Bright foi fixada em 38000 toneladas.
Em aplicação do Regulamento n.° 1114/88, a Comissão, através do Regulamento (CEE) n.° 2158/89 da Comissão, de 18 de Julho de 1989, que estabelece, para o tabaco da colheita de 1988, a produção efectiva, bem como os preços e os prémios a pagar em aplicação do regime de quantidades máximas garantidas QO L 207, p. 15), determinou a produção efectiva de tabaco para a colheita de 1988 e verificou que tinham sido excedidas as quantidades máximas garantidas.
Essa ultrapassagem para o tabaco da variedade Bright — cujo limite tinha sido fixado em 38000 toneladas e cuja produção efectiva foi de 42105 toneladas — atingiu uma percentagem de 10,8 %. Daí resultou uma redução de 5 % no preço da intervenção e no montante do prémio, por aplicação das disposições do Regulamento n.° 1114/88.
2. O litígio no processo principal e a questão prejudicial
Antonio Crispoltoni é plantador em Lerchi, província de Perugia, na região da Umbria, e é sócio da Fattoria autonoma tabacchi di Città di Castello (a seguir «Fattoria»), organismo que se ocupa das operações de primeira transformação e de acondicionamento de tabaco em folha.
Em 1988, entregou à Fattoria determinada quantidade de tabaco em folha da variedade Bright e recebeu o prémio previsto no artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 727/70.
Dado que a produção de tabaco da variedade Bright tinha excedido a quantidade máxima garantida para 1988, a Azienda di stato per gli interventi sul mercato agricolo — Settore tabacco (a seguir «AIMA»), em aplicação da refenda regulamentação comunitària, exigiu à Fattoria o reembolso de 5 % do prèmio, concedido para o tabaco Bright. Esta última informou os seus membros do pedido da AIMA, sendo o montante devido por A. Crispoltoni de 3320000 LIT.
A. Crispoltoni, entendendo que a regulamentação comunitária em questão violava os princípios da confiança legítima, da segurança jurídica e da não retroactividade, citou a Fattoria perante o pretore para obter a declaração de que não era obrigado a pagar a importância que lhe era exigida.
O pretore di Perugia, tendo dúvidas quanto à validade das disposições comunitárias cuja aplicação levou à redução do prémio em questão, decidiu submeter ao Tribunal de Justiça, a título prejudicial, a questão da «validade dos regulamentos do Conselho n.° 1114/88, de 25 de Abril de 1988, e n.° 2268/88, de 19 de Julho de 1988».
Segundo o pretore, a fixação da quantidade máxima garantida, globalmente, em 29 de Abril de 1988 e, para a variedade Bright, em 26 de Julho de 1988 (datas da publicação dos dois regulamentos no Jornal Oficial), ocorreu numa altura em que os plantadores desta variedade tinham já feito as suas opções económicas. Na verdade, tal variedade de tabaco é plantada em sementeira especial no mês de Fevereiro, e transplantada para viveiros até fins de Abril. Como a modificação normativa efectuada pelos regulamentos em causa não parecia previsível, o pretore pergunta se tal modificação não terá sido adoptada com violação do princípio geral da confiança legítima, reconhecido pelo direito italiano e pelo Tribunal de Justiça. O mesmo vale no que respeita aos princípios da não retroactividade e da segurança jurídica.
3. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
O despacho de reenvio da pretura circondariale di Perugia foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Dezembro de 1989.
Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas: pelo autor no processo principal, representado pelos advogados Emilio Cappelli, Paolo De Caterini e Corrado Zaganelli; pelo Conselho das Comunidades Europeias, representado por Bernhard Schloh e Tito Gallas, membros do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes; e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelos advogados Gianluigi Campogrande e Francisco Santaollala Gadea, membros do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes.
Com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal de Justiça decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução e atribuiu o processo à Quinta Secção.
II — Resumo das observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça
1. Quanto à competência do Tribunal
O Conselho observa que o processo de decisão prejudicial previsto no artigo 177.° do Tratado CEE apenas pode ser desencadeado quando a apreciação da validade de actos comunitários é necessária para permitir ao juiz nacional decidir num litígio realmente existente.
