Processo C‑335/03
República Portuguesa
contra
Comissão das Comunidades Europeias
«FEOGA – Prémio para a carne de bovino – Controlos – Representatividade das amostragens – Transposição do resultado de um controlo para os anos precedentes – Fundamentação»
Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed apresentadas em 18 de Novembro de 2004
Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 14 de Abril de 2005
Sumário do acórdão
1. Agricultura – Política agrícola comum – Sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas – Regulamento n.° 3887/92 – Controlos tendo em vista o respeito eficaz das condições de concessão das ajudas «animais» – Ponderação ou compensação dos referidos controlos com os efectuados no âmbito de outros regimes de ajudas – Inadmissibilidade
(Regulamento n.° 3887/92 da Comissão, artigo 6.°, n.os 1, 3 e 4)
2. Agricultura – FEOGA – Apuramento das contas – Recusa de imputação de despesas resultantes de irregularidades na aplicação da regulamentação comunitária – Contestação pelo Estado Membro em causa – Ónus da prova – Repartição entre a Comissão e o Estado-Membro
3. Actos das instituições – Fundamentação – Dever – Alcance – Decisão relativa ao apuramento das contas a título das despesas financiadas pelo FEOGA
(Artigo 253.° CE)
1. As disposições do artigo 6.°, n.os 1, 3 e 4, do Regulamento n.° 3887/92, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, têm todas por objecto assegurar o respeito efectivo das condições de atribuição das ajudas, designadamente das ajudas «animais». Seria, por isso, contrário tanto ao objectivo previsto da eficácia das verificações efectuadas como ao de assegurar uma verdadeira representatividade das amostras controladas que algumas categorias de ajudas pudessem escapar, total ou parcialmente, aos controlos previstos pelas referidas disposições, com a justificação de que a taxa mínima de controlos pode ser alcançada por compensação ou ponderação com os controlos mais numerosos realizados noutros sectores ou no que respeita a outras categorias de ajudas.
(cf. n.° 54)
2. Quando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas pelo facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária da responsabilidade de um Estado‑Membro, não é obrigada a demonstrar exaustivamente a insuficiência dos controlos efectuados por esse Estado‑Membro ou a irregularidade dos dados por este transmitidos, mas sim a apresentar um elemento de prova das dúvidas sérias e razoáveis que tem relativamente aos controlos efectuados pelas autoridades nacionais ou de uma aplicação correcta da legislação comunitária em vigor. Esta facilitação do ónus da prova a fazer pela Comissão explica‑se pelo facto de ser o Estado que está em melhor posição para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e ao qual incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da realidade dos seus controlos e, se for caso disso, da inexactidão das afirmações da Comissão.
(cf. n.° 68)
3. O alcance do dever de fundamentar, consagrado pelo artigo 253.° CE, depende da natureza do acto em causa e do contexto em que foi adoptado. No contexto específico da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas a título das despesas financiadas pelo FEOGA, a fundamentação de uma decisão deve ser considerada suficiente desde que o Estado destinatário tenha estado estreitamente associado ao processo de elaboração dessa decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considera não dever imputar ao FEOGA a soma controvertida.
(cf. n.os 83, 84)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
14 de Abril de 2005 (*)
«FEOGA – Prémio para a carne de bovino – Controlos – Representatividade das amostragens – Transposição do resultado de um controlo para os anos precedentes – Fundamentação»
No processo C-335/03,
que tem por objecto um recurso de anulação nos termos do artigo 230.° CE, entrado em 25 de Julho de 2003,
República Portuguesa, representada por L. Fernandes, na qualidade de agente, assistido por C. Botelho Moniz e E. Maia Cadete, advogados, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por A. M. Alves Vieira e L. Visaggio, na qualidade de agentes, assistidos por N. Castro Marques e F. Costa Leite, advogados, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, R. Silva de Lapuerta (relatora), C. Gulmann, R. Schintgen e J. Klučka, juízes,
advogado-geral: L. A. Geelhoed,
secretário: K. Sztranc, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 14 de Outubro de 2004,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 18 de Novembro de 2004,
profere o presente
Acórdão
1 Na sua petição, a República Portuguesa pede a anulação, na parte que lhe diz respeito, da Decisão 2003/364/CE da Comissão, de 15 de Maio de 2003, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 124, p. 45, a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
Regimes de prémios em causa
2 O Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157), na redacção dada pelos Regulamentos (CEE) n.° 2066/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992 (JO L 215, p. 49), e (CEE) n.° 125/93 do Conselho, de 18 de Janeiro de 1993 (JO L 18, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 805/68»), criou um regime de prémios a conceder aos produtores que possuam, nas suas explorações, bovinos machos e vacas aleitantes.
