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ACORDAO DO TRIBUNAL (SEGUNDA SECCAO) DE 13 DE DEZEMBRO DE 1989. - SALVATORE GRIMALDI CONTRA FONDS DES MALADIES PROFESSIONNELLES. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE BRUXELLES - BELGICA. - POLITICA SOCIAL - DOENCAS PROFISSIONAIS - EFEITOS DE UMA RECOMENDACAO. - PROCESSO 322/88.
Colectânea da Jurisprudência 1989 página 04407
Edição especial sueca página 00287
Edição especial finlandesa página 00303
Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
++++
1. Questões prejudiciais - Competência do Tribunal - Actos praticados pelas instituições - Recomendações
(Tratado CEE, artigo 177.°)
2. Actos das instituições - Natureza jurídica - Determinação em vista do conteúdo do acto - Falta de intenção de produzir efeitos vinculativos que caracteriza a recomendação
(Tratado CEE, artigo 189.°)
3. Actos das instituições - Recomendações - Efeito directo - Exclusão - Tomada em consideração pelo juiz nacional - Obrigação - Alcance
(Tratado CEE, artigo 189.°, quinto parágrafo)
Sumário1. Diferentemente do que acontece com o artigo 173.° do Tratado CEE, que afasta a fiscalização pelo Tribunal de actos com a natureza de recomendações, o artigo 177.° atribui ao Tribunal competência para decidir, a título prejudicial, sobre a validade e a interpretação de actos adoptados pelas instituições da Comunidade, sem qualquer excepção. Assim, o Tribunal tem competência para se pronunciar sobre a interpretação de recomendações adoptadas com base no Tratado.
2. Tendo em conta que a escolha da forma não pode mudar a natureza do acto, o juiz chamado a interpretar um acto qualificado como recomendação, para analisar o seu alcance, deve verificar se esse acto não visa efectivamente produzir efeitos vinculativos, atendendo ao seu conteúdo.
3. As recomendações que, segundo o artigo 189.°, quinto parágrafo, do Tratado, não são vinculativas, são geralmente adoptadas pelas instituições da Comunidade quando não detêm, em virtude do Tratado, o poder de adoptar actos obrigatórios ou quando determinam que não se devem aplicar regras mais vinculativas. Nas circunstâncias em que constituam actos que, mesmo em relação aos seus destinatários, não pretendam produzir efeitos vinculativos, elas não podem criar, por si só, direitos na esfera jurídica dos cidadãos de que estes se possam prevalecer perante os juízes nacionais.
Entretanto, dado que as recomendações não podem ser consideradas como desprovidas de qualquer efeito jurídico, os juízes nacionais terão que as tomar em consideração para resolver os litígios que lhes são submetidos, nomeadamente quando estas auxiliem a interpretação de disposições nacionais adoptadas com a finalidade de assegurar a respectiva execução, ou ainda quando se destinam a completar disposições comunitárias com carácter vinculativo.
PartesNo processo C-322/88,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo tribunal du travail de Bruxelas, destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre
Salvatore Grimaldi, residente em Bruxelas,
e
Fonds des maladies professionnelles, em Bruxelas,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação da recomendação da Comissão aos Estados-membros de 23 de Julho de 1962, relativa à adopção de uma lista europeia das doenças profissionais (JO 1962, 80, p. 2188; EE 05 F1 p. 19), e da Recomendação 66/462 da Comissão, de 20 de Julho de 1966, relativa às condições de indemnização das vítimas de doenças profissionais (JO 1966, 147, p. 2696; EE 05 F1 p. 49), na perspectiva do artigo 189.°, quinto parágrafo, do Tratado CEE,
O TRIBUNAL (Segunda Secção),
constituído pelos Srs. F. A. Schockweiler, presidente de Secção, G. F. Mancini e T. F. O' Higgins, juízes,
advogado-geral: J. Mischo
secretária: D. Louterman, administradora principal
vistas as observações apresentadas em representação da Comissão das Comunidades Europeais pelo seu consultor jurídico, Jean-Claude Seché, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência e após realização desta em 10 de Outubro de 1989,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 10 de Outubro de 1989,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão1 Por decisão de 28 de Outubro de 1988, entrada no Tribunal a 7 de Novembro seguinte, o tribunal du travail de Bruxelas submeteu, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, uma questão prejudicial relativa à interpretação do artigo 189.°, quinto parágrafo, do Tratado CEE e da recomendação da Comissão aos Estados-membros de 23 de Julho de 1962, relativa à adopção de um lista europeia das doenças profissionais (JO 1962, 80, p. 2188; EE 05 F01 p. 19).