A este respeito, observa que o processo perante o juiz nacional pode ser considerado como apresentando determinadas particularidades, como o facto de a demandada ser a Fattoria, de que o próprio autor é sócio, e não a AIMA. O Conselho parte do princípio de que o Tribunal de Justiça se certificará, por meios adequados, de que se trata de um verdadeiro processo.
O Conselho observa, além disso, que a questão prejudicial deve ser limitada à questão da validade da fixação da quantidade máxima garantida para a variedade Bright para a colheita de 1988. Apenas a solução desta questão é necessária para que o juiz nacional possa proferir a sua sentença.
2. Quanto à violação do princípio da confiança legítima
O autor no processo principal, A. Crispoltoni, considera que as medidas comunitárias que instituíram as quantidades máximas garantidas foram adoptadas com violação do princípio da confiança legítima. Observa, a esse respeito, por um lado, que essas medidas representam um agravamento da regulamentação anterior, dado que fixam para a produção um limite cuja inobservância implica uma redução drástica do nível de intervenção, quando a regulamentação anterior previa uma garantia total e ilimitada de preço e de vendas. Por outro lado, a regulamentação controvertida não era razoavelmente previsível.
A. Crispoltoni salienta que, embora para os diferentes sectores agrícolas a orientação política fosse no sentido de uma redução das garantias concedidas pelas organizações comuns de mercado, a situação não era a mesma no sector do tabaco. Neste, a produção foi sempre controlada, não se criaram excedentes importantes e as intervenções sob a forma de compra foram sempre relativamente modestas. No que respeita à variedade Bright, a produção comunitária apenas cobre 50 % das necessidades da Comunidade.
Segundo A. Crispoltoni, a quota de produção deste tabaco, fixada em 38000 toneladas, parece, pois, desrazoável e não corresponde, aliás, à proposta da Comissão, cujo volume (42000-44000 toneladas) coincide com a produção efectiva (42105 toneladas). O Regulamento (CEE) n.° 1252/89 do Conselho, de 3 de Maio de 1989 (JO L 129, p. 17), que fixou as quantidades máximas garantidas para as colheitas de 1989 e 1990, fixou no seu título V uma quota de 44250 toneladas para 1989 e de 46750 toneladas para 1990, reconhecendo assim implicitamente a validade da proposta da Comissão para 1988. Isso demonstra que um produtor «prudente e avisado» poderia razoavelmente prever para o ano em causa uma quota superior às 38000 toneladas.
O autor no processo principal observa, além disso, que não só as instituições comunitárias não tinham informado em tempo útil e plenamente as empresas interessadas da sua intenção de fixar quotas de produção, como resulta da exposição do chefe da divisão «Tabaco» da Direcção-Geral da Agricultura da Comissão, feita por ocasião da reunião «Agritab 1988», que tinha levado os interessados a conclusões erradas relativamente ao volume da quota de produção.
Na opinião de A. Crispoltoni, resulta todavia da jurisprudência do Tribunal (acórdãos de 16 de Fevereiro de 1982, Rumi, 258/80, Recueil, p. 487, e Padana, 276/80, Recueil, p. 541) que, para garantir o respeito do princípio da confiança legítima, as instituições devem comunicar aos interessados a intenção de instituir quotas de produção. Este princípio, aplicado no sector industrial, é também aplicável no sector agrícola.
2.
O Conselho alega em primeiro lugar que a jurisprudência do Tribunal deve ser interpretada no sentido de que, para existir violação do princípio da confiança legítima, é necessário que a modificação produzida no ordenamento jurídico seja repentina e inesperada.
A este respeito, observa que desde 1984 foram adoptadas medidas para conter o forte aumento da produção agrícola e as correspondentes despesas a cargo do orçamento comunitário. Os relatórios gerais e as comunicações da Comissão, assim como as reuniões do Conselho Europeu, referiram repetidamente a necessidade de uma reestruturação da produção agrícola.