3 Relativamente aos diferentes tipos de prémios concedidos, o Regulamento n.° 805/68 criou um prémio especial aos produtores de carne de bovino (artigo 4.°‑B), um prémio adicional ao prémio especial (artigo 4.°‑C), um prémio à vaca em aleitamento (artigo 4.°‑D) e um prémio complementar concedido aos produtores que beneficiem do prémio especial e/ou do prémio à vaca em aleitamento e que preencham certas condições (artigo 4.°‑H). Por outro lado, no que respeita à República Portuguesa, estão previstos prémios especiais no Regulamento (CEE) n.° 1600/92 do Conselho, de 15 de Junho de 1992, que estabelece medidas específicas relativas a determinados produtos agrícolas a favor dos arquipélagos dos Açores e da Madeira (JO L 173, p. 1).
Gestão e controlo dos prémios em causa
4 O Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece normas de execução dos regimes de prémios previstos no Regulamento n.° 805/68 (JO L 391, p. 20), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 2311/96 da Comissão, de 2 de Dezembro de 1996 (JO L 313, p. 9, a seguir «Regulamento n.° 3886/92»), fixou os requisitos administrativos necessários à concessão dos referidos prémios.
5 Nos termos do artigo 4.° do Regulamento n.° 3886/92, o período de retenção dos animais – isto é, o espaço de tempo durante o qual os animais candidatos à atribuição de um prémio não devem sair de um determinado local onde possam ser controlados (em regra, a exploração do produtor) – é, para o prémio aos bovinos machos, de dois meses a contar do dia seguinte ao da apresentação do pedido. Em relação às vacas em aleitamento, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 4°‑D, n.° 5, do Regulamento n.° 805/68 e 23.° do Regulamento n.° 3886/92, o período de retenção é de seis meses, começando a contar a partir do dia seguinte ao da apresentação do pedido.
6 Nos termos do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 729/70»), incumbe aos Estados‑Membros designar os serviços e organismos que pagarão as despesas suportadas pelo FEOGA, Secção «Garantia».
7 O Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 355, p. 1), prevê, no seu artigo 1.°, n.° 1, alínea b), que cada um dos Estados‑Membros deverá criar um sistema integrado de gestão e de controlo aplicável aos regimes de prémio aos produtores de carne de bovino, instituído pelos artigos 4.°‑A a 4.°‑H do Regulamento n.° 805/68. Este sistema é igualmente aplicável a outros regimes de prémio ou de indemnizações no sector de produção ovina e caprina.
8 O artigo 8.° do mesmo regulamento prescreve que os Estados‑Membros procederão a um controlo administrativo dos pedidos de ajudas (n.° 1), que os controlos administrativos serão complementados por controlos no local, que «incidirão sobre uma amostra das explorações agrícolas» (n.° 2), e que cada Estado‑Membro designará uma autoridade encarregada de garantir a coordenação dos controlos previstos no regulamento em causa (n.° 3).
9 O Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 391, p. 36), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1678/98 da Comissão, de 29 de Julho de 1998 (JO L 212, p. 23, a seguir «Regulamento n.° 3887/92»), fixa os requisitos que os pedidos de ajudas devem preencher (título III), as disposições relativas aos controlos (título IV) e as relativas ao co‑financiamento (título V).
10 Nos termos do artigo 6.° do referido regulamento, «[o]s controlos administrativos e no local serão efectuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas e dos prémios» (n.° 1) e incluem, nomeadamente, «verificações cruzadas relativas às parcelas e aos animais declarados, a fim de evitar qualquer dupla concessão injustificada a título do mesmo ano civil» (n.° 2).
11 Segundo o n.° 3 do mesmo artigo, os controlos no local incidem, pelo menos, numa amostra representativa dos pedidos, e essa amostra deve representar, pelo menos, 10% dos pedidos de ajudas «animais» ou das declarações de participação.
12 Nos termos do n.° 5, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, os controlos no local são efectuados de modo inopinado e incidem no conjunto das parcelas agrícolas ou dos animais abrangidos por um ou vários pedidos.
13 Resulta do segundo parágrafo do mesmo número que da amostra de 10% dos pedidos de ajudas «animais» que deve ser objecto de controlos no local, pelo menos 50% do número mínimo dos controlos dos animais devem ser efectuados durante o período de retenção, com excepção dos bovinos machos aos quais seja concedido um prémio especial em conformidade com o artigo 8.° do Regulamento n.° 3886/92 aquando do abate ou da primeira colocação no mercado com vista ao abate.
Identificação dos animais
14 O artigo 3.° do Regulamento (CE) n.° 820/97 do Conselho, de 21 de Abril de 1997, que estabelece um regime de identificação e registo de bovinos e relativo à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino (JO L 117, p. 1), dispõe:
«O regime de identificação e registo de bovinos deve incluir os seguintes elementos:
a) Marcas auriculares para identificar individualmente os animais;
b) Bases de dados informatizadas;
c) Passaportes para os animais;
d) Registos individuais mantidos em cada exploração.»