2 Esta questão foi suscitada no âmbito de um litígio que opõe Salvatore Grimaldi, trabalhador migrante de nacionalidade italiana, ao Fonds des maladies professionnelles de Bruxelas (a partir daqui "Fonds"), em consequência da recusa deste último em reconhecer a doença de Dupuytren, de que sofre o interessado, como doença profissional.
3 S. Grimaldi trabalhou na Bélgica entre 1953 e 1980. A 17 de Maio de 1983 pediu ao Fonds que reconhecesse como doença profissional a enfermidade acima mencionada, que seria uma afecção osteoarticular ou angionevrótica das mãos, provocada por vibrações mecânicas devidas à utilização de um martelo pneumático. A decisão litigiosa do Fonds foi tomada com o fundamento de que a doença em questão não figura na lista belga das doenças profissionais.
4 Perante o recurso interposto contra esta decisão por S. Grimaldi, o tribunal du travail de Bruxelas ordenou um exame que concluiu pela existência de uma doença denominada de Dupuytren, não incluída na lista belga das doenças profissionais, mas susceptível de ser equiparada a uma "doença provocada por sobrecarga... do tecido peritendinoso". Esta última doença figura no ponto F.6 b) da lista europeia das doenças profissionais, cuja introdução em direito nacional era preconizada pela citada recomendação de 23 de Julho de 1962. Por outro lado, colocou-se a questão de saber se S. Grimaldi poderia ser autorizado a provar a origem profissional de uma doença não incluída na lista nacional, a fim de beneficiar de uma indemnização a pagar pelo sistema "misto" de reparação previsto pela Recomendação 66/462 da Comissão, de 20 de Julho de 1966, relativa às condições de indemnização das vítimas de doenças profissionais (JO 1966, 147, p. 2696; EE 05 F01 p. 49).
5 Foi nestas condições que o tribunal du travail de Bruxelas decidiu suspender a instância e pedir ao Tribunal que se pronunciasse a título prejudicial sobre a questão de saber se
"decorre do artigo 189.°, quinto parágrafo (do Tratado CEE), interpretado à luz do seu primeiro parágrafo e da jurisprudência de conteúdo teleológico do Tribunal de Justiça, que passou a dispor de efeito directo num Estado-membro um texto como o da "lista europeia" de doenças profissionais, na medida em que possa ser considerada clara, incondicional, suficientemente precisa, inequívoca, não conferindo ao Estado-membro poder discricionário quanto ao resultado a atingir, e esteja anexo a uma regulamentação da Comissão ainda não formalmente transposta para o direito positivo da ordem jurídica nacional interna deste, após mais de 25 anos".
6 Para mais ampla exposição da matéria de facto do processo principal, das disposições comunitárias em causa, bem como da tramitação processual e das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
7 Na medida em que a questão prejudicial respeita à interpretação de recomendações que, nos termos do artigo 189.°, quinto parágrafo, do Tratado CEE, não têm efeito vinculativo, importa levantar a questão de saber se, nos termos do artigo 177.° do mesmo Tratado, o Tribunal tem competência para se pronunciar sobre este caso.
8 A este respeito, basta constatar que, diferentemente do que acontece com o artigo 173.° do Tratado CEE, que afasta a fiscalização pelo Tribunal de actos com a natureza de recomendações, o artigo 177.° atribui ao Tribunal competência para decidir, a título prejudicial, sobre a validade e a interpretação de actos adoptados pelas instituições da Comunidade, sem qualquer excepção.
9 Além disso, o Tribunal já se pronunciou em diversas ocasiões, no âmbito de processos prejudiciais apresentados nos termos do artigo 177.°, sobre a interpretação de recomendações adoptadas com base no Tratado CEE (ver acórdãos de 15 de Junho de 1976, Frecassetti/Amministrazione delle finanze dello Stato, 113/75, Recueil, p. 983, e de 9 de Junho de 1977, Van Ameyde/UCI, 90/76, Recueil, p. 1091). Nestes termos, é possível o exame da questão colocada.
10 A este respeito, é necessário observar que resulta das peças do processo que a questão só se refere à já citada recomendação de 23 de Julho de 1962, mas visa também que sejam precisados os efeitos da já mencionada Recomendação 66/462, de 20 de Julho de 1966, na ordem jurídica interna. Nestas circunstâncias, a questão colocada deve ser entendida como destinada a saber se as recomendações referidas, na falta de qualquer medida nacional de execução, criam direitos na esfera jurídica dos cidadãos de que estes se possam prevalecer perante o juiz nacional.