O Conselho lembra que, em 30 de Setembro de 1987, a Comissão lhe transmitiu uma comunicação relativa à aplicação de estabilizadores agrícolas. Para o tabaco, propunha a introdução de quantidades máximas garantidas por grupo no âmbito de um limite global máximo de 350000 toneladas. A ultrapassagem das quantidades máximas garantidas implicaria automaticamente uma redução proporcional dos preços e dos prémios. Segundo a Comissão, o dispositivo de estabilização previsto no regulamento de base (artigo 13.°) não tinha permitido reduzir as quantidades de tabaco das variedades menos procuradas no mercado, porque os produtores tinham reagido à redução de preços e de prémios com um aumento da produção.
O Conselho observa que, em 15 de Julho de 1987, o Tribunal de Contas adoptou o relatório especial n.° 3/87 sobre a organização comum do mercado de tabaco em rama, acompanhado das respostas da Comissão. Este relatório (publicado no JO C 397, p. 1), bastante crítico, tinha constatado que o tabaco constitui a cultura mais subvencionada da política agrícola comum e termina com a frase: «... o Tribunal considera que chegou a altura para uma análise rigorosa da política no sector do tabaco».
A 11 e 12 de Fevereiro de 1988, o Conselho Europeu reuniu-se em Bruxelas. Duas das suas três conclusões relativas especificamente ao tabaco estão formuladas do seguinte modo:
«a)
dentro de uma quantidade màxima de 385000 toneladas fixada para a duração de três campanhas de comercialização, serão estabelecidos limites específicos para cada uma das variedades ou grupos de variedades que constam do anexo IV do regulamento anual que fixa os preços e os prêmios, sendo esses limites determinados com base em critérios propostos pela Comissão na sua comunicação relativamente à aplicação dos estabilizadores agrícolas;
b)
em caso de ultrapassagem destes limites específicos, as penalizações são as seguintes: dentro de um limite máximo de 5 % para a primeira campanha e de 15 % para as segunda e terceira campanhas de comercialização, a cada ultrapassagem de 1 % da produção corresponderá uma diminuição de 1 % do preço de intervenção e dos prémios».
Segundo o Conselho, desde 30 de Setembro de 1987, ou pouco depois, qualquer operador económico podia ter um conhecimento bastante preciso das medidas de estabilização nos diferentes mercados agrícolas, entre os quais o do tabaco, e do facto de elas irem ser aplicadas num futuro mais ou menos próximo. Além disso, a Comissão tinha informado o comité consultivo «tabaco em rama» em 29 de Setembro de 1987, e a demandada informou os seus sócios.
Na opinião do Conselho, daí decorre que os operadores económicos «prudentes e avisados» (fórmula utilizada pelo Tribunal no acórdão de 1 de Fevereiro de 1978, Lührs, 78/77, Recueil, p. 169) estavam em condições de prever, muito antes do Conselho Europeu de 1 de Fevereiro de 1988, a adopção de determinadas medidas restritivas no sector do tabaco em rama.
A este propósito, o Conselho remete para o que o Tribunal declarou no acórdão de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho, (203/86, Colect., p. 4563):
«Convém observar que, segundo a jurisprudência constante do Tribunal, o campo de aplicação do princípio da confiança legítima não pode ser visto de forma a impedir, de modo geral, a aplicação de uma regulamentação nova aos efeitos futuros de situações surgidas durante a vigência da regulamentação anterior, e isso, nomeadamente, num domínio como o das organizações comuns de mercado que, precisamente, sofre uma adaptação constante em função das variações da situação económica nos diferentes sectores agrícolas...»
O Conselho deduz daí que, na medida em que o mercado de tabaco comporta a mesma necessidade de adaptação constante em função das variações da situação económica, o princípio da confiança legítima não foi violado.
A título subsidiário, o Conselho sustenta, além disso, que os artigos 40.° e 43.° do Tratado lhe atribuem um amplo poder de apreciação, o que foi salientado pelo Tribunal no acórdão de 27 de Junho de 1989, Leukhardt (113/88, Colect., p. 1991). Por isso, o Conselho adoptou medidas que estabelecem uma co-responsabilidade dos agricultores na condução da política agrícola comum.
O Conselho lembra que, nos acórdãos de 21 de Fevereiro de 1979, Stölting (138/78, Recueil, p. 713), e de 9 de Julho de 1985, Bozzetti (179/84, Recueil, p. 2301), o Tribunal declarou que, enquanto a medida não for manifestamente inadequada relativamente ao objectivo que a instituição competente prossegue, a legalidade não é afectada.