15 Nos termos do artigo 4.° do mesmo regulamento:
«1. Todos os animais de uma exploração, nascidos depois de 1 de Janeiro de 1998 ou destinados ao comércio intracomunitário após essa data, devem ser identificados por uma marca auricular aprovada pela autoridade competente, aplicada a cada orelha. As duas marcas auriculares devem ter o mesmo código de identificação que permita identificar cada animal individualmente e simultaneamente a exploração em que este nasceu.
[...]
5. As marcas auriculares não podem ser retiradas ou substituídas sem autorização da autoridade competente.
6. As marcas auriculares serão atribuídas à exploração, distribuídas e ap1icadas aos animais da forma determinada pela autoridade competente.»
16 Em aplicação do Regulamento n.° 820/97, o Regulamento (CE) n.° 2629/97 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1997 (JO L 354, p. 19), estabelece os requisitos que devem preencher as marcas auriculares, o registo das explorações e os passaportes, no âmbito do regime de identificação e registo dos bovinos.
17 Por força do disposto no artigo 1.°, n.° 1, deste regulamento, essas marcas auriculares contêm pelo menos o nome, o código ou o logótipo da autoridade competente ou da autoridade competente central do Estado‑Membro que as atribuiu, bem como os caracteres previstos no n.° 2 do mesmo artigo, ou seja, o código do país, com duas letras, seguido de um código numérico composto no máximo por doze algarismos. Além destas informações, o artigo 2.° do mesmo regulamento dispõe que «[a]s marcas auriculares terão as seguintes características:
a) Serão de matéria plástica flexível;
b) Serão infalsificáveis e de fácil leitura durante toda a vida do animal;
c) Não serão reutilizáveis;
d) Serão concebidas de forma a manterem‑se presas ao animal sem provocar sofrimento;
e) Ostentarão apenas inscrições indeléveis, em conformidade com o previsto no artigo 1.°».
Procedimento administrativo relativo ao apuramento das contas do FEOGA
18 Nos termos do Regulamento n.° 729/70 e do Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 158, p. 6), os Estados‑Membros designam as autoridades competentes responsáveis pela coordenação das despesas financiadas pela Secção «Garantia» do FEOGA. Em Portugal, o organismo competente nessa matéria é, nos termos dos artigos 1.° e 5.° do Decreto‑Lei n.° 78/98, de 27 de Março (Diário da República, I série‑A, n.° 73, de 27 de Março de 1998), o Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (a seguir «INGA»).
19 Quanto ao procedimento aplicável ao caso em apreço, em cumprimento do disposto no artigo 5.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 729/70, a Comissão, após consulta do Comité do Fundo, procede ao apuramento, antes de 30 de Abril do ano seguinte ao exercício em causa, das contas dos organismos pagadores.
20 Segundo a mesma disposição, a decisão da Comissão de apuramento de contas, que respeita à integralidade, à exactidão e à veracidade das contas transmitidas, não prejudica decisões posteriores.
21 O artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 dispõe, designadamente, que «[n]ão pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado‑Membro em causa dos resultados das referidas verificações […]».
Factos e fase pré‑contenciosa
22 Entre 18 e 22 de Setembro de 2000, os serviços da Comissão, no âmbito do apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», procederam à verificação de algumas explorações pecuárias na região do Alentejo (Portugal), no sentido de examinar a conformidade das suas práticas com a regulamentação comunitária aplicável no sector em causa.
23 Por carta datada de 20 de Março de 2001, a Comissão informou as autoridades portuguesas, ao abrigo do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, da abertura do Inquérito n.° 00/10 no sector dos prémios relativos aos bovinos, considerando que «não [tinham] respeita[do] inteiramente o disposto nos Regulamentos (CEE) n.os 805/68, 3886/92, 3508/92 e 3887/92 e (CE) n.os 1254/1999 e 2342/1999», o que poderia acarretar a exclusão do financiamento comunitário de uma parte das despesas declaradas por essas autoridades.
24 Em especial, os serviços da Comissão declararam que, relativamente ao exercício de 1999, não foram atingidos os níveis mínimos obrigatórios de controlos no local para o prémio especial para a carne de bovino, pois «apenas 4,4% dos pedidos [tinham] sido objecto de controlo durante o período de retenção de dois meses», quando o artigo 6.°, n.° 5, do Regulamento n.° 3887/92 exigia um nível mínimo de 5% de controlos, correspondente a 50% da amostragem mínima de 10% previsto no n.° 3 do mesmo artigo.