11 Convém recordar, antes de mais, a jurisprudência constante do Tribunal, de acordo com a qual se, por força das disposições do artigo 189.° do Tratado CEE, os regulamentos são directamente aplicáveis e, em consequência, são por natureza susceptíveis de produzir efeitos directos, tal não significa que outras categorias de actos visados por aquele artigo nunca possam produzir efeitos análogos (ver, nomeadamente, o acórdão de 19 de Janeiro de 1982, Becker/Finanzamt Muenster-Innenstadt, 8/81, Recueil, p. 53).
12 Para decidir se as duas recomendações referidas podem criar direitos na esfera jurídica dos particulares é necessário verificar previamente se por sua natureza podem produzir efeitos obrigatórios.
13 Convém sublinhar, a este respeito, que as recomendações, que, nos termos do artigo 189.°, quinto parágrafo, do Tratado, não são vinculativas, são geralmente adoptadas pelas instituições da Comunidades quando estas não dispõem, nos termos do Tratado, do poder de adoptar actos obrigatórios, ou quando entendem que não há lugar à aplicação de regras mais vinculativas.
14 Tendo em consideração a jurisprudência constante do Tribunal (ver, nomeadamente, o acórdão de 29 de Janeiro de 1985, Binderer/Comissão, 147/83, Recueil, p. 257), segundo a qual a escolha da forma não pode mudar a natureza do acto, convém em todo o caso questionar se o conteúdo do acto corresponde exactamente à forma que lhe foi atribuída.
15 Sendo o objecto do presente processo duas recomendações, há que verificar que estas tomam por base, nos seus considerandos, o artigo 155.° do Tratado CEE, que atribui à Comissão uma competência geral para formular recomendações, e os artigos 117.° e 118.° do mesmo Tratado. Tal como o Tribunal decidiu no seu acórdão de 9 de Julho de 1987, República Federal da Alemanha, França, Pa ses Baixos, Dinamarca e Reino Unido/Comissão (281/85, 283/85, 284/85, 285/85, 287/85, Colect., p. 3203), esta última disposição respeita a competência dos Estados-membros no domínio social, sob reserva da aplicação de outras disposições do Tratado e no âmbito de uma cooperação entre Estados-membros cuja organização é assegurada pela Comissão.
16 Deste modo, nada permite duvidar de que os actos em questão sejam verdadeiras recomendações, ou seja, actos que não se destinam a produzir efeitos vinculativos, mesmo em relação aos seus destinatários. Por conseguinte, não podem criar direitos invocáveis pelos particulares perante um juiz nacional.
17 A este respeito, a circunstância de ter decorrido um espaço de tempo de mais de 25 anos desde a adopção da primeira das recomendações em causa sem que lhe tenha sido dada execução por todos os Estados-membros não pode ter influência sobre a eficácia jurídica deste texto.
18 Entretanto, para dar uma resposta completa à questão colocada no pedido de decisão a título prejudicial, convém sublinhar que os actos em questão não podem ser considerados como desprovidos de qualquer efeito jurídico. Com efeito, os juízes nacionais terão que tomar em consideração as recomendações para resolver os litígios que lhes são submetidos, nomeadamente quando estas auxiliem a interpretação de disposições nacionais adoptadas com a finalidade de assegurar a respectiva execução, ou ainda quando se destinam a completar disposições comunitárias com carácter vinculativo.
19 Nestas circunstâncias, pode responder-se à questão colocada pelo tribunal du travail de Bruxelas que, à luz do artigo 189.°, quinto parágrafo, do Tratado CEE, as recomendações da Comissão de 23 de Julho de 1962, relativa à adopção de uma lista europeia das doenças profissionais, e 66/462, de 20 de Julho de 1966, relativa às condições de indemnização das vítimas de doenças profissionais, não podem, por si sós, criar direitos na esfera jurídica dos cidadãos de que estes se possam prevalecer perante os juízes nacionais. No entanto, estes últimos terão de tomar em consideração as recomendações para resolver os litígios que lhes são submetidos, nomeadamente quando sejam susceptíveis de os auxiliar na interpretação de outras disposições nacionais ou comunitárias.
Decisão sobre as despesasQuanto às despesas
20 As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisóriaPelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Segunda Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo tribunal du travail de Bruxelas, por decisão de 28 de Outubro de 1988, declara:
Na perspectiva do artigo 189.°, quinto parágrafo, do Tratado CEE, as recomendações da Comissão, de 23 de Julho de 1962, relativa à adopção de uma lista europeia das doenças profissionais, e 66/462, de 20 de Julho de 1966, relativa às condições de indemnização das vítimas de doenças profissionais, não conferem, por si sós, direitos aos particulares de que estes se possam prevalecer perante os órgãos jurisdicionais nacionais. Todavia, na resolução dos litígios que lhes são submetidos, estes últimos devem tomar as recomendações em consideração, designadamente quando estas são susceptíveis de os auxiliar na interpretação de outras disposições nacionais ou comunitárias.
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