Segundo o Conselho, esta noção de co-responsabilidade (no acórdão Bozzetti o Tribunal fala num esforço de solidariedade no qual devem participar de igual modo todos os produtores da Comunidade) está na base dos regulamentos controvertidos: a fixação de uma quantidade máxima garantida era uma resposta adequada para o aumento da produção e das despesas agrícolas.
3.
A Comissão observa em primeiro lugar que a orientação política que inspirou os regulamentos controvertidos não era nova. O princípio da limitação da garantia foi afirmado desde 1977. Pouco a pouco, os agricultores familiarizaram-se com as medidas de estabilização dos mercados como as imposições de co-responsabilidade, as quotas, os limites de garantia, a degressividade dos subsídios em função das quantitadades retiradas ou encaminhadas para destilação. Após os relatórios e comunicações da Comissão, do «livro verde» de 1985 e das conclusões das 34.a e 36.a sessões do Conselho Europeu, os operadores avisados podiam razoavelmente esperar uma limitação do sistema de garantia em função da evolução da oferta.
A Comissão observa, além disso, que as opções quantitativas são feitas não quando o tabaco é plantado, no mês de Fevereiro, mas mais tarde, na altura da transplantação, já que é esta operação que comporta os ónus financeiros mais elevados e determina as superfícies a cultivar. Ora, na Umbria, a transplantação efectua-se no início de Abril.
Segundo a Comissão, as decisões políticas que estão na base dos dois regulamentos foram adoptadas pelo Conselho Europeu de 11 e 12 de Fevereiro de 1988, e a proposta da Comissão, embora só tenha sido publicada no Jornal Oficial em 31 de Março de 1988 (JO C 84, p. 31), era conhecida desde o início.
A Comissão entende que, uma vez que os operadores económicos estavam informados das orientações adoptadas pela Comunidade para a colheita de 1988, não podem afirmar que a sua confiança legítima foi defraudada.
Na opinião da Comissão, a violação da confiança legítima dos operadores económicos deve igualmente ser afastada pelo facto de a modificação introduzida no regime de garantia não ter constituído um caso de «reformatio in pejus» do regime anteriormente em vigor. Por força dos artigos 2.°, n.° 2, e 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 727/70, na versão anterior à adopção do Regulamento n.° 1114/88, a Comunidade — e por ela o Conselho — dispunha de ampla liberdade de apreciação económica e política para fixar os preços e os prémios. O legislador comunitário podia, em particular, fixar uns e outros tomando em consideração as previsões quanto à evolução da oferta. Os preços e os prémios, uma vez estabelecidos nesta base, permaneciam imutáveis durante toda a campanha, mesmo que, posteriormente, os dados relativos às colheitas revelassem que eles poderiam ter sido fixados a um nível mais elevado porque a produção total efectiva fora inferior às previsões.
A Comissão alega que, com a reforma, se optou por um modo de determinação menos rígido, que permite ao Conselho continuar a fixar os preços e os prémios a um nível baixo para tomar em consideração a previsão de uma oferta excedentária, mas que admite ao mesmo tempo a fixação de preços e de prémios mais elevados se, na realidade, a oferta exceder as previsões.
Para a colheita de 1988, a Comissão observa que a quantidade máxima global, fixada em 385000 toneladas de tabaco em folha, e a quantidade máxima garantida para a variedade Bright, fixada em 38000 toneladas, excederam ligeiramente a média dos dois anos anteriores.
A Comissão salienta além disso que, antes da reforma, o Conselho tinha já, no sector do tabaco, reduzido por várias vezes os preços e os prémios em relação ao ano anterior, e mesmo de forma drástica. Assim, por exemplo, em função dos grupos e variedades de produtos, em 1984 alguns prémios tinham sido reduzidos em 4 % relativamente a 1983, e em 1987 verificaram-se reduções de 6 % nos preços e de 4 % nos prémios relativamente a 1986. A Comissão tinha mesmo proposto que se reduzissem os preços em 10 % e os prémios em 4 %.