25 Os mesmos serviços apuraram também outras irregularidades relativas à identificação dos animais, tais como a inexistência de qualquer marca identificadora ou de passaportes para alguns animais, a omissão de dados essenciais nos passaportes e nos pedidos de prémios e a utilização habitual de marcas auriculares manuscritas.
26 Por ofício de 28 de Maio de 2001, em resposta às verificações efectuadas pelos serviços da Comissão, o INGA salientou, relativamente aos controlos no local para o prémio especial para a carne de bovino, que, devido à adopção de um pedido integrado e único para os vários pedidos de ajudas «animais», se deveria considerar que fora atingido o nível mínimo de 5% de controlos no local, durante o período de retenção.
27 No que respeita à identificação dos animais, as autoridades nacionais reconheceram a coexistência de diferentes tipos de marcas, mas esclareceram que as marcas manuscritas reproduziam na íntegra os números de identificação oficiais e resultavam da necessidade de reconstituir as marcas originais perdidas, o que é frequente no pastoreio extensivo.
28 Por carta de 31 de Outubro de 2001, a Comissão convidou as autoridades portuguesas para uma reunião bilateral e indicou as correcções financeiras que pretendia aplicar.
29 Na reunião, as referidas autoridades declararam discordar das correcções forfetárias previstas. Sustentaram particularmente que, durante o ano de 1999 aqui em causa, os animais tinham sido adequadamente marcados com as respectivas marcas auriculares e que a República Portuguesa tinha cumprido as exigências legislativas em matéria de controlos. A Comissão não alterou a sua posição no respeitante aos aspectos referidos.
30 Por carta de 20 de Fevereiro de 2002, a Comissão comunicou formalmente ao referido Estado‑Membro as suas conclusões após a reunião bilateral, para efeitos de eventual recurso ao Órgão de Conciliação instituído pela Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 182, p. 45).
31 Em 30 de Maio de 2002, os serviços da Comissão enviaram às referidas autoridades uma comunicação formal, em conformidade com os artigos 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95 e 1.°, n.° 1, alínea a), da Decisão 94/442, propondo a aplicação de uma taxa de correcção forfetária de 2%, relativamente às despesas referentes ao prémio à manutenção das vacas aleitantes, e de 5%, em relação ao prémio especial aos produtores de bovinos machos. Estas correcções teriam como consequência a exclusão do financiamento das referidas percentagens das despesas declaradas ao FEOGA para a campanha de 1999.
32 A pedido das autoridades portuguesas, o presidente do Órgão de Conciliação instituído pela Decisão 94/442 convidou as referidas autoridades, por carta de 22 de Novembro de 2002, para uma audição no dia 16 de Dezembro de 2002, em Bruxelas (Bélgica).
33 No seu relatório de 3 de Janeiro de 2003, o referido Órgão de Conciliação indicou que a questão suscitada pelas autoridades portuguesas, relativa à fundamentação da aplicação da taxa mínima de controlos, não tinha ainda sido colocada por outros Estados‑Membros. Declarou que este aspecto nunca tinha sido objecto de dúvidas por parte do próprio Órgão e que subsistiam divergências, entre os serviços da Comissão e essas autoridades, relativamente às marcas aplicadas aos animais.
34 Findo o procedimento de conciliação, a Comissão, por carta de 19 de Fevereiro de 2003, declarou que, «após ponderação dos argumentos avançados pelas autoridades portuguesas durante a conciliação, [os seus] serviços […] [consideravam] que esses argumentos não [diminuíam] a gravidade das deficiências detectadas na carta que notificava da correcção relativa ao exercício de 1999 […]».
35 Por fim, a Comissão, após consulta do Comité do Fundo, que apreciou o relatório de síntese elaborado pelos serviços daquela instituição, emitiu a decisão controvertida.
36 No anexo desta decisão, a Comissão indica que, relativamente à República Portuguesa, as despesas a excluir respeitam ao sector dos «prémios animais», no montante de 2 446 684,20 EUR, resultante de correcções forfetárias (2% e 5%, segundo os números orçamentais), devido a insuficiências nos controlos essenciais e secundários, respeitantes ao exercício financeiro de 1999.
Pedidos das partes
37 A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular a decisão controvertida;
– condenar a instituição recorrida nas despesas.
38 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas.
Quanto ao recurso
39 A República Portuguesa invoca três fundamentos para sustentar o seu pedido de anulação da decisão controvertida, a saber:
– erro de direito na aplicação do regime jurídico do artigo 6.°, n.° 5, do Regulamento n.° 3887/92;
– erro sobre os pressupostos de facto;
– violação do dever de fundamentação consagrado no artigo 253.° CE.
Quanto ao primeiro fundamento, baseado em erro de direito na aplicação do regime jurídico do artigo 6.°, n.° 5, do Regulamento n.° 3887/92
Argumentação das partes
40 Segundo o Governo português, as autoridades portuguesas adoptaram, a partir da campanha de 1999, em aplicação do disposto nos artigos 1.°, n.° 1, alínea b), primeiro travessão, do Regulamento n.° 3508/92 e 5.° do Regulamento n.° 3887/92, um pedido integrado comum a todos os regimes de ajudas «animais» disponíveis no âmbito da Secção «Garantia» do FEOGA, a saber, o prémio especial aos bovinos machos, o prémio para a manutenção de vacas aleitantes, as indemnizações compensatórias e o prémio aos produtores de carne de ovino e caprino. Para o total das ajudas referidas neste pedido integrado de ajudas «animais», a taxa efectiva (média ponderada) de controlos no decurso do período de retenção foi de 6,3%, sendo a taxa de controlos dos pedidos relativos à carne de bovino, no decurso do período de retenção, de 4,4%.
41 Ao contrário do que alega a Comissão na decisão controvertida, o Governo português entende que a regra do artigo 6.°, n.° 5, do Regulamento n.° 3887/92 foi cumprida no exercício de 1999, pois os pedidos de ajudas «animais» e os respectivos controlos devem ser entendidos e apreciados na óptica da unicidade da exploração, ou seja, considerando em termos globais o conjunto dos regimes de ajudas «animais».
42 Em apoio da sua argumentação, o Governo português invoca o artigo 6.°, n.° 5, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3887/92, que estabelece que os controlos no local serão efectuados de modo inopinado e incidirão no conjunto dos animais abrangidos por um ou vários pedidos.
43 Segundo o referido governo, este preceito não implica que os controlos devam ser feitos em relação a cada regime, individualmente considerado. Pelo contrário, os seus termos levam a concluir que os controlos e os respectivos requisitos, como a taxa mínima de controlos a efectuar durante o período de retenção, devem incidir sobre o conjunto dos pedidos relativos aos vários regimes de ajudas «animais».
44 Do mesmo modo, o segundo parágrafo do n.° 5, conjugado com o n.° 3 do referido artigo 6.°, é, segundo o Governo português, ainda mais significativo, pois nos termos destes preceitos, devem ser efectuados, dentro do período de retenção, «50% do número mínimo dos controlos animais» da amostra mínima de «10% dos pedidos de ajudas ‘animais’ ou das declarações de participação».
45 Por outro lado, este governo recorda que o artigo 6.°, n.° 5, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 3887/92 dispõe que «os controlos no local em virtude do presente regulamento podem ser realizados em conjunção com quaisquer outras inspecções previstas pela legislação comunitária».
46 Por último, o Governo português contesta o que considera ser uma aplicação retroactiva de normas inovadoras, tendo em conta a alteração das disposições em causa pelo Regulamento (CE) n.° 2801/1999 da Comissão, de 21 de Dezembro de 1999 (JO L 340, p. 29). Na sequência desta alteração, reconhece que o artigo 6.°, n.° 5, do Regulamento n.° 3887/92 passou a exigir que 5% dos controlos no local, que devem ser efectuados no período de retenção, devem sê‑lo a título de cada um dos regimes de ajudas.
47 Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 2801/1999, esta alteração é apenas aplicável aos «pedidos [...] com início a partir de 1 de Janeiro de 2000», e não à campanha de 1999. Assim, há que concluir que a Comissão, na decisão controvertida, aplica um regime jurídico que não estava em vigor à data da ocorrência dos factos.
48 A Comissão opõe‑se a tal interpretação, que, na sua opinião, vai contra o espírito e a redacção do dispositivo em causa.
49 Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, baseada na possibilidade de se contabilizarem a totalidade dos controlos efectuados no domínio dos prémios «animais», a Comissão considera que nada na redacção do artigo 6.°, n.os 3 e 5, do Regulamento n.° 3887/92 leva a pensar que a taxa de controlos exigida durante o período de retenção possa ser conseguida através da soma de controlos feitos por ocasião de vários regimes de ajudas.
50 Segundo a Comissão, tal interpretação conduz a situações contrárias aos fins do referido regulamento, uma vez que bastaria a um Estado‑Membro realizar taxas de controlos dentro do período de retenção de, por exemplo, 10% no que respeita ao prémio à manutenção de vacas aleitantes e ao prémio aos produtores de carne de ovino e de caprino, para obter uma média ponderada de 6,66% e, consequentemente, achar‑se acima dos 5% de controlos exigidos pelo artigo 6.°, n.os 3 e 5, do mesmo regulamento, sem ter procedido a um único controlo sequer quanto ao prémio especial para a carne de bovino.
51 Quanto à segunda parte do referido fundamento, baseada na alegada aplicação retroactiva do Regulamento n.° 2801/1999, a Comissão assinala a carência absoluta de fundamento desta alegação, referindo‑se à troca de correspondência e de documentação entre as duas partes.