Segundo a Comissão, uma variação compreendida entre + 1,95 % e — 3,1 % em relação ao prémios do ano anterior é perfeitamente razoável e constitui uma margem de risco normal para uma exploração, tanto mais que à redução de 3,1 % corresponde a possibilidade de um aumento ilimitado da produção (ela aumentou, aliás, em 5 % em relação a 1987).
A Comissão entende que, mesmo que se considerasse que a regulamentação controvertida não era previsível, ela não lesou a situação jurídica dos produtores. O nível mais baixo do prémio (2,338 ecus/kg) podia, de facto, ser já alcançado com base no Regulamento n.° 727/70, na versão em vigor antes da modificação. Por outro lado, tendo em conta a evolução da produção, tal é compatível com o risco normal que um produtor deve correr.
A Comissão observa, além disso, que a fixação das quantidades máximas antes da plantação, para permitir a programação, não é uma exigência inerente à protecção da confiança legítima. Considera ter demonstrado que o novo regime não agravou a situação dos produtores e que, embora tenha considerado oportuno conceder essa vantagem através do Regulamento (CEE) n.° 1251/89, de 3 de Maio de 1989, que altera o Regulamento n.° 727/70 QO L 129, p. 16), nenhuma obrigação jurídica impõe esta solução.
A Comissão refere que, nesta perspectiva, o Regulamento n.° 1114/88 se limitou a formalizar, para a colheita de 1988, uma situação que se tinha tornado habitual para os produtores de tabaco e da maior parte dos outros produtos sujeitos a uma organização comum de mercado.
Segundo a Comissão, os agricultores sabiam há vários anos que os prazos oficiais previstos pelos regulamentos de base para a fixação dos preços e dos prémios na agricultura não são respeitados porque a correlação entre os diferentes sectores conduz inevitavelmente a uma decisão simultânea tomada para o conjunto dos produtos, normalmente na Primavera ou, por vezes, no início do Verão, para a campanha em curso. As opções de exploração são, pois, efectuadas tendo em conta esta situação.
A Comissão lembra por fim, a jurisprudência do Tribunal segundo a qual, «embora o princípio do respeito da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem depositar uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias» (ver, entre outros, o acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, C-350/88, Delacre, Colect., p. I-395).
3. Quanto à viofação dos princípios da não retroactividade e da segurança jurídica
1.
O autor no processo principal, A. Crispoltoni, invoca a jurisprudência do Tribunal segundo a qual, «embora, regra geral, o princípio da segurança jurídica se oponha a que o alcance temporal de um acto comunitário tenha o seu início fixado em data anterior à sua publicação, pode assim não ser, a título excepcional, quando a finalidade a atingir o exija e a confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada» (acórdãos de 25 de Janeiro de 1979, Racke, 98/78, Recueil, p. 69; Decker, 99/78, Recueil, p. 101, assim como os acordaos de 16 de Fevereiro de 1982, já referidos).
Na opinião de A. Crispoltoni, nenhuma das condições enunciadas pelo Tribunal que permitem justificar uma derrogação aos princípios da não retroactividade e da segurança jurídica se encontra preenchida no caso vertente. Por um lado, nenhuma situação extraordinária de necessidade e de urgência exigia a instituição de um regime de quantidades máximas garantidas, e em especial o objectivo de limitar a produção, uma vez que esta pode ser limitada antes do início e não após terminar o processo produtivo. Por outro lado, a confiança legítima dos interessados não ficou salvaguardada.
2.
O Conselho invoca a mesma jurisprudência do Tribunal quanto à aplicação retroactiva dos actos comunitários, mas entende que estão satisfeitas as condições exigidas para que um acto possa produzir os seus efeitos em data anterior à da sua publicação: segundo o Conselho, era indispensável intervir para controlar as despesas públicas no sector agrícola e, no que respeita à confiança legítima, remete para o já exposto.
No respeitante ao princípio da segurança jurídica, o Conselho entende que ele constitui apenas o princípio geral de que a confiança legítima é um princípio mais específico.
3.
A Comissão desenvolve, a este respeito, os mesmos argumentos já expendidos a propósito da violação do princípio da confiança legítima.
J. C. Moitinho de Almeida
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: italiano.
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