Apreciação do Tribunal de Justiça
52 A primeira parte do primeiro fundamento baseia‑se na alegada possibilidade de se alcançar a taxa mínima de controlos durante o período de retenção no âmbito dos prémios especiais à carne de bovino através da soma de controlos feitos por ocasião de outros prémios «animais».
53 A este respeito, há que recordar que o artigo 6.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3887/92 prevê que «[o]s controlos no local incidirão, pelo menos, numa amostra representativa dos pedidos. Essa amostra deve representar, pelo menos [...] 10% dos pedidos de ajudas ‘animais’». O referido artigo 6.°, n.° 1, prevê, por outro lado, que os controlos são efectuados «de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas e dos prémios». Por último, nos termos do n.° 4 desta mesma disposição, «[o]s pedidos objecto de controlos no local serão determinados pela autoridade competente com base, designadamente, numa análise de riscos, bem como num elemento de representatividade dos pedidos de ajudas apresentados».
54 Resulta, sem margem para dúvidas, da leitura conjugada destas disposições que todas têm por objecto assegurar o respeito efectivo das condições de atribuição das ajudas. Assim, se algumas categorias de ajudas pudessem escapar aos controlos, total ou parcialmente, com a justificação de que a taxa mínima de controlos pode ser alcançada por compensação ou ponderação com os controlos mais numerosos realizados noutros sectores ou no que respeita a outras categorias de ajudas, pôr‑se‑ia em causa quer o objectivo previsto da «eficácia» das verificações efectuadas quer o de assegurar uma verdadeira «representatividade» das amostras controladas.
55 Nestas condições, há que rejeitar a interpretação proposta pelo Governo português. Com efeito, se essa interpretação fosse aceite, poderia ter por consequência que alguns regimes não só escapassem a um controlo eficaz como também não fossem objecto de nenhum controlo, uma vez que bastaria alcançar uma taxa suficientemente elevada de controlos, no que respeita a um dos regimes de ajudas, para compensar a inexistência de qualquer controlo relativo a outro regime. Esta consequência é, obviamente, contrária aos objectivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 3887/92.
56 Por outro lado, no que respeita à segunda parte do primeiro fundamento, baseada na alegada aplicação retroactiva do Regulamento n.° 2801/1999, basta observar que a decisão controvertida e as comunicações que a precederam não contêm nenhuma referência a este regulamento. A correcção financeira efectuada não assenta, portanto, na aplicação do referido regulamento, mas na do Regulamento n.° 3887/92, na sua versão anterior à resultante da alteração introduzida pelo Regulamento n.° 2801/1999, cuja interpretação está em causa no presente processo. Nestas condições, uma vez que este último regulamento não constitui o fundamento da decisão controvertida, a argumentação baseada na aplicação retroactiva dessa norma tem de ser afastada.
57 Atendendo ao que precede, o primeiro fundamento invocado pelo Governo português deve ser declarado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, baseado em erro sobre os pressupostos de facto
Argumentação das partes
58 No âmbito do segundo fundamento, baseado em erro sobre os pressupostos de facto, a República Portuguesa invoca três argumentos: o primeiro, relativo à data em que as irregularidades foram verificadas; o segundo, relativo à pertinência dessas verificações; e o terceiro, relativo à representatividade da amostragem.
59 Quanto à data de verificação das irregularidades, o Governo português assinala que as verificações que levaram a Comissão a invocar as alegadas deficiências quanto à identificação dos animais foram efectuadas entre os dias 18 e 22 de Setembro de 2000. Ora, não podiam ser invocadas verificações efectuadas durante este mês para justificar as correcções relativas à campanha de 1999.
60 A Comissão contesta este argumento, invocando o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70.
61 No que respeita à pertinência das referidas considerações, o Governo português alega que todos os meios de identificação utilizados em Portugal cumprem integralmente os requisitos do Regulamento n.° 2629/97, mesmo que se trate de marcas auriculares de substituição com o número de identificação escrito à mão com tinta indelével.
62 A Comissão contesta este argumento, referindo‑se ao relatório de síntese que assinala que os incumprimentos relativos à identificação dos animais comprometem gravemente a fiabilidade do sistema de identificação. Além disso, salienta que, nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3887/92, os controlos têm por objecto «[…] a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas e dos prémios», o que não foi alcançado no caso dos controlos efectuados.
63 Por último, quanto à representatividade da amostragem, a República Portuguesa explica que, ao basear‑se apenas na região do Alentejo – que tem características próprias que a distinguem do resto do país –, para constituir a amostra representativa de todo o país, e ao não ter em conta o facto de que a criação de gado nessa região tem carácter extensivo, o que implica que os proprietários têm mais dificuldades no controlo dos animais, a Comissão cometeu um erro nos pressupostos de facto relativos às despesas realizadas no ano de 1999 no âmbito do prémio à manutenção das vacas aleitantes.
64 A Comissão insiste no carácter geral e abstracto do quadro legislativo para considerar que, ainda que a região onde os controlos foram efectuados apresente características especiais, os requisitos estabelecidos pelas normas comunitárias devem ser cumpridos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
65 Antes de mais, no que respeita ao argumento do Governo português baseado em que a Comissão não podia legalmente fazer correcções financeiras forfetárias relativas às despesas efectuadas a título da campanha de 1999 com a justificação de que as verificações e as irregularidades apuradas tinham ocorrido na campanha de 2000, há que observar que, com base nas verificações efectuadas pelos seus serviços em Setembro de 2000, a Comissão podia com razoabilidade considerar que as carências reveladas no sistema português de identificação dos animais eram anteriores ao ano desse controlo e afectavam, portanto, a campanha de 1999.
66 Com efeito, por um lado, vários animais adultos controlados em Setembro de 2000 não tinham nenhuma marca auricular ou, pelo menos, nenhuma marca oficial de identificação, quando, por força da regulamentação comunitária pertinente, esses animais deviam ter marcas deste tipo em cada orelha, desde que nasceram, ou seja, já em 1998 ou em 1999.
67 Por outro lado, as verificações efectuadas pela Comissão permitiram igualmente demonstrar várias lacunas que prejudicavam, de maneira geral, quer os passaportes para os animais quer os registos individuais existentes em cada exploração.
68 Ora, nos termos de jurisprudência assente, quando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas pelo facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária da responsabilidade de um Estado‑Membro, não é obrigada a demonstrar exaustivamente a insuficiência dos controlos efectuados por esse Estado‑Membro ou a irregularidade dos dados por este transmitidos, mas sim a apresentar um elemento de prova das dúvidas sérias e razoáveis que tem relativamente aos controlos efectuados pelas autoridades nacionais ou de uma aplicação correcta da legislação comunitária em vigor. Esta facilitação do ónus da prova a fazer pela Comissão explica‑se pelo facto de ser o Estado que está em melhor posição para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e ao qual incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da realidade dos seus controlos e, se for caso disso, da inexactidão das afirmações da Comissão (v., designadamente, neste sentido, acórdãos de 6 de Março de 2001, Países Baixos/Comissão, C‑278/98, Colect., p. I‑1501, n.os 39 a 41; de 19 de Setembro de 2002, Alemanha/Comissão, C‑377/99, Colect., p. I‑7421, n.° 95; de 19 de Junho de 2003, Espanha/Comissão, C‑329/00, Colect., p. I‑6103, n.° 68).
69 Visto que, no caso em apreço, os resultados dos controlos efectuados pela Comissão, referidos, designadamente, nos n.os 66 e 67 do presente acórdão, podiam suscitar, por parte desta última, dúvidas sérias e razoáveis em relação às modalidades de identificação dos animais aplicáveis em Portugal no exercício de 1999, incumbia ao Governo português, nos termos da jurisprudência invocada no número anterior, fornecer elementos de prova mais detalhados e completos no que respeita à regularidade das modalidades de identificação aplicáveis no referido exercício, para demonstrar que as dúvidas da Comissão não tinham razão de ser.
70 Ora, no caso em apreço, há que concluir que esta prova não foi apresentada pelo referido governo. Tendo a Comissão comunicado às autoridades portuguesas o resultado das suas verificações por carta de 20 de Março de 2001, podia, logo, aplicar, nos termos do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, as correcções financeiras relativas à campanha de 1999.
71 Nestas circunstâncias, há que afastar o argumento do Governo português baseado numa imputação temporal errada das correcções financeiras.
72 Em seguida, no que respeita ao argumento do referido governo relativo à falta de pertinência das verificações efectuadas pela Comissão, importa referir que, na correspondência enviada a esta instituição na sequência das verificações por aquela efectuadas em Setembro de 2000, o Governo português não contestou a existência de algumas carências no seu sistema de identificação dos animais e, designadamente, o facto de vários animais que foram objecto de um controlo pela Comissão não terem nenhum meio de identificação ou de as marcas de identificação originais terem sido substituídas.
73 Ora, por um lado, como o advogado‑geral observou no n.° 35 das suas conclusões, estas práticas são claramente contrárias à redacção do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 820/97, que prevê que «[t]odos os animais de uma exploração, nascidos depois de 1 de Janeiro de 1998 ou destinados ao comércio intracomunitário após essa data, devem ser identificados por uma marca auricular aprovada pela autoridade competente, aplicada a cada orelha». A este respeito, os artigos 1.° e 2.°, alíneas b) e e), do Regulamento n.° 2629/97 especificam, mais concretamente, que essas marcas auriculares devem conter um certo número de inscrições indeléveis relativas, designadamente, à designação da autoridade competente do Estado‑Membro que as atribuiu e ao código do país em que o animal foi identificado pela primeira vez e ser infalsificáveis e de fácil leitura durante toda a vida do animal.
74 Por outro lado, o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 820/97 especifica que «[a]s marcas auriculares não podem ser retiradas ou substituídas sem autorização da autoridade competente». Ora, no caso em apreço, o Governo português não demonstrou de forma alguma que tinha dado a referida autorização aos criadores em causa nas verificações efectuadas pela Comissão.
75 Nestas condições, há que rejeitar o argumento do Governo português baseado na falta de pertinência das verificações efectuadas pela Comissão.
76 No que respeita, por último, ao terceiro argumento apresentado no âmbito do segundo fundamento, importa dizer que se baseia na falta de representatividade da amostragem, uma vez que os controlos no local foram efectuados apenas na região do Alentejo e, posteriormente, extrapolados para o resto do país.
77 Este argumento não pode, no entanto, ser acolhido. Em primeiro lugar, como a Comissão correctamente sublinha, o quadro legislativo na matéria tem carácter geral e abstracto. Consequentemente, os requisitos estabelecidos pelas normas comunitárias devem ser susceptíveis de aplicação geral, mesmo que a região em que os controlos foram praticados tenha características especiais.
78 Em segundo lugar, a Comissão sustentou durante o processo, sem que sobre este aspecto tenha sido contestada pelo Governo português, que o Alentejo é a principal zona de criação do tipo de animais em causa, o que também é confirmado pelo quadro anexo à petição desse governo. Embora se refira ao prémio complementar concedido aos produtores que beneficiem do prémio especial e/ou do prémio à vaca em aleitamento e que preencham determinadas condições, o referido quadro indica de maneira evidente uma preponderância do Alentejo em relação a outras regiões. Pelo que o carácter representativo desta região está assegurado.
79 No que respeita à possibilidade de extrapolação para outras regiões de Portugal, o Tribunal de Justiça já decidiu que uma extrapolação dos dados de uma região para outra não é, em princípio, proibida (v. acórdão de 4 de Março de 2004, Alemanha/Comissão, C‑344/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 61). Porém, tal extrapolação tem de ser sempre justificada pelos factos. No caso em apreço, o facto de o Alentejo constituir a principal região de criação de bovinos justifica esta extrapolação.
80 Face ao exposto, o segundo fundamento invocado pelo Governo português não procede.
Quanto ao terceiro fundamento, baseado na violação do dever de fundamentação consagrado no artigo 253.° CE
Argumentação das partes
81 Através do seu terceiro fundamento, a República Portuguesa alega insuficiência de fundamentação da decisão controvertida, uma vez que não indica quais os comportamentos das autoridades portuguesas considerados contrários ao direito comunitário nem as normas jurídicas que foram violadas.
82 A Comissão, ao valer‑se da jurisprudência do Tribunal de Justiça, alega que tanto a troca de correspondência e de documentação entre as partes como a própria redacção da decisão controvertida expõem as suas bases jurídicas e os fundamentos que conduziram à sua adopção, cumprindo, portanto, suficientemente o dever de fundamentação exigido pelo artigo 253.° CE.
Apreciação do Tribunal de Justiça
83 Segundo jurisprudência assente, o alcance do dever de fundamentar, consagrado pelo artigo 253.° CE, depende da natureza do acto em causa e do contexto em que foi adoptado (v., designadamente, acórdão de 22 de Junho de 1993, Alemanha/Comissão, C‑54/91, Colect., p. I‑3399, n.° 10).
84 No contexto específico da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, a fundamentação de uma decisão deve ser considerada suficiente desde que o Estado destinatário tenha estado estreitamente associado ao processo de elaboração dessa decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considera não dever imputar ao FEOGA a soma controvertida (v., designadamente, acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 83).
85 No caso em apreço, como a Comissão alegou, resulta dos autos que o Governo português esteve associado ao processo de elaboração da decisão controvertida e que as incertezas da Comissão quanto às modalidades de aplicação, em Portugal, do sistema de controlo foram várias vezes comunicadas às autoridades portuguesas, que tiveram, portanto, a possibilidade de apresentar as suas observações sobre as irregularidades criticadas.
86 Nestas condições, a fundamentação da decisão controvertida deve ser considerada suficiente.
87 Uma vez que o terceiro fundamento não é procedente, há que negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
88 Por força do artigo 69.°, n.° 2 do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Portuguesa e tendo esta sido vencida nos seus fundamentos, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Portuguesa é condenada nas despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: português.
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